1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 52001-23-33-000-2024-00278-01 Demandante: Gabriel Alonso Salas Troya Demandado: Municipio de Pasto Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Tema: Resuelve recurso de apelación contra el auto de rechazo de la demanda Decisión: Revoca AUTO – RESUELVE RECURSO DE APELACIÓN La Sala procede a resolver el recurso de apelación1 interpuesto en contra del auto del 13 de junio de 20252 proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, mediante el cual se rechazó la demanda presentada por no haber sido subsanada en debida forma.

I.

ANTECEDENTES 1.1. El 10 de mayo de 20243 el señor Gabriel Alonso Salas Troya, en ejercicio del medio de control de nulidad, establecido en el artículo 137 del CPACA, presentó demanda4, en contra del Municipio de Pasto, mediante la cual solicitó las siguientes pretensiones:

PRIMERO: Declarar la nulidad del Resolución 076 del 6 junio de 2022, proferida por el Municipio de Pasto, acto administrativo que resolvió “declarar la propiedad y dominio pleno a favor del Municipio de Pasto, de conformidad con el artículo 123 de la Ley 388 de 1997, un bien que calificó como baldío urbano ubicado en La Carrera 26 No. 11 - 90 e identificado con cedula catastral 52001010200500012000 y folio de matrícula inmobiliaria No. 240-155975”

SEGUNDO: Condene al pago de costas y agencias en derecho a la entidad demandada por este proceso. 1.2. Mediante auto del 4 de julio de 20245 el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto, requirió a la parte actora para que adecuara la demanda en los siguientes términos: REQUERIR a la parte demandante para que dentro del término de diez (10) días siguientes a la notificación del presente auto, adecue la demanda al medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, de conformidad con las consideraciones de este proveído.

(subrayas y negrillas de la Sala). 1 Índice 18 del Sistema de Gestión Documental – SAMAI de primera instancia 2 Índice 14 del Sistema de Gestión Documental – SAMAI de primera instancia 3 Índice 03 del Sistema de Gestión Documental – SAMAI de primera instancia – Archivo denominado “001ConstanciaCorreoE(.pdf) NroActua 3(.pdf) NroActua 3” 4 Ibidem - Archivo denominado “ 002DemandaNulidadSim(.pdf) NroActua 3(.pdf) NroActua 3” 5 Ibidem - Archivo denominado “ 004AutoRequiereAdecu(.pdf) NroActua 3(.pdf) NroActua 3” Radicación: 52001-2333-000-2024-00278-01 Demandante: Gabriel Alonso Salas Troya Demandado: Municipio de Pasto 2 1.3.

El 15 de julio de 20246 la parte actora adecuó las pretensiones de la demanda en los siguientes términos:

PRIMERO: Declarar la NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO de la Resolución 076 del 6 junio de 2022 proferida por el Municipio de Pasto acto administrativo que resolvió “declarar la propiedad y dominio pleno a favor del Municipio de Pasto de conformidad con el artículo 123 de la Ley 388 de 1997 un bien que calificó como baldío urbano ubicado en La Carrera 26 No. 11 - 90 e identificado con cedula catastral 52001010200500012000 y folio de matrícula inmobiliaria No. 240-155975”

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho ordénese se registre las novedades ante la Oficina de Instrumentos Públicos de Pasto en este caso la nulidad de la resolución 076 manteniéndose vigente la anotación registral en cabeza de los herederos del Señor JUAN BAUSTISTA TROYA.

TERCERO: CONDENAR a la entidad demandada a que de estricto cumplimiento a la sentencia conforme a lo dispuesto en los Artículos 189 y 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

CUARTO: Condene al pago de costas y agencias en derecho a la entidad demandada por este proceso. 1.4. Mediante auto del 2 de agosto de 20247 el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto, declaró la falta de competencia para conocer de la demanda en los siguientes términos:

PRIMERO. - DECLARARSE sin competencia para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el señor Gabriel Salas Troya en contra del Municipio de Pasto, de conformidad con la parte motiva de este auto.

SEGUNDO. - REMITIR el expediente con destino al H. Tribunal Administrativo de Nariño para lo de su competencia. 1.5. Mediante auto del 31 de marzo de 20258 el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, inadmitió la demanda con el fin de que la parte actora corrigiera lo siguiente: i) la identificación de la parte demandante; ii) la determinación de hechos y pretensiones; iii) la acreditación de representación; iv) identificara la calidad procesal de los intervinientes; v) acreditara el requisito de procedibilidad; vi) aportara la prueba de publicación o comunicación y, vii) acreditara la remisión del escrito de subsanación a las partes. 1.6.

El 14 de mayo de 20259 la parte actora remitió escrito de subsanación de la demanda mediante el cual planteó las pretensiones en los siguientes términos:

PRIMERO: Que se declare LA NULIDAD DE LA RESOLUCIÓN NO. 076 DEL 6 DE JUNIO DE 2022, proferida por el Municipio de Pasto, mediante la cual se declaró el dominio pleno del inmueble ubicado en la Carrera 26 No. 11-90 del Barrio San Felipe, identificado con matrícula inmobiliaria No. 240-155975 y cédula catastral 52001010200500012000, acto que se considera violatorio del debido proceso, falsamente motivado y expedido en exceso de competencia. 6 Ibidem - Archivo denominado “ 007CorreccionDemanda(.pdf) NroActua 3(.pdf) NroActua 3” 7 Ibidem - Archivo denominado “ 009Autoremiteporcomp(.pdf) NroActua 3(.pdf) NroActua 3” 8 Índice 5 del Sistema de Gestión Documental – SAMAI de primera instancia 9 Índice 12 del Sistema de Gestión Documental – SAMAI de primera instancia Radicación: 52001-2333-000-2024-00278-01 Demandante: Gabriel Alonso Salas Troya Demandado: Municipio de Pasto 3 SEGUNDO: A título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, declarar que, como consecuencia de la nulidad del acto administrativo demandado, el suscrito, GABRIEL ALONSO SALAS TROYA, recupera la posibilidad jurídica de ejercer otras acciones jurisdiccionales, ya sea ante la jurisdicción civil o contencioso- administrativa, en defensa de sus derechos e intereses respecto del inmueble afectado, en su calidad de heredero con vínculo sucesoral legítimo.

TERCERO: Ordenar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Pasto realizar la anotación registral de la nulidad de la Resolución No. 076 de 2022, restituyendo la situación jurídica anterior en el folio de matrícula inmobiliaria No. 240- 155975, sin que ello implique reconocimiento registral a favor del suscrito ni de terceros.

CONDENAR a la entidad demandada a que de estricto cumplimiento a la sentencia conforme a lo dispuesto en los Artículos 189 y 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

CUARTO: Condene al pago de costas y agencias en derecho a la entidad demandada por este proceso. II. EL AUTO APELADO El Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, mediante providencia del 13 de junio de 2025 rechazó la demanda por cuanto la parte actora no subsanó de manera completa la demanda, bajo los siguientes argumentos: (…) 2) El 13 de mayo de 2025, el demandante dentro del término que se concedió para subsanar el líbelo presentó la corrección de la demanda con sus anexos. 3) La Sala advierte que luego de la verificación de los documentos aportados con el escrito de subsanación, el demandante i) no presentó certificado de defunción del señor Juan Bautista Troya, pese a que en los hechos de la demanda insiste en actuar como heredero del mencionado señor Troya; y ii) no presentó constancia del agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial en los términos de ley, presupuesto que debió agotarse porque la medida cautelar que se solicitó en la demanda no tiene el carácter de patrimonial. 3) Por lo expuesto, la Sala rechazará la demanda de la referencia conforme a lo dispuesto en el artículo 169-2 del CPACA.

(…) III. EL RECURSO DE APELACIÓN. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, con el fin de que se revoque y, en su lugar, se admita la demanda, para lo cual señaló lo siguiente: En primer lugar, expuso que el auto del 13 de junio de 2025 rechazó la demanda con base en una exigencia que resultaba ambigua e inaplicable a su condición procesal.

Adujo que el tribunal había señalado que debía aportarse el registro civil de defunción de Juan Bautista Troya, pero esa exigencia estaba condicionada a que el demandante actuara como representante de los herederos directos del causante. Al respecto, aclaró que en la reforma de la demanda había quedado claro que el Radicación: 52001-2333-000-2024-00278-01 Demandante: Gabriel Alonso Salas Troya Demandado: Municipio de Pasto 4 actor no actuaba como representante de dichos herederos, sino como heredero de una nieta del señor Troya, lo que hacía improcedente exigirle la acreditación directa de esa línea sucesoral.

Además de lo anterior, explicó que la cadena de transmisión de derechos estaba plenamente demostrada mediante documentos notariales y sucesorales, y que la exigencia del registro civil de defunción no era necesaria para acreditar su legitimación en la causa. En cuanto al segundo fundamento del rechazo, consistente en que no se había aportado la constancia de conciliación extrajudicial, explicó que este requisito no podía ser subsanado, pues la demanda había sido presentada originalmente como una acción de nulidad simple y fue el Juzgado Séptimo Administrativo quien recondujo la acción hacia nulidad y restablecimiento del derecho.

Señaló que la conciliación solo es exigible cuando existe un componente patrimonial transigible, lo cual no ocurre en su caso, puesto que en la subsanación ajustó las pretensiones para eliminar cualquier contenido económico y dejar claro que la demanda tiene un carácter exclusivamente declarativo. Por ello, en su consideración no era jurídicamente viable exigir la conciliación prejudicial, ya que las pretensiones reformuladas no tenían naturaleza patrimonial.

Frente a lo anterior, destacó que: • La primera pretensión buscaba únicamente la nulidad del acto administrativo, sin contenido económico. • La segunda pretendía habilitar la posibilidad de acudir a otras jurisdicciones, sin solicitar indemnización ni restitución material. • La tercera, de carácter registral, era accesoria a la nulidad y no implicaba beneficio patrimonial.

Con base en ello, aseveró que el rechazo de la demanda por falta de conciliación previa vulneraba el acceso a la administración de justicia y desconocía la naturaleza no patrimonial de las pretensiones reformadas. IV. TRÁMITE DEL RECURSO El Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, mediante auto del 19 de agosto de 2025, concedió el recurso de apelación para que fuera resuelto por el Consejo de Estado10.

V. CONSIDERACIONES 5.1. Competencia y oportunidad En virtud de lo previsto en el literal g del numeral 2° del artículo 125 del CPACA y en el numeral 1° del artículo 243 ibidem, esta Sala es competente para resolver el recurso de apelación incoado por la demandante contra el proveído de 13 de junio de 202511 dictado por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, que rechazó la demanda. 10 Índice 20 del Sistema de Gestión Documental – SAMAI de primera instancia 11 Índice 14 del Sistema de Gestión Documental – SAMAI de primera instancia Radicación: 52001-2333-000-2024-00278-01 Demandante: Gabriel Alonso Salas Troya Demandado: Municipio de Pasto 5 Además, se advierte que el recurso de apelación fue presentado oportunamente pues el auto objeto de impugnación fue notificado por estado mediante correo electrónico enviado el 8 de julio de 202512 y el recurso de apelación fue instaurado por correo electrónico el 9 del mismo mes y año13. 5.2.

Problema jurídico De acuerdo con lo antes señalado, le corresponde a la Sala determinar si la providencia apelada se ajustó a derecho al rechazar la demanda por no haber subsanado en debida forma lo referente al agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial y no haberse acreditado la legitimación del demandante a través de la presentación del certificado de defunción de la persona respecto de la cual afirma que actúa como heredero. 5.3.

Análisis del asunto 5.3.1. El recurrente alegó, en el recurso de apelación, que actúa como heredero de una nieta del señor Juan Bautista Troya, primer propietario, y no como heredero directo del señor Bautista Troya. Por ello, resultaba improcedente exigirle el certificado de defunción de dicho señor. En segundo lugar, frente al requisito de la conciliación extrajudicial, señaló que no debía agotarse, pues a su juicio ninguna de las pretensiones expuestas en la demanda corregida tenía carácter patrimonial o económico. 5.3.2.

En orden a resolver el recurso de apelación, la Sala analizará, en primer lugar, lo referente a la exigencia de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, así: 5.3.2.1. De la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad La conciliación extrajudicial, como requisito obligatorio de procedibilidad de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, se estableció con el propósito de propender una solución de las controversias que se presentan entre los sujetos de derecho, a efectos de que estas puedan dirimirse de una manera más fácil y expedita, redundando así en la descongestión de los despachos judiciales.

Así, el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, estableció que será requisito de procedibilidad la conciliación judicial y extrajudicial cuando el asunto sea conciliable. Norma que fue reglamentada por el Decreto 1716 de 2009 y posteriormente, compilado en el Decreto 1069 de 2015. Seguidamente, con la entrada en vigor de la Ley 2220 de 2022, sí resulta obligatorio realizar por parte del demandante el agotamiento del trámite de la conciliación extrajudicial, en atención a que el artículo 7 de la ley ibidem, indica: ARTÍCULO 7o.

ASUNTOS CONCILIABLES. Serán conciliables todos los asuntos que no estén prohibidos por la ley, siendo principio general que se podrán conciliar todas las materias que sean susceptibles de transacción, 12 Índice 17 del Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia 13 Índice 18 del Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia – archivo denominado “CONSTANCIA DE RECIBIDO DEL RECURSO (.pdf) NroActua 16” Radicación: 52001-2333-000-2024-00278-01 Demandante: Gabriel Alonso Salas Troya Demandado: Municipio de Pasto 6 desistimiento y los derechos de los cuales su titular tenga capacidad de disposición. Para la procedencia de la conciliación no será necesaria la renuncia de derechos.

En asuntos de naturaleza laboral y de la seguridad social podrá conciliarse si con el acuerdo no se afectan derechos ciertos e indiscutibles. En materia contenciosa administrativa, serán conciliables los casos en los eventos previstos en la presente ley, siempre y cuando no afecten el interés general y la defensa del patrimonio público.

Del mismo modo, debe advertirse que, en consonancia con dicha disposición, el artículo 89 de la Ley 2220 de 2022 se refiere a la conciliación en materia contencioso administrativa y al respecto señala:

ARTÍCULO

89. ASUNTOS SUSCEPTIBLES DE CONCILIACIÓN EN MATERIA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. En materia de lo contencioso administrativo serán conciliables todos los conflictos que puedan ser conocidos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que la conciliación no esté expresamente prohibida por la ley. Podrán conciliar, total o parcialmente, las entidades públicas y las personas privadas que desempeñan funciones propias de los distintos órganos del Estado, por conducto de apoderado.

Podrá acudirse a la conciliación extrajudicial sin que medie una intención de demanda y podrá ser presentada de común acuerdo por las partes de un eventual conflicto. Para la procedencia de la conciliación no será necesaria la renuncia de derechos. En asuntos de naturaleza laboral y de la seguridad social podrá conciliarse si con el acuerdo no se afectan derechos ciertos e indiscutibles.

Cuando medie acto administrativo de carácter particular, podrá conciliarse sobre los efectos económicos del mismo si se da alguna de las causales del artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, evento en el cual, una vez aprobado el acuerdo por el juez contencioso administrativo, se entenderá revocado o modificado el acto y sustituido por el acuerdo.

(subrayas de la Sala) De las normas transcritas se colige que, por expresa disposición del legislador, son conciliables todos los conflictos que corresponda dirimir a la jurisdicción contenciosa administrativa, siempre que la fórmula de arreglo que se adopte sobre ellos no afecte el interés general ni la defensa del patrimonio público, y cuando no versen sobre asuntos respecto de los cuales exista una prohibición expresa para conciliar en el ordenamiento jurídico.

En ese sentido, el artículo 90 de la Ley 2220 de 2022 indica que no son susceptibles de conciliación los siguientes asuntos: (i) los que versen sobre conflictos de carácter tributario; (ii) aquellos que deban ventilarse a través de los procesos ejecutivos de los contratos estatales; (iii) en los que haya caducado la acción; (iv) cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, y aún procedan recursos en el procedimiento administrativo o este no estuviere debidamente agotado, y (v) cuando la Administración cuente con elementos de juicio para considerar que el acto administrativo ocurrió por medios fraudulentos.

Radicación: 52001-2333-000-2024-00278-01 Demandante: Gabriel Alonso Salas Troya Demandado: Municipio de Pasto 7 Por su parte, el inciso primero del numeral 1 del artículo 161 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, indica los eventos en los cuales el requisito de procedibilidad es facultativo, a saber: en los asuntos laborales, pensionales, en los procesos ejecutivos diferentes a los regulados en la Ley 1551 de 2012, en los procesos en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial, en relación con el medio de control de repetición o cuando quien demande sea una entidad pública.

Seguidamente, la citada norma indica que “en los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida”, precisión que pone de presente que la vocación del legislador fue establecer como regla general aquella que propicia un escenario de conciliación extrajudicial en todos los procesos judiciales, y de reservarse la potestad de señalar expresamente cuáles asuntos estarían excluidos de dicha posibilidad, en atención a alguna de sus características especiales.

Ahora bien, en lo referente al agotamiento de la conciliación en asuntos administrativos, esta Sección, en reciente jurisprudencia, sostuvo: […] 24. Con sustento en las normas mencionadas, la Sala concluye que, en tratándose de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la conciliación extrajudicial constituye requisito de procedibilidad en aquellos asuntos que sean susceptibles de conciliación y que no se encuentren expresamente prohibidos por la ley. 25.

Asimismo, se considera que en el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dicho requisito de procedibilidad es obligatorio cuando pretendan conciliarse los efectos económicos del acto acusado […].14 (subrayas y negrillas de la Sala) En igual sentido, esta Sala en providencia del 22 de enero de 202615, en lo referente al agotamiento de la conciliación en asuntos administrativos, manifestó lo siguiente: En lo referente al agotamiento de la conciliación en asuntos administrativos, se resalta que de conformidad con el artículo 2º del Decreto 1716 de 200916, en concordancia con el artículo 161 del CPACA, ésta se constituye en requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando las pretensiones de la demanda persigan el restablecimiento de un derecho de tipo económico o cuando se advierta que de la posible declaratoria de nulidad de los actos acusados se pueda restablecer automáticamente un derecho de contenido económico.

Al respecto, la Sección Primera, en reiterada jurisprudencia, entre otras, en providencia de 16 de marzo de 202317, sobre los asuntos en que debe agotarse el 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala 9 de octubre de 2025. Radicación núm.: 25000-23-41-000-2024-02113-01. M.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, veintidós (22) de enero de dos mil veintiséis (2026), Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón Referencia: Medio De Control De Nulidad Y Restablecimiento Del Derecho Radicación número: 05001-23-33- 000-2022-00273-01 16 [4] “Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001”. 17 [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Providencia de 16 de marzo de 2023; Número único de radicación: 25000-23-41-000-2022-00072-01; M.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Radicación: 52001-2333-000-2024-00278-01 Demandante: Gabriel Alonso Salas Troya Demandado: Municipio de Pasto 8 requisito de procedibilidad consistente en la conciliación prejudicial sostuvo lo siguiente: (…) […] Ahora, en lo que tiene que ver con el agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación en asuntos contencioso administrativos, el desarrollo histórico normativo ha sido consistente en establecer que los conflictos de carácter particular y de contenido económico son susceptibles de dicho mecanismo alternativo de solución de conflictos.

(…) Teniendo en cuenta lo expuesto en líneas anteriores, la Sala advierte que la conciliación extrajudicial, para la fecha en que se instauró la presente demanda, era requisito de procedibilidad en los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de reparación directa y de controversias contractuales, siempre que los asuntos fuesen susceptibles de dicho mecanismo alternativo de solución de conflictos, esto es, que se tratase de controversias de carácter particular y de contenido económico, como expresamente lo establece el artículo 2° del Decreto núm. 1716, transcrito en precedencia. (…) En suma, actualmente la conciliación resulta exigible como requisito de procedibilidad cuando se ejerza el medio de control con pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual se encuentra consagrada en el artículo 138 del C.P.A.C.A., pero siempre que se trate de asuntos conciliables. 5.3.2.2.

Caso concreto frente a la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad Teniendo claro todo lo anterior, se advierte que, en el presente caso, la parte actora está pretendiendo la nulidad de la Resolución núm. 076 del 6 de junio de 2022, mediante la cual se declaró el dominio pleno del inmueble ubicado en la Carrera 26 No. 11-90 del Barrio San Felipe, identificado con matrícula inmobiliaria No. 240- 155975 y cédula catastral 52001010200500012000 a favor del Municipio de Pasto.

Y, como restablecimiento de derecho solicitó que se declare que el actor recupera la posibilidad jurídica de ejercer otras acciones jurisdiccionales, ya sea ante la jurisdicción civil o contencioso-administrativa, en defensa de sus derechos e intereses respecto del inmueble afectado, en su calidad de heredero con vínculo sucesoral legítimo del bien inmueble objeto de estudio y que se ordene a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Pasto realizar la anotación registral correspondiente.

Ahora bien, de la revisión de los hechos expuestos en la demanda se advierte que la parte actora pretendía que se le devolviera la posibilidad de demostrar la posesión previa de dicho inmueble, así: (…) HECHO SEPTIMO - La Resolución No. 076 del 6 de junio de 2022 omitió el reconocimiento de la posesión legítima y prolongada ejercida históricamente sobre el inmueble por parte del grupo familiar del señor JUAN BAUTISTA TROYA, desconociendo los actos de posesión continuada desde al menos 1924.

Radicación: 52001-2333-000-2024-00278-01 Demandante: Gabriel Alonso Salas Troya Demandado: Municipio de Pasto 9 Adicionalmente, el Municipio de Pasto, al declarar su dominio pleno sobre el inmueble, asumió indebidamente funciones propias de la jurisdicción civil, excediendo sus competencias legales y contrariando el principio de legalidad.

(…) HECHO OCTAVO - La Oficina de Instrumentos Públicos de Pasto, ha expedido Certificado de Carencia del 07 de octubre de 2021, el cual no examina o tiene en cuenta la posesión previa a 1971, según consta en declaración hecha en Escritura Pública de Compraventa de Sucesión 1162 del 29 de abril de 1974 de la Notaria Segunda de Pasto, en la cual se menciona una posesión de más de 50 años antes de su suscripción, que afecta directamente la legalidad de la Resolución 076, esencial para la determinación de la propiedad del derecho reales sobre el bien inmueble auto declarado de propiedad municipal. • Prueba: Certificado de Carencia - Escritura Pública de Compraventa de Sucesión 1162 del 29 de abril de 1974 HECHO NOVENO: La Alcaldía Municipal de Pasto no revisó ni verificó la titularidad plena ni la prescriptibilidad del bien en el certificado de carencia de antecedentes registrales emitido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Pasto, incumpliendo así lo estipulado en el artículo 3, numeral 2, de la Ley 2044 de 2020 y el numeral 4 del artículo 413 del Decreto 1400 de 1970 (Código del Procedimiento Civil).

Esto requería un estudio adecuado de los títulos del inmueble para determinar su estado actual De igual manera, en el concepto de violación expuso lo siguiente: Se encuentra probado con las pruebas aportadas que la posesión del inmueble vienen siendo realizada por el señor JUAN BAUTISTA TROYA con cerca de 50 años anteriores a 1974, según escritura 1162 de 1974 de la Notaria Segunda de Pasto, donde las partes contractuales mencionan para la fecha de la escritura una posesión con un tiempo mayor a ese término, y por lo tanto sucesivas y trasladadas en favor de sus herederos mencionados en los hechos de la demanda y hasta la fecha, generando un derecho adquirido.

(…) En este caso, el municipio de Pasto, quien previamente promueve la pertenencia, a pesar de que la misma se consuma durante la vigencia del precepto citado, esto es antes de la fecha en que la entidad de derecho público se convierta en propietaria del bien. Lo anterior lleva a concluir que era correcto proteger el ‘derecho adquirido’ quienes aparecen como poseedores antes de 1974, que de conformidad con lo proclamado por el artículo 58 de la Constitución Política, que en ejercicio y amparo de las facultades que le daba el sistema legal imperante le permitió poseer un bien con vocación de adquirir su dominio por el transcurso del tiempo y con el lleno de los restantes requisitos previstos por el legislador, en este caso a través de JUAN BAUTISTA TROYA (…) Por lo tanto, al estar configurado los requisitos para prescripción adquisitiva de dominio previamente, el municipio de Pasto, en este caso carecía de competencia para hacer la declaración que hizo con el acto administrativo contenido en la Resolución 076 del 6 junio de 2022, debiendo asumir la Jurisdicción Civil para determinar el derecho de propiedad.

Radicación: 52001-2333-000-2024-00278-01 Demandante: Gabriel Alonso Salas Troya Demandado: Municipio de Pasto 10 Los hechos que verifican la configuración previa de los requisitos de prescripción adquisitiva de dominio, en este caso, antes del 1 de julio de 1971, se observan en la escritura pública, escritura 1162 de 1974 de la Notaria Segunda de Pasto, donde las partes contractuales mencionan una posesión de alrededor de 50 años anteriores a 1974, tiempo transcurrido para ese momento, y por lo tanto sucesivas y trasladadas en favor de sus herederos hasta la fecha, generando un derecho adquirido a reconocerse por jurisdicción civil, y por lo tanto no habría lugar o no existiría la facultad para auto declararse titular del bien.

En ese orden, luego de revisar de manera detallada el acto acusado, así como las pretensiones, los hechos y el concepto de la violación expuestos en la demanda, la Sala, advierte que de ellos no se desprende la búsqueda de un restablecimiento de carácter económico, y que no se advierte que de una eventual declaratoria de nulidad de los actos acusados se generaría automáticamente un derecho de contenido económico a favor del actor.

Lo anterior, en la medida en que la eventual declaratoria de nulidad implicaría devolver las cosas al estado anterior a la expedición de la resolución acusada y, en esa misma línea, no generaría un restablecimiento automático de orden patrimonial a favor del demandante, toda vez que este debería iniciar los procesos correspondientes como heredero de la señora Aida Amparo Troya Argote.

En esa medida, en el presente caso no había lugar a agotar el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación prejudicial. Frente a lo anterior, es preciso traer nuevamente a colación la providencia del 22 de enero de 202618, en la cual la Sala señaló que, si de la demanda se evidencia que no existe un restablecimiento del derecho de orden económico, no resulta procedente exigir la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad, así: Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera que en el presente caso no había lugar a agotar el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación prejudicial, toda vez que de la revisión de los actos administrativos controvertidos y de las pretensiones de la demanda no se desprende que se persiga el restablecimiento de un derecho de tipo económico ni se advierte que de la posible declaratoria de nulidad de los actos acusados se pueda restablecer automáticamente un derecho de contenido económico. 5.3.2.3.

Con base en los anteriores argumentos, la Sala estima que el a quo no debía exigir la acreditación del requisito de conciliación prejudicial, puesto que, como quedó demostrado en este asunto no se evidencia que la parte actora pretenda el restablecimiento de un derecho de naturaleza económica, ni que una eventual declaratoria de nulidad de los actos acusados produzca de manera automática el restablecimiento de un derecho patrimonial. 5.3.3.

En segundo término, la Sala analizará lo relacionado con la manifestación del actor, según la cual actúa como heredero de una nieta del señor Juan Bautista Troya y no como heredero directo del mismo, razón por la que afirma que resultaba improcedente exigirle el certificado de defunción del señor Bautista Troya. Al respecto, el a quo, en la providencia recurrida, inadmitió la demanda argumentando lo siguiente: 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, veintidós (22) de enero de dos mil veintiséis (2026), Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón Referencia: Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación número: 05001-23-33-000- 2022-00273-01 Radicación: 52001-2333-000-2024-00278-01 Demandante: Gabriel Alonso Salas Troya Demandado: Municipio de Pasto 11 a) Se debe individualizar con toda claridad y precisión quienes conforman la parte demandante, pues, pese a que actor interviene en nombre propio, solicita el restablecimiento del derecho en favor de los herederos del señor Juan Bautista Troya; para el caso de los hechos del libelo, los mismos se consignarán debidamente determinados, clasificados y numerados. b) En ese orden, tanto los hechos de la demanda como las súplicas de la misma también se debe determinar quiénes, si es del caso, son los herederos del señor Juan Bautista Troya que pretenden el restablecimiento reclamado. c) De igual manera, si actúa en representación de los herederos del referido señor Juan Bautista Troya deberá aportar los respectivos poderes que facultan al actor para intervenir corno apoderado de aquellos acompañado de los documentos que acrediten esa condición (sucesores) como el certificado de defunción de referido señor. d) De conformidad con lo prescrito en las leyes 1437 de 2011 y 1564 de 2012, se debe establecer en que calidad procesal intervienen los señores José Alvaro Benavides Troya y Alvaro Benavides Arellano y, en función de dicha condición consignarlo en los hechos y en las pretensiones, si es del caso; de igual manera, en caso de que el demandante actúe como apoderado de los precitados deberá aportar los respectivos poderes.

En ese orden, la parte actora al momento de subsanar la demanda manifestó lo siguiente: LAS PERSONAS EN EL PROCESO Y SUS REPRESENTANTES: Demandante: El señor GABRIEL ALONSO SALAS TROYA, quien actúa en propia causa, en calidad de abogado, por lo tanto, con conjugándose capacidad jurídica procesal (…) HECHO DÉCIMO SEGUNDO: Entre todas las personas que ostentan un posible interés jurídico sobre el bien objeto de la Resolución 076 del 6 de junio de 2022, el único que inicia demanda contra dicha resolución previa reclamación administrativa soy yo, GABRIEL ALONSO SALAS TROYA, actuando en nombre propio y con legitimación en la causa por activa.

Esta legitimación deriva de mi parentesco directo en calidad de hijo de la señora AIDA AMPARO TROYA ARGOTE (fallecida), hija legítima del señor CARLOS ALBERTO TROYA LÓPEZ, quien a su vez era hijo del señor JUAN BAUTISTA TROYA, poseedor originario del inmueble desde 1924. El Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, al rechazar la demanda señaló que el actor “i) no presentó certificado de defunción del señor Juan Bautista Troya, pese a que en los hechos de la demanda insiste en actuar como heredero del mencionado señor Troya;” No obstante, en el recurso de apelación el actor señaló que: Sin embargo, tal y como ha quedado claro en reforma de la demanda yo no actuó como representante de ninguno de los herederos directos del señor Juan Bautista Troya.

Yo actúo como heredero de una nieta de dicho señor, lo que hace improcedente exigir una acreditación directa de herencia o representación. De hecho, el señor Juan Bautista Troya tal y como se encuentra narrado en los hechos y probado en pruebas documentales transfirió a su hija CARMELITA TROYA DE Radicación: 52001-2333-000-2024-00278-01 Demandante: Gabriel Alonso Salas Troya Demandado: Municipio de Pasto 12 ROMO mediante cesión de hecho, con la intención de que ella lo administrara y continuara con la posesión, y una vez falleció esta se hizo nuevamente sucesión de los derechos de posesión, también registrada y validada ante Notario Público, entre esos el Señor CARLOS TROYA LOPEZ (hijo de Juan Bautista Troya y heredero de su hermana), quien tuvo por hija a la Señora AIDA AMPARO TROYA ARGOTE, de quien a su vez si soy heredero directo y bajo quien me habilita con legitimación en la causa por activa. 5.3.3.1 Caso concreto frente a la legitimación del demandante Para poder determinar si el señor Gabriel Alonso Salas Troya contaba con legitimidad para presentar la presente acción, la Sala procedió a revisar los anexos allegados junto con la subsanación de la demanda, advirtiendo lo siguiente: • Al revisar el certificado de tradición19 correspondiente al número de matrícula 240-155975, con fecha 7 de mayo de 2024, se advierte en la anotación 10 que a la señora Aida Amparo Troya Argote se le adjudicó el 25% del bien objeto de controversia, con fundamento en la sucesión de derechos establecida en la escritura pública 298220 del 25 de septiembre de 2017, otorgada en la Notaría Segunda de Pasto, así: • De igual manera, se aportó el certificado de defunción21 de la señora Aida Amparo Troya Argote: 19 Página 55 del Índice 12 del Sistema de Gestión Documental – SAMAI de primera instancia 20 Páginas 66 a 75 del Índice 12 del Sistema de Gestión Documental – SAMAI de primera instancia 21 Página 129 del Índice 12 del Sistema de Gestión Documental – SAMAI de primera instancia Radicación: 52001-2333-000-2024-00278-01 Demandante: Gabriel Alonso Salas Troya Demandado: Municipio de Pasto 13 • También se encuentra incorporado al proceso el registro civil de nacimiento del actor22 en el cual se evidencia que su madre era la señora Aida Amparo Troya Argote, así: Con base en el contenido de los documentos antes referidos, se advierte que el señor Gabriel Alonso Salas Troya sí cuenta con legitimación en la causa por activa, en la medida en que es hijo de la señora Aida Amparo Troya Argote (Q.E.P.D.), quien figuraba como titular del 25% del bien objeto del presente estudio antes del registro de la resolución acusada.

En suma, podía actuar en nombre propio, dado que ostenta la calidad de abogado. Al respecto esta Corporación ha señalado lo siguiente: acaece el hecho de la muerte, las relaciones jurídicas de carácter patrimonial en cabeza del de cujus (causante) tienen la vocación de transmitirse a los 22 Página 130 del Índice 12 del Sistema de Gestión Documental – SAMAI de primera instancia Radicación: 52001-2333-000-2024-00278-01 Demandante: Gabriel Alonso Salas Troya Demandado: Municipio de Pasto 14 causahabientes (herederos), quienes serán los continuadores del patrimonio de aquél; de manera que, la transmisión por esta vía comprende el patrimonio del causante como una universalidad jurídica de bienes, derechos y obligaciones23.

Sobre esto último, es menester señalar que esa universalidad de bienes, derechos y obligaciones de las cuales era titular el causante al momento de morir se conoce como herencia frente a la cual, en voces del artículo 665 del Código Civil24, surge un derecho real, es decir, aquel que se tiene “sobre una cosa sin respecto a determinada persona”, en palabras de la Corte Suprema de Justicia, “Cuando el Código Civil dice que derecho real, no expresa idea distinta a la romana que consideró el derecho real como relación directa, entre la persona y la cosa (…) Así, el titular del jus in re puede, sin contar con nadie, apoderarse de una cosa donde quiera que esté”25 (se resalta).

Tal derecho real sobre la herencia lo tienen los herederos, a tono con lo dispuesto en el artículo 757 ibídem26, según el cual “En el momento de deferirse la herencia, la posesión de ella se confiere por ministerio de la ley al heredero”, luego, el artículo 1045, sobre los órdenes hereditarios, estipula que los hijos ocupan el primer orden hereditario y excluyen a todos los otros herederos.

(…) Ahora bien, cuando una persona en condición de heredera demanda en favor de un bien que integra esa universalidad patrimonial, es decir, demanda en favor de la sucesión, deberá ser requisito necesario acreditar la legitimación en la causa que no es otra cosa que demostrar la calidad de heredero, lo cual puede hacerse de varias formas; en palabras de la Corte Constitucional, así: “… debe, pues, quien invoca el título de heredero, aportar copia del testamento, debidamente registrada, en que se le instituyó asignatario, o copia de las actas del estado civil que demuestran su parentesco con el difunto, vínculo del que se deriva su derecho sucesorio, pues como lo estatuye el artículo 1298 del Código Civil, la herencia queda aceptada expresamente por quien toma el título de heredero.

También puede demostrarse esta calidad, con copia del auto dictado dentro del respectivo proceso sucesorio, en que se haya declarado que se le reconoce esta calidad a la persona que la invoca”. Bajo esta lógica, se tendría como una de las formas para acreditar la condición de heredero la aportación de la copia del registro civil de nacimiento de quien alegue tal condición, con lo cual queda establecido el parentesco alegado y, claro está, copia del registro civil de defunción del causante, pues a partir del mismo se acredita el hecho de la muerte.27 (Resaltado de la Sala) 5.3.3.2.

Con base en los anteriores argumentos, la Sala estima que el a quo incurrió en una imprecisión al señalar como causal de rechazo que el actor “no presentó certificado de defunción del señor Juan Bautista Troya, pese a que en los hechos 23 Sucesión Mortis Causa. Facultad de Derecho, Universidad de los Andes. 24 Art. 665. “Derecho real.

Derecho real es el que tenemos sobre una cosa sin respecto a determinada persona. “Son derechos reales el de dominio, el de herencia, los de usufructo, uso o habitación los de servidumbres activas, el de prenda y el de hipoteca. De estos derechos nacen obligaciones reales”. 25 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 10 de agosto de 1981, expediente: 2407. 26 ARTICULO 757.

“POSESION DE BIENES HERENCIALES. En el momento de deferirse la herencia, la posesión de ella se confiere por ministerio de la ley al heredero …”. 27 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero ponente: José Roberto Sáchica Méndez, Bogotá, D.C., once (11) de octubre de dos mil veintiuno (2021), Radicación número: 76001-23-31-000-2004-03467-01(49758) Radicación: 52001-2333-000-2024-00278-01 Demandante: Gabriel Alonso Salas Troya Demandado: Municipio de Pasto 15 de la demanda insiste en actuar como heredero del mencionado señor Troya”, puesto que, como quedó demostrado él actúa en calidad de heredero de la señora Aida Amparo Troya Argote (Q.E.P.D.), quien figuraba como titular del 25% del bien objeto del presente estudio antes del registro de la resolución acusada y en esa medida, sí contaba con la legitimación en la causa por activa para presentar demanda objeto de análisis. 5.3.4 Conclusión Teniendo en cuenta la prosperidad de los cargos planteados por el apelante, la Sala revocará lo decidido en el auto del 13 de junio de 2025, dictado por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, y, en su lugar, ordenará que se emita un pronunciamiento sobre su admisión, previa verificación del cumplimiento de los demás requisitos de ley.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el auto del 13 de junio de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, mediante el cual se rechazó la demanda y, en su lugar ORDENAR que se pronuncie sobre la admisión de la demanda previa verificación del cumplimiento de los demás requisitos de ley.

SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen, para lo de su cargo. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.