1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., veintitrés (23) de julio de dos mil veintiséis (2026) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-04016-00 Accionante: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Y OTRO Tema: Tutela contra la providencia judicial que impuso sanción por desacato.
Declara la improcedencia por no superar los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción de tutela presentada por la parte actora en contra del Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar.
Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado. Por auto del 1 de junio de 20262, se admitió la solicitud de amparo de la referencia y, posteriormente, en auto del 18 de junio de 2026, se ordenó la vinculación de terceros con interés3. 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 5 de Samai.
Se precisa que se notificó como autoridades accionadas al Tribunal Administrativo del Cesar y al Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar. Asimismo, se dispuso la vinculación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (Min Ambiente), de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD), de la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), de la Constructora Ariguaní S.A., de Yuma Concesionaria S.A., de la Defensoría del Pueblo, de la Procuraduría General de la Nación (PGN), del Ministerio del Interior, de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), del municipio de Valledupar, del departamento del Cesar, de la Corporación Autónoma Regional del Cesar (CORPOCESAR), de la Personería de Valledupar, de la Contraloría General de la República (CGR), de la señora Yanelis Gutiérrez Movilla y de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, esta última en los términos del artículo 610 del Código General del Proceso. 3 En dicha providencia, se ordenó vincular al Instituto Nacional de Vías, al Ministerio de Transporte y a los señores: i) Ernesto Orozco Durán, en calidad de alcalde de Valledupar; ii) Helga María Rivas Ardila, en calidad de ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio; iii) Elvia Milena Sanjuan Dávila, en calidad de gobernadora del departamento del Cesar; y iv) Carlos Carrillo Arenas, quien fungía como director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
Accionante: Ministerio de Vivienda, Ciudad, y Territorio Accionados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-04016-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.
ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. El Ministerio de Vivienda, Ciudad, y Territorio, actuando a través del jefe de la Oficina Asesora Jurídica (e) de la entidad, interpuso acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Cesar y del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Valledupar, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y al principio de seguridad jurídica. 2.
Con la solicitud de amparo pretende que se dejen sin efectos las siguientes decisiones: (i) el auto del 26 de noviembre de 2025 proferido por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Valledupar, mediante el cual impuso una sanción por desacato; (ii) auto del 4 de diciembre de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, en el que resolvió el grado de consulta en el sentido de confirmar la sanción pecuniaria impuesta en el auto del 26 de noviembre de 2025; y (iii) auto del 27 de marzo de 2026 proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante el que se modificó parcialmente la parte resolutiva del auto emitido el 26 de noviembre de 2025.
Lo anterior, dentro del trámite del incidente de desacato de la acción de tutela con radicado 20001-33- 33-005-2023-00507-00/01/02. 3. En concreto, la parte actora formuló las siguientes pretensiones:
PRIMERO: Que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, acceso efectivo a la administración de justicia, seguridad social, mínimo vital, dignidad humana y prevalencia del derecho sustancial de la señora MARIA MARLENI CASTRILLON.
SEGUNDO: Que se deje sin efectos la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro del proceso radicado No. 76111-33-33- 004-2024-00190-01.
TERCERO: Que se ordene emitir una nueva decisión valorando integralmente el tiempo de servicios consolidado por la accionante hasta la fecha de emisión de la sentenciade segunda instancia.
CUARTO: Subsidiariamente, que se ordene el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación de conformidad con la Ley 33 de 1985, al encontrarse plenamente acreditados los requisitos legales.4 1.2. Hechos 4. El 9 de octubre de 2023, la señora Yanelis Gutiérrez Movilla, residente en el corregimiento de Aguas Blancas en el municipio de Valledupar, presentó acción de tutela contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la Unidad Nacional para la Gestión de 4 Transcripción literal que puede contener errores.
Accionante: Ministerio de Vivienda, Ciudad, y Territorio Accionados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-04016-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Riesgos y Desastres (en adelante UNGRD) y la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales de petición, a la vida y al mínimo vital, en conexidad con el derecho de acceso al agua potable. 5.
Lo anterior, con fundamento en que las empresas Yuma Concesionaria S.A. y Constructora Ariguaní S.A.S., en la construcción de la «Ruta del Sol 3», interrumpieron el paso natural del río Aguas Blancas, que era utilizado para el suministro de agua en los habitantes de la zona, lo cual ha generado afectaciones en la satisfacción de sus necesidades básicas, como el acceso a agua potable, alimentación, servicios sanitarios, actividades productivas, entre otros.
A su vez, cuestionó la falta de respuesta de diversas autoridades ante la petición que elevó el 6 de septiembre de 2023, en la que solicitó la entrega de los planos de dos obras de drenaje transversal sobre la construcción. 6. Al proceso se le asignó el radicado 20001-33-33-005-2023-00507- 00/01/02 y le fue repartido al Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar que, en sentencia del 27 de octubre del 2023, declaró la carencia actual de objeto por hecho superado respecto al derecho fundamental de petición y declaró la improcedencia frente a las demás garantías invocadas. 7.
Lo anterior, por cuanto la accionante obtuvo respuesta a la solicitud y no precisó los hechos u omisiones de las entidades accionadas que generaron la vulneración o amenaza de sus garantías fundamentales. A su vez, consideró que la parte accionante tampoco demostró haber agotado otros mecanismos administrativos para poner en conocimiento la problemática.
La señora Gutiérrez Movilla impugnó la decisión. 8. El Tribunal Administrativo del Cesar, en sentencia del 4 de diciembre de 2023, confirmó el fallo de primera instancia. Sostuvo que, tal como lo afirmó el a quo, la accionante recibió respuesta a todas las peticiones que había radicado. Asimismo, coincidió con el juez de primera instancia en señalar que la acción de tutela es improcedente para la protección de los demás derechos invocados, en la medida en que la accionante: (i) no acreditó que las autoridades se encuentren en mora de gestionar alguna solicitud, (ii) no probó haber realizado alguna gestión ante las autoridades demandas, y (iii) no manifestó ni fundamentó algún perjuicio irremediable que habilitara la procedencia excepcional del amparo constitucional. 9.
El 22 de marzo de 2024, la Sala de Sección de Tutelas No. 3 de la Corte Constitucional escogió el expediente para su revisión y, mediante la sentencia T- 078 de 2025, revocó el fallo del 4 de diciembre de 2023 dictado por el Tribunal Administrativo del Cesar. En su lugar, amparó, entre otros, los derechos fundamentales al agua potable, a la vivienda digna, a la salubridad pública, a la vida digna, a la seguridad personal, a la salud y al mínimo vital de la señora Yanelis Gutiérrez Movilla y de las personas que conforman la comunidad que habita el corregimiento de Aguas Blancas.
Accionante: Ministerio de Vivienda, Ciudad, y Territorio Accionados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-04016-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10. Para fundamentar su decisión, el máximo órgano constitucional, luego de analizar todas las pruebas y los informes allegados al proceso, expuso la población del corregimiento de Aguas Blancas no tiene garantizado el acceso a agua potable en condiciones de disponibilidad y accesibilidad.
Indicó que el abastecimiento de agua en pozos, forma mediante la cual la accionante y otros habitantes obtienen el agua, no permite asegurar una cantidad mínima disponible, así como tampoco la continuidad y calidad del servicio. 11. En ese orden, sostuvo que la falta de acceso al agua redundaba en un riesgo para los derechos fundamentales a la vida y a la salud de la accionante y su grupo familiar, que además estaba integrado por sujetos de especial protección constitucional. 12.
En consecuencia, ordenó, entre otras cosas, lo siguiente5:
QUINTO. ORDENAR al municipio de Valledupar y al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que, en el término de (6) seis meses contados desde la notificación de esta providencia y en cumplimiento de los principios de coordinación y concurrencia, adelanten las gestiones administrativas necesarias para avanzar en una solución definitiva y que garantice el acceso, la calidad, la disponibilidad y el goce del servicio de agua potable a la accionante y demás personas que (i) viven en el corregimiento de Aguas Blancas y (ii) no cuentan con otros medios para acceder al recurso hídrico en condiciones de disponibilidad, accesibilidad y potabilidad.
En el marco del diseño e implementación de las acciones destinadas al cumplimiento de esta orden, las autoridades deberán adelantar sus actuaciones conforme a las particularidades jurídicas y fácticas de las viviendas, verificar el cumplimiento de las normas urbanísticas y, en todo caso, garantizar los derechos fundamentales de los afectados. 13.
Posteriormente, la señora Gutiérrez Movilla solicitó la apertura del trámite incidental por considerar que no se ha cumplido a cabalidad con las órdenes dictadas en la sentencia T-078 de 2025 de la Corte Constitucional. Expuso que, debido a las inundaciones en la zona en la que reside, persiste la vulneración de sus derechos fundamentales a la salud, a la vivienda digna, a la vida en condiciones seguras y de acceso al agua potable. 14.
En auto del 1. ° de septiembre de 2025, Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar requirió a las entidades accionadas encargadas de acatar con las órdenes, para que informaran sobre el cumplimiento del mencionado fallo. 15. Al proceso se allegaron múltiples informes, entre ellos, el del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, quien informó que ha venido cumpliendo con los 5 Al respecto, se precisa que en la mencionada providencia, la Corte Constitucional profirió diversas órdenes a cargo de las siguientes entidades y empresas: Alcaldía de Valledupar, Personería de Valledupar, departamento del Cesar, UNGRD, Ministerio de Transporte, Ministerio del Interior, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Defensoría del Pueblo, Instituto Nacional de Vías, Procuraduría General de la Nación Agencia Nacional de Licencias Ambientales y Corpocesar, EMDUPAR S.A. E.S.P., Yuma Concesionaria S.A. y la Constructora Ariguaní S.A. Accionante: Ministerio de Vivienda, Ciudad, y Territorio Accionados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-04016-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co numerales quinto, séptimo, noveno, décimo y décimo primero en su calidad de órgano técnico del sector de agua potable y saneamiento básico. 16.
En dicho memorial, la mencionada cartera ministerial indicó que, el 10 de julio de 2025, le informó al alcalde de Valledupar su disposición en cumplir con el fallo de tutela y le advirtió que la ejecución de proyectos requería de la creación de espacios de diálogo y concertación con la comunidad. En ese orden, aseguró que participó en la reunión interinstitucional del 28 de julio de 2025, convocada por la Oficina Departamental para la Gestión de Riesgos de Desastres del Cesar. 17.
También manifestó que, en dicho encuentro, revisaron avances sobre el estudio de riesgo por inundación y se concretó la necesidad de estructurar un plan de gestión, mitigación y riesgo de control. Por tal razón, señaló que el municipio de Valledupar debía liderar la contratación de los estudios requeridos. 18. A su vez, señaló que, el 2 de septiembre de 2025, desarrolló una mesa técnica virtual entre los funcionarios del Grupo de Evaluación de Proyectos del ministerio y el equipo consultor encargado del proyecto «Optimización y/o Construcción del Sistema de Alcantarillado Sanitario del Corregimiento de Aguas Blancas», en la que fueron subsanados los requerimientos técnicos formulados en mesas anteriores. 19.
Luego, mencionó que, el 16 de ese mismo mes y año, remitió a los proponentes el formato técnico exigido y las observaciones realizadas como parte del proceso de evaluación del proyecto y habilitó el enlace para las subsanaciones. 20. En ese orden, precisó que el mencionado proyecto forma parte de la estrategia de infraestructura prioritaria para la mitigación de los impactos derivados de las inundaciones.
De igual forma, aseguró que, en las mesas técnicas desarrolladas, los equipos técnicos ministeriales evaluaron el alcance de los estudios, los presupuestos estimados y la consistencia de los productos entregables. 21. Mediante auto del 26 de noviembre de 2025, el Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar declaró, entre otras cosas, el incumplimiento material de la orden quinta impartida en la sentencia T-078 de 2025, por considerar que no se acreditó, dentro del término fijado por el máximo órgano constitucional, las gestiones administrativas necesarias para garantizar una solución definitiva que garantice el acceso, la calidad, la disponibilidad y el goce efectivo del servicio de agua potable en el corregimiento de Aguas Blancas. 22.
Al respecto, sostuvo que dicha orden no se satisface mediante actuaciones formales, fragmentadas o «meramente preparatorias». Por el contrario, refirió que su cumplimiento exige avances materiales, verificables y sustantivos en todo el ciclo de la gestión administrativa necesaria para garantizar Accionante: Ministerio de Vivienda, Ciudad, y Territorio Accionados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-04016-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una solución definitiva, como lo son la formulación técnica, la revisión sectorial, la viabilidad administrativa, la financiación, la programación presupuestal, la priorización y el tránsito hacia la fase precontractual o contractual. 23.
En ese orden, señaló que los medios de prueba allegados por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio6 y el municipio de Valledupar7, corresponden únicamente a actividades iniciales de la fase «pre – inversión», sin que de ellos se acredite avances sustantivos que ejecuten la orden dictada por la Corte Constitucional. De igual forma, resaltó que no se probó que los proyectos presentados hubiesen alcanzado la etapa de viabilidad técnica o administrativa, así como tampoco la asignación de recursos, la certificación presupuestal, la definición de las fuentes de financiación, la suscripción de convenios, entre otros. 24.
Por lo anterior, sancionó, entre otras personas8, al señor Ernesto Orozco Durán, en calidad de alcalde el municipio de Valledupar y a la señora Helga María Rivas Ardila, en calidad de ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio, con una multa de diez salarios mínimos legales mensuales vigentes por el incumplimiento de, entre otras, la orden quinta dictada en la sentencia T-078 de 2025 de la Corte Constitucional. 25.
Por lo anterior, la entidad accionante solicitó la inaplicación de la sanción. Ello, con fundamento en que ha iniciado todas las actuaciones administrativas para dar cumplimiento al fallo, dentro del marco de sus competencias. A su vez, informó que los días 15 y 16 de diciembre de 2025 realizó una visita al municipio con el fin de verificar las necesidades de la población. 26.
No obstante, señaló que no tiene competencia directa para asumir la prestación del servicio de agua potable y de saneamiento básico, por cuanto el artículo 2 del Decreto 3571 del 2011 no contempló dentro de sus funciones garantizar la prestación del servicio público de acueducto, alcantarillado y saneamiento básico, pues dicha competencia se encuentra en cabeza de los municipios. 6 Particularmente, las siguientes: (i) el Oficio No. 2025EE0015155, en el que manifestó su disposición para acompañar técnica y jurídicamente la estructuración de proyectos derivados de la sentencia e instó al municipio a coordinar reuniones para avanzar en su trámite;
(ii) el Acta Técnica No. 04 del 2 de septiembre de 2025, en la cual se verificaron subsanaciones, actualizaciones de documentos, revisión de anexos y avance parcial en la evaluación técnica; y (iii) el correo del 16 de septiembre de 2025, mediante el cual remitió nuevas observaciones técnicas y formatos faltantes para continuar con la revisión del proyecto. 7 Respecto de las cuales, destacó las siguientes: (i) la radicación del proyecto «Optimización y/o Construcción del Sistema de Alcantarillado Sanitario del Corregimiento de Aguas Blancas» junto con su revisión y viabilidad técnica y presupuestal y, (ii) el documento preliminar «Estudios y Diseños para la Optimización del Sistema de Acueducto del Corregimiento Aguas Blancas» estructurado de manera conjunta con la Gobernación del Cesar y la empresa Aguas del Cesar S.A. E.S.P. 8 En concreto, sancionó a la señora Elvia Milena Sanjuan, en calidad de gobernadora del departamento del Cesar y al señor Carlos Carrillo Arenas, quien fungía como director de la UNGRD para ese entonces.
Ello, con ocasión del incumplimiento de las órdenes séptima, octava, décimo tercera y décimo cuarta. Accionante: Ministerio de Vivienda, Ciudad, y Territorio Accionados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-04016-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27.
En ese orden, puso de presente que, para dar cumplimiento con la orden de tutela, se requiere de la formulación de proyectos de acueducto para los habitantes del corregimiento de aguas blancas, «proyecto y gestiones que a la fecha no han sido presentados por el municipio de Valledupar». 28. En grado jurisdiccional de consulta, el Tribunal Administrativo del Cesar, en auto del 4 de diciembre de 2025, confirmó la sanción por desacato impuesta por el Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar.
Para fundamentar su decisión, señaló que la sentencia T-078 de 2025 de la Corte Constitucional fue notificada el 2 de abril del 2025 y, en consecuencia, el término de 6 meses fijados en la orden de tutela venció el 2 de octubre de ese mismo año. No obstante, señaló que en dicho plazo no se acreditó la viabilidad técnica y administrativa de la asignación de recursos, ni la apertura de un proceso contractual, ni el inicio de alguna obra tendiente a cumplir con la orden de tutela. 29.
Por tal razón, reiteró la postura del a quo relacionada con que la orden quinta, por su «naturaleza estructural», exige avances materiales, sustantivos y verificables a lo largo del ciclo administrativo en la formulación del proyecto de optimización del sistema de alcantarillado en el corregimiento de Aguas Blancas. En ese orden, consideró que «no basta con radicar proyectos y sostener mesas si, vencido el término, no hay tránsito real hacia la ejecución». 30.
La UNGRD, cuyo director fue sancionado en el trámite incidental por incumplir con las órdenes séptima y octava9, presentó acción de tutela contra la providencia del 4 de diciembre de 2025 dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar. Ello, por considerar que no se tomó en consideración que el cumplimiento de la orden octava era una consecuencia de la orden séptima y que, en todo caso, era materialmente «incumplible» por no contar con el estudio técnico necesario a cargo del municipio de Valledupar y del departamento del Cesar. 31.
Al asunto se le asignó el radicado 11001-03-15-000-2026-00505-00 y le fue repartido a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado que, en sentencia del 12 de marzo del 2026, amparó el derecho fundamental al debido proceso de la UNGRD, por considerar que el tribunal demandado desconoció la estructura escalonada de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional, lo cual condujo a una interpretación al margen del derecho al debido proceso de la entidad.
En consecuencia, dejó sin efectos el auto del 4 de diciembre de 2025 dictado por el Tribunal Administrativo del Cesar y le ordenó 9 Consistentes en que, junto con la ANLA, debía: (i) evaluar las condiciones y el nivel de riesgo al que están sometidas las viviendas del corregimiento, en especial aquellas que padecieron las inundaciones del 2022, (ii) establecer si el riesgo al que están sometidas las viviendas es susceptible de ser mitigado; y (iii) determinar si las condiciones de salubridad y prestación de servicios públicos del sector permiten la habitabilidad de las viviendas.
A su vez, le ordenó a la UNGRD determinar si las viviendas tienen la aptitud de satisfacer condiciones de habitabilidad dignas y adelantar las acciones de reubicación necesarias de acuerdo con las condiciones presupuestales y técnicas del municipio. Accionante: Ministerio de Vivienda, Ciudad, y Territorio Accionados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-04016-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proferir una decisión de remplazo. 32.
En cumplimiento de la mencionada providencia, el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante auto del 27 de marzo del 2026, modificó el auto del 26 de noviembre de 2025 dictado por el Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar en el sentido de señalar que, habida cuenta del incumplimiento del municipio de Valledupar en realizar el estudio técnico ordenado en el numeral séptimo de la parte resolutiva de la sentencia T-078 de 2025, la UNRGD no incumplió con el fallo porque su actuación dependía del estudio técnico que le suministrara el mencionado ente territorial. 33.
No obstante, mantuvo la sanción impuesta al alcalde de Valledupar y a la ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio por haber incumplido con la orden quinta del fallo de tutela dictado por la Corte Constitucional. Al respecto, reiteró que los memoriales allegados no desvirtúan el incumplimiento declarado por el a quo, ni que, dentro del plazo fijado en la orden, hubiesen alcanzado el estándar exigible, «máxime cuando el ministerio se limitó a establecer que no era de su competencia lo relacionado con la prestación del servicio público, toda vez que el responsable de asegurar la prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico era el municipio de Valledupar». 34.
Por otro lado, puso de presente que la jurisprudencia constitucional exige la verificación de los elementos objetivo y subjetivo. No obstante, luego de individualizadas las responsabilidades, advirtió que las explicaciones de las entidades incidentadas, con exclusión de la UNGRD, no acreditan que hubiesen alcanzado los «hitos mínimos verificables para remover el reproche». 1.3.
Sustento de la vulneración 35. La entidad demandante señaló que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un defecto sustantivo, por considerar que se desconocieron las funciones que le fueron asignadas en el artículo 2 del Decreto 3571 del 2011 y la Resolución 661 de 2019, pues su competencia está limitada a la asistencia técnica y la eventual financiación de los proyectos presentados por los entes territoriales. 36.
En ese orden, sostuvo que su apoyo es supletorio, subsidiario y complementario, dado que las entidades territoriales no solo tienen la función constitucional de garantizar la prestación de los servicios públicos, sino que además cuentan con fuentes de financiación como los recursos del Sistema General de Participaciones, regalías e incluso componentes de tarifa. 37.
Por tal razón, afirmó que no tiene competencia para formular el proyecto, ya que se trata de una función a cargo del municipio de Valledupar, mientras que las suyas son de «evaluador» y, en consecuencia, existe una «imposibilidad jurídica» para cumplir con lo ordenado por el máximo tribunal constitucional. Accionante: Ministerio de Vivienda, Ciudad, y Territorio Accionados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-04016-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38.
A su vez, puso de presente que el proyecto radicado ante la entidad consiste en la construcción y optimización de un sistema de alcantarillado, orientado a garantizar la adecuada recolección, conducción y tratamiento de aguas residuales domesticas de la población. No obstante, consideró que no tiene como propósito principal el acceso a agua potable. 39.
Por otro lado, consideró que también incurrió en un desconocimiento del precedente, debido a que el Tribunal Administrativo del Cesar omitió valorar la jurisprudencia decantada por el Consejo de Estado a través de la cual ha determinado que al juez constitucional le corresponde no solo verificar el cumplimiento de la orden de tutela, sino que también debe examinar si la falta de acatamiento se debe a una conducta negligente, lo cual comporta el elemento subjetivo de la sanción. 40.
En ese sentido, indicó que en los autos del 4 de diciembre del 2025 y del 17 de abril de 2026, a través de los cuales el mencionado tribunal confirmó la sanción por desacato, no tuvieron en cuenta los criterios esbozados por las altas cortes para dar aplicación a la sanción, en particular, la sentencia SU-034 de 2018 dictada por la Corte Constitucional sobre el análisis de la culpabilidad del obligado. 1.4.
Intervenciones 41. El Tribunal Administrativo del Cesar señaló que acoge todos los fundamentos de orden constitucional, legal y jurisprudencial expuestos en las providencias proferidas dentro del trámite del proceso de desacato, así como los criterios que imparta el juez constitucional en la presente acción de tutela. 42. La Agencia Nacional de Infraestructura sostuvo que ha actuado de conformidad con el ordenamiento jurídico y que ha realizado todas las gestiones y trámites necesarios para poder garantizar los derechos fundamentales de los administrados. 43.
Por otro lado, puso de presente que tiene a su cargo la estructuración, contratación y gestión de proyectos de infraestructura de transporte bajo la modalidad de concesión. En ese sentido, afirmó que no tiene funciones relacionadas con la prestación de servicios públicos domiciliarios, la formulación de proyectos de agua potable o saneamiento básico y el cumplimiento de órdenes judiciales sobre dichas áreas.
Finalmente, solicitó su desvinculación del proceso por considerar que carece de legitimación en la causa por pasiva. 44. La Defensoría del Pueblo puso de presente que, con ocasión al vencimiento del término de la orden quinta dictada en la sentencia T-078 de 2025 por la Corte Constitucional, le informó a las autoridades del desacato que el 24 de septiembre de 2025 efectuó una visita en el corregimiento de Aguas Blancas Accionante: Ministerio de Vivienda, Ciudad, y Territorio Accionados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-04016-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y asistió a una mesa técnica adelantada por la Alcaldía de Valledupar y la Gobernación del Cesar. 45.
Señaló que en dicho escrito hizo relación a cada una de las órdenes impartidas con sus principales hallazgos y realizó una serie de recomendaciones a las entidades encargadas de cumplirlas. No obstante, puso de presente que algunas entidades no dan respuesta a los requerimientos, lo cual entorpece su labor de seguimiento. 46. La Gobernación del Cesar, entidad que también fue sancionada, manifestó que coadyuva las pretensiones de la acción de tutela y, en ese orden, solicitó que los efectos de un eventual amparo se extiendan a su favor.
Lo anterior, por cuanto las autoridades judiciales demandadas desconocieron que cumplió de manera progresiva con las órdenes que le fueron impartidas, y, además, omitieron analizar que el cumplimiento integral de la orden octava tiene una relación secuencial y condicionada con la orden séptima. 47. Expuso que dicha circunstancia fue reconocida por el Consejo de Estado en la acción de tutela formulada por la UNGRD y, a pesar de ello, el Tribunal Administrativo del Cesar, en el auto dictado el 27 de marzo del 2026, mantuvo sustancialmente su razonamiento sin analizar el «precedente» fijado por el máximo tribunal de lo contencioso-administrativo y sin individualizar adecuadamente sus competencias funcionales, el alcance real de sus obligaciones, el cumplimiento acreditado ni la competencia funcional predominante del municipio de Valledupar como gestor local del riesgo y ejecutor material de las actuaciones territoriales derivadas la sentencia T-078 de 2025. 48.
Además, indicó que no fue analizada su responsabilidad subjetiva, puesto que en el incidente demostró haber realizado actuaciones concretas, verificables y oportunas orientadas a cumplir con la orden séptima, tales como: informes de cumplimiento, apropiaciones presupuestales, soportes de cofinanciación, actas de reuniones interinstitucionales, actuaciones contractuales y pruebas de articulación técnica y administrativa. 49.
Por último, consideró que resultaba «constitucionalmente improcedente» exigir el cumplimiento inmediato e integral de obligaciones cuya ejecución dependía de actuaciones previas, etapas técnicas especializadas y competencias funcionales radicadas principalmente en municipio de Valledupar. 50. La Personería Municipal de Valledupar indicó que ha realizado diversas actuaciones institucionales en aras de garantizar los derechos fundamentales de los habitantes del corregimiento de Aguas Blancas, dentro de las cuales destacó las siguientes: (i) el Oficio No. 4000-0583 del 2 de septiembre de 2022, mediante el cual requirió a diferentes entidades nacionales y territoriales para la atención de las afectaciones presentadas;
(ii) el Oficio No. 4000-0656 del 18 de octubre de 2022, relacionado con la mediación institucional adelantada frente a las Accionante: Ministerio de Vivienda, Ciudad, y Territorio Accionados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-04016-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co problemáticas que afectaban a la comunidad de Aguas Blancas;
(iii) el Oficio No. No. 4000-0699 del 3 de noviembre de 2022, mediante el cual se efectuó seguimiento a los compromisos adquiridos por las entidades competentes; (iv) su participación permanente en mesas técnicas; (v) su vigilancia preventiva; y (vi) su acompañamiento a la comunidad afectada. 51. Por otro lado, solicitó su desvinculación del proceso por considerar que carece de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto la acción de tutela está dirigida contra el Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar. 52.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Transporte, la Agencia Nacional de Licencias Ambientales, el Instituto Nacional de Vías, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación, la UNGRD, Corpocesar y la empresa Yuma Concesionaria S.A. también solicitaron su desvinculación del proceso por considerar que carecen de legitimación en la causa por pasiva, debido a que no está dentro de sus competencias conocer, decidir o anular incidentes de desacato por el incumplimiento de órdenes judiciales, ni se les atribuyó la vulneración de los derechos fundamentales de la entidad demandante. 1.5.
Manifestación de impedimento 53. Estando en curso el proceso para proferir sentencia de primera instancia, mediante escrito del 23 de julio de 2026, el magistrado Omar Joaquín Barreto Suárez manifestó su impedimento para conocer el asunto. Al respecto, indicó estar incurso en las causales 110 y 511 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, porque: i) su hijo se desempeña como profesional universitario del nivel central de la Defensoría del Pueblo y ii) sostiene una amistad íntima desde hace más de 10 años con el señor Juan Gregorio Eljach Pachecho, quien ostenta el cargo de Procurador General de la Nación. Al respecto, sostuvo que ambas entidades se encuentran vinculadas en el trámite de la referencia. 54.
No obstante, por auto del 23 de julio de 2026, el despacho ponente declaró infundado el impedimento, pues no es posible establecer que las circunstancias descritas por el magistrado Barreto Suárez tengan la virtualidad de alterar su capacidad para decidir y que implique que deba ser separado del conocimiento del asunto sub judice. 10 ARTÍCULO
56. CAUSALES DE IMPEDIMENTO. Son causales de impedimento: […] 1. Que el funcionario judicial, su cónyuge o compañero o compañera permanente, o algún pariente suyo dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, tenga interés en la actuación procesal. 11 ARTÍCULO
56. CAUSALES DE IMPEDIMENTO. Son causales de impedimento: […] 5. Que exista amistad íntima o enemistad grave entre alguna de las partes, denunciante, víctima o perjudicado y el funcionario judicial. Accionante: Ministerio de Vivienda, Ciudad, y Territorio Accionados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-04016-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.
CONSIDERACIONES 55. La Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo presentada por la entidad accionante. En ese sentido, esta Sección explicará las razones por las cuales en el asunto objeto de estudio no se supera los requisitos generales de relevancia constitucional y subsidiariedad. 2.1. Cuestión previa 56. La Sala reconoce que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio dirigió la acción de tutela contra las siguientes providencias: (i) el auto del 26 de noviembre de 2025 proferido por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Valledupar, mediante el cual resolvió el incidente de desacato;
(ii) el auto del 4 de diciembre de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, por medio del cual resolvió el grado de consulta en el sentido de confirmar la sanción pecuniaria impuesta en el auto del 26 de noviembre de 2025; y (iii) el auto del 27 de marzo de 2026 proferido por el mencionado tribunal, mediante el cual modificó parcialmente la parte resolutiva del auto emitido el 26 de noviembre de 2025. 57.
No obstante, el análisis se centrará únicamente respecto al auto del 27 de marzo de 2026, dictado por el Tribunal Administrativo del Cesar, por ser la providencia que le puso fin a la controversia relacionada con la sanción impuesta a la entidad demandante. Lo anterior, por cuanto resolvió el grado jurisdiccional de consulta respecto del auto del 26 de noviembre de 2025, habida cuenta de que el auto del 4 de diciembre de 2025 fue dejado sin efectos por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 2.2.
Caso concreto 2.2.1. La solicitud no cumple con los requisitos de procedencia de tutela contra providencias judiciales 58. El Consejo de Estado12 y la Corte Constitucional13, han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales14 y a la configuración de algún 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 13 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025; SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU-388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019;
T-511 de 2017 y C-590 de 2005. 14 (i) Legitimación en la causa; (ii) inmediatez; (iii) subsidiariedad (iv) relevancia constitucional; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal; (vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de la misma naturaleza, una sentencia de control abstracto de constitucionalidad (v.gr., acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad) o una sentencia interpretativa proferida por la Sección de Apelación del Tribunal Especial para la Paz.
Accionante: Ministerio de Vivienda, Ciudad, y Territorio Accionados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-04016-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co defecto especial15 en el que puede incurrir una autoridad judicial. Por tanto, previo a estudiar de fondo del asunto y determinar si se configuran los defectos invocados, la Sala determinará si se superan los presupuestos generales de procedencia. 59.
De no observarse el cumplimiento de uno de estos requisitos, se declarará improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 60.
En este caso, esta Sección considera que la solicitud de amparo no cumple con todos los requisitos generales de procedencia referidos, como pasa a exponerse. 61. Legitimación en la causa. Consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 62.
La Sala advierte que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio está legitimado en la causa por activa, pues fue una de las entidades demandadas en el proceso de tutela en el que se le impuso la orden en la que se funda la sanción por desacato que se cuestiona mediante esta vía. 63. De igual forma, se evidencia que el Tribunal Administrativo del Cesar está legitimado en la causa por pasiva, por haber proferido la decisión objeto de estudio en el presente trámite constitucional. 64.
Por su parte, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Transporte, la Agencia Nacional de Licencias Ambientales, el Instituto Nacional de Vías, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación, la UNGRD, Corpocesar, la Personería Municipal de Valledupar, la Agencia Nacional de Infraestructura y la empresa Yuma Concesionaria S.A. solicitaron su desvinculación del proceso por considerar que carecen de legitimación en la causa por pasiva. 65.
Sin embargo, la Sala negará dicha solicitud, dado que su vinculación se realizó como terceros con posible interés en las resultas del proceso, por haber hecho parte de las entidades demandadas e incidentadas al interior de la acción de tutela y el incidente de desacato, cuya providencia en sede de consulta se 15 (i) Defecto orgánico;
(ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. Accionante: Ministerio de Vivienda, Ciudad, y Territorio Accionados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-04016-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuestiona en el presente proceso. 66.
Relevancia constitucional. De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional16, la acreditación de este requisito implica verificar: (i) que el actor cumpla con la carga argumentativa que vislumbre la vulneración de sus derechos fundamentales, ya que no basta con la enunciación de estos; (ii) que el debate propuesto no sea exclusivamente legal, pues este trámite no está dispuesto para resolver las inconformidades del actor frente a la decisión judicial; y, (iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se evidencie tensión alguna entre la providencia reprochada y las garantías constitucionales.
Lo anterior, teniendo en cuenta que el presente mecanismo se desnaturaliza cuando se pretende reabrir los debates jurídicos zanjados por el juez ordinario de la causa, como si de una instancia adicional se tratase. 67. Como se expuso previamente, la entidad accionante cuestiona el auto del 27 de marzo de 2026 dictado por el Tribunal Administrativo del Cesar.
Mediante dicha decisión modificó parcialmente la parte resolutiva del proveído de 26 de noviembre de 2025 dictado por el Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar y mantuvo la sanción impuesta al alcalde de Valledupar y a la ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio por haber incumplido con la orden quinta de la sentencia T- 078 de 2025 dictada por la Corte Constitucional. 68.
A su juicio, dicha autoridad incurrió en un defecto sustantivo al desconocer las funciones que le fueron asignadas en el artículo 2 del Decreto 3571 de 2011 y en la Resolución 661 de 2019. En ese sentido, sostuvo que su intervención en los proyectos de agua y saneamiento básico es de carácter técnico, subsidiario y complementario, mientras que la formulación y ejecución de estos corresponde a las entidades territoriales. 69.
Por lo anterior, afirmó que existe una imposibilidad jurídica para cumplir la orden impartida, pues no está dentro de sus competencias la formulación de proyectos de acueducto, debido a que su dicha función se encuentra a cargo del municipio de Valledupar. 70. De otro lado, sostuvo que el tribunal desconoció el precedente judicial, en particular la Sentencia SU-034 de 2018 de la Corte Constitucional, al mantener la sanción por desacato sin efectuar, en su criterio, un análisis suficiente del elemento subjetivo de la responsabilidad. 71.
Precisado lo anterior, para la Sala los argumentos expuestos por la entidad accionante son una reiteración de la solicitud de inaplicación de la sanción que radicó en diciembre de 2025 ante el Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar y, además, reflejan una mera inconformidad con lo decidido por el Tribunal 16 Sentencia SU-215 de 2022.
Accionante: Ministerio de Vivienda, Ciudad, y Territorio Accionados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-04016-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo del Cesar al estimar que incumplió con la orden quinta dictada en la sentencia T-078 de 2025 de la Corte Constitucional. 72.
Lo anterior, debido a que se evidencia, prima facie, que el tribunal analizó las pruebas aportadas con las que se pretendía acreditar el cumplimiento de la orden de tutela y, a partir de ello, reconoció que se han realizado diversas gestiones. No obstante, concluyó que los memoriales allegados no desvirtuaron el incumplimiento declarado por el Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar en el auto del 26 de noviembre de 2025 que la sancionó por desacato. 73.
Al respecto, el tribunal destacó lo siguiente: Bajo ese marco, la Sala confirma el juicio de materialidad efectuado por la A quo en relación con la orden quinta —adoptar una solución definitiva de acceso a agua potable en Aguas Blancas—. El Municipio de Valledupar reporta radicaciones ante el Ministerio de Vivienda (proyecto de alcantarillado denominado “OPTIMIZACIÓN Y/O CONSTRUCCIÓN DEL SISTEMA DE ALCANTARILLADO SANITARIO DEL CORREGIMIENTO DE AGUAS BLANCAS, MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, DEPARTAMENTO DEL CESAR” por $23.214.138.682,63 millones y fase de preinversión del acueducto diagnóstico del sistema, catastro de redes, estudios requeridos y proyección de los diseños, estimando un costo alrededor de los $500.000.000) y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio da cuenta de mesas técnicas desarrolladas los días 14 de mayo, 5 de junio, 2 de julio y 2 de septiembre de 2025.
Con todo, dentro del plazo vencido no se acreditó viabilidad técnica/administrativa, asignación de recursos, CDP, convenio de cofinanciación, apertura de proceso contractual ni inicio de obras. En términos constitucionales, la orden quinta –por su naturaleza estructural– exige avances materiales, sustantivos y verificables a lo largo del ciclo administrativo en la formulación del proyecto “Optimización y/o Construcción del Sistema de Alcantarillado Sanitario del Corregimiento de Aguas Blancas, Municipio de Valledupar, Departamento del Cesar”; no basta con radicar proyectos y sostener mesas si, vencido el término, no hay tránsito real hacia la ejecución. Por ello, se confirma la sanción al Alcalde Ernesto Orozco y a la Ministra Helga Rivas, pues los memoriales de consulta no desvirtúan el incumplimiento material ya declarado ni acreditan que dentro del término se hubiera alcanzado el estándar exigible, máxime cuando el Ministerio en cuestión se limitó a establecer que no era de su competencia lo relacionado con la prestación del servicio público, toda vez que el responsable de asegurar la prestación efectiva de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico a sus habitantes era el municipio de Valledupar, el cual podría ser apoyado financiera, técnica y administrativamente por el Departamento, conforme a la legislación que lo regula. 74.
De la lectura del aparte transcrito, se advierte, prima facie, que el tribunal valoró las gestiones adelantadas por las entidades accionadas y concluyó que aquellas resultaban insuficientes para desvirtuar el incumplimiento de la orden quinta. Accionante: Ministerio de Vivienda, Ciudad, y Territorio Accionados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-04016-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 75.
Luego, precisó que la imposición de la sanción por desacato no opera de manera automática, sino que exige la verificación de la responsabilidad subjetiva, en atención a las circunstancias particulares del caso. Para tal efecto, expuso lo siguiente: Este Tribunal Administrativo, en armonía con la jurisprudencia constitucional, recuerda que la sanción por desacato no es automática ni objetiva: exige verificación del incumplimiento y responsabilidad subjetiva —dolo o culpa grave, renuencia o negligencia—, ponderando competencias, posibilidades jurídicas y actos diligentes. […] En el caso concreto, se individualizó la responsabilidad y sustentó que, vencidos los términos, persistía una falta de resultados materiales en órdenes estructurales, pese a advertencias previas; este Tribunal verifica que las explicaciones en consulta no acreditan que, con exclusión de la UNGRD, las entidades accionadas dentro de los plazos ya agotados hubieran alcanzado hitos mínimos verificables para remover el reproche.
De ahí que el auto consultado sea modificado únicamente en relación a revocar la sanción impuesta al director de la UNGRD, pues el conjunto de decisiones proferidas por la Corte Constitucional en Sentencia T-078 de 2025 fueron determinadas acordes a derecho dentro del marco de los derechos fundamentales de la comunidad del Corregimiento de Aguas Blancas, en el municipio de Valledupar. 76.
A partir de lo anterior, la Sala advierte que los reproches formulados por la parte accionante son una mera inconformidad con la decisión del juez de instancia. Ello, por cuanto el cargo por defecto sustantivo recae en que no tiene competencia para formular proyectos, ya que es una función en cabeza del municipio de Valledupar. 77.
No obstante, de simple lectura de la providencia cuestionada se evidencia, prima facie, que el tribunal no cuestionó su falta de formulación de un proyecto particular, ni le impuso la carga de asumir competencias que no le corresponden. Por el contrario, su análisis se dirigió a verificar la existencia de actuaciones concretas, eficaces y comprobables orientadas al cumplimiento de la orden estructural impartida por la Corte Constitucional, en el que concluyó que las gestiones adelantadas no se tradujeron en avances materiales y verificables dentro del término concedido. 78.
En ese sentido, el reproche del tribunal no se fundamentó en la omisión de la entidad accionante en formular proyectos, sino en la ausencia de resultados concretos, orientados a ejecutar el cumplimiento de la orden quinta de la sentencia T-078 de 2025. Accionante: Ministerio de Vivienda, Ciudad, y Territorio Accionados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-04016-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 79.
Ahora bien, aunque la parte demandante sostiene que el tribunal desconoció la sentencia SU-034 de 2018 dictada por la Corte Constitucional sobre el análisis del elemento subjetivo de la responsabilidad, de la providencia cuestionada también se advierte que el tribunal demandado valoró las actuaciones desplegadas por las autoridades encargadas de cumplir con la orden quinta, cosa distinta es que, tras el análisis realizado, las haya considerado insuficientes para acreditar el cumplimiento de la orden que les fue impartida. 80.
En consecuencia, la Sala evidencia que los reproches formulados por la parte accionante reflejan una mera inconformidad con la decisión del juez de instancia. Por lo tanto, se advierte que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de garantías fundamentales, no conlleva que el asunto puesto en conocimiento revista necesariamente de relevancia constitucional.
En estos casos se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental. 81. Esto, debido a que la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter legal y/o económico, o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales de la causa. 82.
Por otro lado, esta Sección evidencia que la parte actora no desarrolló una argumentación suficiente que permita evidenciar la configuración de un defecto específico, ni cumplió con la carga de demostrar la relevancia constitucional de la controversia, limitándose a exponer su desacuerdo con el análisis efectuado por el tribunal demandado. 83.
Así las cosas, no le corresponde al juez de tutela entrar a revaluar el análisis efectuado por el juez del desacato respecto al cumplimiento de la orden de tutela dictada por la Corte Constitucional ni sustituir su valoración sobre la configuración o no del elemento subjetivo, máxime cuando, prima facie, no se acreditó la existencia de una actuación arbitraria, caprichosa o manifiestamente irrazonable que habilite la intervención excepcional del juez constitucional. 84.
Por el contrario, los reparos formulados por la accionante se circunscriben a expresar su desacuerdo con la interpretación jurídica y la valoración realizada por el tribunal demandado en relación con el cumplimiento de la orden quinta, aspectos que fueron estudiados en sede de consulta y resueltos mediante la providencia que se cuestiona en esta oportunidad. 85.
En ese sentido, la Sala advierte que la accionante no plantea una controversia iusfundamental, sino que pretende que el juez de tutela sustituya al juez del desacato en el análisis de las pruebas y en la determinación del cumplimiento de la orden quinta. Sin embargo, la acción de tutela no fue Accionante: Ministerio de Vivienda, Ciudad, y Territorio Accionados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-04016-00 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concebida como un mecanismo para reabrir discusiones jurídicas ya decididas ni para obtener una nueva valoración de los elementos de convicción obrantes en el expediente, especialmente cuando no se evidencia una actuación arbitraria, caprichosa o irrazonable por parte de la autoridad judicial accionada. 86.
Subsidiariedad. El artículo 86 de la Constitución Política consagró el carácter subsidiario de la acción de tutela frente a los medios ordinarios de defensa. En virtud de dicho requisito, la Corte Constitucional ha determinado que la acción de tutela solo procede en dos casos excepcionales17: i) como mecanismo de protección definitivo, si el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial idóneo18 y eficaz19; y, ii) como mecanismo de protección transitorio. 87.
Como se expuso previamente, la entidad demandante sostuvo que, al no tener la competencia para formular proyectos por ser una función atribuida al municipio de Valledupar, la orden quinta dictada en la sentencia T-078 de 2025 de la Corte Constitucional le resulta de imposible cumplimiento. 88. Sin embargo, de la revisión del expediente se advierte que dicho argumento no fue puesto de presente en la solicitud de inaplicación de la sanción que elevó en diciembre de 2025 y que adjuntó como prueba al presente proceso.
En efecto, si bien en dicho escrito manifestó que no es de su competencia formular proyectos, no planteó de manera expresa ni desarrolló un reparo orientado a demostrar la existencia de una imposibilidad jurídica para cumplir con lo ordenado por la Corte Constitucional, ni solicitó que dicha circunstancia fuera valorada por el juez de desacato. 89.
En ese orden, le correspondía elevar ante el Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar dicha consideración, a efectos de que el juez del desacato valorara el argumento relativo a su «imposibilidad jurídica» de cumplimiento de la orden. De igual forma, si estima que la orden quinta impartida en la Sentencia T-078 de 2025 desborda el ámbito de competencia que le fue atribuido en el artículo 2 del Decreto 3571 del 2011 y en la Resolución 661 de 2019, puede elevar ante la Corte Constitucional una solicitud de modulación de la orden que le fue impuesta, por ser la autoridad que profirió la orden de amparo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 17 Corte Constitucional, Sentencia T-183 de 2024. 18 De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es idóneo si es «materialmente apto para producir el efecto protector de derechos fundamentales».
Al respecto, ver sentencia SU-379 de 2019. 19 La Corte Constitucional ha considerado que la eficacia se refiere a si el mecanismo judicial está diseñado para brindar una protección oportuna a los derechos fundamentales vulnerados. Accionante: Ministerio de Vivienda, Ciudad, y Territorio Accionados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-04016-00 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.
FALLA PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la acción de tutela formulada por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio contra el Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar.
SEGUNDO: NEGAR las solicitudes de desvinculación formuladas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Transporte, la Agencia Nacional de Licencias Ambientales, el Instituto Nacional de Vías, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, la Corporación Autónoma Regional del Cesar, la Personería Municipal de Valledupar, la Agencia Nacional de Infraestructura y la empresa Yuma Concesionaria S.A.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: De no ser impugnada esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx