w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN «A» CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ (E) Bogotá, D.C., nueve (9) de febrero de dos mil veinticuatro (2024). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 44001 23 40 000 2017 00283 01 (2106-2020) Demandante: HENNYS SAMUEL MÁRQUEZ GONZÁLEZ Demandado: LA NACIÓN, PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Tema: Ineptitud de la demanda por proposición jurídica incompleta.
Ley 1437 de 2011. AUTO INTERLOCUTORIO La Sección Segunda, Subsección «A» del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la entidad demandada contra la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de La Guajira en la audiencia inicial celebrada el 23 de enero de 2020, de declarar impróspera la excepción de ineptitud de la demanda por proposición jurídica incompleta, formulada por la accionada.
ANTECEDENTES El señor Hennys Márquez González, a través de apoderado judicial, instauró demanda el 21 de marzo de 20171 en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 del CPACA para que se inapliquen por ilegales las Resoluciones 040 del 20 de enero de 20152 y 345 del 8 de julio de 20163 y se declare la nulidad del Decreto 3301 del 8 de agosto de 20164.
A título de restablecimiento del derecho pidió: i) el reintegro al cargo de Procurador Judicial II Administrativo de Riohacha en las mismas condiciones 1 Folios 37-84 cuaderno 1. 2 «Por medio de la cual se da apertura y se reglamenta la convocatoria del proceso de selección para proveer los cargos de carrera de procuradores judiciales de la Entidad». 3 «Por medio del cual se establece una lista de elegibles». 4 «Por medio del cual se hace un nombramiento en periodo de prueba y se termina una provisionalidad» Radicado: 44001 23 40 000 2017 00283 01 (2106-2020) Demandante: Hennys Samuel Márquez González w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 laborales y salariales que ostentaba; ii) cancelar conceptos por perjuicios materiales e inmateriales en la modalidad de lucro cesante y daño moral; iii) indexar las sumas reconocidas conforme lo dispone el inciso 3 (sic) del artículo 187 del CPACA y iv) condenar al pago de costas y agencias en derecho.
El accionante en el acápite de los hechos expresó que laboró en la Procuraduría General de la Nación como Procurador 154 Judicial II Administrativo de Riohacha hasta que por Decreto 3301 del 8 de agosto de 2016, fue terminado su vínculo laboral, puesto que se designó al señor Germán Alonso Gutiérrez Frías en el cargo que este ocupaba, en virtud de la lista de elegibles núm. 345 del concurso público de méritos abierto para proveer 744 empleos de procuradores I y II reglamentado por la Resolución 040 del 20 de enero de 2015.
Resaltó que para la época de los hechos gozaba de estabilidad laboral reforzada por tener la condición de pre pensionado. Situación que luego fue amparada por el Tribunal Administrativo de La Guajira en providencia del 18 de agosto de 2016, pues ordenó a la Procuraduría que, en la próxima asignación de cargos al interior de la entidad, lo tuviese en cuenta, como medida de protección. El 10 de octubre de 2016 fue reintegrado en la procuraduría en el cargo de Procurador 111 Judicial II para Asuntos Penales de Medellín. En su criterio, el acto administrativo que lo separó del cargo que ocupaba es ilegal en tanto deviene de un concurso de méritos que también viola el ordenamiento jurídico, por diferentes razones que explicó en el escrito introductorio.
Trámite El Tribunal Administrativo de La Guajira mediante auto del 21 de febrero de 20185, admitió la demanda y dispuso notificar a la Procuraduría General de la Radicado: 44001 23 40 000 2017 00283 01 (2106-2020) Demandante: Hennys Samuel Márquez González w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Nación, quien en el escrito de contestación propuso la excepción de ineptitud de la demanda por proposición jurídica incompleta.
