Radicado: 11001-03-15-000-2022-05677-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., treinta (30) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2022-05677-01 Demandante UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL, UGPP.
Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Y OTRO Temas Acción de tutela contra providencia judicial. Defecto fáctico. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Contrato realidad. Caducidad del medio de control. Requisitos de procedencia de tutela contra providencia judicial: la relevancia constitucional.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP contra la sentencia del 5 de diciembre de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que resolvió: “PRIMERO: NEGAR el amparo constitucional solicitado por la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales en contra del Juzgado Cuarenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia”.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 25 de octubre de 20221, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP (en adelante UGPP), interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B y el Juzgado Cuarenta y Uno Administrativo de Bogotá, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso y los principios de confianza legítima, buena fe y seguridad jurídica.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1. Se tutele en favor de mi representada los derechos fundamentales al debido proceso y los principios de confianza legítima, a la buena fe y seguridad jurídica vulnerados con las decisiones adoptadas en primera y segunda instancia proferidas por el Juzgado 41 Administrativo del Circuito de Bogotá y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección B, M.P. Luis Gilberto Ortegón dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 11001333501920150041600. 1 Fecha de radicación de la tutela por ventanilla virtual.
SAMAI, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2022-05677-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Como consecuencia de lo anterior solicito se ordene al Juzgado 41 Administrativo del Circuito de Bogotá y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección B que dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la sentencia que se profiera como resultado de la presente acción: 2.1.
Procedan a revocar las sentencias de primera y segunda instancia proferidas dentro del proceso judicial No. 11001333501920150041600 instaurado por SANDRA VIVIANA FONSECA CORREA en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y; 2.2. En su lugar profieran una decisión en la cual se tenga en cuenta la prueba aportada relacionada con la notificación de las respuestas mediante oficio radicado efectuado el 13 de junio de 2014 y como consecuencia de esta valoración probatoria se declare la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que ponga fin al proceso judicial rad 11001333501920150041600 instaurado por SANDRA DIANA FONSECA CORREA”. 2.
Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. La señora Sandra Viviana Fonseca Correa se vinculó como revisora jurídica en la Subdirección de Determinación de Derechos Laborales de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios desde el 21 de octubre de 2011 hasta el 31 de diciembre de 2013. 2.2.
El 13 de mayo de 2014 presentó petición a la UGPP con el fin de que se declarara la existencia de la relación laboral y, en consecuencia, le fueran canceladas las prestaciones sociales a las que consideró tener derecho. La UGPP dio respuesta negativa mediante los Oficios del 12 de junio y 12 de noviembre de 2014. 2.3. Por lo anterior, la señora Sandra Viviana Fonseca Correa, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la UGPP pretendiendo la nulidad de los oficios que resolvieron negativamente su solicitud.
A título de restablecimiento del derecho, pidió se declarara la existencia de la relación laboral, su despido unilateral y el consecuente reintegro y pago de los emolumentos dejados de percibir. 2.4. Del asunto conoció en primera instancia el Juzgado Cuarenta y Uno Administrativo de Bogotá (Exp.11001-33-35-019-2015-00416-00) que, en sentencia del 31 de enero de 2019, accedió a las pretensiones de la demanda.
El a quo encontró que las funciones realizadas por la demandante no eran transitorias y que de ello daban cuenta los contratos de prestación de servicios, sino misionales de la entidad que de acuerdo con el manual de funciones correspondía realizar al cargo de profesional especializado grado 23 de la planta de personal. Del análisis de las pruebas documentales y testimoniales, concluyó que la demandante debía cumplir un horario, pedir permiso para ausentarse, trabajar horas adicionales y compensar los tiempos de ausentismo, además de cumplir metas y recibir instrucciones en relación con el cumplimiento de las mismas.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-05677-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5. La decisión se apeló por las partes y correspondió conocer el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que en sentencia del 4 de mayo de 2022 <<notificada por correo electrónico el 13 de mayo de 2022>>, confirmó la decisión del juzgado y modificó ciertos aspectos relacionados con la prescripción, los aportes a seguridad social y la base sobre la que debía hacerse el reconocimiento correspondiente.
De acuerdo con los elementos de prueba que obraban en el expediente, concluyó que se le adjudicaron funciones que debía ejecutar en las dependencias de la Entidad demandada y todos los elementos, implementos y mobiliario que obraba en la misma y con los cuales desempeñaba sus labores, estaban a su cargo, inclusive la administración y seguridad del correo electrónico institucional asignado y el manejo de usuarios y claves para firma electrónica y aplicativos necesarios para el desarrollo de las funciones de propiedad de la UGPP.
Adicionalmente, dijo que la demandante prestó sus servicios bajo una supervisión constante, pues que, de acuerdo con los testimonios y las pruebas documentales, las funciones eran constantemente supervisadas y vigiladas, se le daban las instrucciones precisas relacionadas con reuniones, horarios, permisos, cumplimiento de metas y, en general, con el objeto contractual, instrucciones que advirtió, se impartían por igual a los funcionarios de planta y a los contratistas.
También aseguró que de las pruebas documentales aportadas y la prueba testimonial recaudada, igualmente se evidenciaba que la señora Fonseca Correa debía cumplir sus funciones durante toda la semana de lunes a viernes, con un horario permanente entre las 08:00 am y las 05:00 pm, que inclusive en ocasiones laboraba los días sábados, en pro del cumplimiento de las metas asignadas, todo lo cual estaba soportado en los correos electrónicos enviados a la demandante, a través de los cuales se impartían instrucciones en forma general, sobre el cumplimiento de las metas y la asistencia a trabajar el sábado, entre otros.
Indicó que los contratos celebrados fueron continuos, que no existieron interrupciones que hicieran perder la continuidad de la prestación del servicio, es decir, que no excedieron los 30 días y que, si bien se presentó una suspensión en la ejecución de uno de los contratos esto obedeció a la licencia de maternidad de la demandante. Ya frente al restablecimiento del derecho, advirtió que se modificaría la base de liquidación de dicho reconocimiento, teniendo en cuenta para ello el salario devengado por un profesional especializado de planta perteneciente a la subdirección Jurídica Pensional de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP en un cargo similar o equivalente al desempeñado por la demandante, previo descuento de lo cancelado por la respectiva EPS. 2.6.
La partes demandante y demandada presentaron solicitud de aclaración, adición y/o corrección de la sentencia del 4 de mayo de 2022, solicitudes resueltas en providencia del 15 de septiembre de 2022 <<notificada por edicto Radicado: 11001-03-15-000-2022-05677-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el 21 de septiembre de 2022>>, por la que se negó la aclaración y la adición de la sentencia y se corrigió un aspecto del fallo de segunda instancia. De la solicitud de adición presentada por la UGPP, manifestó que no era procedente acceder a la misma, toda vez que como se había indicado en el acápite de cuestiones previas de la sentencia de segunda instancia, la caducidad invocada había sido objeto de pronunciamiento y debidamente resuelta mediante providencia del 10 de noviembre de 2017 por la que se confirmó el auto de primera instancia proferido el 28 de marzo de 2017 por el Juzgado Cuarenta y uno Administrativo de Bogotá en el sentido de negar la excepción de caducidad propuesta, por lo que era improcedente efectuar un nuevo pronunciamiento al respecto.
De las solicitudes de aclaración, adición y corrección presentadas por la parte demandante, señora Sandra Viviana Fonseca Correa, sostuvo que no había lugar a aclarar ni adicionar la sentencia ya que lo pedido estaba definido en el fallo respectivo. En relación con la corrección solicitada, dijo que esta sí era procedente ya que de la revisión a la parte resolutiva de la sentencia de segunda instancia se había incurrido en error involuntario por alteración de palabras en dos aspectos: uno, relacionado con la fecha de la sentencia de primer grado recurrida y el otro, al señalarse que el ingreso base de cotización para el pago de las prestaciones reconocidas se efectuaría sobre el salario devengado por un profesional especializado de planta perteneciente a la Subdirección Jurídica Pensional de la UGPP, cuando las pruebas evidenciaban que la demandante ejecutó contratos como abogada revisora de la Subdirección de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP, por lo que debía corregirse en esos dos aspectos. 3.
Fundamentos de la acción La UGPP consideró que las decisiones proferidas el 31 de enero de 2019 y el 4 de mayo de 2022 por el Juzgado Cuarenta y Uno Administrativo de Bogotá y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 11001-33-35-019-2015-00416-00/01, incurrieron en defecto fáctico, por las razones que se exponen a continuación: Sostuvo que en el proceso ordinario operó el fenómeno de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho pero que las autoridades judiciales accionadas omitieron valorar las pruebas, específicamente la constancia de notificación de la respuesta dada a la demandante frente a la petición que presentó en su momento a la entidad, concretamente indicó que la respuesta fue entregada en 13 de junio de 2014, prueba que se allegó con la contestación de la demanda pero que esta no fue valorada en debida forma por los despachos judiciales accionados.
Precisó que la mencionada notificación se hizo por correo certificado de la empresa 4-72 a la dirección registrada por la señora Fonseca Correa a la UGPP al momento de su vinculación contractual y que era la misma que dejó registrada en varios documentos como las pólizas que debía suscribir para la ejecución de los contratos Radicado: 11001-03-15-000-2022-05677-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de prestación de servicios, información a la que se acudió al no haber aportado dirección de notificación en la petición. En ese orden de ideas, explicó que la solicitud de conciliación prejudicial fue radicada ante la procuraduría el 18 de noviembre de 2014 y la demanda se presentó el 15 de mayo de 2015, es decir, cuando el medio de control estaba caducado.
Manifestó que tal situación se puso de presente en la contestación de la demanda como excepción previa, pero que el juzgado la declaró no probada en el trámite de la audiencia inicial y que, el tribunal por su parte indicó que la notificación del oficio cuya legalidad se discutía no se había demostrado, pese a contar con el documento de constancia de notificación en el expediente.
Anunció que en el mes de octubre de 2014 presentó una nueva solicitud en la que pidió se aclararan unos aspectos de la respuesta dada en el mes de junio de ese mismo año, lo que se respondió en el mes de noviembre de 2014, pero que, lo que buscó fue revivir términos ya que al momento de presentar la segunda solicitud, había transcurrido un lapso de más de 4 meses, lo que afectaba la caducidad y por lo que buscó un alcance al pronunciamiento inicial.
Concluyó que el fenómeno de la caducidad operó en el caso y que se expuso en cada una de las oportunidades procesales sin que estas fueran objeto de estudio por parte de las autoridades judiciales accionadas, lo que, en su sentir, trajo como resultado en las decisiones tanto de primera como de segunda instancia la no apreciación de las pruebas aportadas, concretamente la prueba de la notificación de la comunicación de la respuesta a la demandante. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 31 de octubre de 2022 el juez de tutela de primera instancia admitió la demanda de tutela, ordenó notificar a las partes accionante, accionadas y, ordenó la vinculación como tercero con interés a la señora Sandra Viviana Fonseca Correa, parte demandante en el proceso ordinario. 4.2.
El Juzgado Cuarenta y Uno Administrativo de Bogotá, rindió informe en el que relató las etapas procesales que tuvo el caso. 4.3. La señora Sandra Viviana Fonseca Correa, en calidad de tercero con interés, presentó informe en el que manifestó que la acción no cumplía con el requisito de inmediatez, en la medida que la situación con respecto a la que pretendía se hiciera un estudio, esto es, lo relacionado con la caducidad, se definió en providencia del 20 de noviembre de 2017, decisión que se encuentra ejecutoriada y que ha hecho tránsito a cosa juzgada.
En ese sentido, argumentó que si la UGPP consideraba que tanto el juzgado como el tribunal erraron al momento de decidir sobre la caducidad de la acción en la providencia del 20 de noviembre de 2017, debieron interponer de manera inmediata la acción de tutela por la presunta vulneración del derecho al debido proceso y no esperar más de 5 años cuando las decisiones les fueron desfavorables.
Ahora, en relación con el defecto fáctico propuesto, anunció que contrario a lo afirmado por la UGPP la mencionada notificación no se realizó y que al ser un Radicado: 11001-03-15-000-2022-05677-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acto de carácter particular y concreto debió notificarse de forma personal, razón por la que no podía suplir la misma con una constancia de envío por el correo de la empresa 4-72 ya que esta prueba no daba fe que efectivamente hubiera tenido conocimiento de la respuesta y confirmó que no la recibió en los términos y condiciones indicados por la UGPP.
Así las cosas, sostuvo que del contenido del mencionado oficio de respuesta se dio por notificada por conducta concluyente el 17 de octubre de 2014, momento en el que hizo uso del derecho de réplica y adición al oficio inicial, todo lo que se aportó en la demanda y se ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dentro de la oportunidad legal. 4.4.
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, no se pronunció en esta oportunidad. 5. Providencia impugnada En sentencia del 5 de diciembre de 2022, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, negó las pretensiones de la acción de tutela. Luego de revisadas las providencias correspondientes proferidas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consideró que estuvo sustentado de manera suficiente por las autoridades judiciales accionadas el motivo por el que no era posible atender favorablemente la excepción de caducidad propuesta por la parte demandada, conforme con las normas, pruebas y en consonancia con las pautas jurisprudenciales, todo lo cual llevó a concluir que en el proceso no había operado el fenómeno de la caducidad.
En ese orden, advirtió el a quo que lo que se evidenciaba era la divergencia de criterios frente al análisis que se adoptó en las providencias objeto de censura, hecho que no podía ser calificado como violatorio de los derechos fundamentales, en respeto de los principios de autonomía e independencia judicial. 6. Impugnación La parte actora impugnó la decisión. Manifestó su desacuerdo con los argumentos del fallo, pues dijo que no se tuvo en cuenta el documento con el cual se efectuó la notificación de la respuesta dada a la señora Sandra Fonseca.
Reiteró los argumentos del escrito de tutela. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19912, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, 2 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-05677-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales3 y especiales4 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional5 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por lo anterior, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3.
Delimitación y planteamiento del problema jurídico 3.1. Lo primero que debe precisar la Sala es que el estudio del caso se hará con respecto a la decisión de cierre, en este caso, la proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, pues en relación con la decisión del juzgado emitida en primera instancia, la parte actora tuvo la posibilidad de controvertirla a través del recurso de apelación, razón por la que no es posible atender los argumentos presentados en relación con la decisión de primera instancia. 3.2.
Hecha la anterior precisión, lo segundo que debe establecerse es si, por tratarse de una tutela contra providencia judicial, cumple con los requisitos de procedencia, en concreto con el de la relevancia constitucional. De considerar que este requisito sí fue satisfecho, teniendo en cuenta los antecedentes del caso y el escrito de impugnación, corresponderá a la Sala analizar si asistió razón al juez de tutela de primera instancia en negar las pretensiones de la demanda de tutela en cuanto encontró que no se configuraba el defecto fáctico por parte de las autoridades judiciales 3 CONSEJO DE ESTADO.
Sección Cuarta. Sentencia del 23 de abril de 2014. Expediente No. 11001-03-15- 000-2013-02625-00. C.P. Jorge Octavio Ramírez. 4 Corte Constitucional. Sentencia T-760 de 2010 5 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014.
Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2022-05677-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co accionadas, por haber sido el fenómeno de la caducidad un tema resuelto con suficiencia al interior del proceso ordinario. 4.
El requisito de relevancia constitucional y su análisis en el caso concreto 4.1. La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.
En ningún modo aquel puede inmiscuirse en los asuntos propios del juez natural. Con base en esta premisa, uno de los requisitos generales para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales es que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Y aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, esta Sala de Decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la Sentencia T–248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»6. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como 6 Ibidem Radicado: 11001-03-15-000-2022-05677-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co si fuera una instancia adicional del proceso ordinario.
Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. La Corte Constitucional ha dicho que la relevancia constitucional es el primer presupuesto genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Su corroboración exige que el juez constitucional evidencie de manera diáfana, que la cuestión que se presenta tiene una marcada importancia constitucional que afecte derechos fundamentales.
Desde esta perspectiva, el presupuesto de relevancia constitucional lo que persigue es que el juez de tutela evite inmiscuirse en asuntos que carezcan de importancia iusfundamental y que corresponde decidir de manera exclusiva al juez natural7. De esta forma, conforme se indicó debe existir una coherencia lógica de los planteamientos de las partes en relación con los asuntos puestos a consideración del juez natural, decididos por estos, y la supuesta vulneración de derechos fundamentales como consecuencia de lo decidido o acontecido en el respectivo proceso, pues la acción de tutela no puede ser utilizada para adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse ante el juez de la causa.
En palabras de la Corte Constitucional, el deber de identificar de manera razonable los hechos que generan la vulneración que se alega a través de la presente acción, tiene su justificación en la medida en que “sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos”8. 4.2.
Del análisis del caso concreto, encuentra la Sala que no se cumple el requisito de relevancia constitucional, pues la parte actora busca que la acción de tutela se convierta en una instancia adicional, razón por la que se anticipa, será revocada la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda de tutela para en su lugar, declarar improcedente la acción de tutela por no estar acreditado el mencionado requisito de procedencia. Las razones pasan a exponerse a continuación. 4.3.
Revisado el asunto puesto a consideración de la Sala, se advierte que lo que pretende la UGPP a través de la presente acción es que se dejen sin efectos las providencias emitidas en sede ordinaria y que, de acuerdo con la delimitación del problema jurídico hecho en líneas precedentes, se circunscribe a la sentencia de cierre del 4 de mayo de 2022 emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en segunda instancia. Pues bien, de acuerdo con los antecedentes del caso, en el recurso de apelación que presentó la UGPP como parte demandada dentro del proceso ordinario en contra de la providencia del Juzgado Cuarenta y Uno Administrativo de Bogotá, se advierte que allí se insistió en la configuración del fenómeno de la caducidad, argumento que había sido expuesto por la entidad 7 Al respecto se pueden consultar las siguientes providencias de la Corte Constitucional: Su-139 de 2019, T- 422 de 2018, T- 715 de 2016, C-590 de 2005. 8 Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005.
Ponencia del doctor Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2022-05677-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el curso del proceso ordinario en audiencia inicial como excepción previa y que reiteró en el recurso de alzada.
El tribunal en la sentencia que se cuestiona, sintetizó el argumento del recurso presentado ante esa instancia, de la siguiente manera: “La apoderada judicial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, solicita en su escrito de apelación que se revoque la sentencia en cuanto a no declarar probada la excepción de caducidad propuesta y la declaratoria de contrato realidad y las consecuencias derivadas de la misma y, en su lugar, se mantengan incólumes los actos administrativos demandados, en el entendido que, entre demandante y demandado no existió una relación laboral, pues se ejecutaron contratos de prestación de servicios, sin que en los mismos se presentaran los elementos propios de una relación laboral”.
La sentencia del tribunal analizó este punto relativo a la caducidad del medio de control, como una cuestión previa, de la siguiente manera: “Cuestiones previas. Previo a desatar los recursos de apelación interpuestos, se torna necesario aclarar que si bien, la apoderada judicial de la Entidad demandada reitera su inconformidad con la decisión de no declarar probada la excepción de caducidad propuesta, esta Sala se abstiene de efectuar pronunciamiento alguno al respecto, como quiera que mediante providencia del 10 de noviembre de 2017 (fls. 548 a 550 Cuaderno No. 3), resolvió confirmar el auto de primera instancia proferido el día 28 de marzo de 2017, por el Juzgado Cuarenta y uno Administrativo del Circuito de Bogotá, en el sentido de negar la excepción de caducidad propuesta”. 4.4.
De acuerdo con lo manifestado por la autoridad judicial accionada, se trató de un argumento que incluso ya había sido debatido en el curso del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con anterioridad a la decisión de segunda instancia. Así, de un recuento a las actuaciones llevadas a cabo en el proceso ordinario se advierte que, en efecto, en primera instancia se abordó el tema de la caducidad del medio de control en la audiencia inicial llevada a cabo el 28 de marzo de 2017 por parte del juzgado en primera instancia, en el que se declaró no probado el mencionado medio exceptivo, lo que fue objeto de recurso de apelación por parte de la UGPP en la misma diligencia y concedido ante el superior.
El tribunal en segunda instancia, en providencia del 10 de noviembre de 2017 resolvió el recurso de apelación contra la decisión de no declararse probada la excepción de caducidad de la acción, en el sentido de confirmar la decisión del juzgado, con los siguientes fundamentos: “Revisado el expediente se tiene que el último contrato de prestación de servicios celebrado entre las partes fue desde el 29 de noviembre 2012 hasta el 31 de diciembre de 2013 mediante escrito de 17 de octubre 2014 solicitó a la demandada la declaratoria de la existencia de la relación laboral legal y reglamentaria y el pago de las prestaciones sociales correspondientes lo cual fue negado de fondo mediante los oficios N° 20149903023141 del 12 de junio de 2014 y N° 20149905970301 del 12 de noviembre de 2014, sin embargo se advierte que no obra prueba dentro del expediente la notificación de estos actos administrativos y que por el contrario la parte accionante en los hechos de la demanda manifiesta que el primer acto indiciado esto es el oficio es el acto de fondo que resolvió su situación particular pero que el mismo no fue notificado como correspondía por lo que se dio por notificada por conducta concluyente el 17 de octubre 2014 fecha en la cual radicó una nueva petición solicitando la aclaración de unos puntos.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-05677-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, y atendiendo que dentro del plenario no existe certeza sobre la notificación de los actos enjuiciados y que la accionada en la sustentación del recurso y la excepción no expone ni prueba dichas notificaciones se tendrá por cierto lo manifestado por la parte actora sobre la notificación por conducta concluyente el 17 de octubre de 2014, y como en el plenario consta que la solicitud de conciliación extrajudicial se radicó el 18 de noviembre de 2014 la misma fue declarada fallida el 29 de enero de 2015 y se presentó esta demanda el 29 de enero de 2015, la sala concluye que en el caso bajo examen no ha operado el fenómeno de la caducidad del medio de control razón por la cual se confirmará la providencia de primera instancia”.
En una nueva oportunidad, el juzgado en la sentencia de primera instancia del 31 de enero de 2019 reiteró, de manera previa a resolver el problema jurídico relacionado con la existencia del contrato realidad, que no estaba configurada la caducidad del medio de control y que esto había quedado resuelto en audiencia inicial y había sido confirmado en segunda instancia por el tribunal en la respectiva etapa procesal. 4.5.
De tal manera que, lo que pretende la parte accionante es que la acción de tutela se convierta en una nueva posibilidad para plantear el argumento de la caducidad, resuelto de manera suficiente por el juez natural, buscando que este mecanismo constitucional se convierta en una instancia adicional, lo que escapa a la competencia del juez constitucional que está en clave de garantizar los derechos fundamentales y que, sea de paso decir, no se advierten desconocidos con la providencia que se cuestiona.
De esta manera, tanto en el curso de la primera instancia como en el de segunda instancia, así como en la solicitud de aclaración de la sentencia presentada por la UGPP en este mismo sentido y que fue resuelta por el tribunal en providencia del 15 de septiembre de 2022, se reiteró que no se configuraba la caducidad del medio de control y que los argumentos para llegar a esa conclusión ya habían sido expuestos en el proceso, por lo que no había lugar a pronunciamiento adicional, lo que resulta razonable. 4.6.
Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela contra providencias judiciales no se instituyó como un análisis de las mejores razones entre las expuestas en la decisión atacada y la interpretación sostenida por el tutelante, en tanto que no obedece a su naturaleza y propósito. De ahí que la simple disparidad de criterio no constituye en sí misma una vulneración de derechos fundamentales.
De aceptar esa posibilidad, se desnaturalizaría la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional. Es por tal motivo, que de manera reiterada se ha sostenido que cuando se controvierten decisiones judiciales, la procedencia del amparo está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto, lo que no ocurre en este caso.
Finalmente, es importante recordar que al cuestionar una decisión proferida por un juez mediante la acción de tutela automáticamente entran en juego los principios de independencia, autonomía funcional y juez natural. Por consiguiente, a fin de encontrar un equilibrio entre la posibilidad de dejar una decisión judicial sin efectos y tales principios es imperativo que se cumplan con rigor cada uno de los requisitos generales señalados jurisprudencialmente, incluyendo la relevancia constitucional.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-05677-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.7. En armonía con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de una serie de requisitos.
Si los generales no se cumplen, no hay lugar a estudiar el asunto de fondo. Es condición imprescindible para analizar los defectos propuestos por la parte actora que todos los presupuestos generales se cumplan a cabalidad. Es por esta razón que, al no evidenciarse el cumplimiento de uno de los requisitos de procedencia de tutela contra providencia judicial, en este caso el de la relevancia constitucional, no es posible verificar aspectos relacionados con el fondo del asunto, razón por la que la Sala deberá revocar la decisión de tutela de primera instancia que negó el amparo solicitado, para en su lugar, declarar improcedente la presente acción conforme con las razones que han quedado expuestas. 5.
Conclusión Por las razones expuestas, la Sala revocará la decisión de tutela de primera instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A que negó las pretensiones de la tutela, para en su lugar declarar la improcedencia de la acción. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Revocar la decisión impugnada, proferida el 5 de diciembre de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y en su lugar, declarar improcedente la acción de tutela presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, por las razones expuestas en la presente providencia. 2.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRON