! Demandante: Laura Giselle Stephanny Quevedo Santofimio Demandado: Leonardo Fabio Reales Chacón Rad: 66001-23-33-000-2024-00339-01 1 ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Barranquilla, D.E.I.P., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 66001-23-33-000-2024-00339-01 Demandante: LAURA GISELLE STEPHANNY QUEVEDO SANTOFIMIO Demandado: LEONARDO FABIO REALES CHACÓN – PERSONERO DE PEREIRA (RISARALDA) – PERÍODO 2024-2028 Temas: Alcance de la apelación del auto que resuelve sobre la suspensión provisional del acto demandado.
Planteamiento de ilegalidad de la elección del personero por vicios en la contratación del operador del concurso. AUTO QUE RESUELVE APELACIÓN SOBRE MEDIDA CAUTELAR Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto de 23 de agosto de 2024, por el cual el Tribunal Administrativo de Risaralda negó el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional del acto acusado.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1. La ciudadana Laura Giselle Stephanny Quevedo Santofimio, en nombre propio, instauró demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, con el fin de obtener la nulidad del acto de elección del señor Leonardo Fabio Reales Chacón como personero de Pereira (Risaralda), para el período 2024-2028, contenido en el Acta 096 de 2 de julio de 2024 del Concejo Municipal1. 1.1.
Hechos 2. La demandante narró los que se resumen a continuación: !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 1 También pretende la nulidad de 17 resoluciones o actos previos. ! Demandante: Laura Giselle Stephanny Quevedo Santofimio Demandado: Leonardo Fabio Reales Chacón Rad: 66001-23-33-000-2024-00339-01 2 ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 3.
La procuradora general de la Nación expidió la Directiva 001 de 27 de enero de 2023, que incluyó exhortos a las mesas directivas de los concejos, para efectos de la contratación del proceso de selección de los personeros y la aplicación de pruebas. 4. El 15 de julio de 2023, el Concejo de Pereira autorizó a la Mesa Directiva para iniciar el procedimiento administrativo de elección del personero municipal del período 2024-2028. 5.
Luego de que las convocatorias 001 y 002 fueran declaradas desiertas2 por falta de interesados, la corporación optó por la contratación directa de la Universidad del Atlántico para el diseño de las pruebas y el modelo de evaluación, de acuerdo con la Resolución 279 de 15 de noviembre de 2023 y el contrato interadministrativo 01 de 22 del mismo mes y año3. 6.
Mediante Resolución 301 de 27 de noviembre de 2023, el Concejo de Pereira convocó y reglamentó el concurso público y abierto de méritos para elegir al personero. 7. El Acta 02 de 19 de diciembre de 2023 contuvo la lista definitiva de admitidos y no admitidos para el cargo ofertado. 8. El Acta 05 de 29 de diciembre de 2023 publicó el resultado consolidado de quienes superaron la prueba de conocimientos, la de competencias laborales y la valoración de la hoja de vida4. 9.
El proceso de selección fue suspendido y reanudado en varias oportunidades. 10. Con dos oficios sin fecha, el presidente y el secretario general del Concejo de Pereira dieron a conocer los puntajes definitivos de la entrevista y la lista consolidada de aspirantes. 11. El proceso culminó con la elección del demandado como personero, de conformidad con el Acta 096 de 2 de julio de 20245. 1.2.
Normas violadas y concepto de la violación 12. La parte actora atribuye a la elección del demandado como personero, las causales de nulidad por infracción de las normas en que debió fundarse el acto, desviación de poder, falsa motivación y expedición irregular, de conformidad con el !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 2 Mediante resoluciones 246 y 269 del 3 y 27 de octubre de 2023, respectivamente. 3 Destaca, además, el Acta de inicio de 27 de noviembre de 2023. 4 También da cuenta de las Actas 03 y 04 de 23 y 29 de diciembre de 2023, respectivamente, con los puntajes preliminares y definitivos de las mismas pruebas. 5 Con acta de posesión de la misma fecha. ! Demandante: Laura Giselle Stephanny Quevedo Santofimio Demandado: Leonardo Fabio Reales Chacón Rad: 66001-23-33-000-2024-00339-01 3 ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! artículo 137 del CPACA, en concordancia con el artículo 275 ibidem6.
Los cargos los clasifica en «seis vicios», que se sintetizan a continuación. 13. Primer vicio: Aduce que en la Resolución 279 de 15 de noviembre de 2023, la Mesa Directiva del Concejo de Pereira escogió una única propuesta y no justificó la contratación directa con la Universidad del Atlántico en alguna de las causales previstas en el artículo 2.2.1.2.1.4.1 del Decreto 1082 de 20157. 14.
Explica que era obligatorio para la entidad contratante adelantar el proceso de selección en la modalidad de concurso de méritos, como lo intentó en las convocatorias que fueron declaradas desiertas por falta de proponentes, de conformidad con el principio de selección objetiva, consagrado en el artículo 5º de la Ley 1882 de 2018. 15.
Segundo vicio: Destaca que las convocatorias 001 y 002 de 2023 exigieron requisitos relativos a la capacidad instalada (entre otras cosas, una sede en Pereira), experiencia máxima en consultorías relacionadas y un equipo de trabajo, que luego fueron suprimidos o modificados injustificadamente en la contratación directa. 16. Señala que, pese al incumplimiento de algunos documentos exigidos y perfiles del personal requerido, el supervisor del contrato certificó haber recibido de conformidad, según el acta de inicio de 27 de noviembre de 2023. 17.
Tercer vicio: Sostiene que la Universidad del Atlántico excedió su rol de contratista y ejecutó actividades adicionales no contempladas en los estudios previos ni en el contrato interadministrativo 001 de 22 de noviembre de 2023. 18. Entre ellas, resalta la valoración de las hojas de vida, a partir de lo que consta en las actas 03 del 23, 04 y 05 del 29 de diciembre de 2023, suscritas por la coordinadora de convocatorias de la mencionada universidad para publicar los resultados de las pruebas de los aspirantes, junto con el informe de la comisión accidental conformada para esos efectos, rendido en sesión ordinaria del Concejo Municipal del 11 de enero de 2024. 19.
Cuarto vicio: Critica que no se impusiera al contratista el deber de reserva de las pruebas desde antes de su aplicación y no solamente en un momento posterior, como se estableció en el artículo 26 de la Resolución 301 de 27 de noviembre de 2023, por la cual el Concejo de Pereira convocó al concurso. !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 6 No señala una causal en particular. 7 Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional. ! Demandante: Laura Giselle Stephanny Quevedo Santofimio Demandado: Leonardo Fabio Reales Chacón Rad: 66001-23-33-000-2024-00339-01 4 ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 20.
También reprocha que no se exigieran protocolos de custodia y seguridad de las pruebas, de conformidad con el principio de transparencia que rige este concurso público de méritos8. 21. Añade sobre este aspecto que un medio de comunicación anticipó al ganador9 y que la universidad ha aplicado las mismas preguntas en procesos de selección del país, por ejemplo, el personero de Valledupar y el contralor de Cundinamarca. 22.
Acompaña esta censura con algunas apreciaciones sobre la idoneidad de la universidad para adelantar tales procesos, ante «escándalos y denuncias» en cuanto al desarrollo de otros contratos, que no precisa. Además, resalta que un asunto del centro occidente del país se dejó a cargo de una universidad de la costa caribe. 23. Le genera «suspicacias» que el demandado quedara primero en la prueba de conocimientos, teniendo en cuenta que era el procurador provincial de Pereira, es oriundo de Barranquilla, tiene vínculos directos con la Universidad del Atlántico y había aspirado a la personería de ese distrito. 24.
Quinto vicio: Destaca que las reglas fijadas para la entrevista de los aspirantes en el artículo 41 de la Resolución No. 301 de fecha 27 de noviembre de 2023, fueron variadas en el formato remitido con la citación y en las instrucciones impartidas por el asesor jurídico de la corporación en la sesión ordinaria del 9 de febrero de 2023, entre las que destaca una presentación, preguntas del presidente de la corporación y explicación de las capacidades de liderazgo y otros aspectos del perfil del cargo. 25.
Del video de aquella sesión, le llama la atención que el demandado obtuvo el mayor puntaje de la entrevista, pero no fue el candidato que cumplió con la exposición de un plan estratégico con todos sus componentes, como se había requerido. 26. Sexto vicio: Argumenta que la Directiva 001 de 27 de enero de 2023 de la Procuraduría General de la Nación10 no fue acatada en cuanto al deber de velar por la correcta planeación de la etapa precontractual con el operador de los procesos de selección de personeros. 27.
Al respecto, explica que se permitió la contratación directa de la Universidad del Atlántico, pese a que, «por sus alcances, su génesis y su mismo concepto, no era una contratación de prestación de servicios o de apoyo a la gestión por las razones ya expuestas, y por tanto era obligatorio agotar el proceso de selección en la modalidad de Concurso de Méritos como a bien lo establecieron los estudios previos». !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 8 Artículo 2.2.27.1 del Decreto 1083 de 2015 y artículo 3º, numeral 8 del CPACA. 9 Suministra un enlace a la página web de «El Expreso», 27 de diciembre de 2023. 10 Señala el artículo primero, numerales 2, 3, 6, 7 y 8. ! Demandante: Laura Giselle Stephanny Quevedo Santofimio Demandado: Leonardo Fabio Reales Chacón Rad: 66001-23-33-000-2024-00339-01 5 ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 28.
Como parte de la misma censura, califica como un «error garrafal» que se delegara a la universidad la valoración de las hojas de vida y que los concejales no constataran los requisitos y las inhabilidades para ser personero. Destaca el caso del candidato Julián Antonio Zapata Rodas, quien no debió ser admitido, dado que reportaba una sanción conforme al Código Disciplinario del Abogado. 29.
Así mismo, atribuye al señor Leonardo Fabio Reales Chacón una inhabilidad proveniente de haber sido el personero municipal de Pereira, que no tuvo consecuencias porque la comisión de verificación interpretó que no ejercía autoridad disciplinaria sobre los concejales de ciudades capitales de departamento. Considera que, en ejercicio de ese cargo, le correspondía la vigilancia preventiva de la elección del personero municipal, razón por la cual debió declararse impedido. 30.
Concluye que el Concejo Municipal de Pereira «defraudó la moralidad administrativa y el principio de legalidad, al descartar las normas constitucionales y reglamentarias y al desconocer las reglas técnicas sobre las cuales debía surtirse el proceso de elección del Personero Municipal». 2. Solicitud de suspensión provisional 31. Un capítulo de la demanda fue destinado por la parte actora para formular la «solicitud de suspensión provisional urgente de los actos demandados», con fundamento en los artículos 238 de la Constitución Política, 229, 230 y 234 del CPACA.
Sin embargo, para su sustentación remitió al concepto de violación normativa y al estudio que propuso de las pruebas aportadas. 32. Justifica la urgencia de la medida en que «no es acorde a la moralidad administrativa que un Personero que fue electo a través de procedimientos donde se efectuaron conductas presuntamente constitutivas de delitos y abiertamente ilegales, continúe en el cargo que tiene como una de sus funciones la salvaguarda y la defensa de la constitución y las leyes». 33.
Destaca la necesidad de evitar efectos nugatorios a la sentencia, considerando que «un proceso de nulidad electoral puede durar en promedio 568 días corrientes». 3. Auto apelado 34. El Tribunal Administrativo de Risaralda negó el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por la parte accionante, conforme al numeral 2 del auto de 23 de agosto de 2024. 35.
Se refirió primero a «las irregularidades en la etapa precontractual, en el modo de contratación, en las condiciones del contrato, en el incumplimiento del contrato o exceso en la ejecución de las actividades». Al respecto, consideró que no tenía competencia para decidir sobre controversias contractuales que plantea la ! Demandante: Laura Giselle Stephanny Quevedo Santofimio Demandado: Leonardo Fabio Reales Chacón Rad: 66001-23-33-000-2024-00339-01 6 ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! demandante, porque «esta situación es propia de un análisis específico de otros medios de control y no del contencioso electoral»11. 36.
En cuanto a la cadena de custodia de las pruebas del proceso de selección del personero, acudió a la jurisprudencia de esta sección sobre el principio de transparencia y la necesidad de adoptar medidas de protección a su confidencialdiad e integridad12. 37. Luego advirtió que en ese momento preliminar del proceso no se acreditaba la vulneración al principio de transparencia, pues los artículos 26, 35 y 38 de la Resolución 301 de 2023 contemplaban disposiciones sobre ese punto y en la citación se impartieron medidas de seguridad de la información para los aspirantes, como no permitir el uso de celulares y relojes inteligentes, entre otros dispositivos electrónicos. 38.
El tribunal explicó que [L]a documentación aportada como hojas de vida y demás documentos no se advierte alterada, no hay reclamaciones sobre la injerencia de factores externos que mostraran la materialización de un fraude y no se ha demostrado sobre la existencia de alguna manipulación de los resultados a consecuencia del mal manejo de la información, pues las noticias aportadas son especulaciones que no tienen la fuerza probatoria suficiente para demostrar el presunto fraude afirmado por el demandante. 39.
Al lado de lo anterior, estimó que las censuras atinentes a la entrevista13 carecían de prueba, en tanto el expediente no contaba con los correos electrónicos de citación ni el formato que menciona la demanda, y era un momento muy prematuro del trámite para ponderar la incidencia de esas eventuales irregularidades en el acto de elección. 40.
Sobre la motivación de la calificación de dicha prueba, recordó que la jurisprudencia de esta sección14 ha considerado que «la sola falta de manifestación expresa de los motivos que conllevan a la asignación de un puntaje en la entrevista no implican la existencia de una irregularidad respecto del acto electoral, debido a que se presume el criterio de razonabilidad del mismo». 41.
Finalmente, frente a las inhabilidades, destacó que la atribuida al candidato Julián Antonio Zapata Rodas no tiene incidencia en el acto de elección acusado. !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 11 Citó la providencia de 2 de febrero de 2023, Rad. 19001-23-33-000-2022-00108-04, MP. Luis Alberto Álvarez Parra. 12 Hizo referencia a la providencia del 23 de febrero de 2023, Rad. 08001-23-33-000-2021-00275-02, MP.
Rocío Araújo Oñate. 13 Previa mención a apartados de la sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado, proferida el 27 de octubre de 2021, Rad. 17001-23-33-000-2020-00054-01, MP. Rocío Araújo Oñate. 14 Id. ! Demandante: Laura Giselle Stephanny Quevedo Santofimio Demandado: Leonardo Fabio Reales Chacón Rad: 66001-23-33-000-2024-00339-01 7 ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 42.
Así mismo, advirtió falta de prueba de las condiciones en que el demandado habría ejercido autoridad administrativa en el concurso de méritos de su interés, en razón a su anterior cargo de procurador provincial de Pereira. 4. Recurso de apelación 43. La demandante controvirtió la anterior decisión, por contener un análisis «soso y poco profundo» de los argumentos y las pruebas que sustentaron la petición de suspensión provisional. 44.
Insistió en que la decisión de celebrar una contratación directa con la Universidad del Atlántico resultó de una única propuesta y fue falsamente motivada, debido a que no estuvo justificada en las causales previstas en el artículo 2.2.1.2.1.4.1. del Decreto 1082 de 2015. 45. Además, advirtió que el Concejo de Pereira prescindió de algunos requisitos indispensables para seleccionar al contratista, como la experiencia, la capacidad «intelectual» (sic) y de organización, que sí exigió en las convocatorias por concurso de méritos que fueron declaradas desiertas. 46.
Consideró que el tribunal no se ocupó de «todos los vicios destacados en el cuadro comparativo realizado en la exposición del segundo vicio, ni lo expuesto como sustento del tercer vicio», relacionados con la modificación de los requisitos para el contratista y la ejecución de actividades diferentes a las contratadas, especialmente la valoración de las hojas de vida de los aspirantes. 47.
Reiteró que no se incluyeron cláusulas que aseguraran la reserva permanente y absoluta de las preguntas y las pruebas que serían practicadas, ni un mecanismo de custodia. 48. Finalmente, echó de menos en la providencia el estudio al quinto y sexto vicio planteados en la demanda, que cuestionan las condiciones en que se realizaron las entrevistas y el incumplimiento de la Directiva 001 de 27 de enero de 2023.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 49. La Sala es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto contra la providencia que resuelve la solicitud de medidas cautelares, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, numeral 2, literal f), 150 y 277 del CPACA. ! Demandante: Laura Giselle Stephanny Quevedo Santofimio Demandado: Leonardo Fabio Reales Chacón Rad: 66001-23-33-000-2024-00339-01 8 ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 2.
Oportunidad y trámite 50. El recurso de apelación se presentó y sustentó el 2 de septiembre de 2024, es decir, incluso antes de los dos días siguientes a la notificación del auto cuestionado, la cual se realizó mediante oficio No. 58300 del 4 de septiembre de 2024. 51. Por lo tanto, el recurso fue radicado oportunamente, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 244 del CPACA. 3.
Problema jurídico 52. La Sala resolverá si la providencia impugnada debe ser revocada, modificada o confirmada, de acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación formulado. 53. Este marco temático lleva a analizar si, como lo afirma la parte demandante, el tribunal dejó de valorar las pruebas y de estudiar los cargos que propuso contra el acto acusado, fundados en las causales de nulidad del artículo 137 del CPACA.
Tras definir este punto, se abordarán los reparos a las consideraciones del auto apelado, con el alcance definido en el recurso. 4. De la medida cautelar de suspensión provisional 54. El artículo 238 de la Constitución Política establece la facultad de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial. 55.
En este orden, el capítulo XI del título V de la parte segunda del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo consagró la posibilidad de decretar medidas cautelares dentro de todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, sin que dicho acto implique prejuzgamiento alguno. 56.
En materia de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, el artículo 231 ibidem fijó una serie de requisitos, en los siguientes términos: Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de [estos] (…). ! Demandante: Laura Giselle Stephanny Quevedo Santofimio Demandado: Leonardo Fabio Reales Chacón Rad: 66001-23-33-000-2024-00339-01 9 ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 57.
De manera concreta, en materia de nulidad electoral, el artículo 277 de la precitada norma estableció que la solicitud de suspensión provisional debe elevarse con la demanda y que aquella se resuelve en el auto admisorio. 58. Sin embargo, esta misma Sala de Decisión ha aceptado que no necesariamente la medida cautelar tiene que presentarse en el texto mismo de la demanda15, sino que tal y como se permite en los procesos ordinarios puede ser presentada en escrito anexo a esta, pero siempre y cuando se haga dentro del término de caducidad. 59.
Específicamente, en oportunidad anterior se estableció: Entonces, las disposiciones precisan que la medida cautelar i) se debe solicitar con fundamento en el mismo concepto de violación de la demanda, o en lo que el demandante sustente al respecto en escrito separado -siempre que el/los cargo(s) estén comprendidos en la demanda y que se encuentre en término para accionar- o en la misma demanda, pero en todo caso que sea específica y propia para la procedencia de la medida excepcional, o una expresa remisión a que el apoyo de la medida se soporta en el concepto de violación y ii) al resolver se debe indicar si la violación de las disposiciones invocadas surge de la confrontación entre el acto demandado y las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
(…) En este sentido, según lo allí dispuesto, existe la posibilidad de que en forma cautelar se suspendan los efectos jurídicos de los actos administrativos de naturaleza electoral, cuando se cumplan las siguientes exigencias: (i) que así lo pida la parte actora en la demanda o con escrito anexo a la misma; (ii) que la infracción al ordenamiento jurídico surja de la valoración que se haga al confrontar el acto con las normas invocadas por el actor; y, (iii) que para ello pueden emplearse los medios de prueba aportados por el interesado16. 60.
Conforme con lo anterior, de la interpretación armónica de las normas que rigen la figura, se tiene que para que se pueda decretar la suspensión provisional de un acto en materia electoral debe realizarse un análisis de este frente a las disposiciones superiores invocadas como vulneradas en la demanda o en la solicitud, según corresponda, para así verificar si hay una violación de aquellas, con apoyo en el material probatorio con el que se cuente. !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 15 Sobre este aspecto, esta Sección, en auto del 2 de mayo de 2024, radicado 47001-23-33-000-2023- 00268-01, determinó que: «la solicitud de suspensión provisional debe contar con una debida sustentación y, además, guardar relación con la controversia planteada en la demanda, para que sea posible ahondar en su estudio, a partir de la confrontación entre el acto acusado y las normas invocadas como violadas o las pruebas aportadas hasta ese estado del proceso, en la forma requerida por el artículo 231 del mencionado código [CPACA]. 16 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad 13001-23-33-000- 2016-00070-01. Providencia del 3 de junio de 2016. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. ! Demandante: Laura Giselle Stephanny Quevedo Santofimio Demandado: Leonardo Fabio Reales Chacón Rad: 66001-23-33-000-2024-00339-01 10 ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 61.
Esto implica que el demandante puede sustentar su petición e invocar las normas que considera desconocidas por el acto o actos acusados, o remitirse a los argumentos de la demanda, lo cual será entendido de su solicitud respectiva, y que el juez o la sala encargados de ese estudio deben realizar un análisis de esas posturas y de las pruebas aportadas, para determinar la viabilidad de la medida. 62.
No obstante, resulta oportuno precisar que no cualquier desconocimiento normativo implica, por sí mismo, la suspensión provisional, por cuanto es claro que debe analizarse en cada caso concreto la implicación de esta, con el fin de estimar si tiene o no la entidad suficiente para afectar la aplicabilidad del acto y, en últimas, su legalidad. 63.
Además, se hace necesario reiterar que el pronunciamiento que se emita con ocasión de una solicitud de medida cautelar en manera alguna implica prejuzgamiento, por lo que nada obsta para que la decisión adoptada varíe en el curso del proceso e incluso, el fallo sea diferente. 5. Caso concreto 64. La demandante interpuso recurso de apelación contra el auto de 23 de agosto de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en cuanto resolvió en el ordinal dos negar la suspensión provisional del acto acusado, solicitada por la misma parte en la demanda. 65.
Contra la decisión recurrida, alega que el tribunal no se pronunció sobre los seis cargos que formuló, ni analizó las pruebas que aportó para soportarlos. Más allá de esto, repara en la poca profundidad de los argumentos que la soportan e insiste en que la elección del demandado como personero de Pereira está viciada por cuenta de las irregularidades que se sintetizan a continuación: (i) La modalidad de contratación del operador del concurso de méritos para elegir al personero (ii) La eliminación de algunos requisitos para seleccionar al contratista (iii) La valoración de las hojas de vida, sin haber sido objeto del contrato (iv) La falta de cláusulas que aseguraran la reserva y custodia de las preguntas y pruebas (v) El cambio de condiciones para la entrevista de los aspirantes y (vi) El incumplimiento de los lineamientos impartidos por la Procuraduría General de la Nación para este tipo de contratos, en la Directiva 001 del 27 de enero de 2023. 66.
Atendiendo a las inconformidades manifestadas por quien apela, la Sala no comparte el precario alcance que le reconoce a la providencia impugnada. ! Demandante: Laura Giselle Stephanny Quevedo Santofimio Demandado: Leonardo Fabio Reales Chacón Rad: 66001-23-33-000-2024-00339-01 11 ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 67.
Por el contrario, se observa en las consideraciones del auto de 23 de agosto de 2024 que los seis cargos que sustentaron la solicitud de suspensión provisional contaron con un pronunciamiento del tribunal, que pasó por identificar los hechos, consultar la jurisprudencia de esta sección y verificar las pruebas, en lo pertinente. 68. En efecto, bajo el título del «Caso Concreto», se refirió a los siguientes ejes temáticos: • Los tres primeros vicios y los dos primeros puntos del sexto vicio • Cuarto vicio y tercer punto del sexto vicio • Quinto vicio y cuarto punto del sexto vicio • Quinto punto del sexto vicio 69.
A juicio de esta Sala, en esos bloques se ocupó de forma suficiente sobre los argumentos que sustentaban la petición cautelar. 70. Primero, invocó razones de competencia que le impedían fungir como juez de las controversias contractuales, connaturales a las censuras que tuvieron como punto de partida la contratación directa entre el Concejo de Pereira y la Universidad del Atlántico, en lugar de adelantar un concurso público de méritos. 71.
Con ese norte, abarcó los reproches atinentes a la eliminación de algunos requisitos para los contratistas y el exceso en las obligaciones contractuales por la valoración de las hojas de vida por parte del operador. 72. Segundo, desestimó expresamente los cuestionamientos a la falta de cláusulas que aseguraran la reserva y custodia de las pruebas que serían aplicadas a los aspirantes, puesto que constató que los artículos 26, 35 y 38 de la Resolución 301 de 202317 advertían sobre su carácter reservado, las condiciones para presentarlas y acceder a los resultados. 73.
Incluso anotó que «la documentación aportada como hojas de vida y demás documentos no se advierte alterada, no hay reclamaciones sobre la injerencia de factores externos que mostraran la materialización de un fraude y no se ha demostrado sobre la existencia de alguna manipulación de los resultados (…)». 74. Tercero, el tribunal descartó, por falta de pruebas, las acusaciones fundadas en un posible cambio de reglas de juego para practicar las entrevistas de los aspirantes, pues, por ejemplo, el expediente no contaba con «los correos electrónicos enviados en los cuales se citó a la entrevista, ni del formato de entrevista que menciona en la demanda». !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 17 Por la cual se convocó al concurso de méritos para elegir al personero de Pereira (2024-2028). ! Demandante: Laura Giselle Stephanny Quevedo Santofimio Demandado: Leonardo Fabio Reales Chacón Rad: 66001-23-33-000-2024-00339-01 12 ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 75.
Además, puso de presente el criterio de razonabilidad del puntaje de una entrevista, ante señalamientos de ausencia de motivos de la calificación, y estimó prematuro sacar conclusiones sobre la real incidencia de estas situaciones en la elección. 76. Por último, se pronunció sobre las inhabilidades, en el sentido de negar cualquier relación con las de otro candidato y necesitar pruebas adicionales sobre la que se atribuye al demandado por el ejercicio del cargo de procurador provincial. 77.
A partir de lo discurrido, el tribunal concluyó que las causales de nulidad alegadas en la demanda imponían «un estudio exhaustivo de las circunstancias fácticas y jurídicas que dieron lugar a la declaratoria de la referida elección en el contexto expuesto por la parte actora, sin que para ello se observen los elementos necesarios en esta etapa del proceso». 78.
Así las cosas, para la Sala es claro que el tribunal sí agotó los cargos del concepto de violación normativa que sustentaron la solicitud de medida cautelar. 79. Solo que, ante la variedad de censuras planteadas por la demandante, es comprensible que en el auto se estudiaran algunas de ellas de forma conjunta, para efectos metodológicos. 80.
Superado lo anterior, se abordarán los «seis vicios» que plantea la parte actora para obtener la suspensión provisional del acto de elección del personero de Pereira, con el alcance definido en la apelación. 81. Contratación directa. La demandante aduce que la Resolución 279 del 15 de noviembre de 2023 fue expedida irregularmente y con falsa motivación, porque el Concejo de Pereira justificó la contratación directa con la Universidad del Atlántico, que era la única propuesta y no tenía respaldo en alguna de las causales de esa modalidad de selección del contratista, de conformidad con el artículo 2.2.1.2.1.4.1. del Decreto 1082 de 2015. 82.
Considera que debió acudirse a un concurso de méritos, según los intentos de convocatoria que se declararon desiertos18. 83. Sobre este punto, el tribunal acertadamente se apoyó en la jurisprudencia de esta Sección, que en casos como este ha interpretado que la nulidad de la elección cuestionada no se extiende a definir la legalidad de los procesos contractuales con los que pudiera establecerse alguna relación19. !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 18 Se refiere a las convocatorias 1 y 2. 19 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 7 de noviembre de 2024, Rad. 68001-23-33-000-2024- 00185-01 (Acumulado), MP.
Gloria María Gómez Montoya. ! Demandante: Laura Giselle Stephanny Quevedo Santofimio Demandado: Leonardo Fabio Reales Chacón Rad: 66001-23-33-000-2024-00339-01 13 ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 84. En ese sentido, la petición cautelar propone un estudio que supera el ámbito del juez electoral, quien debe atenerse a lo dispuesto por las normas que gobiernan directamente la elección acusada, que en materia de contratación del procedimiento, exigen que se realice con un operador idóneo, de acuerdo con el perfil exigido. 85.
Las razones expuestas hacen que no prosperen los argumentos de la apelación frente a la modalidad escogida por el Concejo de Pereira para contratar a la Universidad del Atlántico. 86. Cláusulas de reserva y custodia de las pruebas. La parte actora insiste en que el contrato interadministrativo celebrado entre el Concejo de Pereira y la Universidad del Atlántico solo contiene una norma sobre reserva de las preguntas, pero para un momento posterior a la aplicación de las pruebas, lo cual no garantiza el principio de transparencia durante todo el proceso de selección del personero. 87.
Además, señala que el medio de comunicación «El Expreso» anticipó al demandado como ganador. 88. Contrario a lo que interpreta la apelante, la Sala coincide con el tribunal en cuanto notó la incorporación de, al menos, tres artículos sobre el particular en la Resolución 301 del 27 de noviembre de 2023, por la cual el Concejo de Pereira convocó y reglamentó el concurso público y abierto de méritos para proveer dicho cargo. 89.
Entre ellos, se destaca el artículo 26, titulado precisamente «RESERVA DE LAS PRUEBAS», carácter que esta disposición extiende «durante el proceso de selección» y que, en principio, contradice la interpretación que hace la demandante de un lapso más limitado. 90. Frente a la noticia, por sus carácteristas de reportaje o columna de opinión, en este momento del proceso no tiene la capacidad de demostrar los hechos que buscan demostrar, esto es, que pudo haber una filtración de la prueba de conocimiento, que permitió anticipar al ganador del concurso de méritos. 91.
Esta censura ofrece la ocasión para recordar lo que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación ha dicho sobre el valor probatorio de las noticias y otro tipo de publicaciones en medios de comunicación: Conforme el artículo 175 del Código de Procedimiento Civil y a lo que ha sostenido la doctrina procesal, la publicación periodística que realice cualquiera de los medios de comunicación puede ser considerada prueba documental.
Sin embargo, en principio sólo representa valor secundario de acreditación del hecho en tanto por sí sola, únicamente demuestra el registro mediático de los hechos. Carece de la entidad suficiente para probar en sí misma la existencia y veracidad de la situación que narra y/o describe. Su eficacia como plena prueba depende de su conexidad y su coincidencia con otros elementos probatorios que obren en el ! Demandante: Laura Giselle Stephanny Quevedo Santofimio Demandado: Leonardo Fabio Reales Chacón Rad: 66001-23-33-000-2024-00339-01 14 ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! expediente.
Por tanto, individual e independientemente considerada no puede constituir el único sustento de la decisión del juez20. 92. En tales condiciones, para decidir este cargo tampoco es suficiente confrontar una norma (para el caso, la que consagra el principio de transparencia en esta actuación) con el acto acusado, es decir, el de elección del personero. 93.
Por el contrario, debe agotarse el debate probatorio que permita determinar si en el proceso de selección del personero se garantizó la reserva exigida respecto de las pruebas, o si existen ejemplos concretos de que hubiese ocurrido lo contrario. 94. Eliminación de algunos requisitos para el contratista, valoración de la hoja de vida por parte del operador del concurso, cambio de reglas de la entrevista e incumplimiento de las directrices del Ministerio Público.
Frente a estos argumentos de la petición cautelar, el recurso de apelación parte del supuesto de que el tribunal dejó de resolverlos. 95. Sin embargo, la Sala constató previamente que el auto apelado sí expuso motivos para despacharlos desfavorablemente y estos no fueron atacados por la recurrente. Por ejemplo, nada dijo sobre la falta de incidencia que interpretó el tribunal respecto de la inhabilidad de otro candidato en la legalidad del acto cuestionado, ni frente a la insuficiencia probatoria en punto a las variaciones que sufrió la entrevista. 96.
En esa medida, no hay lugar a consideraciones adicionales en esta instancia, pues el artículo 328 del Código General del Proceso limita el pronunciamiento del superior «solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante». 97. Con el panorama descrito, la Sala concluye, al igual que el tribunal, que a esta altura del proceso es prematuro atribuir al acto acusado la infracción normativa que propone la parte actora, por cuenta de las irregularidades que sustenta en las causales generales de nulidad del artículo 137 del CPACA, lo cual conduce a la falta de prosperidad de la medida cautelar. 98.
En consecuencia, se confirmará el auto apelado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 29 de mayo de 2012. Expediente 2011-01378-00. MP: Susana Buitrago Valencia. Citada en: Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de 13 de mayo de 2014, Rad. 76001-23-31-000-1996-05208-01(23128), MP.
Mauricio Fajardo Gómez. ! Demandante: Laura Giselle Stephanny Quevedo Santofimio Demandado: Leonardo Fabio Reales Chacón Rad: 66001-23-33-000-2024-00339-01 15 ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 23 de agosto de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en cuanto a la decisión de negar la suspensión provisional del acto de elección del demandado como personero de Pereira.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»