Explicó que el demandante también debió solicitar la nulidad del Decreto 345 del 8 de julio de 20166, en razón a que constituye una unidad jurídica con el Decreto 3301 del 8 de agosto de 2016, dado que en el evento en que se declare la nulidad de este último, ello no impediría a la entidad empleadora agotar la lista de elegibles, conforme lo dispuesto en el artículo 216 del Decreto Ley 262 de 2000, y proceder al nombramiento de quien sigue en el orden de elegibilidad después del señor Germán Alonso Gutiérrez Frías, haciendo inviable la pretensión de reintegro que motiva esta demanda, pues ese acto es de carácter definitivo.
Decisión apelada El Tribunal Administrativo de la Guajira en la audiencia inicial celebrada el 23 de enero de 2020, resolvió declarar impróspera la excepción de ineptitud de la demanda por proposición jurídica incompleta propuesta por la Procuraduría General de la Nación. Sostuvo que si bien el acto de conformación de la lista de elegibles de un concurso es demandable, según lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación7 y de la Corte Constitucional8, en este caso el actor no estaba obligado a deprecar su nulidad en el medio de control incoado, esto es, de la Resolución 345 de 2016, en razón a que el señor Hennys Márquez no hizo parte de la convocatoria y tampoco se creó a su favor un derecho.
Además de que el demandante pidió, en virtud de lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 152 del CPACA, se inaplicará con efectos inter partes el citado acto administrativo, lo que necesariamente conllevaría a que el Tribunal se pronuncie sobre su ilegalidad al momento de emitir un pronunciamiento de fondo teniendo en cuenta el alcance regulado en el artículo 148 ibídem.
En ese 6 «Por medio del cual se establece una lista de elegibles». 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, proceso con radicado: 11001 03 25 000 2009 00014 00 (0410- 09), demandante: César Augusto Lemos Posso, providencia del 17 de noviembre de 2016. 8 Sentencia T-945 de 2009. Radicado: 44001 23 40 000 2017 00283 01 (2106-2020) Demandante: Hennys Samuel Márquez González w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 sentido, no encontró soporte que permitiera probar la prosperidad de la excepción propuesta.
Recurso de apelación El apoderado de la entidad demanda presentó recurso de apelación9 contra la decisión del tribunal, en síntesis, insistió en que debió solicitarse la nulidad de la Resolución 345 del 8 de julio de 2016 porque ese acto constituye una unidad jurídica con el Decreto 3301 del 8 de agosto de 2016, dado que en un evento de declararse la nulidad de este último, nada impide a la administración agotar la lista de elegibles de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 216 del Decreto 262 de 2000, lo que hace inviable la pretensión de reintegro del demandante al cargo que motiva la demanda, razón por la que debe declararse la ineptitud de la demanda por configurarse una proposición jurídica incompleta.
CONSIDERACIONES Competencia Es competencia de esta corporación conocer el recurso de apelación formulado en primera instancia contra el auto del 23 de enero del 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de La Guajira, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso.
Corresponde al ponente dictar la presente providencia en virtud de lo dispuesto en el artículo 125 del CPACA, ya que la decisión que se adopta no está entre las que contemplan los numeral 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 ibídem. Problema jurídico Concierne al despacho determinar si se configuró la excepción de ineptitud de la demanda por proposición jurídica incompleta, propuesta por la entidad accionada, al no haber sido deprecada la nulidad de la Resolución 345 del 8 de julio de 2016. 9 A folio 433 obra CD que contiene el desarrollo de la audiencia. Minuto 00:31:47 a 00:37:25.
Radicado: 44001 23 40 000 2017 00283 01 (2106-2020) Demandante: Hennys Samuel Márquez González w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Para resolver el anterior planteamiento se hace necesario primero hacer alusión a lo siguiente. Ineptitud de la demanda Es una excepción previa que fue prevista por el legislador en el numeral 5 del artículo 100 del Código General del Proceso ante i) la falta de los requisitos formales, es decir, para la correcta elaboración de la demanda que en materia administrativa se regula a través de los artículos 16210 a 16611 del CPACA y por ii) la indebida acumulación de pretensiones.
Según lo dispuesto en el artículo 16312 del CPACA, es menester en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 ibídem, que el acto o los actos de los que se depreca su nulidad, deban individualizarse en las pretensiones del libelo con toda precisión, puesto que ello enmarca el objeto de estudio de legalidad por parte del juez. 10 Ley 1437 del 2011.
Artículo 162. Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: 1. La designación de las partes y de sus representantes. 2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones. 3.
Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados. 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. 5. La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer.
En todo caso, este deberá aportar todas las documentales que se encuentren en su poder. 6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia. 7. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, podrán indicar también su dirección electrónica. 11 Artículo 166.
Anexos de la demanda. A la demanda deberá acompañarse: 1. Copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso. Si se alega el silencio administrativo, las pruebas que lo demuestren, y si la pretensión es de repetición, la prueba del pago total de la obligación. Cuando el acto no ha sido publicado o se deniega la copia o la certificación sobre su publicación, se expresará así en la demanda bajo juramento que se considerará prestado por la presentación de la misma, con la indicación de la oficina donde se encuentre el original o el periódico, gaceta o boletín en que se hubiere publicado de acuerdo con la ley, a fin de que se solicite por el Juez o Magistrado Ponente antes de la admisión de la demanda.
Igualmente, se podrá indicar que el acto demandado se encuentra en el sitio web de la respectiva entidad para todos los fines legales. 2. Los documentos y pruebas anticipadas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandante, así como los dictámenes periciales necesarios para probar su derecho. 3. El documento idóneo que acredite el carácter con que el actor se presenta al proceso, cuando tenga la representación de otra persona, o cuando el derecho que reclama proviene de haberlo otro transmitido a cualquier título. 4.
La prueba de la existencia y representación en el caso de las personas jurídicas de derecho privado. Cuando se trate de personas de derecho público que intervengan en el proceso, la prueba de su existencia y representación, salvo en relación con la Nación, los departamentos y los municipios y las demás entidades creadas por la Constitución y la ley. 5.
Copias de la demanda y de sus anexos para la notificación a las partes y al Ministerio Público. 12 Artículo 163. Individualización de las pretensiones. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron.
Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda. Radicado: 44001 23 40 000 2017 00283 01 (2106-2020) Demandante: Hennys Samuel Márquez González w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 De manera que los actos administrativos que constituyan una unidad jurídica, es decir, tengan una relación directa con otros por su identidad, unidad de contenido y efectos jurídicos, deben ser demandados en su totalidad, aunque si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron.
No obstante lo anterior, la Sala también ha destacado la necesidad de que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo encamine sus actuaciones a la garantía y el respeto de los derechos constitucionales y legales que le asisten a los administrados y no se apegue de forma rígida a las ritualidades procedimentales en detrimento del derecho sustancial13.
Caso concreto. Teniendo en cuenta lo anterior, vemos que en el sub lite el señor Hennys Samuel Márquez González entre las pretensiones de la demanda, deprecó la inaplicación de las Resoluciones 040 del 20 de enero de 2015 y 345 del 8 de julio de 2016, por las cuales, en su orden, se dio apertura y reglamentó la convocatoria del proceso de selección para proveer 744 cargos de carrera de procuradores judiciales I y II en la Procuraduría General de la Nación en cumplimiento de lo ordenado por la Corte Constitucional en sentencia C –101 de 2013 y se estableció la lista de elegibles, y la nulidad del Decreto 3301 del 8 de agosto de 2016, por el cual se dispuso la desvinculación en su cargo.
Estima la entidad demandada que el actor debió también solicitar la nulidad del Decreto 345 del 8 de julio de 2016 y no solo su inaplicación porque ante una eventual nulidad del Decreto 3301 del 8 de agosto de 2016, nada impediría al ente convocado agotar la lista de elegibles, en virtud de lo dispuesto en el artículo 216 del Decreto Ley 262 de 2000, lo que dificultaría el reintegro pedido, motivo por el que esos actos constituyen una unidad jurídica y, en consecuencia, surge una ineptitud de la demanda por configurarse una proposición jurídica incompleta. 13 Consejo de Estado, magistrado ponente, Suárez Vargas, Rafael Francisco, proceso con radicado: 66001 23 33 000 2016 00175 01 (1111-2018), demandante: Luis Albeiro Muñoz Osorio, demandado: Ugpp, auto de 13 de febrero de 2020.
Radicado: 44001 23 40 000 2017 00283 01 (2106-2020) Demandante: Hennys Samuel Márquez González w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Al respecto debe decir el despacho que ha de acompañar la postura y las consideraciones dadas por el Tribunal de declarar la imprósperidad de esa excepción, comoquiera que el demandante no hizo parte del concurso de méritos y el Decreto 345 del 8 de julio de 2016, tampoco le creó, modificó o extinguió un derecho particular y concreto, pues para los únicos que generó una situación jurídica fue para los participantes en dicha convocatoria.
El único acto que realmente le causó un efecto jurídico en relación a su vínculo con la entidad, fue el Decreto 3301 del 8 de agosto de 2016, dado a que a través de este fue retirado del cargo, por lo cual era loable pretender únicamente su nulidad a través del medio de control invocado teniendo en cuenta que ese fue el acto que presuntamente afectó sus derechos en calidad de pre-pensionado.
En ese entendido, como el último decreto citado fue el que puntualizó de manera particular y concreta sobre la desvinculación del accionante, es el acto administrativo definitivo, en tanto creó, modificó o extinguió una condición laboral y, por ello, es viable cuestionar su legalidad y deprecar el reintegro a través del medio de control incoado.
En un caso análogo al actual, esta corporación se refirió de la siguiente forma: «[…] 30. De lo ex depuesto, se establece lo siguiente: i) que el demandante no hizo parte del concurso de méritos convocado a través de la Resolución 040 de 2015; ii) que través de la Resolución 338 de 2016, se relacionó a la señora María Alejandra Paz Restrepo en la lista de elegibles para acceder a los cargos de Procurador Judicial I y II; y iii) que en virtud de lo anterior mediante Decreto 3586 de 8 de agosto de 2016, se nombró a la señora Paz Restrepo en el cargo que desempañaba el demandante en la referida entidad pública y por consiguiente se desvinculó a este último del servicio. 31.
En ese sentido, encuentra la Sala, que si bien es cierto, en algunas ocasiones esta Corporación se ha referido a las listas de elegibles, más no a los actos que dan apertura a las convocatorias, como actos administrativos de contenido «particular y concreto, en la medida que surte un efecto inmediato, directo y subjetivo respecto de [sus] destinatario[s]»14, también lo es, que en el caso bajo estudio, ninguno de esos actos que el juez alude debieron ser demandados, comportan un decisión frente a la situación jurídica del señor Medina Ramírez, en la 14 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 27 de septiembre de 2018, expediente: 11001-03-25-000-2013-01304-00 (3319-13).
Radicado: 44001 23 40 000 2017 00283 01 (2106-2020) Demandante: Hennys Samuel Márquez González w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 medida que aquel no hizo parte del concurso de méritos que elaboró la procuraduría (sic) general (sic) de la Nación y por tanto, no es destinatario de ninguno de los actos generales que por dicho proceso se hayan expedido. 32.
En cambio, el haberse nombrado a través del Decreto 3586 de 8 de agosto de 2016 a la señora Paz Restrepo en el cargo que el señor Medina Ramírez desempeñaba ante la Procuraduría General de la Nación y disponerse como consecuencia la desvinculación del actor, de manera inequívoca se generó un acto administrativo de carácter definitivo y de contenido particular frente a su situación jurídica, pues tal decisión comportó su retiro del servicio y es frente a la cual, se pretende el restablecimiento del derecho, que no es otra cosa que el reintegro y el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir. 33.
Se recuerda, que la proposición jurídica completa la constituyen los actos administrativos que contienen íntegramente la manifestación de voluntad de la administración, frente a la situación jurídica particular del accionante, circunstancia que en este caso, no se puede predicar de los actos que se expiden dentro del concurso de méritos por cuanto el señor Medina Ramírez no participó en aquel y por tanto, como se ha expuesto, su situación jurídica se originó en el acto que lo retiró del servicio, y si bien, ello fue consecuencia indirecta del concurso que desarrolló la entidad pública demandada, lo cierto es que con aquel no se modificó, creó o extinguió algún derecho al actor, pues los efectos de este tipo de proceso administrativos recaen sobre sus participantes. 34.
Ahora si bien el demandante solicita la inaplicación de los actos generales que conforma el concurso de méritos, ello no implica que se debió solicitar de manera conjunta su nulidad, pues aquel en ningún momento pretende desvirtuar la legalidad de las formas en que se llevó a cabo el concurso, por el contrario, de la lectura integral de las pretensiones de la demanda se observa que el actor tiene como único objetivo el resarcimiento del derecho que alude le fue quebrantado con el acto administrativo que lo retiró del servicio, mediante su declaratoria de invalidez y en caso de que se encuentre necesario, a través de la inaplicación a su situación particular de las Resoluciones 040 de 2015 y 383 de 2016, respectivamente.[…]»15.
Así, vemos que en el asunto bajo estudio no se configuró una ineptitud de la demanda por proposición jurídica incompleta, en vista de que el Decreto 3301 del 8 de agosto de 2016 no conformó una unidad jurídica con la Resolución 345 del 8 de julio de 2016, y que fue el primer acto el que concretó directamente la desvinculación del cargo del actor para nombrar al señor Germán Alonso Gutiérrez Frías, el segundo acto, nada tuvo que ver con esa situación. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, magistrada ponente: Ibarra Vélez, Sandra Lisset, proceso con radicado: 19001-23-33-000-2017-00242-01(0367-21), demandante: Carlos Fernando Medina Ramírez, auto del 13 de mayo de 2021.
Ver también la providencia con radicado: 25000-23-42-000-2017- 01422-01(0299-20), demandante: Lucelly Diez Bernal, auto del 15 de mayo de 2020. Radicado: 44001 23 40 000 2017 00283 01 (2106-2020) Demandante: Hennys Samuel Márquez González w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 Por lo tanto, como bien lo indicó el Tribunal, al haber sido solicitada la inaplicación de la Resolución 345 del 8 de julio de 2016, podrá estudiar su legalidad y los efectos de la decisión serían inter partes en virtud de los dispuesto en el artículo 148 del CPACA, por lo que en nada se verían involucrados los derechos de los demás participantes en el concurso, toda vez que, se itera, los únicos sobre los cuales recae el pronunciamiento de la decisión judicial que se estudia con el acto que se demanda son los señores Hennys Samuel Márquez González y Germán Alonso Gutiérrez Frías.
Conforme lo anterior, se confirma la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de La Guajira adoptada en la diligencia de audiencia inicial celebrada el 23 de enero de 2020 de declarar no probada la excepción de ineptitud de la demanda por proposición jurídica incompleta, propuesta por la entidad demandada. Por lo tanto, el despacho
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de La Guajira en la audiencia inicial del 23 de enero de 2020, de declarar impróspera la exceptiva de ineptitud de la demanda por proposición jurídica incompleta, formulada por la Procuraduría General de la Nación.
SEGUNDO: Se acepta la renuncia al poder conferido por el demandante al señor Gustavo Quintero Navas con tarjeta profesional 42.992 del Consejo Superior de la Judicatura en virtud del memorial visible a folios 459 a 461.
TERCERO: Por secretaría, devuélvase el expediente al Administrativo de la Guajira.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIERREZ (E) Consejero de Estado