Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., Tres (3) de septiembre de Dos Mil Veinticinco (2025) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante contra la sentencia del Veintitrés (23) de octubre de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Mixta de Decisión, que declaró probada la excepción de caducidad, conforme lo establecido en la Ley 2381 de 2024.

ANTECEDENTES 1.1 La demanda. 1.1.1. Pretensiones. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de la Resolución No. 652 del 15 de mayo de 1997, emanada de la extinta Empresa Puertos de Colombia, mediante la cual, se reconoció una pensión de jubilación en favor de la señora María Elvia Baena Muñoz.

A título de restablecimiento del derecho, deprecó que se reliquide en debida forma la pensión proporcional reconocida en favor de la señora María Elvia Baena Muñoz, de conformidad con lo señalado en la convención colectiva de trabajo vigente para la empresa Puertos de Colombia - Terminal Marítimo de Buenaventura durante los años 1991- 1993 y, se ordene a la demandada reintegrar todas las sumas que la UGPP le hubiera pagado en exceso, si a ello hubiere lugar.

Que las condenas impuestas en esta sentencia sean actualizadas en los términos del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011; se liquiden y paguen los intereses comerciales y moratorios hasta que se dé cabal cumplimiento a la sentencia que le puso fin al proceso, conforme lo prevé el artículo 195 del mismo estatuto; y se condene en costas y agencias del derecho a la demandada. 1.1.2.

Los hechos La señora María Elvia Baena Muñoz nació el 26 de marzo de 1962, quien laboró en la empresa Puertos de Colombia desde el 5 de septiembre de 1979 hasta el 30 de enero de 1993. La referida empresa, mediante la Resolución No. 652 del 15 de mayo de 1997, reconoció una pensión de jubilación en favor de la demandada en cuantía de $324.139.14, efectiva a partir del 31 de enero de 1993; asimismo, reconoció un retroactivo pensional por la suma de $26.975.528,62.

Luego, a través de la Resolución No. 2976 del 27 de octubre de 1998 se dispuso el pago de acreencias laborales. Por medio de la Resolución No. RDP 022236 de 02 de junio de 2015 la UGPP, dio cumplimiento a una orden judicial proferida por la Fiscalía 22 Delegada ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en consecuencia, se suspendieron los efectos jurídicos y económicos de la Resolución 652 del 15 de mayo de 1997, en lo que concierne a María Elvia Baena Muñoz y se ordenó excluir de la nómina de pensionados la Resolución No. 652 del 15 de mayo de 1997; acto administrativo contra el cual la aquí actora interpuso los recurso de reposición y en subsidio apelación, los cuales fueron declarados improcedentes a través del Auto No. ADP 009621 del 27 de agosto de 2015.

Posteriormente, por medio de la Resolución No. RDP 044393 del 28 de noviembre de 2016 la UGPP dio cumplimiento a una sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá del 22 de julio de 2015, dejando sin efectos jurídicos la Resolución No. 2976 del 27 de octubre de 1998, en lo que se refiere a la demandada. Más adelante, también en virtud de sentencia de tutela, esta vez de fecha 16 de enero de 2020 y dictada por el Tribunal Superior de Bogotá Sala Penal, por medio de la Resolución No. 002159 del 28 de enero de 2000 la UGPP dejó sin efectos la Resolución No. RDP 022236 de 02 de junio de 2015 e incluyó nuevamente a la demandada en la nómina de pensionados. 1.1.4 Normas violadas y concepto de violación. La parte demandante cita como disposiciones vulneradas las leyes 33 de 1985 y 71 de 1988; los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 3118 de 1969 y 1045 de 1978.

Manifiesta que, si bien es cierto al momento de expedirse la Resolución 652 del 15 de mayo de 1997, la señora María Elvia Baena Muñoz cumplía con los requisitos establecidos en la convención colectiva de trabajo 1991-1993 para el Terminal Marítimo de Buenaventura; tampoco es menos cierto que, la empresa Puertos de Colombia reconoció y liquidó de forma errada dicha pensión, puesto que tuvo en cuenta en su liquidación un mayor valor por los factores salariales como las primas de servicios, prima de antigüedad y prima de junio. 1.2 Contestación de la demanda.

Dentro del término legal, la demandada no contestó la demanda. 1.3 La sentencia de primera instancia. Mediante sentencia del veintitrés (23) octubre de dos mil veinticuatro (2024), el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Mixta de Decisión, declaró de oficio probada la excepción de caducidad, sin condena en costas, con base en los siguientes razonamientos: Expuso que, en sentencia del 2 de octubre de 2024 esta Corporación declaró la caducidad frente a un proceso de lesividad con sustento en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, por tratarse de una norma cuyos efectos jurídicos aplicaron inmediatamente, la cual propende por la estabilidad jurídica de las situaciones jurídicas favorables a las personas pensionadas.

Posteriormente, indicó que, la demanda se dirige en contra de la Resolución No. 652 del 15 de mayo de 1997 y fue radicada el 16 de octubre de 2020; por lo tanto, habría operado el fenómeno de la caducidad del medio de control, en tanto, se inició con posterioridad a los cinco (5) años consagrados en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. 4.

Recurso de apelación. La entidad demandante se opuso a la decisión tomada por el tribunal y pidió que fuera revocada el fallo aduciendo que la demanda pretende la nulidad de un acto administrativo que reconoció una prestación periódica, por lo que el término de caducidad aplicable es el establecido en el numeral 1, literal C del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, vigente para el momento en que se presentó la demanda, según el cual las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho dirigidas en contra de los actos administrativos que reconozcan dichas prestaciones se pueden presentar en cualquier tiempo.

Expuso que, el termino de caducidad fijado en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 no es retroactivo, el cual debe aplicarse a los procesos que se inicien con posterioridad a su entrada en vigor; así las cosas, como la demanda se presentó antes que la citada norma estuviera vigente, aquella disposición no le es aplicable. 5. Trámite de la apelación. Mediante auto del siete (7) de julio de dos mil veinticinco (2025) el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación conforme lo previsto en el artículo 247 del CPACA; al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del periodo para que las partes alegaran de conclusión. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA.

De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2 Problema jurídico En los términos del recurso de apelación presentado por la parte actora, en esta oportunidad la Sala deberá establecer si en el presente caso es posible dar aplicación al término de caducidad previsto en la Ley 2381 de 2024 conforme lo realizó el Tribunal.

En el evento que no sea posible dar aplicación a lo dispuesto en la citada norma deberá analizarse si: i) resulta procedente emitir pronunciamiento de fondo por parte de esta instancia respecto a las pretensiones incoadas o, ii) en aras de garantizar los principios de acceso material a la administración de justicia, doble instancia y debido proceso, lo pertinente es devolver el expediente al tribunal de origen para que se pronuncie de fondo sobre aquellas.

Con miras a resolver el primer problema jurídico planteado, es necesario recordar que: Los términos para presentar oportunamente las demandas ante esta Jurisdicción fueron consagrados inicialmente en el artículo 164 del CPACA; sin embargo, con posterioridad se expidió la Ley 2381 de 2024, hoy suspendida su aplicación según lo dispuesto por la Corte Constitucional en el auto 841 de 2025, norma que establecía una restricción temporal para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas relacionadas con pensiones, de la siguiente manera: «Artículo 86.

Término para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.

A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.» La citada disposición comportó una modificación del régimen de oportunidad, contemplado en el artículo 164 del CPACA, con vocación de aplicación inmediata, incluso, para los procesos en los que se debatía la legalidad de actos administrativos que reconocieron una pensión y se encontraban en curso al 16 de julio de 2024, día de promulgación de la comentada ley.

No obstante, para esta Sala, durante el tiempo en que aquella ley estuvo en vigencia, el artículo citado no podía ser aplicado de manera contraria a los postulados esenciales que rigen la implementación de reglas concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios consagradas en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, pues, si bien es cierto, las normas de derecho procesal son de orden público y «[…] prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir», tampoco es menos cierto que «[…] los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones».

Por tanto, esta Sala en diversos ronunciamientos9 había concluido que, el término de caducidad establecido por la Ley 2381 de 2024 solo resulta oponible respecto de las demandas formuladas después de su promulgación, conforme al artículo 40 de la Ley 153 de 1887; no siendo viable superponer a los procesos en curso un término que no existía en el momento en que fueron iniciados.

