Radicado: 11001-03-15-000-2024-04314-00 Demandante: Elsa Esperanza Mesa Cadena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-04314-00 Demandante: ELSA ESPERANZA MESA CADENA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA, SALA DE CONJUECES Temas: Mora judicial injustificada en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Elsa Esperanza Mesa Cadena contra el Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 16 de agosto de 2024, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado judicial, la señora Elsa Esperanza Mesa Cadena pidió la protección de su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de la tardanza del Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces, en decidir sobre la admisión de la demanda del proceso de nulidad y restablecimiento con radicado nº 47001-23-33- 000-2019-00054-00. 2.
Pretensiones La parte actora formuló la siguiente pretensión: Se solicita a su Honorable Despacho TUTELAR el Derecho Fundamental a la ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA de mi apoderado, y conforme a ello, ORDENAR a la accionada TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA – SALA DE CONJUECES tomar las medidas necesarias para que cesen las dilaciones injustificadas dentro del proceso judicial de mi poderdante. 3.
Hechos Del escrito de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: Manifestó la parte actora que, el 11 de febrero de 2019, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Dirección Ejecutiva de la Justicia Penal Militar, con el objeto de que se declarara la nulidad del acto administrativo nº 20183171892161 del 3 de octubre de 2018, por medio del cual se denegó el reconocimiento, como factor salarial, de la bonificación judicial contenida en el artículo 1 de Decreto 0383 de 2013, que estaba recibiendo.
La demanda se adelantó bajo el radicado 47001-23-33-000-2019-00054-00 y correspondió al Tribunal Administrativo del Magdalena. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04314-00 Demandante: Elsa Esperanza Mesa Cadena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que el 18 de septiembre y el 1º de noviembre de 2019, los magistrados del tribunal manifestaron estar impedidos para conocer el asunto y ordenaron que se remitiera el expediente al Consejo de Estado para que decidiera sobre los impedimentos.
Que el 11 de febrero de 2021, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, resolvió declarar fundado el impedimento manifestado por los magistrados del Tribunal Administrativo del Magdalena y ordenó que se devolviera el expediente al tribunal para que se procediera al sorteo de conjueces. Que el 11 de noviembre de 2021, se hizo entrega del expediente a la secretaría de conjueces del Tribunal Administrativo del Magdalena. 4.
Fundamentos de la acción de tutela En cuanto al fondo del asunto, la parte actora argumentó que la autoridad judicial demandada vulnera su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, al incurrir en mora judicial, puesto que, el 11 de febrero de 2019 presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y a la fecha no se ha resuelto sobre su admisión. 5.
Trámite procesal Por auto de 22 de agosto de 2024, el Despacho sustanciador admitió la demanda y, entre otras cosas, ordenó notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces y a la secretaría de ese tribunal. En cumplimiento de las anteriores órdenes, la secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes por correos electrónicos enviados el 27 de agosto y el 4 de septiembre de 2024. 6.
Intervenciones La secretaría del Tribunal Administrativo del Magdalena pidió que se denegaran las pretensiones de la parte actora porque el proceso se encuentra en una etapa avanzada y no requiere de una intervención adicional. Además, solicitó que se ordenara su desvinculación porque no ha vulnerado el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de la demandante.
Informó que luego de una búsqueda pudo constatar que en el proceso con radicado nº 47001-23-33-000-2016-00462-00, el 3 de marzo de 2023 el conjuez sustanciador dictó auto a través del cual corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión. Que ese auto fue debidamente notificado a las partes el 17 de marzo de 2023.
Que el proceso se encuentra previo a dictar sentencia, en consecuencia, estima que el trámite que se le ha dado al proceso, por parte de esa secretaria, ha sido el correspondiente. En este punto, la Sala advierte que el informe rendido por la nombrada secretaría hace referencia a otro proceso judicial, en el que también es demandante la señora Mesa Cadena, pero no corresponde al que dio origen a esta acción constitucional.
Finalmente, compartió el enlace del proceso con radicado nº 47001-23-33-000-2016- 00462-00. Los magistrados del Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces, guardaron silenció pese a que, como se vio, fueron debidamente notificados. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04314-00 Demandante: Elsa Esperanza Mesa Cadena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 II.
CONSIDERACIONES 1. Cuestión previa. Legitimación en la causa por pasiva. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra cualquier autoridad y, excepcionalmente, contra particulares (artículo 42 del Decreto 2591 de 1991). La Corte Constitucional1 ha señalado que la legitimación en la causa por pasiva en sede de tutela se refiere a la aptitud legal que tiene la persona contra la que se dirige la acción de tutela, y quien está llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, cuando ésta resulte demostrada.
En el presente asunto, la parte actora cuestiona que el Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces, no se ha pronunciado sobre la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado nº 47001-23-33-000-2019-00054- 00. Por su parte, la Secretaría del Tribunal Administrativo del Magdalena pidió su desvinculación, porque estima que no ha vulnerado el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de la demandante.
No obstante, la Sala advierte que en el auto admisorio de la presente acción de tutela el Despacho sustanciador vinculó en calidad de demandada a la Secretaría del Tribunal Administrativo del Magdalena, por lo que las decisiones que se adopten en la sentencia podrían afectarla. En consecuencia, no hay lugar a acceder a la solicitud de desvinculación. 2.
Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por la señora Elsa Esperanza Mesa Cadena contra el Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces, por la presunta vulneración de su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, con ocasión de la tardanza del Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces, en decidir sobre la admisión de la demanda del proceso de nulidad y restablecimiento con radicado nº 47001-23-33-000-2019-00054-00.
La Sala anticipa que amparará el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de la parte actora, por cuanto el tribunal demandado incurrió en mora judicial injustificada, al no haber decidido aún sobre la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento con radicado nº 47001-23-33-000-2019-00054-00. Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) generalidades de la acción de tutela, (ii), sobre la mora judicial, y finalmente, (iii) análisis del caso concreto. 3.
Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, es una acción residual que permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales que sean vulnerados o amenazados, por la acción o la omisión de cualquier autoridad o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. 1 Sentencia T- 1051 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
Reiterada en la sentencia T-278 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04314-00 Demandante: Elsa Esperanza Mesa Cadena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá determinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que proponga la parte demandante. 4. Sobre la mora judicial La mora judicial, entendida como el incumplimiento injustificado de los plazos legales por parte de los funcionarios judiciales, se configura siempre que se cumplan los siguientes presupuestos: (i) la inobservancia de los plazos dispuestos por la ley para adelantar la actuación judicial;
(ii) la inexistencia de un motivo razonable que justifique la demora, y (iii) la tardanza debe ser imputable a la falta de diligencia u omisión sistemática de los deberes por parte del juez2. El juez de tutela, en cada caso, debe valorar si la conducta del funcionario o corporación judicial es injustificada y negligente, pues, como bien lo han dicho la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, no toda dilación en proferir una decisión judicial genera la llamada mora judicial ni vulnera derechos fundamentales.
Existen causas imprevisibles y externas, esto es, circunstancias objetivas, que impiden que los jueces cumplan con los plazos para decidir o para dictar alguna decisión. Por ejemplo, se presentan condiciones estructurales, como la excesiva carga laboral, o la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que impiden que los funcionarios judiciales adopten decisiones oportunas.
Sobre el particular, la sentencia T-186 de 2017 señaló que existe relación de conexidad necesaria entre la noción de plazo razonable y el concepto de dilación injustificada, a tal punto que esos son los criterios que deben analizarse para establecer si se configuró o no una amenaza o violación al debido proceso o de acceso a la administración de justicia. De modo que el funcionario incumplido debe demostrar el agotamiento de todos los medios posibles para evitar el detrimento de dichos derechos y, por ende, la mora judicial solo estará justificada cuando: o Se está ante asuntos de alta complejidad en los que se demuestra de manera integral una diligencia razonable del juez que los atiende. o Se constata la existencia de problemas estructurales, de exceso de carga laboral u otras circunstancias que pueden ser catalogadas como imprevisibles e ineludibles.
Por el contrario, se considera que la mora es injustificada en aquellos eventos en los que se comprueba que el funcionario encargado no ha sido diligente y su comportamiento ha obedecido a una omisión sistemática de sus deberes. Así mismo, la Corte expresó que para identificar la ocurrencia de un plazo irrazonable se deben tener en cuenta: (i) las circunstancias generales del caso concreto (incluida la afectación actual que el procedimiento implica para los derechos y deberes del procesado);
(ii) la complejidad del caso; (iii) la conducta procesal de las partes; (iv) la valoración global del procedimiento; y (v) los intereses que se debaten en el trámite3. 2 Ver, entre otras, las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: T-230 de 2013, T-186 de 2016, T-052 de 2018 y T-441 de 2020. 3 La Corte Constitucional se ha apoyado en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), en la que se establecieron criterios objetivos para determinar bajo qué circunstancias se configura la violación al plazo razonable por parte de las autoridades judiciales o administrativas, tales como: a) la complejidad del asunto; b) la actividad procesal del interesado; y c) la conducta de las autoridades judiciales.
(Caso Motta Vs Italia, sentencia de 19 de febrero de 1991: Caso Ruiz Mateos Vs España, sentencia de 23 de junio de 1993; Caso Genie Lacayo Vs Nicaragua, sentencia de 29 de enero de 1997). Radicado: 11001-03-15-000-2024-04314-00 Demandante: Elsa Esperanza Mesa Cadena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 5.
Análisis del caso concreto En el presente asunto, la señora Elsa Esperanza Mesa Cadena alega que no se ha decidido sobre la admisión de la demanda del proceso de nulidad y restablecimiento con radicado nº 47001-23-33-000-2019-00054-00. La Sala verificó el expediente digital del proceso de nulidad y restablecimiento con radicado nº 47001-23-33-000-2019-00054-00, remitido por la Secretaría del Tribunal Administrativo del Magdalena, la siguiente información: • El 11 de febrero de 2019, la parte actora presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Dirección ejecutiva de la Justicia Penal Militar del Ejército Nacional, con el objeto de que se declarara la nulidad del acto administrativo nº 20183171892161 del 3 de octubre de 2018, por medio del cual se le denegó el reconocimiento, como factor salarial, de la bonificación judicial contenida en el artículo 1º del Decreto 0383 de 2013, que estaba siendo percibida por la señora Mesa Cadena. la demanda se adelantó bajo el radicado 47001-23-33-000-2019-00054-00 y correspondió al Tribunal Administrativo del Magdalena. • El 18 de septiembre y el 1º de noviembre de 2019, los magistrados del nombrado tribunal manifestaron estar impedidos para conocer el asunto y ordenaron que se remitiera el expediente al Consejo de Estado para que decidiera sobre el impedimento. • El 11 de febrero de 2021, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, resolvió declarar fundado el impedimento manifestado por los magistrados del Tribunal Administrativo de Magdalena y ordenó que se devolviera el expediente al mencionado tribunal para que se procediera a sortear los conjueces. • El 20 de abril de 2021, la secretaría del Consejo de Estado, Segunda hizo entrega del expediente a la secretaría del Tribunal Administrativo del Magdalena. • El 10 de mayo de 2021, el Tribunal Administrativo de Magdalena profirió auto de obedecimiento al superior. • El 10 de noviembre de 2021, el Tribunal Administrativo de Magdalena hizo entrega del expediente a la Secretaría de Conjueces de ese tribunal. • El 27 de enero de 2022, se surtió el sorteo de conjueces y correspondió el asunto, como conjuez ponente, al señor Alberto José Ovalle Betancourt. • El 20 de septiembre de 2024, la Secretaría de Conjueces del Tribunal Administrativo de Magdalena ingresó el expediente al despacho para que se estudiara sobre su admisión. A partir de lo anterior, la Sala encuentra que, desde la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, hasta la fecha de presentación de la acción de tutela, han trascurrido más de cinco años sin que se haya decidido sobre la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento con radicado nº 47001-23-33-000-2019-00054- 00.
Máxime cuando el proceso fue asignado a un conjuez ponente desde el 27 de enero de 2022, sin que a la fecha se haya resuelto sobre la admisibilidad de la demanda. La Sala no desconoce que, en principio y de acuerdo con la información registrada en SAMAI, la mora judicial sería atribuible a la secretaría de la autoridad judicial demandada (quien solo pasó el proceso al despacho hasta el 20 de septiembre de 2024), lo cierto es que, como se indicó con precedencia, la autoridad judicial demandada está integrada tanto por las salas de decisión como por su secretaría y esa división de funciones no debe afectar de manera negativa al usuario de la administración de justicia, pues se trata de una carga que no está en el deber de soportar.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04314-00 Demandante: Elsa Esperanza Mesa Cadena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Conforme con lo anterior, la Sala encuentra probada la mora judicial, puesto que resulta desproporcionado que el tribunal demandado se haya tardado tanto tiempo para estudiar sobre la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho presentada por la señora Mesa Cadena.
Esa mora judicial afecta de manera directa el derecho de acceso a la administración de justicia de la demandante. En efecto, el artículo 229 de la Constitución Política garantiza el derecho de acceso a la administración de justicia. Este derecho involucra tres garantías fundamentales: el acceso efectivo a la justicia, el derecho a obtener una resolución de fondo y el derecho a la ejecución material del fallo.
En cuanto a la segunda garantía, que es lo que aquí interesa, el acceso a la justicia tiene que ver con la posibilidad de que cualquier persona pueda obtener respuesta pronta sobre las controversias que propone a la administración de justicia. Se trata de la garantía más importante, por cuanto constituye un presupuesto indispensable para materializar los demás derechos fundamentales.
Adicionalmente, la Sala advierte que el informe rendido por la Secretaría del Tribunal Administrativo del Magdalena hace referencia a otra demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la aquí accionante, y el trámite que señala que se ha surtido corresponde a otro proceso judicial. En conclusión, la Sala estima que el Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces y a la secretaría de ese tribunal, afectaron el derecho de acceso a la administración de justicia de la señora Elsa Esperanza Mesa Cadena.
En consecuencia, resulta procedente amparar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y ordenar al Conjuez ponente del proceso que adelante todas las gestiones necesarias para que, en el término de 5 días, contados a partir de la notificación de esta providencia, decida sobre la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento con radicado nº 47001-23-33-000-2019-00054-00.
Adicionalmente, teniendo en cuenta el tiempo que estuvo el expediente en la secretaría del tribunal demandado, se le instará para que, en lo sucesivo, se abstenga de incurrir en este tipo de actuaciones y les dé un trámite célere a los procesos puestos a su disposición. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contenciosos Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
FALLA 1. Denegar la solicitud de desvinculación propuesta por la Secretaría del Tribunal Administrativo del Magdalena. 2. Amparar el derecho de acceso a la administración de justicia de la señora Elsa Esperanza Mesa Cadena, conforme a lo expuesto en esta providencia. 3. Ordenar al Conjuez ponente que, en el término de 5 días, siguientes a la notificación de esta providencia, adelante todas las gestiones necesarias para que decida sobre la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento con radicado nº 47001-23-33- 000-2019-00054-00 interpuesta por la señora Elsa Esperanza Mesa Cadena. 4.
Prevenir a la Secretaría del Tribunal Administrativo del Magdalena para que, en lo sucesivo, se abstenga de incurrir en este tipo de actuaciones y les dé un trámite célere a los procesos puestos a su disposición Radicado: 11001-03-15-000-2024-04314-00 Demandante: Elsa Esperanza Mesa Cadena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 5.
Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 6. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 7. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN