Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., quince (15) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 63001-23-33-000-2019-00176-01 (3671-2021) Demandante: Helio Fabio Muñoz Pardo Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Tema: Reconocimiento pensión gracia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 8 de abril de 2021 por el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Cuarta de Decisión mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda2 1.1.1. Las pretensiones Helio Fabio Muñoz Pardo presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de 1 En adelante UGPP. 2 El expediente de primera instancia se encuentra visible en el índice 2 de SAMAI, archivo «ED_1DEMANDA1(.PDF) NroActua 2». 2 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00176-01 (3671-2021) Demandante: Helio Fabio Muñoz Pardo Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,3 en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones RDP 001423 de 18 de enero y RDP 010868 de 26 de marzo de 2018, por medio de las cuales la UGPP le denegó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la demandante solicitó: i) el reconocimiento y pago de la prestación solicitada «[…] con retroactividad de tres años contados hacia atrás desde la radicación de esta demanda […]» o en forma subsidiaria, tres años antes de la petición, en cuantía del 75% del promedio de los salarios devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus4 o en; ii) el reajuste de las mesadas pensionales de acuerdo con el índice de precios al consumidor; y iii) la condena en costas y agencias en derecho a la entidad. 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: - Helio Fabio Muñoz Pardo nació el 31 de diciembre de 1945 y prestó sus servicios al magisterio, así: Cargo Nombramiento y posesión Retiro del servicio Profesor en el Instituto Técnico Industrial de Armenia - Decreto 49 de 14/02/72 expedido por el gobernador del Quindío - Acta 167 de 24/02/72 31/05/1976 (Decreto 266 de 1976) Catedrático del Instituto Técnico Industrial de Armenia - Decreto 218 del 20/06/72 proferido por la misma autoridad - Acta 646 de 26/06/72 Docnete en el Instituto Técnico Industrial de Armenia - Decreto 139 de 22/04/94 expedido por la alcaldesa de Armenia - Acta 643 de 02/05/94 30/11/2011 (Resol. 2171 de 2011) - Decreto 225 de 10/02/97 del gobernador de Quindío - Acta 175 de 19/02/97 - El 31 de diciembre de 1996 cumplió 50 años, y el 23 de enero de 2010, 20 años de servicio desempeñados con idoneidad y honradez. - El 3 de octubre de 2017 solicitó a la entidad el reconocimiento de la pensión gracia. Con Resolución RDP 1423 del 18 de enero de 2018 le fue negada, por considerarse que el nombramiento por todo el tiempo de servicios prestado fue del orden nacional, de modo que no acreditó los 20 años de labor en la docencia oficial de 3 En adelante CPACA. 4 Entre ellos la prima de navidad. 3 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00176-01 (3671-2021) Demandante: Helio Fabio Muñoz Pardo carácter territorial.
Esta decisión fue confirmada al resolverse la apelación por medio de la Resolución RDP 10868 del 26 de marzo de 2018. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. En cuanto al concepto de violación se expuso que los actos administrativos acusados fueron expedidos con infracción de las normas en que debía fundarse, para lo cual se argumentó: - Los actos administrativos acusados señalaron que su vinculación era del orden nacional, cuando lo cierto es que ejerció como maestro de carácter: i) nacionalizado, entre el 24 de febrero de 1972 y el 31 de mayo de 1976, por espacio de 4 años, 3 meses y 7 días; y ii) territorial, desde el 2 de mayo de 1994 y hasta el 30 de noviembre de 2011, por un lapso de 17 años, 6 meses y 28 días. - Los nombramientos para el ejercicio del empleo docente fueron expedidos por el gobernador del Quindío o el alcalde de Armenia, respectivamente, sin que en ellos se involucrara el Ministerio de Educación y en lo concerniente a los recursos para el pago de sus salarios y prestaciones sociales, aquellos causados antes de la expedición de la Constitución de 1991 fueron cubiertos con recursos propios de las entidades territoriales, en tanto que los posteriores, con el Situado Fiscal. 1.2.
Contestación de la demanda La UGPP5 se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos: - El demandante no tiene derecho al reconocimiento de la prestación económica señalada porque no cumplió con el requisito del tiempo de servicios previsto en la Ley 114 de 1913, en tanto aquellos fueron acreditados bajo una vinculación del nivel nacional, tal y como se indicó en los actos demandados. - Lo anterior, debido a que las leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 solo permitieron el cómputo de tiempos por nombramientos en calidad de docente departamental, municipal o nacionalizado, más no del orden nacional, de tal manera que las normas invocadas en la demanda no le son aplicables. - Sin perjuicio de lo anterior, en el evento en que se accediera a las súplicas de la 5 Índice 2 de SAMAI, archivo «ED_15CONTESTACIONDE(.PDF) NroActua 2». 4 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00176-01 (3671-2021) Demandante: Helio Fabio Muñoz Pardo demanda, la base de liquidación de la pensión estaría constituida con lo devengado en el año inmediatamente anterior a la fecha en que supuestamente agotó los requisitos para su reconocimiento y que podría coincidir o no con el último año laborado por el docente oficial, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado6.
Finalmente propuso las excepciones que denominó «falta de requisitos», «inexistencia de la obligación», «cobro de lo no debido» y prescripción. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Cuarta de Decisión, mediante sentencia proferida el 8 de abril de 20217 denegó las pretensiones de la demanda, con sustento en los siguientes argumentos: - De las pruebas aportadas al proceso se demostró que aún cuando Helio Fabio Muñoz Pardo acreditó una vinculación como docente oficial acaecida con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, el tiempo total de servicio fue del nivel nacional, según la clasificación del artículo 1 de la Ley 91 de 1989 - Lo anterior, en razón de los siguientes elementos de prueba: i) el Decreto 265 de 9 de julio de 1976 suscrito por la gobernadora del Quindío, «[p]or el cual se causan unas novedades en el personal de enseñanza secundaria» y en el que aceptó las renuncias presentadas por unos docentes, entre ellos, la del demandante como jefe de taller a partir del 1 de junio de 1976, con ocasión del traslado del Técnico Industrial «José María Ramírez H.» del municipio de Armenia a la nación; ii) la certificación de historia laboral expedida el 16 de febrero de 2018, en la que se indicó que el régimen del demandante desde el 2 de mayo de 1994 y hasta el 31 de julio de 2008, fue del orden nacional; iii) el certificado de tiempo de servicio del 18 de febrero de 2011, en el que la Secretaría de Educación municipal informó acerca de la vinculación en propiedad con régimen nacional en forma continua; y iv) la Resolución 2171 de 23 de noviembre de 2011, a partir de la cual se evidenció 6 Sobre el particular citó: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia proferida el 28 de agosto de 2018, dentro del proceso con radicación 52001-23-33-000-2012-00143-01. 7 Índice 2 de Samai, archivo «ED_038SENTENCIA1INSTPD(.PDF) NroActua 2». 5 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00176-01 (3671-2021) Demandante: Helio Fabio Muñoz Pardo que la condición de docente de carácter nacional se mantuvo hasta el retiro del servicio. - Sumado a ello, los educadores de los institutos técnicos «[…] como bachilleratos técnicos diversificados, por la naturaleza de la plaza que ocupan es nacional según el Decreto 1962 de 1969, luego lo consignado en la citada certificación de historia laboral resulta coherente y congruente con la realidad jurídica […]» del docente. - De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado8, la descentralización de la educación, su administración, así como el traslado de los bienes y recursos de la Nación a los departamentos y luego a los municipios, no significó que a su vez, el vínculo se transformara a territorial, comoquiera que es el acto de nombramiento y la calidad de la plaza docente, el factor determinante para su calificación [nacional o territorial], más no el origen de financiación de los recursos destinados al pago de los salarios y prestaciones sociales correspondientes. 1.4.
El recurso de apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación9 y lo sustentó así: - El a quo erró cuando determinó a partir de los certificados laborales que el tiempo de servicio prestado por el demandante era de carácter nacional, pues contrario a ello, aquel prestado «[…] del 14 de febrero de 1972 y hasta 31 de mayo de 1976 […]» fue territorial y nacionalizado, según lo establecido en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989 y la sentencia CE-SUJ-SII-11-2018 del Consejo de Estado. - El Instituto Técnico Industrial «José María Ramírez H.» de Armenia se fundó con la Ordenanza 11 de 1960 «[…] y fue una institución departamental del Quindío hasta julio de 1976.
A partir de 1976, según los docentes, el Ministerio de Educación los obligó a renunciar porque en adelante sería de carácter nacional, pero no hay ley que así lo haya transformado. […]», de modo que la institución educativa señalada era departamental, sin que existiera prueba alguna que permitiera establecer lo contrario. De ahí que el nombramiento se efectuó por el departamento del Quindío y no por el Ministerio de Educación con el que el demandante nunca laboró, máxime cuando en aquella época «[…] los departamentos pagaban el servicio docente con situado fiscal y recursos propios por mandato del acto legislativo 11 de 1968 y ley 46 de 1973 […]» (sic). 8 Al respecto citó: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia proferida el 16 de octubre de 2020, dentro del proceso con radicación 2018- 00125-01. 9 Índice 2 de SAMAI, archivo «ED_040RECURSOAPELACION(.ZIP) NroActua 2». 6 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00176-01 (3671-2021) Demandante: Helio Fabio Muñoz Pardo - En cuanto al interregno comprendido desde el 22 de abril de 1994 y hasta su retiro el 30 de noviembre de 2011, esto es durante 17 años, 6 meses y 28 días, fue del orden territorial, comoquiera que fue nombrado por el alcalde Armenia, «[…] quien le pagó con dineros del situado fiscal como lo ordenaba el artículo 356 de la Constitución Política y la Ley 60 de 1993 […]», tal como se observó en las consideraciones de la Resolución 225 de 1997. - En la sentencia CE-SUJ-SII-11-2018 se determinó que la prueba idónea de la calidad de la plaza a ocupar era la copia del acto de vinculación y pese a que con la demanda se aportaron los decretos de nombramiento expedidos por las correspondientes autoridades del Quindío y Armenia, respectivamente; la sentencia de primera instancia le otorgó mayor credibilidad a los certificados laborales. - Por consiguiente, el a quo no tuvo en cuenta el tipo de plaza a ocupar, de conformidad con los actos de nombramiento, así como tampoco el origen de los recursos de financiación de los salarios y demás emolumentos pagados al demandante. 1.5.
Trámite en segunda instancia Por medio de auto proferido el 8 de noviembre de 202110 se admitió el recurso de apelación de la demandante, sin que se decretaran pruebas, por lo que de conformidad con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA no hubo traslado a las partes para alegar. Pese a lo anterior, en providencia del 20 de abril de 2023 se decretaron pruebas documentales de oficio11, y se corrió traslado a partir del 14 de agosto de 2023, por el término de 5 días12. 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se contrae a establecer lo siguiente: ¿el tiempo de servicio docente prestado por Helio Fabio Muñoz Pardo fue de carácter nacionalizado y territorial o nacional? y en consecuencia ¿ese tiempo puede ser computado para efectos del reconocimiento 10 Samai, índice 4. 11 Samai, índice 31. 12 Samai, índice 46. 7 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00176-01 (3671-2021) Demandante: Helio Fabio Muñoz Pardo de la pensión gracia? 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. En torno a la pensión gracia El sector docente oficial estuvo marcado por condiciones diferenciales en materia salarial y prestacional, derivadas del nivel de la entidad con la que se iniciara el vínculo jurídico o la relación legal y reglamentaria. Ciertamente, este aspecto determinaba el origen de los recursos para la remuneración de estos servidores, pues mientras la Nación asumía los gastos del personal del orden nacional, los respectivos entes territoriales eran responsables de proveer los recursos necesarios para el pago de sus empleados dedicados a la labor educativa.
Esta situación conllevaba un trato que, hasta esta época, se ha juzgado como inequitativo para estos últimos educadores, cuyas prestaciones económicas eran inferiores, pese a que todos ejecutaban la misma labor. Lo anterior llevó al legislador a adoptar medidas tendientes a equiparar las condiciones salariales y prestacionales de todos los docentes oficiales, dentro de las cuales se destacó el reconocimiento de la pensión gracia implementada por medio de la Ley 114 de 191313 como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias.
El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta.
Con posterioridad, las leyes 116 de 192814 y 37 de 193315, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. Asimismo, con la Ley 91 de 1989 se logró la unificación de los distintos regímenes del magisterio, en aras de finiquitar las divergencias interpretativas derivadas del proceso gradual de traslado de los costos de las entidades territoriales a la Nación que había ordenado la Ley 43 de 1975 que, en últimas, afectaba las condiciones 13 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 14 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 15 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 8 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00176-01 (3671-2021) Demandante: Helio Fabio Muñoz Pardo laborales del magisterio.
Para ello, distribuyó las obligaciones prestacionales de los docentes (artículos 1 y 2), según se resume a continuación: Personal docente Tipo de vinculación Prestaciones sociales a cargo Entidad responsable Nacional Vinculados por nombramiento del gobierno nacional Las causadas hasta 29/12/1989 y en adelante, los reajustes y la sustitución de pensiones La extinta Cajanal y el Fondo Nacional del Ahorro o las que hicieren sus veces.
Las causadas a partir del 29/12/1989 La Nación y pagadas por el FOMAG Nacionalizado Vinculados por nombramiento de entidad territorial antes y después del 1/1/1976 (Ley 43/75) Las causadas hasta el 31/12/1975 y en adelante, los reajustes y la sustitución de pensiones Las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión, o las entidades que hicieren sus veces, a las cuales venía vinculado este personal Las causadas en el período de nacionalización (1/1/1976 – 31/12/1980), los reajustes y la sustitución de pensiones La Nación o las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión, o las entidades que hicieren sus veces (estas entidades deben contribuir en los porcentajes establecidos en el art. 3 de la Ley 43/75).
Las causadas y no pagadas entre el 1/1/1981 y el 29/12/1989 Las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión social, o las entidades que hicieren sus veces, a las cuales estaba vinculado dicho personal. La Nación debe hacer los aportes correspondientes, en virtud de lo pactado en los convenios respectivos.
Las causadas a partir del 29/12/1989 La Nación y pagadas por el FOMAG En el artículo 356 de la Constitución Política se determinó la competencia del legislador para fijar cuáles servicios estarían a cargo de la Nación y cuáles de las entidades territoriales. En su versión original, definió que el situado fiscal era el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación cedido a los departamentos, el distrito capital y los especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, para financiar la educación, en los niveles preescolar, primaria, secundaria y media, así como la salud. 9 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00176-01 (3671-2021) Demandante: Helio Fabio Muñoz Pardo En efecto, la Ley 60 de 199316 asignó la administración de los servicios educativos estatales a los municipios financiados con recursos propios y con los provenientes de su participación del situado fiscal, en conjunto con los departamentos.
En el artículo 6 ibidem dispuso la incorporación del personal docente de los órdenes departamental, distrital y municipal al FOMAG, así como la conservación del régimen prestacional anterior, mientras que a las nuevas vinculaciones se les aplicaría la Ley 91 de 1989. En consecuencia, las prestaciones sociales causadas antes de la afiliación al señalado fondo y sus reajustes, reliquidaciones y sustituciones serían cubiertas por la respectiva entidad territorial o el ente de previsión social a la cual se hubiesen realizado los aportes; a diferencia de las que se hicieran exigibles con posterioridad, que estarán a cargo del señalado fondo.
La Ley 60 de 1993 también determinó que, para la prestación descentralizada de los servicios, cada entidad territorial debía manejar en su presupuesto una cuenta especial independiente con lo cual no afectaría la unidad de caja17, lo que se traduce en que los recursos para educación no se integrarían con los que el ente territorial ya administraba.
Lo anterior llevó a que los Fondos Educativos Regionales (FER), creados por el Decreto 3157 de 196818, encargados del sostenimiento de los servicios educativos, fueran incorporados a la estructura de los departamentos y distritos19 y, más adelante, a las secretarías de educación, según la Ley 115 de 199420 (artículo 179, literal d). Sin embargo, las sumas destinadas al pago de prestaciones sociales del personal docente serían giradas directamente al FOMAG, tanto las que provenían del situado fiscal como las que debía trasladar el respectivo ente territorial por las prestaciones causadas y no pagadas. 16 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. [ ] Artículo 9.
El situado fiscal, establecido en el artículo 356 de la Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49, 67 y 365 de la Constitución Política.
El Situado fiscal será administrado bajo responsabilidad de los departamentos y distritos de conformidad con la Constitución Política». 17 Para la época, se encontraba definido en el artículo 12 de la Ley 38 de 1989 así: «Unidad de Caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá la situación de fondos a los organismos y entidades para el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación.» 18 «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Educación Nacional y se estructura el sector educativo de la Nación» 19 Ley 60 de 1993, artículos 3, numeral 5; y 4, numeral 1. 20 «Por la cual se expide la ley general de educación» 10 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00176-01 (3671-2021) Demandante: Helio Fabio Muñoz Pardo La obligación de afiliar a los docentes departamentales, distritales y municipales financiados con recursos propios de las entidades territoriales al FOMAG se reglamentó con el Decreto 196 de 199521, a través del cual se identificaron las fuentes de financiación según los tipos de vinculación docente, clasificación señalada por la Ley 91 de 1989, así: i) Nacionales y nacionalizados: financiados con recursos de la Nación y luego del situado fiscal.
Sus prestaciones quedaron a cargo del FOMAG, luego de su afiliación. ii) Departamentales, distritales y municipales: este personal se consideró en tres grupos, a saber: - Por una parte, el personal que venía pagado con recursos propios del ente territorial, al cual se le respetaría el régimen territorial que lo venía cobijando. En este caso, las prestaciones causadas antes de su incorporación al FOMAG, así como sus reajustes, reliquidaciones y sustituciones, son de responsabilidad directa de las entidades territoriales o de las cajas de previsión, en las que se hayan efectuado los correspondientes aportes. - Por otra parte, los docentes que eran financiados o cofinanciados por la Nación – Ministerio de Educación Nacional mediante convenios y vinculados a plazas del nivel territorial.
Para ellos, las prestaciones sociales serían de cargo de la respectiva entidad territorial y los recursos para su pago se regirían por el correspondiente convenio de financiación o de cofinanciación. Vencidos los términos de los respectivos convenios, los derechos salariales y prestacionales se pagarían con cargo al situado fiscal. - Para los docentes de establecimientos públicos oficiales que eran pagados con recursos del establecimiento, sus prestaciones serían asumidas por el FOMAG.
En línea con lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198922, en la sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 201823 se afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «[…] colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 […]». Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200024 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «[…] vinculados hasta el 31 de diciembre 21 «Por medio del cual se reglamentan parcialmente el artículo 6 de la Ley 60 de 1993 y el artículo 176 de la Ley 115 de 1994» 22 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 23 Expediente con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 24 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000. 11 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00176-01 (3671-2021) Demandante: Helio Fabio Muñoz Pardo de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas consolidadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio.
En cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala25 ha señalado: «[…] Sobre los tiempos nacionales. La ley 114 de 1913 que creo la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.
Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: […] 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198926 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.
Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión 25 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016. 26 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 12 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00176-01 (3671-2021) Demandante: Helio Fabio Muñoz Pardo gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» [Se resalta] Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201827, así: «[…] (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o del -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial […]».
En la misma línea, esta Sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202228 indicó: 27 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 13 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00176-01 (3671-2021) Demandante: Helio Fabio Muñoz Pardo «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».29 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989 […]». [Se resalta] En suma, para acceder a la pensión gracia los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.
No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, en atención a que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 29 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 14 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00176-01 (3671-2021) Demandante: Helio Fabio Muñoz Pardo 2.3.
Caso concreto En el expediente se encuentra demostrado lo siguiente: - Helio Fabio Muñoz Pardo nació el 31 de diciembre de 194530 y cumplió 50 años el 31 de diciembre de 1995. - En lo concerniente a su historia laboral se allegaron los siguientes decretos: i) 49 del 14 febrero de 197231 por medio del cual el gobernador del Quindío lo nombró «[…] profesor en el Instituto Técnico Industrial “José María Ramírez H.” en reemplazo de Hernando Rodríguez, quien renunció. Asignación mensual $1. 970.oo […]»; empleo en el que se posesionó el 24 de febrero de 1972, según el Acta 01-67. ii) 218 del 20 de junio de 197232 suscrito por la misma autoridad, «[…] [p]or el cual se nombran catedráticos para los diferentes planteles de enseñanza media del departamento […]», entre ellos, el demandante, quien fue designado en el Instituto Técnico Industrial «José María Ramírez H.» y se posesionó el 26 de junio de igual anualidad, de acuerdo con el Acta 646. iii) 265 del 9 de julio de 197633 de la gobernadora del Quindío, cuyo artículo 8 estableció: «[…] [p]or haber pasado a la nación el Instituto Técnico Industrial “José María Ramírez H.” de Armenia, acéptese a partir del 1º de junio del año en curso, la renuncia presentada por […]» varios docentes, entre los que se encontraba el demandante [artículo 9º del decreto]. iv) 139 del 22 de abril de 199434 proferido por la alcaldesa de Armenia, en uso de las facultades previstas en el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, en el que consideró: «[…] [q]ue según certificación 146 del 06 de abril de 1994 del Delegado permanente del M.E.N. ante el F.E.R. del Quindío existe disponibilidad presupuestal y vacancia definitiva del cargo.
Que según certificación expedida por la oficina seccional de Escalafón del Quindío Helio Fabio Muñoz Pardo reúne los requisitos para desempeñar el cargo […]». En consecuencia, dispuso «[…] [n]ombrar[lo] temporalmente […] sin grado en el escalafón, especialidad bachiller técnico industrial, en el cargo vacante temporalmente en 30 De acuerdo con el Registro Civil de Nacimiento visible en el folio 27, del archivo «ED_4ANEXOSDELADEMA(.PDF) NroActua 2». 31 «[…] Por el cual se aclara un decreto y se causan unas novedades en el Magisterio de Secundaria […]».
Ibidem, folios 7 y 8. 32 Folios 9 a 12. 33 Folios 13 a 16. 34 Folios 19 y 20. 15 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00176-01 (3671-2021) Demandante: Helio Fabio Muñoz Pardo el nivel de básica secundaria y media vocacional en el “Instituto Técnico Industrial”, mientras se provee en forma definitiva el cargo […]».
La posesión ocurrió el 2 de mayo de 1994, según el Acta 643. v) 225 del 10 de febrero de 199735 expedido por el gobernador del Quindío «[…] en ejercicio de las atribuciones conferidas en el artículo 15 de la Ley 60 de 1993 y de conformidad con el artículo 105 de la Ley 115 de 1994 y el Decreto 85 de 1980 […]» y consideró: «[…] Que por Decreto 01165 del 27 de diciembre de 1996 del Gobierno Departamental, se convocó a concurso abierto para el ingreso al servicio docente.
Que realizadas todas las fases del concurso se llevó a efecto la respectiva selección y correspondiente listado de elegibles. Que los educadores seleccionados reúnen los requisitos para desempeñar el cargo de docentes en las diferentes áreas. Que la Coordinadora de Contabilidad y Presupuesto de la Secretaría de Educación Departamental, certificó: que existe disponibilidad presupuestal por el rubro Situado Fiscal, para nombramiento en propiedad en los niveles antes mencionados para los diferentes municipios del Departamento, según las necesidades en cada uno de ellos […]».
Con base en ello dispuso: «[…] Artículo 1. Nómbrese en propiedad a las siguientes personas como educadores […] y el grado de Escalafón, correspondiente a cada uno de ellos, para desempeñar el cargo en los diferentes niveles, para los diferentes municipios del Departamento, así: […] Apellidos y nombres Cédula Municipio Muñoz Pardo Helio Fabio 7 500795 Instituto Técnico Industrial Armenia […] Parágrafo.
La asignación salarial será la que corresponda, de conformidad con las normas que regulan al Régimen salarial de los docentes Nacionales y Nacionalizados. Artículo 2. Los educadores nombrados tomarán posesión del cargo en el Despacho del Jefe de División de Recursos Humanos de la Gobernación del Quindío, con la acreditación de los requisitos legales y de las certificaciones expedidas por la Oficina de Contabilidad y Presupuesto, en las que conste que los educadores no tienen otra vinculación laboral con las entidades territoriales que representan esos organismos. […]» [Se resalta].
De este empleo tomó posesión el 19 de febrero de 1997, según el Acta 175. 35 Folios 21 a 24. 16 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00176-01 (3671-2021) Demandante: Helio Fabio Muñoz Pardo - Con la Resolución 2171 del 23 de noviembre de 201136 el secretario de educación de Armenia «[…] retir[ó] del servicio a partir del 1 de diciembre de 2011, al señor Helio Fabio Muñoz Pardo […] con grado 11 en el Escalafón Nacional, quien ocupa el cargo de docente de la institución educativa Instituto Técnico Industrial del Municipio de Armenia, dado que la Fiduprevisora S.A. consignará el pago de la pensión [de jubilación] en la nómina del mes de noviembre del presente año en el Banco BBVA. […]» [Se resalta]. - Igualmente se allegaron dos certificados de historia laboral expedidos por el FOMAG correspondientes a los períodos laborados así: i) del 29 de junio de 2023, en el que certificó que el demandante laboró como docente en provisionalidad beneficiario del régimen de pensiones de carácter nacional entre el 24 de febrero de 1972 y el 31 de mayo de 1976, período en el que cotizó a la extinta Caja Nacional de Previsión Social37. ii) del 16 de febrero de 201838, por el lapso comprendido desde el 2 de mayo de 1994 y hasta el 30 de noviembre de 2011 con el mismo régimen pensional y los aportes se efectuaron al FOMAG. - Con auto proferido el 20 de abril de 202339, se decretó de oficio las siguientes pruebas documentales: i) la Ordenanza 101 de 30 de noviembre de 1959 «[…] [p]or la cual se crea el Instituto Industrial del Quindío en la ciudad de Armenia; se fijan asignaciones y se dictan otras disposiciones […]»40 con las siguientes características en su organización: «[…] Artículo 1.
Desde el 1º de enero de 1960, créase en la ciudad de Armenia el Instituto Industrial del Quindío, con las siguientes especialidades: Construcciones civiles Mecánica automotriz Metalistería Radiotécnica Ebanistería Artículo 2. La organización, programas y planeación del Instituto Industrial del Quindío, que se crea en el artículo anterior estará sujeta a las normas que sobre el particular imparta la División de Economía Industrial del Ministerio de Educación Nacional y los títulos que otorgue el establecimiento serán los de bachillerato técnico, expertos en las especialidades señaladas anteriormente. 36 Folios 25 y 26. 37 En lo sucesivo Cajanal. 38 Folio 28. 39 Samai, índice 31. 40 Samai, índice 33. 17 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00176-01 (3671-2021) Demandante: Helio Fabio Muñoz Pardo […] Artículo 4.
El Municipio de Armenia suministrará local y dotación y el 20% de las asignaciones. Estas correrán de cuenta del Departamento en un 80%, hasta concurrencia de la partida apropiada en el Presupuesto de la próxima vigencia para la Universidad Tecnológica del Quindío. […] Artículo 8. Los gastos que demande la presente Ordenanza serán necesariamente incluidos en el Presupuesto de Gastos del Departamento y en caso de no alcanzar a cubrirlos, el Gobierno Departamental queda autorizado para hacer los traslados necesarios con tal fin. […]» [Se resalta]. ii) El contrato de nacionalización del Instituto Técnico Industrial «José María Ramírez H.» suscrito el 23 de julio de 1974 entre el Ministerio de Educación y el departamento del Quindío, del que se destacan las siguientes cláusulas: «[…] Primera.
La Nación (Ministerio de Educación) – autorizada por la Ley 91 de 1938 y en consideración a que, según conceptos de la Comisión del Ministerio de Educación que visitó el plantel, se justifica que el Instituto Técnico Industrial “José María Ramírez H.” de Armenia, continúe en adelante como servicio nacional, asumirá desde el primero (1º) de enero de mil novecientos setenta y cuatro (1.974), la dirección, organización, administración de este Instituto, hoy a cargo del Departamento del Quindío, en los mismos términos y en igualdad de condiciones con los demás establecimientos de Bachillerato que funcionan el país. En consecuencia, el carácter de personal directivo, docente y administrativo del instituto, así como la fijación y pago de asignaciones y su nombramiento, remoción y promoción serán de facultad y cargo de la Nación. Segunda.- La Nación se obliga a proporcionar, a partir de la fecha indicada, la enseñanza de Bachillerato Técnico Diversificado, de acuerdo con los pensumes, programas y calendarios del Ministerio de Educación Nacional.
Tercera.- La Nación queda obligada a apropiar en el Presupuesto Nacional de la próxima vigencia una partida por la cantidad necesaria para el sostenimiento adecuado del Instituto Técnico Industrial José María Ramírez, también en los presupuestos subsiguientes y durante la vigencia del presente (contrato incorporará las partidas necesarias que demande el funcionamiento en los términos que se dejan expresados y de acuerdo con las mejoras que considere necesario introducir. [ ] Sexta.- El término de duración de este contrato será de veinte (20) años, contados a partir del primero (1.°) de enero de mil novecientos setenta y cuatro (1.974) y podrá prorrogarse a voluntad de las partes.
Séptima.- Será de la sola responsabilidad del departamento el pago de prestaciones sociales del personal que por cuenta de esa entidad haya trabajado en el Instituto, hasta la fecha en que empiece a regir el presente contrato, Igualmente serán de la sola responsabilidad económica del departamento, las acreencias que por cualquier concepto figure a cargo del Instituto. 18 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00176-01 (3671-2021) Demandante: Helio Fabio Muñoz Pardo […]» [Se resalta]. iii) Los decretos de nombramiento y retiro del servicio docente del demandante, señalados en precedencia41. iv) Certificado de salarios del 29 de junio de 2023 de la Secretaría de Educación del Quindío en el que se acreditó que entre desde el año 1972 y hasta 1976 percibió sueldo y prima de navidad42. v) La certificación expedida por el director administrativo y financiero de la Secretaría de Educación del Quindío el 29 de junio de 202343, en la que indicó: «[…] En virtud de la potestad que le asiste a esta Entidad Territorial para verificar y dar fe del contenido de los actos administrativos por medio de los cuales se administra el sistema educativo en esta jurisdicción y sin que se refiera en los mismos la naturaleza de la plaza, se indica que el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio establece que la vinculación del docente Helio Fabio Muñoz Pardo es de carácter nacional y la fuente de recursos es el Situado Fiscal/Presupuesto Ley 91 […]» [Se resalta]. v) El certificado del 5 de julio de 202344, por la cual la Secretaría de Educación de Armenia informó: «[…] Que revisados los registros de planta de Muñoz Pardo Helio Fabio […] quien se desempeñó en el cargo de Docente de Aula grado 11, en la institución educativa Instituto Técnico Industrial de carácter Nacional, en la ciudad de Armenia (Qui), con tipo de nombramiento Propiedad, efectuó aportes para salud, pensión y riesgos profesionales de la siguiente manera: - Desde 24 de febrero de 1972 (nombramiento en el Decreto 0049 del 14/09/1972 y Acta de Posesión 0167 del 24/02/1972) hasta el 01 de junio de 1976 hizo aportes [a] CAJANAL.
Los recursos donde se sufragaron los salarios y las prestaciones sociales provenían de la Secretaría de Educación Departamental del Quindío. - Desde 22 de junio de 1976 (nombramiento en la Resolución 4134 del 15/06/1976 y Acta de Posesión 0696 del 22/06/1976) hasta el 31 de julio de 1978 hizo aportes [a] CAJANAL. Los recursos donde se sufragaron los salarios y las prestaciones sociales provenían de la Secretaría de Educación Departamental del Quindío. - Desde 02 de mayo de 1994 (nombramiento en el Decreto 139 del 22/04/1994 y Acta de Posesión 043 del 02/05/1994) hasta el 31 de enero del 2000 hizo aportes [al] FONDO PRESTACIONAL DEL MAGISTERIO.
Los recursos donde se sufragaron los salarios y las prestaciones sociales provenían de la Secretaría de Educación Departamental del Quindío. 41 Samai, índice 51. 42 Ibidem. 43 Samai, índice 41. 44 Samai, índice 52. 19 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00176-01 (3671-2021) Demandante: Helio Fabio Muñoz Pardo - Desde el 01 de febrero del 2000 hasta el 01 de diciembre de 2011 hizo aportes al] FONDO PRESTACIONAL DEL MAGISTERIO.
Los recursos donde se sufragaron los salarios y las prestaciones sociales provenían de la Secretaría de Educación Municipal de Armenia, debido a que el Municipio de Armenia se certificó en educación en el año 1999, pero el proceso de nómina fue recibido a partir del mes de febrero del año 2000. […]» (sic). - El 3 de octubre de 2017, el demandante solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia que fue negada con la Resolución RDP 001423 del 18 de enero de 2018 expedida por el subdirector de determinación de derechos pensionales de la UGPP45, al considerarse que no acreditó los 20 años de servicio en virtud de una vinculación territorial sino nacional, pues según la documental aportada se demostraron los siguientes periodos: Entidad laboró Desde Hasta Novedad Cargo Vinculación Modalidad Mun Armenia 1972/02/24 1976/06/01 Tiempo de servicio Docente Nacional Secundaria Mun Armenia 1994/05/02 2011/11/30 Tiempo de servicio Docente Nacional Secundaria - Inconforme con la anterior decisión, el 1 de febrero de 2018 presentó recurso de apelación, la cual fue confirmada mediante la Resolución RDP 010868 del 26 de marzo de 2018 suscrita por el director de pensiones de la entidad demandada con la misma motivación del acto anterior46: 2.5.
Análisis sustancial En el presente caso, el tribunal de primera instancia encontró que no se había cumplido con el requisito de los 20 años de servicios en una plaza docente del orden territorial y negó las pretensiones de la demanda, pues el tiempo total de servicios fue de carácter nacional, en virtud de lo señalado en las certificaciones laborales allegadas al proceso y la resolución que retiró del servicio al demandante.
Esto sumado a que de conformidad con el Decreto 1962 de 1969, aquel es el nivel de las plazas de los institutos técnicos en su calidad de bachilleratos diversificados. De la valoración probatoria, la Sala encuentra acreditado que el demandante ejerció el servicio docente estatal en dos períodos: i) desde el 24 de febrero de 1972 y hasta el 1 de junio de 1976; y ii) entre el 2 de mayo de 1994 y el 30 de noviembre de 2011 cuando se dispuso del retiro del servicio con ocasión del pago de la pensión de jubilación. 45 Samai índice 2, archivo «ED_4ANEXOSDELADEMA(.PDF) NroActua 2» folios 34 a 43. 46 Ibidem, folios 44 a 46. 20 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00176-01 (3671-2021) Demandante: Helio Fabio Muñoz Pardo i) Primer interregno comprendido entre el 24 de febrero de 1972 y hasta el 1 de junio de 1976 (4 años, 3 meses y 6 días) En lo concerniente este, el apelante sostuvo que ostentó la calidad de nacionalizado comoquiera que el Instituto Técnico Industrial «José María Ramírez H.» de Armenia fue creado por medio de la Ordenanza 11 de 1960 como una institución del orden departamental y así permaneció pese a la existencia del contrato de nacionalización de 1974, pues no existió una ley que así lo determinara, pero que conllevó la renuncia de varios docentes, entre ellos la del demandante.
De ahí que el nombramiento se efectuó por el departamento del Quindío y no por el Ministerio de Educación con el que el demandante nunca laboró, máxime cuando en aquella época «[…] los departamentos pagaban el servicio docente con situado fiscal y recursos propios […]». Sobre el particular, la Sala señala en primer lugar que la suscripción del contrato de nacionalización del Instituto Técnico Industrial «José María Ramírez H.» suscrito el 23 de julio de 1974 entre el Ministerio de Educación y el departamento del Quindío, determinó en la cláusula primera que el servicio que se encontraba a cargo del departamento del Quindío, a partir del 1 de enero de 1974, continuaría como nacional.
Este se fundamentó en la Ley 91 de 193847 que autorizó al gobierno para ese efecto [artículo 1] y a su vez, para «[…] dictar nuevas disposiciones sobre formación del Escalafón Nacional del Magisterio y aprovechamiento preferente de los servicios de los institutores incluidos en él, a fin de obtener una selección equitativa del personal de maestros […]».
Es así como de acuerdo con la valoración de los decretos 49 del 14 febrero y 218 del 20 de junio de 1972 expedidos por el gobernador del Quindío en tanto el servicio educativo se encontraba a su cargo hasta la nacionalización de la educación48 e incluso la institución educativa en la que prestaba los servicios el demandante, se establece que la vinculación correspondiente a aquel período es nacionalizada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, según el cual es personal docente de ese orden el designado a través de «nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976».
En esas condiciones, se acreditó también el requisito de ingreso nacionalizado o territorial antes del 31 de diciembre de 1980, de conformidad con lo previsto en el 47 «Sobre nacionalización de institutos de enseñanza secundaria». 48 Con ocasión de la Ley 43 de 1975, «por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 21 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00176-01 (3671-2021) Demandante: Helio Fabio Muñoz Pardo primer inciso del numeral 2, artículo 15 ibidem49. ii) Segundo período comprendido desde el 2 de mayo de 1994 y hasta el 30 de noviembre de 2011 (17 años, 6 meses y 28 días) En cuanto al segundo lapso, el apelante sostuvo que era del orden territorial comoquiera que fue nombrado por el alcalde de Armenia, «[…] quien le pagó con dineros del situado fiscal como lo ordenaba el artículo 356 de la Constitución Política y la Ley 60 de 1993 […]», tal como se observó en las consideraciones de la Resolución 225 de 1997.
Sea lo primero indicar que para este lapso el demandante ingresó con el Decreto 139 del 22 de abril de 1994 expedido por la alcaldesa de Armenia, «[…] en uso de las atribuciones conferidas por el artículo 9º de la Ley 29 de 1989, decreto 2277 de 1979, 1706 de 1989 y 085 de 1980 […]». El citado artículo 9 de la Ley 29 de 198950 estableció: «[…] Artículo 9º.-El artículo 54 quedará así: El Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados, plazas oficiales de Colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expida en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes.
Parágrafo 1º.- Los salarios y prestaciones sociales de este personal, continuarán a cargo de la Nación y de las entidades territoriales que las crearon. […]». Es por ello que la alcaldesa del municipio de Armenia se encontraba facultada por mandato legal para disponer acerca del nombramiento de personal docente tanto nacional como nacionalizado.
Asimismo, el Decreto 2277 de 197951 estableció en el artículo 5 que a partir de si entrada e vigencia solo podían «ser nombrados para ejercer la docencia en planteles de educación quienes posean título docente o acrediten estar inscritos en el escalafón nacional 49 «[…] Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos». 50 «Por la cual se modifica parcialmente la Ley 24 de 1988, y otras disposiciones». 51 «Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente». 22 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00176-01 (3671-2021) Demandante: Helio Fabio Muñoz Pardo docente», a los que remitió el Decreto reglamentario 1706 de 198952 en su artículo 5 y, posteriormente adicionado por el 85 de 198053, en los concerniente a los requisitos para el acceso al servicio docente.
Por otro lado, el decreto de nombramiento 225 del 10 de febrero de 1997 se expidió por el gobernador del Quindío «[…] en ejercicio de las atribuciones conferidas en el artículo 15 de la Ley 60 de 1993 y de conformidad con el artículo 105 de la Ley 115 de 1994 […]». Al respecto, la Sala señala que la Ley 60 de 1993 determinó que para la prestación descentralizada de los servicios, en cada entidad territorial en su presupuesto debían manejar una cuenta especial independiente, de tal manera que los recursos para educación no se integrarían con los que el ente territorial ya administraba.
Lo anterior llevó a que los Fondos Educativos Regionales (FER), creados por el Decreto 3157 de 196854 encargados del sostenimiento de los servicios educativos, fueran incorporados a la estructura de los departamentos y distritos55 y, más adelante, a las secretarías de educación, según la Ley 115 de 199456 [artículo 179, literal d)]. Su vinculación solo podía efectuarse mediante nombramiento hecho por decreto y dentro de la planta de personal aprobada por la respectiva entidad territorial [artículo 105].
En efecto, la lectura de los decretos de nombramiento 139 del 22 de abril de 1994 y 225 del 10 de febrero de 1997 expedidos por autoridades del orden territorial, permiten concluir que los servicios prestados por el demandante con ocasión de esta designación fueron en una plaza nacionalizada, puesto que, se enmarca en el supuesto del artículo 1 de la Ley 91 de 1989, según el cual, también es personal nacionalizado el vinculado por una entidad territorial con posterioridad al 1° de enero de 1976. 52 «Por el cual se reglamentan los artículos 7, 10 y 18 de la Ley 29 de 1989, y se dictan otras disposiciones.
Artículo 8º.- Requisitos para nombramientos. Los nombramientos del personal docente nacional y nacionalizado se someterán al cumplimiento de los requisitos consagrados en el artículo 5 del Decreto extraordinario 2277 de 1979 y normas reglamentarias, así como en disposiciones especiales para los requisitos de los directivos docentes. Los nombramientos del personal administrativo de los institutos docentes nacionales y nacionalizados se regirán por las disposiciones que regulan la Carrera Administrativa de los empleados nacionales». 53 «Por el cual se introducen modificaciones al Decreto extraordinario 2277 de 1979». 54 «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Educación Nacional y se estructura el sector educativo de la Nación» 55 Ley 60 de 1993, artículos 3, numeral 5; y 4, numeral 1. 56 «Por la cual se expide la ley general de educación» 23 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00176-01 (3671-2021) Demandante: Helio Fabio Muñoz Pardo Ahora bien, la Sala no pasa por alto que en las consideraciones del Decreto de nombramiento 139 del 22 de abril de 1994 se señaló que «[q]ue según certificación 146 del 06 de abril de 1994 del Delegado permanente del M.E.N. ante el F.E.R. del Quindío existe disponibilidad presupuestal y vacancia definitiva del cargo» y en la certificación de la Secretaría de Educación del Quindío el 29 de junio de 2023, lo concerniente a «que la vinculación del docente Helio Fabio Muñoz Pardo es de carácter nacional y la fuente de recursos es el Situado Fiscal/Presupuesto Ley 91».
Esto en la medida en la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado precisó que la intervención del delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo no modifica la calidad de docente territorial o nacionalizado57 e igualmente, son viables los tiempos servidos a partir de la designación con visto bueno del delegado del FER o del Ministerio de Educación Nacional, aun cuando los salarios se paguen con cargo a los recursos del antiguo Situado Fiscal, hoy Sistema General de Participaciones, rubros que como allí quedó consignado, corresponden a rentas exógenas de las entidades territoriales.
En consecuencia, la valoración en conjunto de los elementos de prueba de acuerdo con las reglas de la sana crítica, en virtud de lo dispuesto en el artículo 176 del Código General del Proceso, le permitió a la Sala establecer que en el presente caso se encuentra acreditado se vinculó al servicio docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y prestó sus servicios como docente de carácter nacionalizado por más de 20 años comprendidos así: i) desde el 24 de febrero de 1972 y hasta el 1 de junio de 1976, esto es 4 años, 3 meses y 6 días; y ii) entre el 2 de mayo de 1994 y el 30 de noviembre de 2011, es decir 17 años, 6 meses y 28 días.
En suma, contrario a lo establecido por el a quo, Helio Fabio Muñoz Pardo acreditó los requisitos para el reconocimiento de la prestación pretendida, por cuanto: i) acreditó una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980; ii) cuenta con más de 50 años de edad; iii) prestó sus servicios como docente oficial del orden nacionalizado por más de 20 años [21 años, 10 meses y 4 días]; y iv) ejerció la docencia con buena conducta, bajo el entendido de que no fue desvirtuada.
El estatus pensional lo adquirió el 26 de febrero de 2010, fecha en la que acreditó los requisitos de edad -50 años- (pues nació el 31 de diciembre de 1945) y 20 años de servicio como docente nacionalizado. 57 Sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, expediente con radicado 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014 24 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00176-01 (3671-2021) Demandante: Helio Fabio Muñoz Pardo Por otro lado, resulta oportuno precisar que si bien el derecho pensional es de carácter imprescriptible, en cuanto a las mesadas pensionales adeudadas se configuró la prescripción extintiva, comoquiera que entre la adquisición del estatus pensional de la demandante (26 de febrero de 2010) y la petición de reconocimiento pensional (3 de octubre de 2017) trascurrieron más de 3 años, según los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, por ende el pago de las correspondientes mesadas procede a partir del 3 de octubre de 2014.
Así las cosas, se impone a revocar la sentencia apelada y, en su lugar se anularán las resoluciones RDP 001423 de 18 de enero y RDP 010868 de 26 de marzo de 2018, por medio de las cuales la UGPP le denegó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho: i) se condenará a la UGPP al reconocimiento y pago de la pensión gracia con el 75% de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente a la consolidación de su estatus pensional, esto es, el 26 de febrero de 2010, pero con efectos fiscales a partir del 3 de octubre de 2014 por prescripción. 2.6.
Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA, la cual dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la 25 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00176-01 (3671-2021) Demandante: Helio Fabio Muñoz Pardo medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.58 Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En el caso concreto, como no se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de imponerlas en esta instancia. 3. Reconocimiento de personería y renuncia al poder Se reconocerá personería al abogado Jhon Jairo Bustos Espinosa identificado con la cédula de ciudadanía 1.136.883.951 y tarjeta profesional 291.381 del Consejo Superior de la Judicatura para actuar como apoderado de la demandada, con las facultades y para los fines establecidos en el poder que se encuentra en Samai59; asimismo, se aceptará la renuncia presentada por aquel60. 4.
Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que Helio Fabio Muñoz Pardo acreditó los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, según lo previsto en la Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes. En esas condiciones, se revocará la sentencia proferida el 8 de abril de 2021 por el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Cuarta de Decisión en cuanto negó las pretensiones de la demanda, para en su lugar acceder parcialmente a aquellas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. – Revocar la sentencia proferida el 8 de abril de 2021 por el Tribunal 58 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, radicación 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908- 2014). 59 Índice 37. 60 Índice 61. 26 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00176-01 (3671-2021) Demandante: Helio Fabio Muñoz Pardo Administrativo del Quindío, Sala Cuarta de Decisión, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda presentada por Helio Fabio Muñoz Pardo contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), y en su lugar: Segundo. – Declarar la nulidad de las resoluciones RDP 001423 de 18 de enero y RDP 010868 de 26 de marzo de 2018, por medio de las cuales la UGPP denegó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a Helio Fabio Muñoz Pardo.
Tercero. – Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento y pago de la pensión gracia con el 75% de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente a la consolidación de su estatus pensional, esto es, el 26 de febrero de 2010, pero con efectos fiscales a partir del 3 de octubre de 2014 por prescripción. Cuarto. – Declarar probada la excepción de prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 3 de octubre de 2014.
Sexto. – La entidad demandada hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, en consideración a los índices de precios al consumidor (IPC) certificados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final__ índice inicial Séptimo. – Dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA.
Octavo. – Sin condena en costas en esta instancia. Noveno. – Reconocer personería al abogado Jhon Jairo Bustos Espinosa identificado con la cédula de ciudadanía 1.136.883.951 y tarjeta profesional 291.381 del Consejo Superior de la Judicatura para actuar como apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP); asimismo, se acepta la renuncia presentada por aquel. 27 Radicado: 63001-23-33-000-2019-00176-01 (3671-2021) Demandante: Helio Fabio Muñoz Pardo Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Ausente con excusa JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. JNFG