CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera. Bogotá D. C., Trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-25-000-2019-00141-00 (0839-2019)1. Demandante: Pensiones de Antioquia. Demandado: Elkin Pascasio Mesa Laverde.
Trámite: Acción especial de revisión. Tema: Revisión de la sentencia proferida el 25 de mayo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. Causal regulada en el literal a y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Decisión: Sentencia de única instancia. La Sala decide la acción especial de revisión interpuesta por Pensiones de Antioquia, contra las sentencias del Veinticinco (25) de mayo de Dos Mil Diecisiete (2017), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que confirmó parcialmente el fallo del Veintiocho (28) de julio de Dos Mil Quince (2015), emitido por el Juzgado Veintinueve (29) Administrativo del circuito judicial de Medellín, que accedió a las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurada por el señor Elkin Pascasio Mesa Laverde.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda de acción especial de revisión2. Pensiones de Antioquia formuló la acción especial de revisión, prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con la que pretende se infirmen las sentencias del Veinticinco (25) de mayo de Dos Mil Diecisiete (2017), proferida por la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, que confirmó parcialmente el fallo del Veintiocho (28) de julio de Dos Mil Quince (2015), emitido por el Juzgado Veintinueve (29) 1 Expediente hibrido. 2 Folios 1-5 del expediente físico Número Interno: 0839-2019 demandante: Pensiones de Antioquia demandado: Elkin Pascasio Mesa Laverde 2 Administrativo del circuito judicial de Medellín, dictadas dentro del expediente radicado No. 05001-33-33-029-2013-00305-00 y, en su lugar, se revoquen las mencionadas providencias.
Como consecuencia de lo anterior, el accionante pretende que: Se declare que el señor Elkin Pascasio Mesa Laverde no es titular de un derecho adquirido respecto de la liquidación de su mesada pensional, susceptible de amparo por el ordenamiento jurídico colombiano. En consecuencia, se ordene la reliquidación y pago de la pensión que actualmente percibe, tomando como ingreso base de liquidación las directrices previstas en el inciso tercero del artículo 36 y el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, así como los factores salariales establecidos en el Decreto 1158 de 1994 y 1068 de 1995, de conformidad con lo dispuesto por la Corte Constitucional en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016.
Como sustento fáctico de sus pretensiones, expuso que, mediante Resolución No. 000529 del veintisiete (27) de octubre de dos mil ocho (2008), Pensiones de Antioquia reconoció al señor Elkin Pascasio Mesa Laverde como beneficiario del régimen de transición previsto en el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Para determinar el ingreso base de liquidación (IBL), la entidad aplicó el artículo 21 de la citada ley, tomando en cuenta únicamente los factores salariales sobre los cuales se efectuaron cotizaciones, en armonía con los Decretos 1158 de 1994 y 1068 de 1995.
La citada decisión fue modificada mediante Resolución No. 00162 del veintiuno (21) de abril de dos mil nueve (2009), en lo relativo al monto de la mesada pensional y la fecha de su efectividad. Indicó que, inconforme con esta determinación, el demandado solicitó la reliquidación de su pensión de vejez, con base en el promedio de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, incluyendo prima de navidad, prima de vacaciones, prima de vida cara, horas extras, dominicales y festivos, subsidio de transporte y prima de antigüedad.
Dicha solicitud fue resuelta de manera desfavorable mediante Resolución No. 000373 del diez (10) de agosto de dos mil nueve (2009), reiterando que, el IBL pensional, solo pueden incluirse los factores sobre los cuales se realizaron aportes, conforme a los Decretos 1158 de 1994 y 1068 de 1995, y al Acto Legislativo 01 de 2005. Número Interno: 0839-2019 demandante: Pensiones de Antioquia demandado: Elkin Pascasio Mesa Laverde 3 Precisó que, el señor Mesa Laverde interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual, fue conocida en primera instancia por el Juzgado Veintinueve (29) Administrativo de Medellín, bajo el radicado No. 05001-33- 33-029-2013-00305-00 y mediante sentencia del veintiocho (28) de julio de dos mil quince (2015), el A-quo declaró la nulidad de las Resoluciones No. 008277 del 29 de septiembre de 2011, 008943 del 5 de diciembre de 2011 y 000074 del 15 de enero de 2013, por medio de las cuales, se negó la reliquidación solicitada.
Igualmente, anuló parcialmente las Resoluciones Nos. 000529 del 27 de octubre de 2008 y 00162 del 21 de abril de 2009, y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó a Pensiones de Antioquia reliquidar la pensión del demandante con el promedio de lo devengado durante el último año de servicios, incluyendo los factores salariales de prima de navidad y prima de vacaciones.
Adujo que, Pensiones de Antioquia interpuso recurso de apelación dentro del término legal, el cual, fue resuelto por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Antioquia, que mediante sentencia del veinticinco (25) de mayo de dos mil diecisiete (2017), confirmó parcialmente la decisión de primera instancia, aplicando el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado contenido en la Sentencia de Unificación del cuatro (4) de agosto de dos mil diez (2010).
Finalmente, señaló que, el Tribunal incluyó de manera indebida el incentivo por antigüedad, el cual, constituye un factor salarial de creación extralegal, razón por la cual, considera que la decisión vulneró el precedente constitucional aplicable a la liquidación de pensiones para los beneficiarios del régimen de transición. 1.2. Sentencia objeto de revisión. La Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del Veinticinco (25) de mayo de Dos Mil Diecisiete (2017), confirmó parcialmente la decisión de primera instancia, al considerar que, el último año de servicio correspondía al período comprendido entre el veintisiete (27) de noviembre de Dos Mil Siete (2007) al veintisiete (27) de noviembre de Dos Mil Ocho (2008).
Asimismo, determinó que debían incluirse como factores salariales la prima de vacaciones y el incentivo de antigüedad, excluyendo la bonificación por recreación, al no constituir factor salarial sino prestacional y factores extralegales. En consecuencia, modificó los ordinales cuarto y séptimo del fallo proferido el Veintiocho Número Interno: 0839-2019 demandante: Pensiones de Antioquia demandado: Elkin Pascasio Mesa Laverde 4 (28) de julio de Dos Mil Quince (2015)3: «PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 28 de julio de 2015, emitida por el Juzgado Veintinueve Administrativo Oral del Circuito de Medellín, en el sentido que los factores salariales de carácter salarial a tener en cuenta en la reliquidación de la pensión del demandante son los devengados en el último año de servicio comprendido entre el 27 de noviembre de 2007 al 27 de noviembre de 2008, tales como PRIMA DE VACACIONES E INCENTIVO POR ANTIGÜEDAD, con exclusión de los factores extralegales y de la BONIFICACIÓN POR RECREACIÓN. Como consecuencia de lo anterior, SE MODIFICAN LOS NUMERALES CUARTO Y SEPTIMO, de la sentencia del 28 de julio de 2015, los cuales quedarán así:
CUARTO: En consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, CONDENESE a PENSIONES DE ANTIOQUIA, a reliquidar y pagar, previa deducción de los aportes causados y destinados al Sistema de Seguridad Social en salud y sistema general de pensiones, -en sumas actualizadas- sobre los factores salariales de carácter legal, cuya inclusión se ordena, tales como: PRIMA DE VACACIONES E INCENTIVO POR ANTIGÜEDAD, y sobre los cuales no se haya hecho la correspondiente cotización a dicho fondo, en el porcentaje que por ley le corresponde al trabajador y por todo el tiempo que los haya devengado durante la vinculación laboral.
SÉPTIMO: SE ORDENA al DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, reconocer y pagar a PENSIONES DE ANTIOQUIA- en sumas actualizadas-el porcentaje que por ley le corresponde aportar al Sistema de Seguridad en salud y pensiones, en calidad de empleador, sobre los factores salariales de carácter legal cuya inclusión se ordena tales como: PRIMA DE VACACIONES E INCENTIVO POR ANTIGÜEDAD, y sobre los cuales no se haya hecho la correspondiente cotización a dicho fondo, por todo el tiempo que se hubieren devengado durante la vinculación laboral.
SEGUNDO: MODIFICAR EL NUMERAL SEXTO de la sentencia apelada, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así:
SEXTO: DECLARASE PRESCRITAS las diferencias de reajuste, que resulten después de la reliquidación de la pensión, con relación a las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 01 de abril de 2010.
TERCERO: CONFIRMAR en sus demás partes la sentencia 28 de julio de 2015, emitida por el Juzgado Veintinueve Administrativo Oral del Circuito de Medellín, por lo expuesto en la parte motiva de este proveído». Para llegar a esta conclusión el Tribunal Administrativo de Antioquia, aplicó el precedente del Consejo de Estado, contenido en la sentencia de unificación del Cuatro (4) de Agosto de Dos Mil Diez (2010).
Toda vez que, el Juzgado Veintinueve (29) Administrativo del circuito judicial de Medellín, mediante sentencia del Veintiocho (28) de julio de Dos Mil Quince (2015), Determinó que, el señor Elkin Pascasio Mesa Laverde se encontraba amparado por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; en consecuencia, su mesada pensional debía reliquidarse conforme a lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, tomando 3 Página 29-50.
Número Interno: 0839-2019 demandante: Pensiones de Antioquia demandado: Elkin Pascasio Mesa Laverde 5 como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio de los factores salariales de origen legal devengados durante el último año de servicios, comprendido entre el ocho (8) de mayo de Dos Mil Uno (2001) y el ocho (8) de mayo de Dos Mil Dos (2002).
Dentro de dichos factores debían incluirse, además de la asignación básica mensual, la prima de vacaciones, la prima de navidad y los demás conceptos de creación legal. A su vez, al haber presentado ante Pensiones de Antioquia la petición de reliquidación pensional el seis (6) de noviembre de dos mil doce (2012), se produjo la interrupción del término de prescripción. En consecuencia, se encontraban prescritas las mesadas causadas con anterioridad al seis (6) de noviembre de dos mil nueve (2009) y por ello, accedió a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos4: «PRIMERO: DECLARESE NO PROBADA la EXEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA, propuesta por el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA de acuerdo a las consideraciones de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARESE la NULIDAD de los actos administrativos No. 008277 del 29 de septiembre de 2011, No. 008943 del 5 de diciembre de 2011 y No. 00074 de enero de 2013 expedida por PENSIONES DE ANTIOQUIA mediante los cuales se negó al señor ELKIN PASCASION MESA LAVERDE la reliquidación de su pensión de vejez, teniendo en cuenta el promedio de lo devengado el último año de servicio.
TERCERO: DECLARESE la NULIDAD PARCIAL de la Resolución No. 000529 del 27 de octubre de 2008, por la cual se reconoce pensión de vejez a favor del señor ELKIN PASCASIO MESA LAVERDE, la Resolución No. 00162 del 21 de abril de 2009, por la cual se resuelve solicitud de reliquidación de pensión del accionante y la Resolución No. 000373 del 10 de agosto de 2009, mediante la cual, se resuelve recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 00162 del 21 de abril de 2009.
CUARTO: En consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, CONDENESE a PENSIONES DE ANTIOQUIA, a reliquidar y pagar, previa deducción de los aportes causados y destinados al sistema de seguridad social en salud y sistema general de pensiones, en los términos y tiempos expuestos en la parte motiva de la presente providencia, la pensión de jubilación reconocida al señor ELKIN PASCASIO MESA LAVERDE, con inclusión de la prima de navidad y de vacaciones, devengadas en el último año de servicio. […]» 1.3.
Causales de revisión invocadas. Pensiones de Antioquia, invocó las causales de revisión establecidas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, literales a), que dispuso la procedencia del recurso, «cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso»; y b), según la cual, procede la revisión de pensiones «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 4 Pagina 16 El Juzgado Veintinueve Administrativo del circuito judicial de Medellín, mediante sentencia de Veintiocho (28) de julio de Dos Mil Quince (2015), accedió a las pretensiones de la demanda.
Número Interno: 0839-2019 demandante: Pensiones de Antioquia demandado: Elkin Pascasio Mesa Laverde 6 Respecto de la primera causal, adujo que, la sentencia cuya revisión procura, «violó el debido proceso», porque desconoce el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional, fijado en la sentencia C-258 de 2013, y SU-230 de 2015, configurándose la existencia de una vía de hecho de una decisión judicial y, además, la trasgresión del principio de supremacía constitucional.
Precisó que, si bien el Tribunal Administrativo de Antioquia, aplicó el precedente del Consejo de Estado, contenido en la sentencia de unificación del Cuatro (4) de Agosto de Dos Mil Diez (2010), sobre el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, lo cierto es que, la Corte Constitucional, desde la sentencia C-168 de 1995, indicó que, las personas serían beneficiarias del régimen de transición, si cumplían las condiciones de edad, tiempo de servicio o semanas de cotización pero, respecto de las demás condiciones del derecho pensional, es decir, el IBL, se ceñiría a la Ley general de pensiones; enfatizando que, con la sentencia C-258 del 2013, el Órgano de Cierre Constitucional determinó, entre otros, que «el Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición», por lo que, es evidente que su inobservancia, configura la existencia de una vía de hecho en la decisión judicial respecto de la cual, se pretende la revisión. En lo que respecta a la segunda causal, sostuvo que, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, excedió la cuantía de la pensión reconocida al señor Elkin Pascasio Mesa Laverde, toda vez que, conforme a los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y al Acto Legislativo 01 de 2005, en la liquidación del ingreso base de liquidación (IBL) solo pueden considerarse los factores salariales sobre los cuales se efectuaron cotizaciones al Sistema General de Pensiones.
Adujo que, durante la relación laboral del demandado, el empleador realizó los aportes a Pensiones de Antioquia con fundamento en los Decretos 1158 de 1994 y 1068 de 1995, los cuales, establecen los factores que conforman el salario base mensual de los servidores públicos para el cálculo de las cotizaciones al sistema pensional. Insistió en que la cuantía reliquidada de la mesada pensional desconoció las reglas jurisprudenciales aplicables, en la medida en que la Corte Constitucional, al unificar su posición, propendió por garantizar la sostenibilidad financiera del sistema pensional, bajo el propósito de unificar los regímenes dispersos y evitar los errores históricos que condujeron a su desfinanciación. Número Interno: 0839-2019 demandante: Pensiones de Antioquia demandado: Elkin Pascasio Mesa Laverde 7 Enfatizó que, una vez reliquidada la pensión de vejez en cumplimiento de la condena impuesta por el Tribunal Administrativo de Antioquia, la mesada pensional del demandado ascendió a ($1.731.351), lo que representó una diferencia de $766.216 y, por ende, un incremento del 79,39% en el valor de la asignación. Este aumento, señaló, incide negativamente en las finanzas del fondo común que sustenta el régimen de prima media con prestación definida, administrado por Pensiones de Antioquia. 1.4.
Contestación de la demanda de revisión. El auto admisorio de la acción, fue notificado al señor Elkin Pascasio Mesa Laverde el once (11) de octubre de Dos Mil Veinticuatro (2024)5, quien, dentro del término otorgado, guardó silencio. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. La Subsección es competente para conocer y decidir la presente acción, según lo previsto en los artículos 249 del CPACA6 y 20 de la Ley 797 de 20037, en concordancia con lo previsto en el artículo 13 del reglamento de esta Corporación, contenido en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20198. 2.2.
Oportunidad. La acción de revisión del epígrafe resulta oportuna, toda vez que la sentencia revisada fue notificada el treinta (30) de mayo de Dos Mil Diecisiete (2017)9, quedando ejecutoriada el dos (2) de junio de Dos Mil Diecisiete (2017)10 y la demanda fue presentada el trece (13) de diciembre de Dos Mil Dieciocho (2018)11, razón por la cual, no fue superado el término de 5 años establecido en el artículo 251 del CPACA. 5 Samai, índice 20.
Archivo 31, anexo No. 10 6 «[…] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. […]» 7 «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias […]» 8 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 9 Samai, índice 29, documento 41, archivo C00Digitalizado, archivo 004 pag, 70 10 Samai, índice 29, documento 41, archivo C00Digitalizado, archivo 004 pag, 114 11 Pagina 5- sello de recibido del Consejo de Estado Número Interno: 0839-2019 demandante: Pensiones de Antioquia demandado: Elkin Pascasio Mesa Laverde 8 2.3.
Problema jurídico. Corresponde a la Sala de Subsección establecer, si la sentencia del veinticinco (25) de mayo de Dos Mil Diecisiete (2017), emitida por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Antioquía, está incursa en las causales de revisión consagradas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, si el beneficio pensional del demandante, fue obtenido con violación del debido proceso y, si la cuantía de la pensión reconocida excedió lo preceptuado por la ley. 2.4.
Marco normativo y jurisprudencial. 2.4.1. Acción especial de revisión de la Ley 797 de 2003 – Objeto y alcance. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 instituyó una acción especial de revisión de providencias judiciales, de la siguiente manera: «Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» Dicha acción, entonces, está orientada a restablecer la justicia material12 y comporta una herramienta excepcional que se opone a los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, razón por la cual, esta Corporación ha sostenido que «solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos asuntos es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley»13. 12 Ver Corte Constitucional, Sala Plena; sentencia C-450 de 16 de julio de 2015. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 1° de agosto de 2024; consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas.
Número Interno: 0839-2019 demandante: Pensiones de Antioquia demandado: Elkin Pascasio Mesa Laverde 9 Por tanto, las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.
Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que, la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello, desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios14.
Finalmente, resulta necesario aclarar que, la adopción del trámite propio del recurso extraordinario de revisión establecido en el CPACA, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25 de esta Colegiatura, en sentencia del 4 de junio de 2019, «que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite15 […] pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis16, dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada –al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia17», tal como el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial18. 2.4.2.
Sobre la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. - Debido proceso - Reconocimiento pensional obtenido con violación del debido proceso. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15- 000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03- 15-000-01027-00. 15 Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013-02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014-00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012-01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.
Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. 16 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.
Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. 17 Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.
Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. 18 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. Número Interno: 0839-2019 demandante: Pensiones de Antioquia demandado: Elkin Pascasio Mesa Laverde 10 Así las cosas y conforme al contenido del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimientos, que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública, la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, podrán ser revisadas por esta Corporación, en los casos que sean de su competencia, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso.
En efecto, en asuntos de similares contornos fácticos, en cuanto a los elementos esenciales que integran el derecho fundamental al debido proceso, la Sala 22 Especial de Revisión de esta Colegiatura ha señalado19: «Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial.
Según la norma en comento, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem.» Igualmente, sobre el contenido y alcance de la aludida causal de revisión, esta Sección ha sostenido que «es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen»20 y «la parte interesada debe promover la acción especial de revisión y aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición»21.. 2.4.3.
Alcance de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 - Ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas de acuerdo con el régimen de transición dispuesto en la Ley 100 de 1993. La causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dispone que «cuando 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Revisión; sentencia de 5 de febrero de 2019; expediente 11001- 03-15-000-2018-01884-00; consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección B; sentencia de 30 de mayo de 2024; expediente: 11001-03-25-000-2019-00728-00 (5558-2019); consejero ponente Juan Enrique Bedoya Escobar. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A; sentencia de 8 de agosto de 2024; expediente: Número Interno: 0839-2019 demandante: Pensiones de Antioquia demandado: Elkin Pascasio Mesa Laverde 11 la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.
Ahora bien, en asuntos como el que nos ocupa, la inconformidad de la recurrente se funda en la falta de aplicación de las reglas establecidas por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, a partir de las cuales, se advierte que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 de dicha norma, pues, aquel no hace parte de los beneficios que este otorga.
No obstante, el estado del arte normativo y jurisprudencial respecto de la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, revela que, la controversia no se agota en la simple confrontación de las normas aplicables y la sentencia revisada, sino que impone un análisis más detallado y cuidadoso. En efecto, se tiene que, antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, los requisitos y condiciones generales para acceder a la pensión de jubilación, por parte de los servidores públicos, se encontraban contenidas en la Ley 33 de 1985, norma que tenía previsto que todo «empleado oficial» que acumulara 20 años de servicio y llegara a los 55 años de edad, tendría derecho al reconocimiento y pago de «una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio».
Así, aunque la citada Ley 100 de 1993 supuso el establecimiento de unas nuevas reglas, con arreglo a las cuales, resulta posible causar el derecho a devengar una pensión, el Legislador dispuso la posibilidad de acceder a un régimen de transición, en los términos señalados en el artículo 36 de la norma en cuestión22, aludiendo a los componentes de 22 «ARTICULO. 36.- Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos. […]» Número Interno: 0839-2019 demandante: Pensiones de Antioquia demandado: Elkin Pascasio Mesa Laverde 12 edad, tiempo de servicios y monto de la pensión, a efectos de proteger las expectativas legítimas de las personas próximas a pensionarse.
Dicho articulado no siempre fue interpretado de manera uniforme, motivo por el cual, la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia de unificación proferida el Cuatro (4) de Agosto de Dos Mil Diez (2010)23, acogió el principio de inescindibilidad, conforme al cual dispuso que, a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 les debía ser aplicada, en su totalidad, la normativa de la cual eran destinatarios al momento en que esta entró en vigor, y concluyó que «la Ley 33 de 1985 no indicó en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios».
Tal interpretación permaneció invariable hasta la expedición de la sentencia SU-230 de 2015, en la cual, la Corte Constitucional modificó el sentido de su jurisprudencia referente al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y precisó que, el ingreso base de liquidación no es un elemento del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y por tal razón, dichas pensiones deben ser liquidadas calculando el porcentaje previsto a manera de monto por el régimen anterior, sobre el ingreso base de liquidación previsto en la Ley 100 de 1993.
Lo anterior, generó una divergencia interpretativa que, solo fue superada hasta la emisión de la sentencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201824, en la cual, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, modificó la postura que sostenía la Sección Segunda, en los siguientes términos: «[…] 92. De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”. 93.
Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 23 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia de Unificación de 4 de agosto de 2010. Radicación: 0112-2009. Demandante: Luis Mario Velandia. Demandado: Cajanal.
Magistrado ponente: Víctor Hernán Alvarado Ardila. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente 52001-23-33- 000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. Número Interno: 0839-2019 demandante: Pensiones de Antioquia demandado: Elkin Pascasio Mesa Laverde 13 94.
La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. […] 96.
La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones[…]». En consecuencia, si bien es cierto que la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado prevé que el ingreso base de liquidación no es un elemento integrante del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, también lo es que, con antelación a la emisión del citado fallo de 28 de agosto de 2018, la posición unificadora del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo era distinta, postura que, con pleno sustento legal y constitucional, acogieron no pocos juzgados y tribunales administrativos del país a la hora de proferir sus sentencias.
Dicha situación no fue desatendida en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, y con el objeto de clarificar la aplicación de las reglas jurisprudenciales fijadas, estableció los efectos de la decisión de la siguiente manera: «[…] 115. La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. 116.
Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. 117. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una Número Interno: 0839-2019 demandante: Pensiones de Antioquia demandado: Elkin Pascasio Mesa Laverde 14 pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada […]».
Así las cosas, en punto a concretar el alcance de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 en aquellos casos en los que, en el marco de interpretación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se acusa una determinada providencia judicial de ordenar la liquidación de una pensión en una cuantía que excede lo que legalmente corresponde, conforme a la copiosa jurisprudencia de esta Corporación, es viable compilar las siguientes subreglas de aplicación normativa: a. El cambio jurisprudencial adoptado con la sentencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201825 no configura, por sí solo, infracción de las normas pensionales que fijan el ingreso base de las pensiones reconocidas en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. b. Las sentencias proferidas con antelación a la ejecutoria de la providencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201826 en las que se hubiere preferido dar aplicación a la posición de unificación impuesta por esta Corporación con fallo de 4 de agosto de 2010 y no así a la tesis expuesta en sentencia SU-230 de 2015 no contravienen, por ese solo hecho, las normas que rigen el reconocimiento de pensiones al amparo del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. c. En todo caso, corresponde al juez de revisión establecer, de acuerdo con las particularidades de cada caso, si la sentencia objetada hizo posible el reconocimiento de una pensión con abuso del derecho o fraude a la ley, en la medida que la cuantía excedió el límite legal. 2.4.4.
Alcance de la interpretación jurisprudencial del Consejo de Estado sobre el régimen de transición de la Ley 33 de 1985 La Ley 33 de 1985, en su artículo 1º, estableció el régimen pensional aplicable a los empleados oficiales, disponiendo que aquellos que acrediten veinte (20) años de servicio, continuos o discontinuos, y alcancen la edad de cincuenta y cinco (55) años, tendrán derecho a una pensión de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios.
En relación con la base de liquidación, el artículo 3 de la citada ley (modificado por el artículo 1 de la Ley 62 de 1985) dispuso que estaría constituida por los siguientes factores: «asignación básica; gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente núm. 52001-23- 33-000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente núm. 52001-23- 33-000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. Número Interno: 0839-2019 demandante: Pensiones de Antioquia demandado: Elkin Pascasio Mesa Laverde 15 suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio».
Agregó que, en todo caso «las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes27» Al respecto, esta Corporación ha precisado el alcance de la regla general prevista en la Ley 33 de 1985 y el régimen de transición, señalando que28: « […] De lo anterior se advierte que los empleados públicos o trabajadores oficiales que para el 13 de febrero de 1985 tuvieran 15 años de servicio prestados de manera continua o no, podrían regirse, en cuanto a la edad de jubilación, por las normas que estaban vigentes antes de ese momento; empero, en caso de no completarlos, tendrían que acumular los 20 años de servicio y contar con 55 años de edad para acceder a la pensión En línea con lo expuesto, la norma anterior a la Ley 33 de 1985 era el Decreto Ley 3135 de 1968; sin embargo, el artículo 25 de la Ley 33 del 1985 lo derogó. En consecuencia, esta corporación acudió a las disposiciones contenidas en la Ley 6a de 194523, que permitía el acceso a la prestación con 50 años de edad, así como a las del derogado Decreto 3135, con fundamento en que «[a] pesar de que la Ley 33 de 1985 no señaló nada en cuanto a la liquidación, […] en este aspecto se debe aplicar también el régimen anterior, porque resulta más favorable»24; este último exigía 55 años de edad «si es varón, o 50 si es mujer» Con posterioridad, en sentencia del 6 de agosto de 202026, esta corporación27 señaló que si el servidor era de orden nacional se aplicaría el Decreto Ley 3135 de 1968 y si es del orden territorial se acudiría a la Ley 6a de 1945, ello en cuanto a la edad de jubilación. Así se indicó: «Ahora bien, en principio la Ley 6ª de 194528 se aplicó para efectos de las prestaciones sociales de los empleados de los sectores público nacional y privado, así como a los servidores públicos del nivel territorial […]. […] El mencionado Decreto 3135 de 1968 fue derogado por la Ley 33 de 1985, por la cual se dictaron disposiciones respecto de las cajas de previsión y las prestaciones para el sector público, que estableció como exigencia para acceder a la pensión ordinaria de jubilación que el empleado oficial hubiera servido 20 años continuos o discontinuos y tuviera 55 años de edad.
Sin embargo, en el artículo 1º (parágrafo 2º) de la aludida Ley 33 consagró un régimen de transición consistente en que los empleados oficiales que a la fecha de su entrada en vigor (13 de febrero de 1985) «[…] hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente ley» (se destaca), que para el caso de los servidores públicos del orden nacional era el Decreto 3135 de 1968, y frente a los del orden territorial, la Ley 6ª de 1945» [Se resalta] Además, en el precedente citado se advirtió que ni en la Ley 6 de 1945 ni en el Decreto 3135 de 1968, se establecieron los factores salariales que conformaban la base de liquidación pensional.
En consecuencia, resulta procedente remitirse a lo dispuesto en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, norma posterior y de carácter general, conforme lo 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 23 de octubre de 2025, radicación: 11001-03-25-000-2021-00750-00 (4262-2021), C.P Juan Enrique Bedoya Escobar 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 23 de octubre de 2025, radicación: 11001-03-25-000-2021-00750-00 (4262-2021), C.P Juan Enrique Bedoya Escobar Número Interno: 0839-2019 demandante: Pensiones de Antioquia demandado: Elkin Pascasio Mesa Laverde 16 precisó esta Corporación en las sentencias del diecinueve (19) de noviembre de Dos Mil Nueve (2009)29 y del Dieciséis (16) de diciembre de Dos Mil Nueve (2009)30, en el cual se resaltó31: «Es del caso aclarar que por encontrase el actor dentro del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 la liquidación de la pensión debe realizarse conforme a lo dispuesto en el Decreto 1045 de 1978, por ser la norma anterior aplicable pues aplicar dos normas legales diferentes para efectos del reconocimiento y liquidación de una misma pensión, como lo hizo el A quo, implicaría la violación del principio de “inescindibilidad de la ley” que prohíbe la aplicación parcial de las normas legales. […]» [Se resalta] En síntesis, respecto al ingreso base de liquidación (IBL) en los regímenes de transición, la Jurisprudencia del Consejo de Estado, ha sido uniforme al establecer que deben aplicarse los principios de igualdad, realidad sobre la forma y favorabilidad laboral.
Además, como la Ley 33 de 1985 no fija de manera taxativa los factores salariales para liquidar la pensión, sino que los enuncia de forma abierta, permitiendo incluir otros pagos efectivamente percibidos por el trabajador en su último año de servicio. Por lo tanto, se pueden incorporar otros conceptos de naturaleza salarial, siempre que se acredite su habitualidad y periodicidad, conforme a las circunstancias particulares del caso.
Tal interpretación fue determinada en la sentencia del cuatro (4) de agosto de dos mil diez (2010).32 2.5. Caso concreto. Debe precisarse que, en el presente asunto no se controvierte el reconocimiento del derecho pensional del señor Elkin Pascasio Mesa Laverde, sino la forma en que debe reliquidarse la pensión de jubilación, conforme a las directrices establecidas en el inciso tercero del artículo 36 y el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, así como, los factores salariales previstos en el Decreto 1158 de 1994, fijando el monto o tasa de reemplazo equivalente al setenta y cinco por ciento (75%).
Sobre la primera causal invocada La Sala advierte que lo pretendido por la entidad recurrente, bajo este cargo, es que se 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de noviembre de 2009, radicación: 25000-23-25-000-2004-01634-01 (1028- 07), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 16 de diciembre de 2009, radicación: 250002325000200200474 01(1754-06). 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 23 de octubre de 2025, radicación: 11001-03-25-000-2021-00750-00 (4262-2021), C.P Juan Enrique Bedoya Escobar 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicado 25000-23-25- 000-2006-07509-01, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila Número Interno: 0839-2019 demandante: Pensiones de Antioquia demandado: Elkin Pascasio Mesa Laverde 17 reexamine el fundamento normativo que condujo al Tribunal a adoptar la decisión cuestionada, pues, a su juicio, se desconocieron las disposiciones que regulan el reconocimiento y la reliquidación de las pensiones, al haberse incluido factores salariales sobre los cuales no se efectuaron cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones.
Así las cosas, bajo los argumentos expuestos en el recurso, esta causal no puede ser estudiada, porque la entidad demandante no cuestionó la competencia del juez que dictó la providencia, las normas procesales tenidas en cuenta para resolver el asunto, ni hace alusión a la falta de garantías de audiencia, defensa o contradicción, y tampoco la falta de motivación de la decisión. En efecto, la Sala estima que, Pensiones de Antioquia no acreditó que la decisión objeto de revisión se hubiera dictado con violación al debido proceso, sino que, lo que en realidad se pretende es cuestionar el fondo del asunto con argumentos de derecho sustancial, los cuales, también se analizan en la segunda causal invocada, referida al presunto desconocimiento del precedente constitucional contenido en las sentencias C- 258 de 2013 y SU-427 de 2016.
De ahí que, la Sala no evidencia la vulneración del derecho al debido proceso, pues, la entidad accionante, tuvo la oportunidad de ejercer los derechos de defensa y contradicción dentro de dicho asunto, tal y como se observa con cada una de las actuaciones procesales adelantadas en la primera y en la segunda instancia dentro del proceso ordinario, razón por la cual, no se encuentra fundada esta causal.
Sobre la segunda causal invocada Descendiendo al sub lite, Pensiones de Antioquia solicita se infirme la sentencia del veinticinco (25) de mayo de Dos Mil Diecisiete (2017), emitida por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Antioquía, que confirmó parcialmente el fallo del veintiocho (28) de julio de Dos Mil Quince (2015), por el Juzgado Veintinueve (29) del Circuito judicial de Medellín y, en su lugar, se declare que señor Elkin Pascasio Mesa Laverde, no tiene derecho a que su pensión de jubilación, se liquide con la totalidad de factores de salario devengados en el último año de servicio, contrariando las directrices fijadas en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, Decreto 1158 de 1994 y el precedente Constitucional.
Número Interno: 0839-2019 demandante: Pensiones de Antioquia demandado: Elkin Pascasio Mesa Laverde 18 Expuesto el extremo de la controversia que corresponde a la presente acción, la Sala reitera la subregla de aplicación normativa identificada en el estudio que antecede, según la cual, las sentencias proferidas con antelación a la ejecutoria de la providencia de unificación jurisprudencial del veintiocho (28) de agosto de Dos Mil Dieciocho (2018)33, en las que se hubiere decidido dar aplicación a la posición de unificación impuesta por esta Corporación con fallo de Cuatro (4) de Agosto de Dos Mil Diez (2010)34 y, no así, a la tesis expuesta en sentencia SU-230 de 2015, no contravienen, por ese solo hecho, las normas que rigen el reconocimiento de pensiones al amparo del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
En ese sentido, está demostrado que mediante sentencia del veintiocho (28) de julio de Dos Mil Quince (2015), el Juzgado Veintinueve (29) Administrativo de Medellín, dispuso la reliquidación de la pensión del señor Mesa Laverde, sobre el «75% sobre la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio». Decisión confirmada parcialmente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Medellín, el Veinticinco (25) de mayo de Dos Mil Diecisiete (2017)35, mediante la cual, modificó el fallo precisando que: «los factores de carácter legal a tener en cuenta en la reliquidación de la pensión del demandante son los devengados en el último año de servicio comprendido entre el 27 de noviembre de 2007 al 27 de noviembre de 2008, tales como PRIMA DE VACACIONES E INCENTIVOS POR ANTIGÜEDAD, con exclusión de los factores extralegales y de la BONIFICACIÓN POR RECREACIÓN».
Así las cosas, reformó los ordinales cuarto, séptimo y sexto. Como sustento de la decisión, el Tribunal aplicó al caso del demandante la interpretación fijada por el Consejo de Estado en las sentencias de unificación del cuatro (4) de agosto de Dos Mil Diez (2010) y del Veinticinco (25) de febrero de Dos Mil Dieciséis (2016)36, reiterada en la providencia de extensión de jurisprudencia del veinticuatro (24) de noviembre de Dos Mil Dieciséis (2016)37.
De acuerdo con los citados precedentes, el ingreso base de liquidación (IBL) corresponde al setenta y cinco por ciento (75%) de los factores salariales de origen legal devengados en el último año de servicios, criterio que resulta procedente, por cuanto, el actor adquirió su estatus pensional, antes de la Sentencia SU-230 de 2015, como consta en la Resolución No. 0000529 del Veintisiete 33 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. 34Consejo de Estado, Sección Segunda radicado 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09), Consejero ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila 35 Folios 29-50, cuaderno principal 36 Radicado: 25000234200020130154101- referencia:4683-2013, Consejo de Estado, Sección Segunda, Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve 37 Radicado: 11001-03-25-000-2013-01341-00 (3413-13) Consejo de Estado, Subsección Segunda, Sección A, Consejero ponente;
Gabriel Valbuena Hernández. Número Interno: 0839-2019 demandante: Pensiones de Antioquia demandado: Elkin Pascasio Mesa Laverde 19 (27) de octubre de Dos Mil Ocho (2008). Además, determinó que, al ser beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 33 de 1985, la pensión debía reliquidarse con base en los factores salariales legales percibidos durante el último año de servicio, en aplicación de los principios de favorabilidad y condición más beneficiosa.
Por lo tanto, no era procedente, aplicar el criterio de la Corte Constitucional que promedia los diez últimos años de servicio, dado que, este solo rige para quienes consolidaron su derecho con posterioridad a la Sentencia SU-230 de 2015. Así las cosas, y conforme a lo acreditado en el último año de servicios, comprendido entre el veintisiete (27) de noviembre de Dos Mil Siete (2007) al veintisiete (27) de noviembre de Dos Mil Ocho (2008), el actor percibió «prima de vacaciones, incentivo por antigüedad y bonificación por recreación».
No obstante, como esta última tiene naturaleza prestacional y no salarial, no podía incluirse en la base de liquidación pensional, al igual que todos los factores extralegales. En consecuencia, ordenó que los factores salariales a tener en cuenta y que son de origen legal eran: «prima de vacaciones, incentivo por antigüedad», excluyendo la prima de navidad considerada indebidamente por el juzgado, teniendo en cuenta que no apareció acreditado que la hubiera devengado en el último año. Por tanto, la Sala vislumbra que, la sentencia materia de censura, atendió la posición jurisprudencial de esta Corporación que se encontraba en vigor al momento en que se profirió, razón por la cual, no se observa que configure una trasgresión normativa directa, ni es, por sí sola, contraria al régimen legal.
Ahora bien, también corresponde al Juez de revisión establecer, de acuerdo con las particularidades de cada caso, si la sentencia objetada hizo posible el reconocimiento de una pensión con abuso del derecho o fraude a la ley, en la medida que la cuantía excedió el límite legal. Al respecto, en sentencia del Veintisiete (27) de mayo de Dos Mil Veintiuno (2021), se indicó38: 38 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 27 de mayo de 2021.
Radicado: 11001-03-25-000-2018-01538-00. M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Número Interno: 0839-2019 demandante: Pensiones de Antioquia demandado: Elkin Pascasio Mesa Laverde 20 «[…] 34. Teniendo en cuenta lo anterior, es pertinente señalar que la acción de revisión se erige como una herramienta judicial cuyo ejercicio hace prevalecer el interés de la colectividad por encima del particular al detener o armonizar con la ley el pago de pensiones reconocidas en exceso, bien sea por error, ignorancia o desconocimiento del funcionario judicial o administrativo de las disposiciones reguladoras de la pensión o ya sea por adoptarse una interpretación que no se acompasa con los principios reguladores del sistema de seguridad social en pensiones vertidos en la Carta Superior. 35.
En ese sentido, un abuso del derecho en el sistema de seguridad social en pensiones se produce cuando en ejercicio de las garantías que aquel cobija, un individuo con una posición económica privilegiada obtiene, además de las ventajas que ostenta en la sociedad, otras adicionales que desafían los principios de la seguridad social en pensiones y resisten su orientación equitativa, tal como lo reconoció la Sentencia C-258 de 2013 al sostener que <<para que se produzca este abuso del derecho, el aumento [de la mesada pensional], se repite, debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral>>.
Subrayado nuestro. 36. Entonces, se justifica la revisión de las sentencias controvertidas por vía de las acciones extraordinaria de revisión, en aquellos casos en los cuales, al constatar que la ventaja irrazonable que generó el fallo cuestionado pone en riesgo el sostenimiento fiscal del sistema y por ende, la expectativa de los demás afiliados del sistema de seguridad social, con ocasión de una anomalía en la interpretación judicial, carga que por supuesto, está a cargo de quien invoca la causal y que tiene el deber de demostrarlo. […]» A su vez, la Sala Especial de Decisión 2 del Consejo de Estado, en sentencia del veinticuatro (24) de septiembre de Dos Mil Veintiuno (2021), estableció39: «[…] 65.
Evidentemente, no puede considerarse que el presente caso se trate de una pensión obtenida con abuso del derecho o con fraude a la ley o que se trate de una pensión injustificada o excesivamente privilegiada, teniendo en cuenta que la cuantía de la pensión inicialmente determinada en $1.356.900,61 fue reliquidada por el retiro del señor García García a la suma de $1.541.1540,41 mediante Resolución 15191 del 12 de agosto de 2003 (aclarada por la Resolución 004902 del 27 de febrero de 2004) y, posteriormente, determinada en $1.932.465,13, mediante Resolución 27739 del 13 de junio de 2007, a través de la cual CAJANAL EICE dio cumplimiento al fallo de nulidad y restablecimiento del derecho, según consta en el folio 106 del cuaderno de anexos del recurso extraordinario de revisión. 66.
Por otra parte, a juicio de la Sala, la pensión, en el monto así reconocido por el Consejo de Estado hace más de 15 años, no atenta contra el interés general, ni tiene una repercusión en detrimento de los recursos estatales; además, que, en tales condiciones, no pone en desequilibrio la sostenibilidad fiscal del sistema pensional, primero porque no corresponde a una de aquellas pensiones excesivas, privilegiadas, o a uno de los beneficios desproporcionados que, entre otros aspectos, dieron origen a la necesidad de modificar el sistema pensional para ponerles término40 y, segundo, porque la sentencia recurrida en revisión, dispuso que en el evento de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley, la 39 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2.
Sentencia del 24 de septiembre de 2021. Radicado: 11001-03-15-000-2018-01426-00. Recurrente: UGPP. M.P. César Palomino Cortés. 40 En la Sentencia de Unificación del 11 de junio de 2020, citada anteriormente, se explicó como la sostenibilidad financiera fue el fundamento del esquema pensional instituido por el Acto Legislativo 01 de 2005, así: “Como era alarmante la situación fiscal por la que venía atravesando el Estado, puesto que había comprometido seriamente sus finanzas públicas, producto del reconocimiento y pago de excesivas pensiones a su cargo, hecho sumado al retraso en la vigencia plena del nuevo sistema pensional, con ocasión de un régimen de transición que estipuló el derecho a jubilarse con el régimen anterior que fuera aplicable, se presentó la necesidad de adicionar el artículo 48 de la Constitución Política a través del Acto Legislativo 01 de 2005, en cuyo artículo 1.° se estableció que al Estado, no solo le corresponde respetar los derechos adquiridos de conformidad con la ley, sino que, además, garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, al igual que asumir el pago de la deuda pensional que estuviera a su cargo (subraya fuera del texto).
Número Interno: 0839-2019 demandante: Pensiones de Antioquia demandado: Elkin Pascasio Mesa Laverde 21 Caja debería realizar las compensaciones correspondientes, lo cual, responde precisamente a la observancia de este criterio de sostenibilidad financiera del sistema, como reiteradamente lo consideraba el Consejo de Estado, en sus diferentes salas, al señalar, en algunos de sus pronunciamientos, que “la decisión que accedió al reconocimiento de la reliquidación pensional, no podía pasar por alto el criterio de sostenibilidad fiscal consagrado en la Carta Política (art. 48), lo que se manifiesta en la orden de descuento de los aportes al sistema general de seguridad social en pensiones, como se acaba de indicar […]»41 En el caso bajo estudio, la Sala advierte que, el señor Elkin Pascasio Mesa Laverde, es beneficiario del régimen de transición, previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con la Ley 33 de 1985, al encontrarse acreditado que nació el veintisiete (27) de noviembre de mil novecientos cincuenta y uno (1951)42 y que, para la entrada en vigencia de la citada ley respecto de las entidades del orden territorial «30 de junio de 1995», contaba con más de cuarenta (40) años de edad.
De igual manera, se encuentra demostrado que: (i) adquirió el estatus jurídico de pensionado el Veintisiete (27) de noviembre de Dos Mil Seis (2006)43; (ii) prestó sus servicios en el departamento de Antioquia desde el dieciocho (18) de diciembre de Mil Novecientos Setenta y Cuatro (1974)44 hasta el veintisiete (27) de noviembre de Dos Mil Ocho (2008);
(iii) y, su último cargo fue como auxiliar administrativo, código 407, grado 12, adscrito a la Planta Global de la Administración Departamental del orden Central45. Asimismo, mediante Resolución No. 024313 del veintitrés (23) de diciembre de Dos Mil Ocho (2008)46, se precisó que, el señor Mesa Laverde devengó en el último año de servicios los siguientes factores: «asignación básica, prima de vacaciones, incentivo por antigüedad, bonificación por recreación y prima de vida cara».
Por su parte, Pensiones de Antioquia, a través de Resolución No. 0000529 del veintisiete (27) de octubre de Dos Mil Ocho (2008), reconoció al señor Elkin Pascasio Mesa Laverde la pensión de vejez, equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio devengado sobre los factores por los cuales se efectuaron cotizaciones durante los diez 41 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 19 de abril de 2018 (exp. 2017-01534-01), reiterada en sentencia del 14 de marzo de 2019, (exp. 2018-00683-01(AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 42 Ver Resolución No. 000529 del 27 octubre de 2008, Samai, índice 29, documento 41, archivo C00digitalizado, archivo, 001Expedientedigitalizado, pag 21 43 Ver Resolución No. 0000162 del 21 abril de 2009, Samai, índice 29, documento 41, archivo C00digitalizado, archivo, 001Expedientedigitalizado, pag 26-29 44 Ver Resolución No. 000529 del 27 octubre de 2008, Samai, índice 29, documento 41, archivo C00digitalizado, archivo, 001Expedientedigitalizado, pag 21 45 Ver Decreto No. 2922 del 21 de noviembre de 2008, Samai, índice 29, documento 41, archivo C00digitalizado, archivo, 002Expedientedigitalizado, pag 72 46 Por medio del cual, se liquida y reconocen salarios y prestaciones sociales definitivas de un empleado público, expedida por el director de prestaciones sociales y nomina de la gobernación de Antioquia Samai, índice 29, documento 41, archivo C00digitalizado, archivo, 001Expedientedigitalizado, pag 40- 43 Número Interno: 0839-2019 demandante: Pensiones de Antioquia demandado: Elkin Pascasio Mesa Laverde 22 (10) años anteriores, de conformidad con el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
Dicho promedio se calculó con base en los factores previstos en los Decretos 1158 y 1068 de 1994, fijándose la mesada en $962.265, efectiva a partir de la fecha en que se acreditara el retiro definitivo del servicio.47. Posteriormente, la entidad reliquidó la pensión mediante Resolución No. 00162 del veintiuno (21) de abril de dos mil nueve (2009), manteniendo el porcentaje del setenta y cinco (75%) sobre el promedio de los factores cotizados durante los diez (10) años anteriores.
En dicha oportunidad, la mesada fue fijada en $965.135, con efectos a partir del veintiocho (28) de noviembre de dos mil ocho (2008), fecha en la que se acreditó el retiro definitivo48. Contra esta decisión se interpuso los recursos de ley, pretensiones resueltas en Resolución No. 000373 del diez (10) de agosto de Dos Mil Nueve (2009)49, la cual, confirmó la decisión recurrida.
El señor Elkin Pascasio Mesa Laverde, presentó diversas solicitudes de reliquidación pensional, en las siguientes fechas: «31 de mayo de 2009, 11 de junio de 2009, 6 de octubre de 2011 y 6 de noviembre de 201250», todas ellas resueltas en forma desfavorable mediante los actos administrativos No. 008277 del veintinueve (29) de septiembre de Dos mil Once (2011), No. 008943 del Cinco (5) de diciembre de Dos Mil Once (2011) y No 000074 del Quince (15) de enero de Dos Mil Trece (2013)51.
En cumplimiento de las decisiones judiciales objeto de revisión, Pensiones de Antioquia procedió a reliquidar la pensión del demandado, fijando el monto de la mesada pensional en $ 1.731.35152. lo que representó una diferencia $ 716.216, respecto del valor inicialmente reconocido. Ahora bien, contrario a lo sostenido por la parte actora, el incentivo por antigüedad constituye un emolumento de origen legal, percibido por el señor Mesa Laverde durante su último año de servicios, tal como se encuentra acreditado en el plenario.
Asimismo, conforme a lo previsto en el artículo 6 del Decreto 691 de 1994, modificado por el artículo 1 del Decreto 1158 del mismo año, dicho concepto fue expresamente incorporado dentro de los factores salariales de carácter legal. En concordancia con lo anterior, la Resolución No. 00162 del veintiuno (21) de abril de dos mil nueve (2009) precisó: 47 Samai, índice 29, documento 41, archivo C00digitalizado, archivo, 001Expedientedigitalizado, pag 21-23 48 Samai, índice 29, documento 41, archivo C00digitalizado, archivo, 001Expedientedigitalizado, pag 26-29 49 Samai, índice 29, documento 41, archivo C00digitalizado, archivo, 001Expedientedigitalizado, pag 32-36 50 Samai, índice 29, documento 41, archivo C00digitalizado, archivo, 003Expedientedigitalizado, pag 2, 10, 20, 26 51 Samai, índice 29, documento 41, archivo C00digitalizado, archivo, 003Expedientedigitalizado, pag 14,26 52 Pagina 51-52 Número Interno: 0839-2019 demandante: Pensiones de Antioquia demandado: Elkin Pascasio Mesa Laverde 23 «De acuerdo con lo anteriormente expuesto se tiene que el señor Elkin mesa Laverde, le es plenamente aplicable los beneficios del régimen de transición por lo tanto los conceptos salariales con los que se debe conformar el Ingreso Base de Liquidación de la Pensión, están taxativamente señalados, es así como el Decreto 691 de 1994 en su artículo 6, modificado por el artículo 1 del decreto 1160 (sic) del mismo año, señala que el salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los funcionarios públicos incorporados por dicho decreto, se constituye por: la asignación básica mensual, los gastos de representación, la prima técnica, de antigüedad, ascencional y de capacitación, cuando fueran factor salarial, la remuneración por trabajo dominical o festivo, por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna y la bonificación por servicios» Así las cosas, la entidad demandada desconoció un factor salarial que efectivamente fue percibido por el señor Mesa Laverde, contrariando la referencia explícita efectuada por esta Corporación en la sentencia del cuatro (4) de agosto de dos mil diez (2010)53, en la cual, se reconoció de manera clara la inclusión de la prima de antigüedad, dentro de los factores salariales computables para la liquidación pensional, en aplicación de las Leyes 33 y 62 de 1985.
En efecto, en la citada sentencia se expuso: «Ahora bien, en consonancia con la normatividad vigente y las directrices jurisprudenciales trazadas en torno a la cuantía de las pensiones de los servidores públicos, es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé, tales como, asignación básica, gastos de representación, prima técnica, dominicales y festivos, horas extras, auxilios de transporte y alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, incrementos por antigüedad, quinquenios, entre otros, solo para señalar algunos factores de salario, a más de aquellos que reciba el empleado y cuya denominación difiera de los enunciados que solo se señalaron a título ilustrativo, pero que se cancelen de manera habitual como retribución directa del servicio.
Se excluyen aquellas sumas que cubren los riesgos o infortunios a los que el trabajador se puede ver enfrentando» Además, la entidad demandada no aportó prueba alguna, que permita desvirtuar el carácter legal y de remuneración salarial que constituye la prima de antigüedad. En consecuencia, los factores salariales incluidos por el Juzgado y modificados por el Tribunal, se ajustan plenamente a lo establecido en la sentencia de unificación del cuatro (4) de agosto de dos mil diez (2010), sin exceder sus lineamientos ni incorporar emolumentos ajenos a la retribución directa del servicio o excluidos por disposición legal.
Por lo tanto, la reliquidación ordenada no representa un aumento desproporcionado de la mesada pensional, ni configura abuso del derecho o fraude a la ley. Vistas así las cosas, comoquiera que la UGPP no logró acreditar los elementos constitutivos de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se 53 Consejo de Estado, Sección Segunda radicado 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09), Consejero ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila Número Interno: 0839-2019 demandante: Pensiones de Antioquia demandado: Elkin Pascasio Mesa Laverde 24 impone para la Sala declarar infundada la presente acción, tal como será dispuesto en la parte resolutiva de esta sentencia. 2.6.
Condena en costas La Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte recurrente, en atención a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, dado que no se evidencia que la demanda haya sido presentada con una manifiesta carencia de fundamento legal. Asimismo, considerando la naturaleza del asunto, no se cumplen los presupuestos necesarios para imponer dicha condena.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADA la acción especial de revisión interpuesta por Pensiones de Antioquia, contra la sentencia proferida el Veinticinco (25) de mayo de Dos Mil Diecisiete (2017), por la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, que confirmó parcialmente el fallo del Veintiocho (28) de julio de Dos Mil Quince (2015), emitido por el Juzgado Veintinueve (29) Administrativo del circuito judicial de Medellín, dentro del expediente radicado No. 05001-33-33-029-2013-00305-00, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente, previas las constancias del caso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Número Interno: 0839-2019 demandante: Pensiones de Antioquia demandado: Elkin Pascasio Mesa Laverde 25 (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.