Conclusión a la que se llegaba con miras de garantizar los principios de confianza legítima y legalidad, el derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, y prerrogativas constitucionales que rigen los derechos de acceso a la administración de justicia y la tutela judicial efectiva. Así las cosas, se disponía la inaplicación de la norma en cita.

En sub examine, se considera que no debieron aplicarse las disposiciones de la Ley 2381 de 2024, dado que, ello conlleva a la vulneración de los mencionados derechos, los cuales deben ser garantizados por los operadores judiciales. Entonces, en aras de salvaguardar justamente el debido proceso y el acceso real y efectivo a la administración de justicia, y teniendo en cuenta que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca hizo uso de lo dispuesto en el artículo 86 de la ley en cita y, con base en dicha norma se concluyó que en este asunto había operado la caducidad de la acción; es necesario revocar la decisión del tribunal, con miras a que se analice el asunto de fondo; debiendo recodar que, en este momento la ley en mención no está en vigente.

Sumado a lo anterior, debe precisarse que, si bien en casos como el que nos ocupa, lo propio sería que se emitiera una decisión de fondo de segunda instancia, se considera que aquello no es posible en aras de garantizar los principios de acceso material a la administración de justicia, el de la doble instancia y el del debido proceso, como se pasa a exponer:    En la demanda se solicitó se declarara la nulidad del acto acusado que reconoció una pensión convencional, la cual a juicio de la parte actora excede el monto en que debía calcularse; por tanto, pide que se ordene el reintegro de lo pagado en exceso.

El análisis de tales pretensiones no se surtió por parte del tribunal, dado su decisión de dar aplicación a las disposiciones del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 y, en consecuencia, declarar probada la excepción de caducidad. En virtud del análisis hecho en las líneas que anteceden, estima la Sala necesario que el expediente retorne a la referida autoridad, a fin que se analicen de fondo los argumentos de expuestos, así como, las pretensiones y los argumentos de la parte pasiva, en caso de haberse incoado aquellos; lo anterior, dado que, de emitir un pronunciamiento de fondo por parte esta instancia solo se podrían analizar los argumentos expuestos por el recurrente, en aplicación a lo dispuesto en el artículo del 328 Código General del Proceso, lo cual, conllevaría a no tener en cuenta los argumentos de la parte pasiva (no recurrente), lesionando con ello su derecho de defensa; cuando lo pertinente es que se haga, por parte de la autoridad judicial, un análisis integral de todo lo expuesto por los sujetos procesales.

Este criterio de acceso material y efectivo a la administración de justicia y, garantía de la doble instancia, ha sido aplicado con anterioridad por esta Sala, por ejemplo, en sentencia del 25 de mayo de 202310 y, en más reciente pronunciamiento del 10 de abril de 202511, en la que dispuso revocar el fallo inhibitorio proferido en primera instancia y, en su lugar, que el A-quo se pronunciara de fondo; en la primera providencia en cita se indicó:      «Ahora bien, al desvirtuarse el impedimento para emitir decisión de fondo, correspondería examinar los cargos propuestos en la demanda.

No obstante, se encuentra que no es posible emitir pronunciamiento sobre los reproches de nulidad presentados por la parte actora, habida cuenta que aquellos no fueron analizados por el Tribunal de primera instancia, autoridad a la que le correspondía adelantar dicho examen. Efectivamente en el caso sub lite, se debe devolver el expediente al a quo para que estudie los cargos de la demanda que no realizó, pues resolver de fondo la controversia en segunda instancia, equivaldría a convertirla en única instancia, privando de esta manera a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa y contradicción, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la administración de justicia».

Conforme a lo expuesto en los párrafos anteriores, a pesar que se revoca la sentencia recurrida, en los términos antes indicados, se dispondrá la devolución del expediente al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, para que dicte una nueva sentencia donde se analicen los argumentos expuestos por las partes y se profiera la decisión que en derecho corresponda.  2.2.4.

Condena en costas. No habrá lugar a la condena en costas, puesto que, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 del CPACA, ya que, no se demostró temeridad ni mala fe por la parte vencida. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del Veintitrés (23) de octubre de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que declaró probada de oficio la excepción de caducidad, conforme lo establecido en la Ley 2381 de 2024 y en su lugar, ORDENAR al citado tribunal que dicte sentencia de fondo en el presente asunto.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Por Secretaría, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA