CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 54001-23-33-000-2020-00557-03 (69401) Actor: PASCUAL BUITRAGO CARRILLO Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y OTROS Medio de control: REPARACIÓN DE LOS PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 10 de noviembre de 2022, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Norte de Santander declaró probada la excepción previa de trámite inadecuado formulada por la parte demandada y, como consecuencia, dio por terminado el proceso.
I. Antecedentes1 1. La demanda El 8 de febrero de 2018, los señores Pascual Buitrago Carrillo y otros -que integraron 61 grupos familiares-, interpusieron demanda en ejercicio del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, en contra de la Nación- Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural -Agencia de Renovación del Territorio y Agencia Nacional de Tierras-, y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Consejería Presidencial para la Estabilidad y la Consolidación, con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables por los daños que les fueron ocasionados por el incumplimiento de los acuerdos de sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito en el municipio de Tibú, Norte de Santander, en el marco 1 El expediente obra en formato digital.
Radicación número: 54001-23-33-000-2020-00557-03(69401) Actor: Pascual Buitrago Carrillo y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros Medio de control: reparación de los perjuicios causados a un grupo 2 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
En consecuencia, solicitaron reparación en la cuantía estimada por concepto de daños patrimoniales y extrapatrimoniales, el cumplimiento de los compromisos derivados del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos — PNIS— y el seguimiento a los mismos, que tienen que ver con la entrega de proyectos productivos como componente derivado del Plan de Atención Inmediata Familiar, la formalización de opciones de empleo temporal para recolectores, la materialización de la entrega de los componentes del PAI Familiar y la formalización de la propiedad. 2.
El Tribunal Administrativo de Norte de Santander admitió la demanda, mediante auto de 22 de enero de 2021 (Índice 13, Samai), y su reforma, a través de proveído de 5 de abril de ese mismo año (Índice 29, Samai). 3. La Agencia Nacional de Renovación del Territorio contestó la demanda y formuló, entre otras, la excepción previa de trámite inadecuado, por estimar que “no se configuran condiciones uniformes respecto a una misma causa y frente a un grupo determinado”.
Afirmó que quien pretenda acceder al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de uso ilícito -PNIS-, debe acreditar unos requisitos mínimos –establecidos en el Decreto 896 de 2017– ante la entidad, y ésta decidirá sobre su admisión o no de acuerdo con la disponibilidad presupuestal. En esos términos, cada demandante debió acreditar “de forma material y concreta cuál fue la decisión que adoptó la administración”, y formular sus pretensiones bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (índice 24, Samai). 4.
El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República -Consejería presidencial para la estabilización y la consolidación- también contestó la demanda y propuso como excepción previa “la escogencia de la acción de grupo no es la adecuada para cuestionar y resolver las pretensiones de la misma”, en razón a que los hechos de la demanda “no configuran condiciones uniformes”, respecto de la causa del daño cuya indemnización se reclama en la acción de grupo.
Explicó que los integrantes del grupo deben consolidar su situación, acreditando unos requisitos mínimos, y es la Administración quien debe decidir sobre la Radicación número: 54001-23-33-000-2020-00557-03(69401) Actor: Pascual Buitrago Carrillo y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros Medio de control: reparación de los perjuicios causados a un grupo 3 admisión o no del aspirante al PNIS, teniendo en cuenta la existencia de disponibilidad presupuestal.
En ese orden, cada demandante debe iniciar la actuación administrativa y, posteriormente, identificar el acto de la administración e instaurar la correspondiente acción de nulidad y restablecimiento del derecho (índice 44, Samai). 5. El 15 de septiembre de 2022 se corrió traslado de las excepciones propuestas por la parte demandada (Índice 58, Samai). 6.
La parte demandante se opuso a la prosperidad de la excepción previa de trámite inadecuado, para lo cual sostuvo que en el presente asunto no pretende la nulidad de actos administrativos, en la medida en que los acuerdos colectivos e individuales suscritos entre los demandantes y el Gobierno Nacional no constituyen actos administrativos de carácter particular.
Seguidamente, puntualizó que el trámite establecido en la Ley 472 de 1998 es el procedente para someter la pretensión de reparación de los perjuicios que le fueron ocasionados al grupo demandante con el incumplimiento de los mencionados acuerdos por parte de las entidades demandadas y reiteró los hechos que planteó en la demanda como respaldo de las pretensiones de carácter económico que formuló (Índice 60, Samai). 2.
El auto apelado El 10 de noviembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander declaró probada la excepción previa de trámite inadecuado planteada por la Agencia Nacional de Renovación del Territorio y por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República -Consejería presidencial para la estabilización y la consolidación- y, como consecuencia, dio por terminado el proceso.
Para fundamentar su decisión, consideró que no es procedente que los demandantes, quienes suscribieron los acuerdos de sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito en el municipio de Tibú, Norte de Santander, en el marco del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, pretendan, vía acción de grupo, el cumplimiento de dichos acuerdos, puesto que primero deben presentar una solicitud con los requerimientos establecidos en el Decreto 896 de 2017, para obtener un pronunciamiento particular Radicación número: 54001-23-33-000-2020-00557-03(69401) Actor: Pascual Buitrago Carrillo y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros Medio de control: reparación de los perjuicios causados a un grupo 4 y concreto de la Administración sobre su admisión o no al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -PNIS- y de esa manera acceder a los componentes del Plan Integral Comunitario y Municipal de Sustitución y Desarrollo Alternativo -PISDA-.
En ese orden, si la decisión de la Administración llegara a ser negativa a sus intereses, lo procedente sería promover demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra dicho acto. Agregó que las pretensiones de la demanda no eran de carácter resarcitorio sino retributivas derivadas de los compromisos adquiridos en el Acuerdo Colectivo para la sustitución voluntaria y concertada de cultivos de uso ilícito y, por tanto, no era viable acudir a la acción de grupo. 3.
El recurso de apelación Inconforme con lo resuelto, la parte actora interpuso recurso de apelación (Índice 63, Samai). Adujo que el Tribunal desconoció que el Acuerdo Colectivo y los acuerdos individuales fueron suscritos por el grupo demandante y el Gobierno Nacional, representado por las entidades demandadas, antes de que se expidiera el Decreto 896 de 2017 y que la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso ilícito -PNIS- iniciaba de forma inmediata con la suscripción del acuerdo colectivo.
En su criterio, el argumento del Tribunal consistente en exigirle a los demandantes que inicien un procedimiento para la “activación” del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso ilícito -PNIS-, carece de sustento y fundamento legal y, además, supone una barrera que impide el acceso a la administración de justicia, lo anterior, por cuanto se impone a los demandantes la carga de iniciar un procedimiento para establecer si tienen o no derecho a “hacer parte de un programa del que ya hacen parte y en el marco del cual ya han recibido componentes económicos, en virtud de su calidad de personas que derivaban su subsistencia de los cultivos de uso ilícito”.
Explicó que desde la presentación de la demanda demostró que los demandantes sí hacen parte del PNIS, con su correspondiente número de registro y fecha de Radicación número: 54001-23-33-000-2020-00557-03(69401) Actor: Pascual Buitrago Carrillo y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros Medio de control: reparación de los perjuicios causados a un grupo 5 inscripción, y, luego de que los actores suscribieran el formulario de vinculación individual, el PNIS verificó la información aportada en esa etapa y acreditó la relación del núcleo familiar con el predio para considerarlo activo dentro del programa y, en consecuencia, ordenó el primer pago por concepto de asistencia alimentaria inmediata, por lo que recibieron unos dineros.
Arguyó que contra la evidencia anterior, el Tribunal concluyó que los demandantes no tenían la calidad de inscritos en el PNIS y, por tanto, debían agotar la vía administrativa para, posteriormente, acudir ante la jurisdicción en nulidad y restablecimiento del derecho. II. Consideraciones 1. Competencia de la Sala y recurso procedente Corresponde a la Sala adoptar la presente decisión, en consideración a lo dispuesto en el artículo 1252, 1503 y 2434, numeral 2º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, por tratarse de una decisión adoptada por Tribunal Administrativo, mediante la cual le puso fin al proceso.
El recurso de apelación es procedente, en atención a lo establecido en el artículo 243.2 del CPACA. 2 Artículo 125. De la expedición de providencias. “La expedición de providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) g) las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas (…). 3 Artículo 150.
“El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. (…). 4Artículo 243. Apelación. “Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: (…) 2.
El que por cualquier causa le ponga fin al proceso. (…)”. Radicación número: 54001-23-33-000-2020-00557-03(69401) Actor: Pascual Buitrago Carrillo y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros Medio de control: reparación de los perjuicios causados a un grupo 6 2. Oportunidad El artículo 322 del CGP señala que “la apelación contra la providencia que se dicte fuera de audiencia deberá interponerse ante el juez que la dictó, en el acto de su notificación personal o por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación por estado”.
En el presente asunto, el auto de 10 de noviembre de 2022, mediante el cual se dio por terminado el proceso, fue notificado por estado de 18 de noviembre de 20225 y el escrito contentivo del recurso se radicó el día 23 siguiente6, esto es, dentro de la oportunidad legal prevista para ello. 3. Caso concreto Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar o revocar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que declaró probada la excepción previa de trámite inadecuado y, como consecuencia, le puso fin al proceso.
En criterio de la parte actora, las pretensiones están dirigidas a obtener el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados al grupo, en los términos preceptuados por la Ley 472 de 1998 que regula la materia, como consecuencia del incumplimiento de los acuerdos de sustitución voluntaria de cultivos ilícitos en el municipio de Tibú, Norte de Santander, en el marco del Acuerdo para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, por lo que el trámite adecuado es el establecido en la referida norma especial.
La Sala advierte, en primer término, que el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo se encuentra regulado por norma especial contenida en la Ley 472 de 1998. No obstante, con la entrada en vigencia del CPACA, se establecieron reglas específicas en cuanto a la competencia, la caducidad y las pretensiones, aplicables a este tipo de procesos.
En lo demás, el procedimiento debe seguir las reglas de la Ley 472 de 1998, por ser especial para estos asuntos 5 Índice 65, Samai. 6 Índice 63, Samai. Radicación número: 54001-23-33-000-2020-00557-03(69401) Actor: Pascual Buitrago Carrillo y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros Medio de control: reparación de los perjuicios causados a un grupo 7 y, en lo no contemplado, es aplicable el ordenamiento de procedimiento civil, por remisión expresa de dicha ley especial.
El artículo 57 de la Ley 472 de 1998 dispone que las excepciones, de acuerdo con su naturaleza, se resolverán de conformidad con las reglas previstas en el Código de Procedimiento Civil. Para efectos del presente asunto, la remisión que la Ley 472 de 1998 hace a la norma procesal civil se refiere puntualmente al Código General del Proceso, que a partir del 1° de enero de 2014 entró en vigencia en esta jurisdicción7.
El artículo 100 del Código General del Proceso establece taxativamente las excepciones previas que la parte demandada puede proponer, entre las que se encuentra, en el numeral 7º ibidem, “dársele a la demanda el trámite de un proceso diferente del que le corresponde”. Esta causal busca que el juez le imparta a la demanda el trámite que legalmente le corresponde, a pesar que el demandante erradamente haya indicado otro procedimiento.
Así, lo que permite formular este medio exceptivo dirigido a subsanar irregularidades y que el proceso continúe su curso normal, es la equivocada escogencia del trámite, entre los diversos procedimientos preestablecidos en el estatuto procesal general (verbal, verbal sumario, declarativos especiales, ejecutivo), pero no se puede proponer para atacar o modificar la pretensión formulada, cuestionar la legitimación en la causa del grupo actor o plantear una indebida escogencia de la acción o medio de control, por no estar previstas estas situaciones como excepciones previas y porque lo que se busca con esos argumentos es controvertir los hechos y los fundamentos de la demanda e impedir el éxito de las pretensiones.
En consonancia con lo anterior, la Sala verifica que las pretensiones formuladas en la demanda de la referencia son de carácter económico, y se dirigen a obtener el reconocimiento y pago de una indemnización de perjuicios, de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 46 de la Ley 472 de 1998, sin que se advierta otro tipo de pedimento. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 25 de junio de 2014, exp. 49299, C. P. Enrique Gil Botero.
Radicación número: 54001-23-33-000-2020-00557-03(69401) Actor: Pascual Buitrago Carrillo y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros Medio de control: reparación de los perjuicios causados a un grupo 8 Lo pretendido por el grupo actor es que se le indemnicen los perjuicios que considera le fueron causados con el incumplimiento de los acuerdos de sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito en el municipio de Tibú, Norte de Santander, en el marco del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera y, para tal efecto, estimaron el valor de los perjuicios que en su criterio se les ocasionaron como consecuencia de la presunta vulneración. Lo razonado por el Tribunal a quo en el auto objeto de apelación desborda los límites competenciales, puesto que le pone fin al proceso bajo unos argumentos que no se enmarcan en la causal taxativa de trámite inadecuado, en la medida en que el estudio de las excepciones que buscan controvertir los hechos y los fundamentos de la demanda e impedir el éxito de las pretensiones o las excepciones debe hacerse mediante sentencia pero no en la primera etapa del proceso que comprende la interposición de la demanda, su admisión, contestación y proposición de excepciones.
La anterior situación también se pone en evidencia al revisar el trámite que establece el artículo 101 del Código General del Proceso para la referida excepción previa, según el cual “si prospera la de trámite inadecuado, el juez ordenará darle el trámite que legalmente le corresponda”, pero no contempla la posibilidad de ponerle fin al proceso.
Finalmente resulta necesario resaltar que la decisión que se impugna se tomó partiendo de la premisa de que los demandantes deben agotar un trámite previo para poder lograr su inclusión al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -PNIS-, cuando lo cierto es que ya se encuentran beneficiados por dicho programa y lo que pretenden con esta demanda es el resarcimiento de los perjuicios que les han causado con el incumplimiento de los acuerdos de sustitución voluntaria de los cultivos de uso ilícito y no su inclusión al programa.
En consideración a lo expuesto, se revocará el proveído de 10 de noviembre de 2022, y corresponderá al Tribunal Administrativo de Norte de Santander continuar con el trámite del proceso. Radicación número: 54001-23-33-000-2020-00557-03(69401) Actor: Pascual Buitrago Carrillo y otros Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros Medio de control: reparación de los perjuicios causados a un grupo 9 4.
Condena en costas El artículo 365 del Código General del Proceso prevé que se condenará en costas a la parte que se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, siempre y cuando se demuestren causadas, y en la medida de su comprobación. Dado que en este asunto el recurso que interpuso la parte demandante le fue resuelto favorablemente, no hay lugar a condenar en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, RESUELVE:
PRIMERO. REVOCAR el auto de 10 de noviembre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. Sin condena en costas.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen, para lo de su cargo. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF