Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., dos (2) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2014-01058-01 (2633-2015) Demandante: Gladys Severa Hernández Bothia Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 6 de marzo de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora Gladys Severa Hernández Bothia, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes resoluciones: i) UGM025594 del 12 de enero de 2012, que le negó el reconocimiento de la pensión gracia; y ii) UGM056397 del 25 de septiembre de 2012, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y 2 Radicación: 25000-23-42-000-2014-01058-01 (2633-15) Demandante: Gladys Severa Hernández Bothia la confirmó. Los mencionados actos fueron proferidos por la Caja Nacional de Previsión Social, en adelante Cajanal.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP a lo siguiente: i) reconocer la pensión gracia de jubilación que resulte de incluir todos los factores salariales devengados en el último año de servicio tales como sueldo, primas de vacaciones, especial y navidad, junto con los reajustes de ley y las mesadas adicionales; ii) actualizar el valor de la condena conforme lo autoriza el artículo 187 del CPACA; iii) cumplir la sentencia que ponga fin al proceso al tenor de lo dispuesto en el artículo 192 del CPACA; y iv) pagar las costas procesales. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) El 8 de noviembre de 2010, la oficina de personal de la Secretaría de Educación de Bogotá certificó que la señora Gladys Severa Hernández Bothia laboró para el distrito capital como docente interina en los siguientes períodos: ● En el año 1974, desde el 23 de octubre hasta el 30 de noviembre en la Concentración Escolar Santa Rita, jornada de la tarde, en reemplazo de Bayardo Rafael García Colmenares, a quien se le otorgó una licencia por incapacidad. ● En el año 1975, desde el 17 de febrero hasta el 13 de abril, en la Concentración Escolar República de Francia, jornada de la tarde, en reemplazo de la docente Luz Marina Monroy de Hernández, a quién se le otorgó una licencia por maternidad. 3 Radicación: 25000-23-42-000-2014-01058-01 (2633-15) Demandante: Gladys Severa Hernández Bothia ii) Entre el 10 de marzo de 1992 y el 30 de noviembre de 1992, laboró para la Secretaría de Educación de Bogotá, cómo docente de vinculación temporal, tiempo completo. iii) El 1° de febrero de 1993, mediante la Resolución 202, fue nombrada en propiedad en la Secretaría de Educación de Bogotá como docente territorial pagada con recursos propios del distrito capital. iv) En ese orden, el 12 de febrero 2011, completó el tiempo de servicios como docente exigido en la Ley 114 de 1913 para acceder a la pensión gracia (20 años). v) El 20 de mayo de 2011, solicitó ante Cajanal en liquidación el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, esta petición fue negada, mediante los actos administrativos enjuiciados. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tal se señaló el literal A, numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la actora expuso lo siguiente: i) En la Resolución UGM025594 del 12 de enero de 2012, se alude que no hubo una vinculación por parte de la demandante antes del 31 de diciembre de 1980, cuando de las pruebas que se aportan se observa claramente que la señora Hernández Bothia se desempeñó como docente en los años 1974 y 1975 al servicio del distrito capital.

Así las cosas, la demandada no tuvo en cuenta lo dispuesto en la Ley 91 de 1989 que exige únicamente que el docente se encuentre vinculado antes de la referida fecha para ser beneficiario de la pensión gracia. ii) A la UGPP (como sucesora de Cajanal) no le corresponde establecer diferencias o agregar características a la citada norma que el mismo legislador no 4 Radicación: 25000-23-42-000-2014-01058-01 (2633-15) Demandante: Gladys Severa Hernández Bothia les dio, como, por ejemplo, afirmar que la designación del empleo debía hacerse en propiedad para tener derecho a percibir la prestación que se reclama, luego los actos administrativos demandados incurren en manifiesta contradicción con la ley aplicable al asunto. iii) Adicionalmente, las resoluciones atacadas incurren en grave error al aseverar que el tipo de vinculación de la docente era de carácter nacional, cuando está ampliamente acreditado en el plenario que fue de orden territorial, y sus salarios se pagaban con recursos propios del distrito capital. 1.2.

Contestación de la demanda El apoderado de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso las siguientes razones de defensa:1 i) Al expedir los actos enjuiciados no se incurrió en ninguna violación de orden jurídico, por cuanto, revisado el expediente y las documentales allegadas a la actuación administrativa con las que presuntamente se prueba el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, se advierte que no se cumple con los presupuestos señalados en la ley para que proceda el reconocimiento de dicha prestación, toda vez que no se adjuntó prueba idónea en la que conste la vinculación en la docencia oficial de la demandante del orden departamental, municipal o distrital con antelación al 31 de diciembre de 1980, y porque el tiempo servido en interinidad no es compatible para el reconocimiento de la referida mesada. ii) Dicho de otra forma, los períodos aducidos entre el 23 de julio y el 30 de noviembre de 1974 y del 17 de febrero al 3 de abril de 1975, no corresponden a vinculaciones válidas para prestaciones económicas, es decir, no se trata de incorporaciones laborales en estricto sentido, luego no pueden ser tenidas en 1 Folios 133 a 138. 5 Radicación: 25000-23-42-000-2014-01058-01 (2633-15) Demandante: Gladys Severa Hernández Bothia cuenta para el reconocimiento pensional, ya que esos lapsos correspondieron a situaciones transitorias, únicamente.

Propuso las excepciones de falta de causa e inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, prescripción y buena fe. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia del 6 de marzo de 2015, negó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:2 i) Si bien la actora prestó sus servicios por más de 20 años como docente, lo cierto es que no se tiene certeza de la naturaleza de su vinculación antes del 8 de febrero de 1993. ii) Lo anterior por cuanto solo se encuentra probado, a través de la certificación expedida por la Secretaría de Educación de Bogotá el 22 de junio de 2011, que a partir del 8 de febrero de 1993, cuando fue nombrada docente en propiedad, su vinculación fue de carácter territorial con recursos propios sin que exista certeza de la naturaleza de las vinculaciones anteriores a dicha fecha efectuadas a su favor en interinidad o temporalidad (lo cual no sería óbice para el reconocimiento de la pensión gracia si hubiera certeza del vínculo territorial). iii) Aunque en los formatos únicos para expedición de certificado de historia laboral y salarios expedidos por la Secretaría de Educación de Bogotá se certificó que la «vinculación de la demandante es territorial con recursos propios», no se puede ignorar que la certificación expedida por la oficina de personal de la referida Secretaría de forma inequívoca manifiesta que «solo a partir del nombramiento en propiedad de la demandante», esto es, desde el 8 de febrero de 1993, fue 2 Folios 184 al 195.

Con ponencia de la magistrada Amparo Oviedo Pinto. 6 Radicación: 25000-23-42-000-2014-01058-01 (2633-15) Demandante: Gladys Severa Hernández Bothia vinculada como docente territorial con recursos propios. iv) Teniendo en cuenta ello, se solicitó de oficio copia de los actos administrativos por medio de los cuales se efectuaron los nombramientos de la demandante antes de 1993, documentos que no fueron aportados al expediente, razón por la cual, se insiste, no existe certeza sobre la naturaleza de la vinculación de la demandante mientras se desempeñó como docente interina o temporal. 1.4.

El recurso de apelación El apoderado de la accionante interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los siguientes argumentos:3 i) La Ley 91 de 1989 no dispone qué tipo de vinculación debe tener el docente con anterioridad a 31 de diciembre de 1980; sin embargo, se entiende que el espíritu de la norma que regula la pensión gracia establece que el docente debe ser pagado con dineros de la entidad territorial o en proceso de nacionalización, pero, aun así, la ley no lo expresa abiertamente. ii) Significa lo anterior que exigir que la vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 de los docentes deba ser en propiedad o por una relación legal y reglamentaria propiamente dicha sería actuar como el legislador agregando requisitos que la ley no contempla. iii) Además, exigir mediante prueba de oficio copia de los actos de nombramiento para establecer el tipo de vinculación genera una grave situación de vulneración de los derechos a la igualdad, prelación de lo material frente a lo formal y, sobre todo, de acceso a la administración de justicia, pues en este caso como muchos otros donde docentes que se han encontrado en la situación de haber cumplido su tiempo de servicio «son burlados por la justicia al exigir documentos 3 Folios 197 al 199. 7 Radicación: 25000-23-42-000-2014-01058-01 (2633-15) Demandante: Gladys Severa Hernández Bothia que ya no se hallan en archivos de las entidades territoriales, convirtiéndose esa prueba en una prueba diabólica». 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. La demandante La señora Gladys Severa Hernández Bothia no emitió pronunciamiento alguno en esta etapa procesal.4 1.5.2. La demandada La UGPP, por conducto de apoderado, descorrió el término para alegar y reiteró los argumentos invocados en la contestación de la demanda.5 1.6.

El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.6 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2.

Marco normativo 4 Folio 218. 5 Folios 216 y 217. 6 Folio 218 8 Radicación: 25000-23-42-000-2014-01058-01 (2633-15) Demandante: Gladys Severa Hernández Bothia El artículo 1° de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».

Por su parte, las Leyes 116 de 19287 y 37 de 19338 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.9 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».10 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión 7 Artículo 6.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 8 Artículo 3.

Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 9 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 10 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 9 Radicación: 25000-23-42-000-2014-01058-01 (2633-15) Demandante: Gladys Severa Hernández Bothia gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».11 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».

En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».

Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699.

También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).

En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 10 Radicación: 25000-23-42-000-2014-01058-01 (2633-15) Demandante: Gladys Severa Hernández Bothia Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».

Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,12 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que 12 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 11 Radicación: 25000-23-42-000-2014-01058-01 (2633-15) Demandante: Gladys Severa Hernández Bothia demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».13 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.

Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:14 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».15 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 15 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 12 Radicación: 25000-23-42-000-2014-01058-01 (2633-15) Demandante: Gladys Severa Hernández Bothia esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,16 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:17 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 17 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 13 Radicación: 25000-23-42-000-2014-01058-01 (2633-15) Demandante: Gladys Severa Hernández Bothia (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.

El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues « lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».18 2.3.

Hechos probados 2.3.1. Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios i) Conforme al registro de nacimiento, la señora Gladys Severa Hernández Bothia nació el 2 de abril de 1949.19 ii) El 30 de noviembre de 1974, el supervisor de la Zona Escolar núm. 16 de la Dirección de Educación Primaria de la Secretaría de Educación de Bogotá hizo 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 19 Folio 58. 14 Radicación: 25000-23-42-000-2014-01058-01 (2633-15) Demandante: Gladys Severa Hernández Bothia constar que la demandante trabajó como docente interina en la Concentración Escolar Santa Rita, entre el 23 de octubre y el 30 de noviembre de 1974.20 iii) El 25 de julio de 1975, el supervisor de la Zona Escolar núm. 16 de la Dirección de Educación Primaria de la Secretaría de Educación de Bogotá certificó que la actora laboró como docente interina en la Concentración Escolar República de Francia, entre el 17 de febrero y el 13 de abril de 1975.21 iv) El 4 de febrero de 1992, el jefe de división de personal de la Secretaría de Educación de Bogotá le informó a la accionante que había sido vinculada para desempeñar el cargo de docente temporal, a partir del 10 de marzo de 1992, en la Escuela La Fragua, jornada mañana, por el año lectivo.

Adicionalmente indicó que haría parte de la nómina de la Secretaría de Educación Distrital (centro de costo 010201).22 v) El 9 de noviembre de 2010, la Oficina de Personal, Certificaciones Laborales de la Secretaría de Educación de Bogotá hizo constar que la señora Hernández Bothia fue nombrada en propiedad mediante la Resolución 202 del 1° de febrero de 1993, a partir del 8 de febrero siguiente.23 vi) El 18 de octubre de 2012, a través del Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral, la Secretaría de Educación de Bogotá certificó lo siguiente:24 Tipo de vinculación: Territorial – Distrital, Recursos propios Cargo: Docente primaria Nombramiento: propiedad Tipo de novedad Plantel educativo Desde Hasta 20 Folios 2 al 5.

Información reiterada por el director de la Concentración Escolar y el jefe de primaria de la Secretaría de Educación. 21 Folios 6 al 8. Información reiterada por el director de la Concentración Escolar y el jefe de primaria de la Secretaría de Educación. 22 Folio 230. 23 Folio 9 24 Folio 10. 15 Radicación: 25000-23-42-000-2014-01058-01 (2633-15) Demandante: Gladys Severa Hernández Bothia Vinculación como docente interino Cent Educ Dist Santa Rita 23/10/74 30/11/74 Vinculación como docente interino IED Rep.

De Francia 17/2/75 13/4/75 Vinculación temporal tiempo completo 10/3/92 30/11/92 Nombramiento en propiedad 8/2/93 activo vii) El 22 de junio de 2011, la Oficina de Personal, Certificaciones Laborales de la Secretaría de Educación de Bogotá por solicitud del Patrimonio autónomo Buen Futuro, hizo constar lo siguiente:25 Que revisada la historia laboral de Gladys Severa Hernández Bothia, identificada con cédula de ciudadanía […] de Bogotá a la fecha le figura lo siguiente: Mediante oficio de fecha 30 de noviembre de 1974, expedido por el supervisor de la zona 16, vinculado docente interino, laboró del 23 de octubre de 1974 al 30 de noviembre de 1974.

Mediante oficio de fecha 25 de julio de 1975, expedido por el supervisor de la zona 16, vinculado docente interino, laboró del 17 de febrero de 1975 al 13 de abril de 1975. Mediante oficio de fecha enero de 1992 (sic), vinculado docente maestro viii, en calidad de temporal, laboró del 10 de marzo de 1992 al 30 de noviembre de 1992. Que mediante Resolución 202 del 01 de febrero de 1993, nombrado docente en propiedad, a partir del 8 de febrero de 1993.

Consultado el sistema magnético de nómina, figura actualmente docente grado 14. NOTA: a partir del nombramiento en propiedad 8 de febrero de 1993, TIPO DE VINCULACIÓN TERRITORIAL DISTRITAL RECURSOS PROPIOS. RÉGIMEN PRESTACIONAL NACIONAL viii) El 7 de diciembre de 2011, la Procuraduría General de la Nación certificó que la actora no registraba antecedentes disciplinarios.26 2.3.2.

Actuación administrativa 25 Folio 70. 26 Folio 90. 16 Radicación: 25000-23-42-000-2014-01058-01 (2633-15) Demandante: Gladys Severa Hernández Bothia i) El 25 de febrero de 2011, la demandante peticionó ante Cajanal el reconocimiento de la pensión gracia.27 ii) El 12 de enero de 2012, Cajanal profirió la Resolución UGM025594 y negó la referida solicitud, toda vez que los lapsos laborados por la interesada para los años 1974 a 1993 son «tiempos interinos nombrados por órdenes de trabajo», razón por la cual no cumple con el tiempo de servicio para pensión gracia con vinculación nacionalizada, distrital, municipal o departamental antes del 31 de diciembre de 1980.28 iii) El 25 de septiembre de 2012, Cajanal expidió la Resolución UGM056397, por la cual resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó.29 En cumplimiento a lo dispuesto en el auto del 29 de agosto de 2018, mediante el cual se decretaron pruebas de oficio en segunda instancia, fueron aportadas al expediente, entre otras, las siguientes documentales:30 ● Certificado laboral del 8 de noviembre de 2018 de la Secretaría de Educación de Bogotá en la que señaló que «de acuerdo con análisis jurídicos efectuados para las interinidades, que son labores ocasionales o transitorias, no les es aplicable tipo de vinculación «nacional, nacionalizado y/o territorial», vinculaciones en las cuales se exige en cada una de ellas el requisito de ser vinculados por nombramiento, entendiéndose como tal la vinculación en propiedad». ● Resolución 202 de 1993, mediante la cual se nombró a la actora en el cargo de docente en propiedad en la Secretaría de Educación de Bogotá y acta de posesión del 8 de febrero de 1993. ● Oficio del 31 de enero de 2019, mediante el cual la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional hizo constar que «verificada la información existente y los inventarios de la serie historias laborales del archivo central de este 27 Folio 57. 28 Folios 18 a 19. 29 Folios 23 al 28. 30 Folios 225 al 235 y 239. 17 Radicación: 25000-23-42-000-2014-01058-01 (2633-15) Demandante: Gladys Severa Hernández Bothia ministerio de la planta de personal el grupo de gestión documental pudo establecer que no se encontró información alguna a nombre de la señora Gladys Severa Hernández». 2.4.

El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala revocará la decisión del a quo que negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante. Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos: i) La señora Gladys Severa Hernández Bothia demostró que laboró en el magisterio oficial durante más de 20 años como docente de primaria, en plazas clasificadas como nacionalizadas y/o territoriales.

Igualmente, tuvo una experiencia como educadora anterior al 31 de diciembre de 1980, por ende, en lo que respecta al tiempo de servicio, cumple con los presupuestos previstos por las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 para ser acreedora del beneficio pensional pretendido. ii) El tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia corresponde al siguiente: Cargo Desde Hasta Tiempo laborado Dí a Me s Añ o Dí a Me s Añ o Días Meses Años Docente interino 23-10-1974 30-11-1974 7 1 0 Docente interino 17-02-1975 13-04-1975 25 1 0 Docente temporal tiempo completo 10-03-1992 30-11-1992 20 8 0 Docente en propiedad 08-02-1993 31-12-2013 23 10 20 TOTAL 15 10 21 En relación con las vinculaciones antes descritas es oportuno hacer las siguientes precisiones: a) El tiempo que la demandante prestó sus servicios en interinidad es válido para obtener la pensión gracia objeto de controversia por las siguientes razones: 18 Radicación: 25000-23-42-000-2014-01058-01 (2633-15) Demandante: Gladys Severa Hernández Bothia Esta Corporación en múltiples pronunciamientos ha señalado que la vinculación en interinidad «es plenamente computable para efectos del reconocimiento y pago de la pensión gracia como quiera (sic) que tal figura se utilizó como un mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designaba con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos».31 En efecto, la Sala ha sostenido que los servicios prestados por docentes vinculados en interinidad o en forma temporal, deben ser tenidos en cuenta para el cómputo de los 20 años exigidos en la norma.

En tal sentido se pronunció la Subsección en sentencia del 13 de febrero de 2014, al señalar lo siguiente:32 En este punto, vale la pena aclarar que no le asiste razón a la entidad demanda (sic) al señalar que los tiempos que la demandante pretende hacer valer, en los que laboró por los periodos arriba mencionados como docente interina para cubrir licencias de otros docentes, no pueden ser tenidos en cuenta como quiera que no se generó relación laboral alguna y ningún tipo de vinculación, pues la Corte Constitucional33 ha venido sosteniendo, lo siguiente: “… Sostuvo que, en ningún caso, esos parámetros de contratación son imputables al docente quien, sin importar la forma como ha de ser vinculado, cumple funciones similares en el campo educativo y, en consecuencia, está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales y hora cátedra, a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado. [Resalta la Sala].

De igual modo, respecto a la viabilidad de constituir como modalidad válida de vinculación a la interinidad para el reconocimiento de la pensión gracia, la Subsección B de esta Sección ha sostenido lo siguiente:34 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 27 de septiembre de 2018, radicado 25000 23 42 000 2014 00012 01 (3050-15), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 13 de febrero de 2014, radicado 17001 23 31 000 2012 00008 01(2022-13), M.P. Alfonso Vargas Rincón. 33 Sentencia C-517 de 1999 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 14 de noviembre de 2015, 19 Radicación: 25000-23-42-000-2014-01058-01 (2633-15) Demandante: Gladys Severa Hernández Bothia Respecto de la vinculación del demandante como docente interino, debe reiterarse que las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y conforme lo disponen las normas en cita y la jurisprudencia de esta Corporación, la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley. […] Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo, tal y como ocurrió en el caso del señor Arcos Gómez.

(Negrilla de la Sala) En consecuencia, esta Sala encuentra que la vinculación de la señora Gladys Severa Hernández Bothia como docente en interinidad, puede ser tenida en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, «sin que para ello sea relevante la forma en la que fue provisto el empleo, es decir si lo fue en carrera o en forma interina o temporal, pues no existe diferencia en la forma en que dichos servidores desarrollan la actividad docente con aquellos que han sido nombrados en propiedad».35 b) Sobre los períodos laborados en 1974 y 1975, ocurridos por virtud de los nombramientos en interinidad efectuados por autoridades territoriales del distrito capital en las Concentraciones Escolares Santa Rita y República de Francia (tal como lo hizo constar el supervisor de la Zona Escolar núm. 16 de la Dirección de Educación Primaria de la Secretaría de Educación de Bogotá), ha de decirse que resultan ser viables para acceder al beneficio de la pensión gracia, pues la normativa que regula la prestación la concibió como una compensación o retribución a favor de los maestros que laboraran en el nivel territorial.

Radicación: 52001233300020130005801 (2636-2014), C. P. Gerardo Arenas Monsalve (q.e.p.d.). 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 3 de noviembre de 2022, radicado 25000234200020130396301 (6014-2018), M.P. William Hernández Gómez. 20 Radicación: 25000-23-42-000-2014-01058-01 (2633-15) Demandante: Gladys Severa Hernández Bothia De igual modo, tal y como lo certificó la Alcaldía Mayor de Bogotá, Secretaría de Educación en las documentales detalladas en el acápite de hechos probados de esta providencia, la demandante continuó su vinculación del orden territorial, cuya fuente de financiación fueron recursos propios, entre el 10 de marzo y el 30 de noviembre de 1992 y entre el 8 de febrero de 1993 y el 31 de diciembre de 2013.

En ese orden, la accionante acreditó con suficiencia el ejercicio de la profesión docente por más de 20 años y cumplió con la exigencia de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; por lo tanto, la interesada colmó el requisito del tiempo de servicio previsto por el legislador para acceder a la prestación pretendida. c) Por otra parte, es preciso resaltar que el Ministerio de Educación Nacional en el certificado que obra a folio 239 del plenario, hizo constar que en «los inventarios de la serie Historias Laborales del archivo central de este Ministerio de la planta de personal, el grupo de Gestión Documental pudo establecer que no se encontró información alguna a nombre de la mencionada señora», lo que afianza aún más que la docente laboró al servicio de entidades territoriales por más de 20 años. iii) La señora Gladys Severa Hernández Bothia cuenta con más de 50 años de edad (cumplidos el 2 de abril de 1999) y durante su ejercicio como docente no se registraron sanciones disciplinarias, es decir, que cumple con los requisitos de edad, buena conducta y desempeño laboral con honradez y consagración previstos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado.

Ahora bien, la accionante cumplió los 20 años de servicio el 16 de febrero de 2012, fecha para la cual contaba con más de 50 años de edad, es decir, que en ese momento adquirió el derecho pensional. Así las cosas, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos acusados y se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia pretendida, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados por la demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, 21 Radicación: 25000-23-42-000-2014-01058-01 (2633-15) Demandante: Gladys Severa Hernández Bothia comprendido entre el 16 de febrero de 2011 y el 16 de febrero de 2012, con inclusión de la asignación básica y las doceavas partes de las primas de vacaciones y navidad.36 La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional».37 Ahora bien, la señora Hernández Bothia consolidó el estatus pensional el 16 de febrero de 2012, y la reclamación del derecho se verificó el 25 de febrero de 2011, razón por la que no operó el fenómeno de la prescripción trienal.

La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la demandante obtuvo el estatus pensional.

Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. 36 Folio 11 37 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33-000-2014-00462-01 (1644-19). 22 Radicación: 25000-23-42-000-2014-01058-01 (2633-15) Demandante: Gladys Severa Hernández Bothia 2.5.

De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 201638, respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.

Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Así mismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Teniendo en cuenta que la decisión que aquí se adopta es fruto de lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y 11 de agosto de 2022, no se impondrán costas a cargo de ninguna de las partes con el fin de salvaguardar los principios de buena fe y confianza legítima. 38 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 23 Radicación: 25000-23-42-000-2014-01058-01 (2633-15) Demandante: Gladys Severa Hernández Bothia 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo debe ser revocada y, en su lugar, se accederá a la pensión gracia reclamada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia del 6 de marzo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que negó las pretensiones de la demanda de la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, se dispone lo siguiente: Segundo. Declarar la nulidad de las Resoluciones UGM025594 del 12 de enero de 2012 y UGM056397 del 25 de septiembre de 2012, mediante las cuales Cajanal negó el reconocimiento de la pensión gracia de la actora.

Tercero. Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP reconocer y pagar la pensión gracia de la señora Gladys Severa Hernández Bothia, identificada con cédula de ciudadanía 41.491.057, en cuantía del 75 % del promedio de los factores devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 16 de febrero de 2011 y el 16 de febrero de 2012, 24 Radicación: 25000-23-42-000-2014-01058-01 (2633-15) Demandante: Gladys Severa Hernández Bothia con inclusión de la asignación básica y las doceavas partes de las primas de vacaciones y navidad.

Cuarto. La UGPP hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática indicada en las consideraciones de esta sentencia. Quinto. La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo señalado en el artículo 192 del CPACA.

Sexto. Sin condena en costas, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. AVM