Radicación: 11001-03-25-000-2017-00380-00 (1732-2017) Demandante: UGPP Demandado: Carlos Julio Camacho Benítez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-25-000-2017-00380-00 (1732-2017) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Carlos Julio Camacho Benítez Asunto: Acción especial de revisión contra la sentencia del 21 de septiembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá Tema: causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 248 a 255 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se procede a dictar sentencia en el marco de la acción especial de revisión1 presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), por intermedio de apoderada judicial, en la cual se invocó la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y que pretende que se infirme la sentencia de 21 de septiembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá2, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 1. El señor Carlos Julio Camacho Benítez, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, presentó demanda contra la UGPP con la finalidad de declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Resolución 00201 del 9 de enero de 2007, expedida por la Caja Nacional de Previsión Social, a través de la cual reliquidó una pensión de jubilación y ii) Resolución 59094 del 4 de diciembre de 1 Así la ha denominado la jurisprudencia de esta corporación, entre otras decisiones: Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia de 27 de marzo de 2014, radicación: 11001-03-25-000-2012-00561- 00(2129-12) REV, MP.
Gerardo Arenas Monsalve y Sala Novena Especial de Decisión, sentencia de 25 de febrero de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2019- 04468-00 REV, MP. Gabriel Valbuena Hernández. 2 M.P. Javier Ortiz del Valle, demandante: Carlos Julio Camacho Benítez, demandada: UGPP, radicación: 15001- 23-31-001-2009-00248-00. Radicación: 11001-03-25-000-2017-00380-00 (1732-2017) Demandante: UGPP Demandado: Carlos Julio Camacho Benítez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2008, que resolvió el recurso de reposición. 2.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara a la entidad demandada reliquidar la pensión de jubilación teniendo en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios con el valor de la asignación más elevada, liquidada con una tasa de reemplazo del 75%, con la consecuente indexación y el pago de intereses moratorios. 3.
El demandante manifestó que: i) prestó sus servicios del 19 de junio de 1978 al 28 de febrero de 2006, ii) adquirió el estatus pensional el 24 de diciembre de 2001, iii) CAJANAL le reconoció una pensión de jubilación a través de Resolución 10308 del 4 de junio de 2003, y iv) reliquidada mediante la Resolución 00201 del 9 de enero de 2007, efectiva a partir del 1 de marzo de 2006. 4.
El señor Carlos Julio Camacho Benítez citó como disposiciones violadas los artículos 2, 6, 13, 25, 29, 53 y 58 de la Constitución Política, así como los Decretos 546 de 19713, 717 de 19784, 1660 de 19785, 1045 de 19786 y 3382 de 20057. En el concepto de violación indicó que por ser beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, tiene derecho a la aplicación del Decreto 546 de 1971, de modo que la pensión debe reliquidarse con la asignación salarial más elevada del último año de servicio, con una tasa de retorno del 75%. 1.2.
Actuaciones procesales relevantes 5. La demanda correspondió al Tribunal Administrativo de Boyacá, la cual se admitió por auto de 26 de agosto de 2008 y se decretaron pruebas en providencia de 7 de abril de 20108. 6. La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y sostuvo que reconoció la pensión del señor Carlos Julio Camacho Benítez al cumplir los requisitos del Decreto 546 de 1971.
En cuanto a los factores salariales del ingreso base de liquidación pensional precisó que el régimen pensional de la rama judicial no los señalaba, por lo cual se debió a acudir a otras disposiciones, y que, en todo caso solo, podían ser los que sirvieron de base para la liquidación de los aportes para la pensión. 7. Finalmente, el 2 de junio de 20109 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y se dictó sentencia de primera instancia. 3 Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares. 4 Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de cargos para los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, se fija la escala de remuneración correspondiente a dichos cargos, y se dictan otras disposiciones. 5 Por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 15 y 20 de 1972, los Decretos 250 y 762 de 1970, 546 de 1971 y 717 de 1978, y otras disposiciones sobre administración del personal de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de las Direcciones de Instrucción Criminal. 6 Por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional. 7 por el cual se modifica el Decreto 3131 de 2005. 8 Samai índice 6 y 17 proceso en el Tribunal Administrativo de Boyacá. 9 Samai índice 39, proceso en el Tribunal Administrativo de Boyacá. Radicación: 11001-03-25-000-2017-00380-00 (1732-2017) Demandante: UGPP Demandado: Carlos Julio Camacho Benítez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 1.3.
Sentencia de primera instancia 8. Concluida la etapa de alegaciones, el Tribunal Administrativo de Boyacá dictó sentencia el 21 de septiembre de 201110, en la que resolvió: PRIMERO- ACCEDER a las pretensiones de la demanda dentro del proceso de acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Carlos Julio Camacho Benítez contra la Caja Nacional de Previsión Social.
SEGUNDO: DECLARAR no probadas las excepciones de falta de competencia por el factor territorial, ineptitud de la demanda y obligación de pago de aportes por el ex servidor público.
TERCERO: DECLARAR la nulidad parcial de la resolución 00201 del 09 de enero de 2007 y la nulidad de la resolución 59094 del 04 de diciembre de 2008, expedidas por la Caja Nacional de Previsión Social, por medio de las cuales se reliquida la pensión de jubilación a Carlos Julio Camacho Benítez, y por medio de la cual se confirma la resolución inicial, por lo manifestado en precedencia.
CUARTO: ORDENAR a la Caja Nacional de Previsión Social reliquidar la pensión de jubilación reconocida a Carlos Julio Camacho Benítez, con base en el 75% de la asignación mensual más elevada que hubiera devengado en el último año de servicio incluyendo para el efecto, asignación mensual, prima especial, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad, factores efectivamente devengados entre el 01 de marzo de 2005 al 28 de febrero de 2006, con efectos fiscales a partir del 01 de marzo de 2006.
QUINTO: ORDENAR a la Caja Nacional de Previsión Social hacer el descuento de los aportes correspondientes a los factores salariales cuya inclusión se decretan y que no se haya efectuado en oportunidad la deducción legal, en consonancia con lo señalado atrás.
SEXTO: CONDENAR a la Caja Nacional de Previsión Social, a título de restablecimiento del derecho, a pagar a favor del demandante, la diferencia en las mesadas pensionales dejadas de pagar desde el 01 de marzo de 2006, cifras que serán indexadas mes a mes […]. 9. Como fundamento de su decisión, el Tribunal señaló que el actor tenía derecho a la reliquidación de su pensión, con el 75% de la asignación básica más elevada con inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio, de conformidad con lo previsto en el Decreto 546 de 1971, al considerar que: i) El demandante al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 tenía más de 40 años de edad y 15 años de servicios al Estado, por lo tanto, su situación pensional se definía en virtud del artículo 6 del Decreto 546 de 1971, el cual regula el régimen especial de la rama judicial. ii) CAJANAL reconoció la pensión y aplicó el Decreto 546 de 1971 de forma parcial, toda vez que no la liquidó de conformidad con este precepto, sino que aplicó la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994. 10 Folios 133 a 137 del expediente físico.
Radicación: 11001-03-25-000-2017-00380-00 (1732-2017) Demandante: UGPP Demandado: Carlos Julio Camacho Benítez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 iii) En virtud del principio de favorabilidad, CAJANAL debió acudir integralmente al Decreto 546 de 1971 y, en cuanto a los factores salariales, al Decreto 717 de 1978, norma especial para la rama judicial. iv) La liquidación de la pensión de Carlos Julio Camacho Benítez debió hacerse con el 75% de la asignación más elevada devengada en el último año de servicios, dado que se desempeñó como juez. 10.
Mediante auto de 16 de abril de 201211, el Tribunal Administrativo de Boyacá resolvió la solicitud de aclaración y adición de la sentencia presentada por la parte actora, para que se incluyera la bonificación por actividad judicial como factor salarial, devengada por el demandante en el último año de servicios en la rama judicial. Solicitud a la cual accedió el Tribunal, en el sentido de incluir la bonificación por actividad judicial, percibida en los años 2005 a 2006 en el IBL de la pensión del accionante, conforme lo previsto en el Decreto 3131 de 2005.
Por tanto, la providencia dispuso:
CUARTO: ORDENAR a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN reliquidar la pensión de jubilación reconocida a CARLOS JULIO CAMACHO BENÍTEZ, con base en el 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio incluyendo para el efecto, asignación mensual, prima especial, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad y bonificación por actividad judicial, factores efectivamente devengados entre el 1 de marzo de 2005 al 28 de febrero de 2006, con efectos fiscales a partir del 01 de marzo de 2006.
II. ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN 2.1. Demanda12 11. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP), a través de apoderada, presentó demanda en ejercicio de la acción especial de revisión contra la sentencia proferida el 21 de septiembre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Boyacá. 12.
Invocó la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 200313 y formuló las siguientes pretensiones: 11 Folios 138 y 139 del expediente físico. 12 Folios 148 a 186 del expediente físico. 13 «artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <apartes tachados inexequibles> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: (…) b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» Radicación: 11001-03-25-000-2017-00380-00 (1732-2017) Demandante: UGPP Demandado: Carlos Julio Camacho Benítez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 i) Revocar la sentencia objeto de revisión y el auto que la adicionó. ii) Declarar que al demandado no le asiste derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación con la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicio, pues el ingreso base de liquidación debe liquidarse conforme el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. iii) Declarar que al demandado no le asiste derecho a la reliquidación pensional con la inclusión de la bonificación por actividad judicial devengada en los años 2005 a 2006, en tanto dicho emolumento no constituye factor salarial. iv) Ordenar la reliquidación y pago de la pensión de jubilación de Carlos Julio Camacho Benítez, según lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sin computar la bonificación por actividad judicial. 13.
A juicio de la entidad se configura la causal b) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables, toda vez que al demandado no le asiste derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación con la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicio, puesto que el IBL debe calcularse conforme lo previsto en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el Decreto 1158 de 1994 y las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional. 14.
Manifestó que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, en tanto, la reliquidación de la pensión contraviene el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los factores salariales previstos en el Decreto 1158 de 1994. 15. Igualmente, señaló que la reliquidación pensional no puede incluir la bonificación por actividad judicial devengada en los años 2005 a 2006, ya que en esa época no constituía factor salarial, conforme lo previsto en el artículo 2 del Decreto 3131 de 2005, puesto que fue solamente hasta la expedición del Decreto 3900 de 2008 que se le otorgó el carácter de factor salarial. 2.2.
Actuaciones procesales relevantes 16. Por medio del auto de 21 de mayo de 2021, se admitió la demanda y se ordenó notificar personalmente al señor Carlos Julio Camacho Benítez14. En auto de 1 de septiembre de 2022 se indicó que habiéndose surtido el emplazamiento del demandado, procedía designar una curadora ad litem15 que se posesionó el 11 de abril de 202316. 2.2.2.
Contestación a la acción especial de revisión17 17. La curadora ad litem, en representación de Carlos Julio Camacho Benítez, se opuso a las pretensiones, manifestó que la causal formulada por la UGPP no está llamada a prosperar, por cuanto la cuantía de la pensión cuenta con el respaldo de los 14 Folios 205 a 206 del expediente físico. 15 Folio 213 del expediente físico. 16 Folio 219 del expediente físico. 17 Índice 49 Samai.
Radicación: 11001-03-25-000-2017-00380-00 (1732-2017) Demandante: UGPP Demandado: Carlos Julio Camacho Benítez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978. Agregó que la demanda de revisión contiene un «argumento débil, carente de lógica jurídica y de sustento probatorio», y que la UGPP desconoce los derechos adquiridos del pensionado que sacrificó su vida al servicio del estado. 2.2.3.
Auto de pruebas18 18. Mediante auto de 28 de septiembre de 2023, una vez vencido el término para que la parte demandada y el Ministerio Público se pronunciaran sobre la admisión de la acción especial de revisión, se tuvieron como pruebas los documentos allegados con la demanda. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Competencia 19.
Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1º, de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2, del CPACA19. 20. La Sección Segunda es competente para conocer de la acción especial de revisión, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201920, por tratarse de un asunto de carácter laboral. 3.2.
Oportunidad 21. En el presente caso, la Subsección B de la Sección Segunda de esta corporación, mediante auto del 21 de mayo de 202021, al resolver el recurso de súplica presentado contra el auto de ponente del 22 de septiembre de 2017, determinó que la acción especial de revisión fue interpuesta oportunamente. En efecto, precisó que la Corte Constitucional, en la sentencia SU 427 de 201622, consideró que «el término de caducidad de 5 años no podrá contabilizarse antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal».
Por ello, se indicó que el término de caducidad debe contarse desde el 12 de junio de 2013 hasta el 11 de junio de 2018. 22. Por consiguiente, la demanda de revisión fue interpuesta oportunamente el 28 de abril de 201723, pues se presentó antes del 12 de junio de 2018. 18 Índice 51 Samai. 19 «Artículo 249. Competencia. […] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.
De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por Los jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos. Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003». 20 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 21 Folios 200 a 202 del expediente físico. 22 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 23 Folio 186 reverso del expediente físico.
Radicación: 11001-03-25-000-2017-00380-00 (1732-2017) Demandante: UGPP Demandado: Carlos Julio Camacho Benítez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 3.3. Legitimación en la causa 23. La UGPP se creó para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de las administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del mismo carácter que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado su liquidación, como sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social EICE (art. 156 de Ley 1151 de 2007).
Ahora bien, el numeral 6.º del artículo 6.º del Decreto 5021 de 28 de diciembre de 200924 le asignó la función de adelantar la acción prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Este precepto fue reiterado en el Decreto 575 de 201325. 24. A su vez, la Corte Constitucional, en sentencia SU-427 de 201626, indicó que la UGPP tiene legitimación en la causa por activa para interponer la acción especial de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 «con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho». 25.
Por su parte, el señor Carlos Julio Camacho Benítez está legitimado por pasiva, dada su condición de demandante dentro del proceso de nulidad y restablecimiento con radicado 15001233100120090024800, en el que se dictaron la sentencia y el auto que la adicionó. 3.4. Problema jurídico 26. Conforme a los planteamientos expuestos en la demanda de revisión que propuso la UGPP, corresponde a la Sala determinar si en el presente asunto se configura la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, por tanto, es procedente infirmar la sentencia de 21 de septiembre de 2011 y el auto de 16 de abril de 2012, dictados por el Tribunal Administrativo de Boyacá. En consecuencia, se debe establecer lo siguiente: i) ¿Si la cuantía del derecho reconocido a Carlos Julio Camacho Benítez excedió lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación de una pensión de jubilación en contravía de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993? ii) ¿La liquidación de la pensión podía incluir la bonificación por actividad judicial devengada en los años 2005 a 2006, pese a que no era factor salarial? 27.
En este orden de ideas, para resolver los problemas planteados, la Sala analizará las generalidades de la acción especial de revisión y la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, y luego, el caso concreto. 24 Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias. 25 Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias”.
De conformidad con el numeral 6 del artículo 6 ejusdem, dentro de las funciones asignadas a la UGPP, está la de: 6. Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adiciones o modifiquen. 26 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Radicación: 11001-03-25-000-2017-00380-00 (1732-2017) Demandante: UGPP Demandado: Carlos Julio Camacho Benítez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 3.4.1.
Generalidades sobre la acción especial de revisión y la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Reiteración de jurisprudencia27 28. El recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional contra las sentencias, que constituye una excepción al principio de cosa juzgada. Está regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, y su ámbito de acción se limita a las causales taxativas previstas por el legislador, las cuales no admiten interpretaciones extensivas28. 29.
Ahora bien, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estableció una «acción especial»29, en la que se facultó a determinadas entidades para pedir la revisión de las providencias judiciales, transacciones o conciliaciones que ordenaron el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
La norma en cita estableció expresamente las causales de procedencia, así: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que legalmente son aplicables. 30. Dicha revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión; con todo, presenta elementos que lo caracterizan según la jurisprudencia del Consejo de Estado30 y de la Corte Constitucional, a saber: i) Tiene por objeto controvertir las sentencias o conciliaciones que reconocen sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza pagadas con 27 Consejo de Estado, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia del 2 de junio de 2022, proceso con radicado 11001-03-15-000-2020-02983-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 28 Sobre las generalidades del recurso extraordinario de revisión pueden consultarse, entre otras sentencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 2 de marzo de 2010, Rad.
REV- 2001-00091, 6 de abril de 2010, Rad. REV-2003-00678, 12 de julio de 2005, Rad. REV-1997-00143-02, 14 de marzo de 1995, Rad. REV-078, 16 de febrero de 1995, Rad. REV-070, 20 de abril de 1993, Rad. REV-045 y 11 de febrero de 1993, Rad. REV-037. 29 Cita original: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda.
Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. 27 de marzo de 2014. Radicación: 11001-03-25- 000-2012-00561-00(2129-12). accionante: Caja Nacional de Previsión social, Ministerio del Trabajo. Demandado: Rafael Antonio Martínez Cortés “ […] En este orden, precisa la Sala que aunque se le haya asignado para su trámite el procedimiento del recurso extraordinario de revisión, esto no quiere decir que sea equiparable a éste, esto en tanto, es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]”(subrayas de la Sala).
Cfr., sentencia de 25 de febrero de 2022 dictada por la Sala Novena Especial de Decisión dentro del radicado 11001-03-15-000-2019-04468-00 REV. MP. Gabriel Valbuena Hernández. Entre otras, Sala Novena Especial de Decisión sentencia de 22 de noviembre de 2021, radicado No. 11001-03-15- 000-2019-01749-00. MP. Gabriel Valbuena Hernández, Sala Veinticinco Especial de Decisión de sentencia de 21 de agosto de 2020, radicación 11001-03-15-000-2019-03846-00 REV y sentencia de 8 de noviembre de 2021, radicación 11001-03-15-000-2020- 04141-00 REV.
MP. Martha Nubia Velásquez Rico. 30 Entre muchas otras, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión 19 y 9, sentencia del 18 de agosto de 2021, radicación: 11001-03-15-000- 2020-03549-00. MP. William Hernández Gómez y sentencia de sentencia del 22 de noviembre de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2019- 01749-00.
MP. Gabriel Valbuena Hernández. 41 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A.MP. William Hernández Gómez, providencia de 10 de agosto de 2017, radicado: 25000-23-25-000-2002-05275-01 Radicación: 11001-03-25-000-2017-00380-00 (1732-2017) Demandante: UGPP Demandado: Carlos Julio Camacho Benítez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 cargo al tesoro público y contrarrestar los casos de corrupción en esta materia31; ii) la legitimación en la causa por activa es limitada porque para ejercerla se requiere de un solicitante calificado32; iii) no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino a revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social33; y iv) no es una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues enmarca a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) cuando se concedió con vulneración del debido proceso; y a la liquidación (literal b) en un valor mayor al que corresponde34. 31.
A partir de los antecedentes históricos «la revisión creada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, constituye un mecanismo que hace parte del engranaje de la reforma pensional plasmada en la citada ley, que tuvo como uno de sus propósitos la reducción del déficit fiscal para hacer viable financieramente el sistema pensional, como se observa en la exposición de motivos.
Así, en concreto respecto de la revisión de providencias judiciales, transacciones, conciliaciones judiciales o extrajudiciales que reconocieron sumas periódicas o pensiones, se indicó que permite ‘afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los graves perjuicios que pueda sufrir la Nación’»35. 32. En cuanto a la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 202036, esta corporación ha explicado lo siguiente: […] 5.2.
De la causal de revisión consagrada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. El literal b) de la Ley 797 de 2003 prevé que las pensiones con cargo al erario deben ser revisadas «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 31 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A.MP. William Hernández Gómez, providencia de 10 de agosto de 2017, radicado: 25000-23-25-000-2002-05275-01. 32 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 33 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 4, sentencia del 1° de agosto de 2017, radicación: 11001-03-15-000-2016-02022-00.
MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez 34 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 19, sentencia de 18 de agosto de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2020-03549-00, demandante: UGPP. MP. William Hernández Gómez. 35 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto de 27 de marzo de 2014, radicación No. 11001-03-25-000-2011-00561-00 (2129-2012) MP.
Gerardo Arenas Monsalve. 36 “[…]a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”. Radicación: 11001-03-25-000-2017-00380-00 (1732-2017) Demandante: UGPP Demandado: Carlos Julio Camacho Benítez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003, la causal obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]».
En efecto, uno de los principales propósitos de esta Ley y, en particular, del artículo 20 ibídem, era el de reducir el déficit fiscal y hacer del sistema pensional un sistema posible, realizable, en términos económicos, de tal forma que fuera posible la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía excediera lo debido de acuerdo con las normas vigentes.
En ese orden de ideas, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. En sentido similar, esta Corporación explicó que la causal se erige como una herramienta legal útil, que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa y que permite corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que afectan los principios que orientan el Sistema General de Pensiones, en especial, el principio de solidaridad y equilibrio financiero.
A lo anterior se suma que el sistema pensional debe ser sostenible fiscalmente, de tal forma que garantice la estabilidad a largo plazo de las finanzas públicas y se procure el cumplimiento de los principios de rentabilidad, sostenibilidad y conveniencia, en cuanto a la determinación del gasto, de tal forma que prevalezca el interés general sobre el particular. […]”37. 33.
En este orden de ideas, la acción de revisión no permite plantear nuevamente el debate de la instancia ni subsanar falencias en la actuación, sino que su finalidad consiste en la revisión de los reconocimientos pensionales o de sumas periódicas que afectan la sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones. 3.4.2. Análisis del caso concreto 34.
El Tribunal Administrativo de Boyacá profirió las decisiones objeto de revisión con sustento en el Decreto 546 de 1971 y el artículo 12 del Decreto 717 de 1978, y la UGPP invoca la causal de revisión establecida en el literal b) de la Ley 797 de 2003. 35. Al respecto, la entidad sostiene que, se configuró la causal referida, porque si bien Carlos Julio Camacho Benítez es beneficiario del régimen de transición, las disposiciones del Decreto Ley 546 de 1971 le debieron ser aplicadas únicamente respecto de la edad, el tiempo y el monto; sin embargo, para el IBL los preceptos que lo regulan son los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. 36.
Afirma que como el demandado prestó sus servicios en la Rama Judicial el 37 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala 22 Especial de Decisión, sentencia de 5 de febrero de 2019, radicación 11001-03-15-000-2018-001884-00, MP. Alberto Yepes Barreiro. Radicación: 11001-03-25-000-2017-00380-00 (1732-2017) Demandante: UGPP Demandado: Carlos Julio Camacho Benítez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 derecho pensional, en virtud de la transición, se rige por el Decreto Ley 546 de 1971 solo en lo que tiene que ver con la edad, el tiempo de servicio y el monto de la prestación. En cuanto al ingreso base de liquidación la normativa aplicable es la Ley 100 de 1993.
De tal suerte que la pensión del demandado ha debido liquidarse con el promedio de los salarios devengados en el tiempo que hiciera falta para adquirir el derecho pensional, a partir de la vigencia del Sistema General de Pensiones, con el cómputo de los factores establecidos en el Decreto 1158 de 1994. 37. Igualmente, indica que el Tribunal dispuso de manera errada la reliquidación de la pensión de jubilación con el cómputo de lo devengado por concepto de bonificación por actividad judicial, pese a que fue percibida para los años 2005 a 2006, cuando no era factor salarial, por disposición del Decreto 3131 de 2005.
Destacó que la bonificación por actividad judicial sólo adquirió carácter salarial con la expedición del Decreto 3900 de 2008. 38. Ahora bien, con el objeto de resolver los problemas jurídicos, se destaca que en el caso concreto se encuentran acreditados los siguientes hechos: i) Carlos Julio Camacho Benítez laboró al servicio de la Rama Judicial desde el 19 de junio de 1978 al 28 de febrero de 2006, de forma discontinua, y desde el año 1996 desempeñó el cargo de juez civil municipal. ii) A través de la Resolución 10308 de 4 de junio de 2003, CAJANAL reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación, por el valor de $2.174.396, con el 75% de los factores salariales cotizados durante los últimos 8 años de servicio, efectiva a partir del 1 de julio de 2002 y condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio. iii) Con Resolución 00201 de 9 de enero de 200738, la extinta Caja Nacional de Previsión Social, reliquidó por retiro del servicio la pensión de jubilación a favor del accionado por valor de $2.755.979, con el 75% de la totalidad de factores salariales cotizados durante los últimos 10 años de servicio, conforme lo previsto en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994. iv) Mediante la Resolución No. 59094 de 4 de diciembre de 200839, la extinta CAJANAL resolvió un recurso de reposición interpuesto por el actor, en el sentido de confirmar la anterior resolución. v) A través de la Resolución RDP 008389 de 29 de agosto de 201240, la UGPP reliquidó la pensión reconocida al señor Carlos Julio Camacho Benítez, en cumplimiento del fallo dictado por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en el valor de $4.786.536, efectiva a partir del 1° de marzo de 2006, para el efecto incluyó la asignación básica mensual del último año de servicios, las bonificaciones por servicios prestados y por actividad judicial, y las primas de navidad, de servicios, de vacaciones y especial de servicios. 38 Folios 66-68 del expediente físico. 39 Folios 80-82 del expediente físico. 40 Folios 111-114 del expediente físico.
Radicación: 11001-03-25-000-2017-00380-00 (1732-2017) Demandante: UGPP Demandado: Carlos Julio Camacho Benítez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 39. Una vez expuestos los presupuestos fácticos, la Sala procede a estudiar el ingreso base de liquidación y la bonificación por actividad judicial. 3.4.2.1.
El ingreso base de liquidación para los beneficiarios de los regímenes especiales en virtud de la transición de la Ley 100 de 1993 40. La sentencia de unificación del 11 de junio de 2020 dictada por la Sección Segunda estableció las reglas sobre el ingreso base de liquidación, en el régimen especial de jubilación de la Rama Judicial y el Ministerio Público, previsto en el Decreto Ley 546 de 1971, para los beneficiarios de la transición normativa de la Ley 100 de 199341, así: iii) Con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75%; e) el ingreso básico de liquidación de que tratan los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, según el caso; es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, y si le faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será: (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE; y f) con los factores de liquidación contemplados por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996; 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público. 41.
El fallo de unificación del 11 de junio de 2020 se remitió a las reglas y subreglas fijadas en la sentencia del 28 de agosto de 2018 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que trató el ingreso base de liquidación para los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, que se pensionaron según la Ley 33 de 1985, así: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. 93.
Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: 41 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación CE-SUJ-S2-021-20 del 11 de junio de 2020, proceso con radicado 15001233300020160063001 (4083-2017).
Radicación: 11001-03-25-000-2017-00380-00 (1732-2017) Demandante: UGPP Demandado: Carlos Julio Camacho Benítez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. […] 96.
La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. […] 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. 101.
A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.
La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos se debe limitar dicha base42. 42.
De acuerdo con la interpretación jurisprudencial referida, quienes siendo beneficiarios de la transición tuviesen derecho al reconocimiento pensional en los términos del Decreto Ley 546 de 1971 o la Ley 33 de 1985, respectivamente, son sujetos de estas disposiciones, pero solamente en cuanto a tiempo de servicios, edad y tasa de reemplazo; sin embargo, el ingreso base de liquidación es el previsto en los artículos 21 y 36, inciso 3°, de la Ley 100 de 1993, según sea el caso. 43.
Ahora bien, descendiendo al asunto bajo estudio se tiene que para esta 42 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo del 28 de agosto de 2018, M.P. César Palomino Cortés, proceso con radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01. Radicación: 11001-03-25-000-2017-00380-00 (1732-2017) Demandante: UGPP Demandado: Carlos Julio Camacho Benítez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Subsección lo relevante cuando se trata de acciones especiales de revisión consiste en analizar el criterio jurisprudencial vigente43 para la época en que el Tribunal dictó las decisiones censuradas.
Esto, acorde con los efectos del fallo de unificación CE- SUJ-S2-021-2044 donde expresamente se indicó que prevalecerá la fuerza de cosa juzgada y no puede entenderse, en principio, que las pensiones reliquidadas con fundamento en las tesis anteriores del Consejo de Estado lo hayan sido con abuso del derecho o fraude a la ley, así: La Sección Segunda, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, efecto que se le dará a esta sentencia, disponiendo que la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado. En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables.
Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la inaplicación de esta sentencia. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cuales replanteó la Sala Plena, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer recurso extraordinario de revisión contra sentencia ejecutoriada que haya reconocido la pensión con fundamento en jurisprudencia diferente a la ratio decidendi aquí expuesta, prevalecerá el carácter de cosa juzgada, sin perjuicio de lo previsto en las causales de revisión reguladas en el artículo 250 del CPACA». 44.
En efecto, como se explicó en precedencia, la tesis del Consejo de Estado cambió a partir de la sentencia del 28 de agosto de 2018 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, el cual fue acogido para el régimen de rama judicial en el fallo del 11 de junio de 2020 de la Sección Segunda. En este sentido, en cuanto al régimen de la rama judicial el criterio jurisprudencial de la Sección Segunda hasta el año 2020 consistía en que el régimen especial de Rama Judicial, regulado en el Decreto Ley 546 de 1971, debía ser aplicado integralmente, sin que fuera posible alterar los elementos que lo hacían especial en respeto del principio de inescindibilidad normativa, de modo que no podía acudirse a la Ley 100 de 1993 para establecer la base de liquidación pensional45. 45.
Nótese que esta fue la interpretación del Tribunal Administrativo de Boyacá 43 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, proceso con radicado 11001-03-25-000-2018-01458-00 (4815-2018), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar, sentencia de 13 de junio de 2024. 44 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo del 11 de junio de 2020, proceso con radicado 15001-23-33-000-2016-00630-01 (4083-2017), M.P. Rafael Francisco Suárez. 45 Este recuento sobre el desarrollo jurisprudencial en el Consejo de Estado se encuentra en el fallo de unificación CE-SUJ-S2-021-20 del 11 de junio de 2020, proceso con radicado 15001-23-33-000-2016-00630-01 (4083-2017).
Radicación: 11001-03-25-000-2017-00380-00 (1732-2017) Demandante: UGPP Demandado: Carlos Julio Camacho Benítez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 cuando consideró que «la entidad demandada desconoció aplicar integralmente el principio de favorabilidad que se consagró en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y que representaba para el demandante la seguridad jurídica de que su derecho pensional, en virtud del tránsito legislativo, se definiría con aplicación de las disposiciones que regían con anterioridad a la vigencia de la mentada ley, pues sólo de esta manera se logra el propósito proteccionista de los derechos laborales amparados en el artículo aludido»46. 46.
En este orden de ideas, la Sala considera que la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá del 21 de septiembre de 2011, la cual ordenó que la pensión de Carlos Julio Camacho Benítez se reliquidara con base en el 75% de la asignación mensual más elevada del último año de servicios, con la inclusión de los factores salariales devengados entre el 1° de marzo de 2005 al 28 de febrero de 2006, siguió la línea jurisprudencial vigente y aplicable para el asunto particular, por tanto, prevalece la fuerza de cosa juzgada. 47.
Aunado a lo anterior, tal como se explicó en el marco normativo y jurisprudencial, la procedencia de las causales de revisión debe interpretarse atendiendo la facultad de revisión de los reconocimientos pensionales que afectan los principios de solidaridad y sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones. A su turno, el Acto Legislativo 01 de 2005 refiere que procede la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos legales, acorde con el procedimiento establecido por el legislador, pero que a la fecha no ha sido expedido. 48.
En este contexto, se revisa la historia laboral del pensionado para verificar si se está frente a un incremento desproporcionado o injustificado de la mesada pensional que pudiera llegar a configurar abuso del derecho. Así pues, se encuentra que en el expediente administrativo obra la certificación expedida por el área financiera de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja, según la cual Carlos Julio Camacho Benítez devengó en el último año de servicios los siguientes emolumentos: sueldo básico, primas especial, de servicios, de vacaciones y de navidad47. 49.
En consecuencia, frente al primer cargo alegado en la acción especial de revisión se tiene que la liquidación de la pensión de Carlos Julio Camacho Benítez no excedió lo debido de acuerdo con la ley, pues se demostró que i) es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que nació el 24 de diciembre de 1946, por lo que tenía más de 40 años de edad al 1° de abril de 199448; ii) acreditó más de 20 años de servicios; iii) demostró que prestó sus servicios por más de 10 años a la Rama Judicial49, de ahí que su pensión se liquidó con base en el régimen especial del Decreto 546 de 1971; y iv) durante el último año percibió los factores respecto de los cuales el Tribunal ordenó la reliquidación de la pensión. 50.
Así las cosas, se concluye que la sentencia del 21 de septiembre de 2011 46 Folio 136 vuelto del expediente físico. 47 Folios 63, 87 y 88 del cuaderno 1 del expediente físico. 48 Fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 para los empleados del orden nacional. 49 Folios 51- 63 del cuaderno 1 del expediente físico. Radicación: 11001-03-25-000-2017-00380-00 (1732-2017) Demandante: UGPP Demandado: Carlos Julio Camacho Benítez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá no incurrió en la causal de revisión prevista en el literal b) de la Ley 797 de 2003 en cuanto al primer reproche de la demanda, relativo a la reliquidación con todos los factores salariales devengados en el último año de servicios y, por lo tanto, no prospera este cargo. 3.4.2.1.
De la inclusión de la bonificación por actividad judicial en el IBL de la pensión de jubilación 51. En relación con el segundo reparo formulado por la UGPP consistente la improcedencia de ordenar la inclusión de la bonificación por actividad judicial en el IBL de la pensión del jubilado, la Sala precisa que el artículo 2 del Decreto 3131 de 200550 establecía que la referida bonificación no constituía factor salarial para liquidar los elementos salariales y prestacionales, así: Artículo 2°.
La bonificación de actividad judicial de que trata el presente decreto no constituye factor salarial ni prestacional y no se tendrá en cuenta para determinar elementos salariales o prestaciones sociales. 52. Posteriormente, el Decreto 3900 de 200851 determinó que la bonificación por actividad judicial «constituirá factor para efectos de determinar el ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones», a partir del 1º de enero de 2009. 53.
Así pues, la mencionada bonificación tiene la connotación de factor salarial solo desde el 1 de enero de 2009; por consiguiente, para la fecha en que fue devengada por el señor Carlos Julio Camacho Benítez (2005-2006), dicho emolumento no constituía factor salarial para el ingreso base de cotización, conforme el artículo 2 del Decreto 3131 de 2005, razón por la que es improcedente incluirla en la reliquidación pensional. 54.
En este orden de ideas, se considera que el auto que adicionó la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en cuanto ordenó la reliquidación con la inclusión de la bonificación por actividad judicial, excede lo debido de acuerdo con la ley, lo cual encuadra en la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y se torna procedente declarar fundada la acción de revisión, respecto a este reparo de la demanda de revisión. 55.
En virtud de lo anterior, se debe infirmar el auto de 16 de abril de 2012 que adicionó la sentencia de 21 de septiembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, el cual incluyó la bonificación por actividad judicial como factor salarial para calcular el IBL de la pensión de jubilación del accionado, razón por la cual se procederá a emitir un nuevo pronunciamiento frente a la solicitud de adición interpuesta por Carlos Julio Camacho Benítez. 4.
Providencia de remplazo 56. Carlos Julio Camacho Benítez presentó demanda en ejercicio de la acción de 50 Por el cual se establece una bonificación de actividad judicial para jueces y fiscales. 51 Por el cual se modifica la bonificación de actividad judicial. Radicación: 11001-03-25-000-2017-00380-00 (1732-2017) Demandante: UGPP Demandado: Carlos Julio Camacho Benítez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 nulidad y restablecimiento del derecho contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social, con el fin de obtener la nulidad parcial de las Resoluciones 00201 del 9 de enero de 2007 y 59094 del 4 de diciembre de 2008, a través de las cuales se reliquidó la pensión de jubilación. 57.
El Tribunal Administrativo de Boyacá, a través de la sentencia de 21 de septiembre de 2011 decidió condenar a la extinta CAJANAL a reliquidar la pensión Carlos Julio Camacho Benítez con el 75% de la asignación mensual más elevada en el último año de servicio con la inclusión de todos los factores devengados, a saber, asignación mensual, prima especial, primas de vacaciones, de servicios y de navidad, conforme con lo dispuesto en el artículo 6° del Decreto 546 de 1971. 4.1 Solicitud de adición 58.
El señor Carlos Julio Camacho Benítez presentó solicitud de adición de la sentencia de 21 de septiembre de 2011, con el propósito de que se incluyera como factor salarial la bonificación por actividad judicial devengada en el último año de servicios en la Rama Judicial. 4.2 Caso concreto 59. Para resolver la solicitud de adición presentada por la parte demandante, la Sala precisa que el artículo 2° del Decreto 3131 de 2005, estableció que la bonificación por actividad judicial no era factor salarial ni prestacional y no se tenía en cuenta para liquidar las prestaciones.
Posteriormente, el Decreto 3900 de 2008 dispuso que, a partir del 1º de enero de 2009, únicamente constituye factor salarial para calcular el ingreso base de cotización al Sistema General de Pensiones. 60. Ahora bien, el señor Carlos Julio Camacho Benítez devengó la bonificación por actividad judicial en el primer semestre del año 2005, tal y como consta en la certificación detallada de pagos 0215 de 8 de mayo de 2012, expedida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial52. 61.
Aunque a partir del Decreto 3900 de 2008 dicha bonificación constituye factor salarial, lo cierto es que para el año 2005 cuando fue devengada por el señor Carlos Camacho no tenía tal connotación, razón por la que es improcedente incluirla en el ingreso base de liquidación pensional. 62. Se concluye entonces que el señor Carlos Julio Camacho Benítez no tiene derecho a que la bonificación por actividad judicial sea incluida en la liquidación de la mesada pensional, toda vez que no constituía factor salarial al momento en que fue devengada por el accionado, conforme lo previsto en el Decreto 3131 de 2005. 63.
En tal sentido, para la Sala se impone infirmar la providencia de 16 de abril de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual se ordenó la inclusión de la bonificación por actividad judicial como factor salarial para liquidar el ingreso base de liquidación pensional. En su lugar, se negará la solicitud de adición 52 Folios 87 y 88 del expediente físico.
Radicación: 11001-03-25-000-2017-00380-00 (1732-2017) Demandante: UGPP Demandado: Carlos Julio Camacho Benítez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 presentada por el actor. 5. Costas 64. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé que «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil», remisión que se entiende al Código General del Proceso. 65.
Por su parte, la Ley 2080 de 2021, en el artículo 47, adicionó un segundo inciso en el sentido que «en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 66. En este orden de ideas, en atención al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se condenará en costas por la naturaleza del asunto, en la medida que se ventila un interés público, pues la entidad legitimada pretende la salvaguarda del equilibrio y sostenibilidad financiera del sistema general de pensiones, propósito que motivó al legislador de 2003 para estatuir ese mecanismo especial de revisión contra sentencias que ordenan un reconocimiento pensional en detrimento del erario53. 6.
Conclusión 67. Con fundamento en lo expuesto, la Sala declarará fundada parcialmente la acción especial de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social frente a la providencia de 16 de abril de 2012, que adicionó el fallo dictado por el Tribunal Administrativo de Boyacá y se procederá a infirmarla.
En su lugar, se negará la solicitud de adición presentada por el señor Carlos Julio Camacho Benítez. 68. La Sala no dictará orden de reintegro de las sumas pagadas en cumplimiento de la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, con fundamento en lo dispuesto en el numeral 1, literal c) del artículo 164 del CPACA, toda vez que no se desvirtuó la presunción de buena fe54, pues los valores pagados fueron producto de una decisión judicial55. 69.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 53 Consejo de Estado, Sala Novena Especial de Decisión, sentencia del 22 de noviembre de 2021, proceso con radicado 11001-03-15-000-2019-01749-00, M.P. Gabriel Valbuena Hernández; sentencia del 2 de junio de 2022 proferida por la Sala Veintidós Especial de Decisión, expediente con radicación: 11001-03-15-000-2020-02983-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra;
Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 5 de junio de 2023, expediente con radicación: 11001-03-15-000-2021-06622-00, M.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. 54 Artículo 83 de la Constitución Política. 55 En igual sentido se ha pronunciado esta corporación. Al respecto ver, entre otros: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 11 de febrero de 2021, radicado 11001 03 25 000 2013 01382 00 (3495- 2013) M.P. César Palomino Cortés; y Subsección A, sentencia del 22 de julio de 2021, radicado 85001 23 33 000 2016 00113 01 (2816-2016), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.
Radicación: 11001-03-25-000-2017-00380-00 (1732-2017) Demandante: UGPP Demandado: Carlos Julio Camacho Benítez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 F A L L A: PRIMERO.- DECLARAR fundada parcialmente la acción especial de revisión que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) presentó contra la providencia de 16 de abril de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá. En consecuencia, se INFIRMA el mencionado auto.
En su lugar, se dispone: NEGAR la solicitud de adición de la sentencia de 21 de septiembre de 2011. SEGUNDO.- Negar las demás pretensiones. TERCERO.- ACEPTAR la renuncia al poder presentada por la abogada Lucía Arbeláez de Tobón, como apoderada de la UGPP, en los términos del memorial que obra a índice 57 de Samai. CUARTO.- RECONOCER personería al abogado Jorge Iván Palacio Palacio para actuar como apoderado de la UGPP, identificado con cédula de ciudadanía 8.299.453 de Medellín y tarjeta profesional 12.100 del Consejo Superior de la Judicatura, en los términos del poder que consta a índice 59 de Samai.
QUINTO. - Sin condena en costas. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx