CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-01039-01 Demandante: INSTITUTO FINANCIERO EMPRESARIAL DE YOPAL Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial – Confirma amparo SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la impugnación presentada por el Tribunal Administrativo de Casanare contra la sentencia del 20 de abril de 2026 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A que accedió al amparo del derecho fundamental al debido proceso del Instituto Financiero Empresarial de Yopal.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Con escrito presentado el 12 de febrero de 20261, el Instituto Financiero Empresarial de Yopal (en adelante IFEY), a través de apoderado judicial2, promovió acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Casanare3 y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, con la que pretende el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. El accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión de la providencia del 29 de enero de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare que confirmó el auto del 2 de octubre de 2025 dictado por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, en el que se negó el mandamiento de pago, dentro del proceso ejecutivo iniciado contra la señora Dilma Leonor López Niño, identificado con el radicado 85001-33-33-004- 1 Acción de tutela promovida por medio de la ventanilla virtual del Consejo de Estado, a la cual se le asignó el número de solicitud 21951. 2 Poder debidamente otorgado por el director del instituto a la abogada Yineth Rodríguez Ávila, mediante mensaje de datos. 3 Magistrados: Aura Patricia Lara Ojeda, Inés del Pilar Núñez Cruz y Leonardo Galeano Guevara.
Demandante: Instituto Financiero Empresarial de Yopal Demandados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-01039-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2025-00335-00/01. 1.2. Pretensiones Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: […] declarar sin valor ni efecto el auto de fecha 2 de octubre de 2025 emitido por el Juzgado CUARTO ADMINISTRATIVO del Circuito de Yopal, así como la decisión que desato la apelación, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare en fecha 29 de enero de 2026, dentro del medio de control 85001333004-2025-00335- 00; por encontrarse tales decisiones afectadas por indebida valoración probatoria al restarle merito ejecutivo al pagare 4112441 y exceso ritual manifiesto al exigir adosar al expediente un contrato de mutuo con la ritualidad de constar por escrito, ajena a este tipo de contratos de régimen civil, desconociendo el principio de autonomía y circulación de pagares objeto de recaudo, así como por defectos sustancial dado el sacrificio del derecho sustancial y el desconocimiento directo de la Constitución al desconocer precedente judicial vertical y limitar injustamente los derechos fundamentales del INSTITUTO FINANCIERO EMPRESARIAL DE YOPAL – IFEY.
TERCERO: Ordenar a las autoridades accionadas reconocer la validez de la actuación surtida ante la jurisdicción ordinaria, especialmente el auto que ordenó seguir adelante la ejecución y proceder al trámite de liquidación y pago.
CUARTO. Que se ordene a los accionados Juzgado CUARTO ADMINISTRATIVO del Circuito de Yopal y Tribunal Administrativo de Casanare, que en lo de su competencia, en el impostergable término de 48 horas, contadas a partir de la notificación del fallo de tutela, procedan a dictar una nueva providencia en la que; o Reconozcan la validez y firmeza de las actuaciones surtidas ante la jurisdicción ordinaria, específicamente el mandamiento de pago y el auto que ordenó seguir adelante la ejecución, por tratarse de etapas procesales precluidas y amparadas por la cosa juzgada. o Apliquen el precedente vertical vinculante de la Corte Constitucional (Auto A-2014/24), reconociendo que el pagaré aportado es título ejecutivo suficiente y autónomo, sin que sea exigible un contrato de mutuo escrito para el perfeccionamiento de la obligación.
QUINTO:. Conceder efectos Inter Communis a este fallo de tutela, con el fin de proteger de manera uniforme el patrimonio público del IFEY en los más de cincuenta (50) procesos ejecutivos que se encuentran en situaciones fácticas y jurídicas idénticas ante la jurisdicción administrativa de Yopal, evitando así la prescripción masiva de obligaciones y un detrimento patrimonial injustificado en los que sea demandante el INSTITUTO FINANCIERO EMPRESARIAL DE YOPAL - IFEY, y en los que existan los mismos supuestos fácticos y jurídicos o que se presente similares circunstancias, así como ordenar al Juzgado CUARTO ADMINISTRATIVO del Circuito de Yopal y al Tribunal Administrativo de Casanare, que en lo de sucesivo se abstengan de incurrir en las conductas que dieron origen a la presente acción.
SEXTO. Que por parte del Juez Constitucional se realice verificación del cumplimiento del fallo de tutela proferido4. 4 Transcripción literal que puede contener errores. Demandante: Instituto Financiero Empresarial de Yopal Demandados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-01039-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3.
Hechos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: El Instituto Financiero de Casanare (en adelante IFC) fue creado mediante el Decreto 107 de 1992 y modificado por el Decreto 073 de 2002, el cual tiene por objeto el fomento del desarrollo económico y social del departamento de Casanare, a través de la prestación de servicios financieros, empresariales y de gestión de proyectos, por lo cual, dentro del giro ordinario de sus negocios y conforme a las reglas de derecho privado, en desarrollo de su actividad comercial, otorga créditos de fomento y educación, a personas de escasos recursos del departamento, los cuales se respaldan con pagares y cartas de instrucciones.
El IFC le otorgó un crédito a la señora Dilma Leonor López Niño y suscribió el pagaré 4112441 del 1º de agosto de 2011 por la suma de $1´424.910, no obstante, la usuaria incurrió en mora en el pago de la obligación. En consecuencia, el 17 de mayo de 2017, el IFC presentó demanda ejecutiva singular de mínima cuantía ante la jurisdicción ordinaria en contra de la señora López Niño, con el fin de que se librara mandamiento de pago por la suma de $ 1´424.910, así como los intereses corrientes pactados y moratorios.
El proceso le correspondió al Juzgado Segundo Civil Municipal de Yopal5, el cual: i) libró mandamiento de pago en auto del 26 de mayo de 2017; ii) dispuso seguir adelante con la ejecución el 30 de octubre de 2020 y, iii) aprobó la liquidación del crédito el 8 de junio de 2023 y se abstuvo de dar trámite a la solicitud de cesión del crédito6.
En providencia del 18 de noviembre de 2024, el Juzgado Segundo Civil Municipal de Yopal, se declaró incompetente por falta de jurisdicción para seguir conociendo del asunto y ordenó remitir el proceso a los juzgados administrativos de Yopal (reparto). El expediente fue asignado al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Yopal7 que, en auto del 2 de octubre de 2025 avocó conocimiento y dispuso no librar 5 Radicado: 85001-40-03-002-2017-00585-00. 6 El 12 de abril de 2023, el IFEY aportó copia de la cesión de crédito suscrita con el IFC y allegó poder para actuar en el proceso.
Por lo que, en la referida providencia del 8 de junio de 2023, el juzgado se abstuvo de dar trámite a la solicitud de cesión de crédito por no encontrarse demostrada la calidad de gerente del IFC, por lo que otorgó un término de 10 días para entregar la documentación correspondiente, la cual fue remitida dentro del plazo. 7 Radicado: 85001-33-33-004-2025-00335-00.
Demandante: Instituto Financiero Empresarial de Yopal Demandados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-01039-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mandamiento ejecutivo, en atención a que no se encontró dentro del material probatorio obrante en el plenario el contrato de mutuo suscrito entre la entidad pública demandante y la señora López Niño, por lo que concluyó que no era posible presumir la existencia del mismo de cara a la obligatoriedad de la solemnidad de los contratos estatales, puesto que al tratarse de un título ejecutivo complejo, no se encontraba integrado.
Inconforme con la decisión, el IFEY8 interpuso recurso de reposición y en subsidio, apelación. Al respecto, el juzgado decidió no reponer la decisión en auto del 4 de diciembre de 2025. El 29 de enero de 2026, el Tribunal Administrativo de Casanare confirmó la providencia del a quo, tras considerar que, para librar el mandamiento de pago, se requería el título ejecutivo integrado por el pagaré y el contrato de mutuo en el que el IFC expresara su consentimiento en los términos del contrato.
Además, señaló que: Por lo anterior, tratándose de entidades estatales le corresponde al Juez administrativo examinar el cumplimiento de los presupuestos que presten mérito ejecutivo, es decir que el título sea claro, expreso y exigible y aquí, se reitera, la fuente de la obligación se deriva de un contrato de mutuo que no fue aportado; claro, las entidades estatales pueden ejecutar las obligaciones contractuales a su favor, pero el título ejecutivo debe reunir los presupuestos para ello.
En el presente caso si bien el pagaré respalda las obligaciones derivadas de un contrato celebrado por una entidad con carácter de estatal, se debe verificar la existencia de este último con el propósito de comprobar que las partes del pagaré sean las mismas del contrato de mutuo y que las excepciones sean oponibles en el proceso ejecutivo.
Dicha decisión fue notificada por estado el 30 de enero de 2026. 1.4. Fundamentos de la vulneración La parte actora argumentó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los siguientes yerros en las providencias del 2 de octubre de 2025 y 29 de enero de 2026: Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto: Explicó que exigir un contrato de mutuo por escrito, pese a tratarse de un contrato consensual contrariaba lo establecido en la ley, puesto que, con la entrega de la cosa fungible en cargo de ser restituida, se perfeccionaba el contrato que, para el caso concreto, se trataba del 8 Pese a que el juzgado civil no resolvió de manera expresa la solicitud de la cesión del crédito, el IFEY fue el que continuó adelante con el proceso, controvirtiendo el auto que negó el mandamiento ejecutivo, en reposición y apelación, momentos procesales en que ninguna de las autoridades judiciales pertenecientes a la jurisdicción contenciosa administrativa se refirió a ello.
Por lo que se tomó al IFEY tácitamente como la parte ejecutante. Demandante: Instituto Financiero Empresarial de Yopal Demandados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-01039-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desembolso del préstamo del dinero realizado por el IFC al deudor.
Por lo tanto, el reclamo de dicho requisito representaba la imposición de una carga imposible de cumplir. Aunado a ello, sostuvo que las autoridades judiciales dejaron de aplicar los artículos 2, 29, 229 de la Constitución Política; 99 y 297 del CPACA; 85 y 93 de la Ley 498 de 1998; 93 de la Ley 1474 de 2011; 2221 y 2222 del Código Civil y 621 y 709 del Código de Comercio.
Defecto procedimental absoluto: Adujo que se dejó sin efecto todo lo actuado en la jurisdicción ordinaria, con violación de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, puesto que de acuerdo con el CGP y el CPACA «cuando un proceso cambia de jurisdicción, la nueva autoridad debe recibirlo en el estado en que se encuentre». Además, expresó que «al desconocer una sentencia de ejecución previa y en firme para realizar un nuevo control de legalidad sobre el título, los jueces vulneraron el debido proceso y la confianza legítima del demandante».
Defecto fáctico: Expuso la configuración de la vía de hecho, en virtud de la valoración defectuosa del material probatorio, dado que, a su juicio, el pagaré allegado comportaba un título valor simple, no complejo. Al respecto, indicó que el Consejo de Estado había reconocido que el título ejecutivo podía ser singular cuando estuviera contenido por un solo documento, por ejemplo, un título valor.
Además, señaló que se desconoció que no todos los contratos suscritos por entidades públicas se ciñen al procedimiento de la Ley 80 de 1993, pues de hecho las Empresas Industriales y Comerciales del Estado desarrollaban sus actividades conforme a las reglas del derecho privado, régimen aplicable al IFEY, de acuerdo con lo consagrado en el artículo 93 de la Ley 489 de 1998.
Asimismo, argumentó que no se debió restar mérito ejecutivo al pagaré, por cuanto constituía un título autónomo que contenía una obligación clara, expresa y exigible. Defecto sustantivo: De acuerdo con el artículo 297 del CPACA, cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en el que consten obligaciones claras, expresas y exigibles constituyen título valor.
Desconocimiento del precedente: Manifestó que los despachos accionados ignoraron flagrantemente la doctrina constitucional fijada por la Sala Plena de la Corte Constitucional en el Auto A-2014 de 2024, en la que se estableció que los contratos de mutuo del IFEY se regían por el derecho privado y se perfeccionan con la entrega del dinero (tradición), por lo que el pagaré era un título suficiente y autónomo bajo el artículo 297 numeral 3 del CPACA.
Demandante: Instituto Financiero Empresarial de Yopal Demandados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-01039-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5. Trámite de la acción de tutela El Magistrado Ponente del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A en providencia del 17 de febrero de 2026, admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la parte demandante9 y, como parte demandada, al Tribunal Administrativo de Casanare10 y al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Yopal11.
Además, dispuso la vinculación, como terceros con interés jurídico en el resultado del proceso al IFC12 y a la señora Dilma Leonor López Niño13. Igualmente, le reconoció personería para actuar a la abogada Yineth Rodríguez Ávila. 1.6. Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes: 1.6.1.
Tribunal Administrativo de Casanare En informe recibido el 20 de febrero de 2026, la Magistrada Ponente de la providencia enjuiciada adujo que la resolución del asunto se sustentó en el análisis del material probatorio allegado y la normatividad aplicable, atendiendo a la naturaleza jurídica de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, contemplado en la Ley 489 de 1998.
Por consiguiente, los contratos celebrados en el desarrollo de su objeto estaban sujetos a las disposiciones del Estatuto General de la Contratación, los cuales debían constar por escrito en aplicación del artículo 93 de la Ley 80 de 1993, precisamente porque el negocio jurídico que subyacía al pagaré era un contrato estatal, el cual requiere prueba Aunado a lo anterior, expuso apartes de la sentencia de tutela del 27 de noviembre de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Primera, bajo radicado 11001- 9Índice 8 de Samai de primera instancia. Notificación remitida a los correos electrónicos: yinethabogada@gmail.com y notificacionesjudiciales@ifey-yopalcasanare.gov.co. 10 Índice 8 de Samai de primera instancia. Notificación realizada al buzón web: sectribadmcnare@cendoj.ramajudicial.gov.co. 11 Índice 8 de Samai de primera instancia. Notificación realizada al buzón electrónico: j04admyopal@cendoj.ramajudicial.gov.co. 12 Índice 15 de Samai de primera instancia. 13 Índice 15 de Samai de primera instancia. Demandante: Instituto Financiero Empresarial de Yopal Demandados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-01039-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 03-15-000-2025-06405-00, en la que se resolvió un caso de similares contornos fácticos y jurídicos, en la que se declaró la improcedencia tras concluir que el debate planteado por el IFC constituía una reiteración del proceso ejecutivo.
Igualmente, señaló el fallo constitucional del 28 de enero de 2026, proferido por el Magistrado Alberto Montaña Plata e identificado con el radicado 11001-03-15-000- 2025-05581-01, en el que se reiteró la improcedencia por falta de relevancia constitucional en una controversia suscitada por el IFC contra el Tribunal Administrativo de Casanare con pretensiones similares.
En consecuencia, manifestó que no se vulneraron los derechos fundamentales del accionante ni se configuraron los defectos alegados, sin embargo, cuestionó la legitimación en la causa por activa del IFEY por no haber sido la entidad con la que la usuaria suscribió el pagaré. 1.6.2. Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Yopal Por medio de informe remitido el 23 de febrero del año en curso, la conductora del Despacho solicitó negar las pretensiones invocadas, en razón a que no se encontraban cumplidos los requisitos mínimos de procedibilidad de la acción y, por el contrario, lo perseguido era una tercera instancia, por lo que no se superaba la relevancia constitucional.
Al respecto, explicó que en virtud del artículo 297 del CPACA, en concordancia con el CGP y las leyes 80 de 1993 y 489 de 1998, aunado a la jurisprudencia aplicable, no se integró un título ejecutivo que permitiera librar orden de pago en la jurisdicción contenciosa administrativa. Puso de presente la sentencia de tutela del 28 de agosto de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en el que se resolvió un caso con situaciones jurídicas y fácticas similares y se determinó que la controversia resultaba improcedente por no superar la relevancia constitucional.
Asimismo, recordó que la Corte Constitucional: […] ha definido en diversas providencias que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de los procesos ejecutivos que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas siempre que no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superfinanciera y no correspondan al giro ordinario de sus negocios, así como de las demandas ejecutivas en donde no se tuviere certeza de la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar, dando lugar a dirimir conflictos de competencia declarando que los jueces administrativos son los competentes para conocer los procesos judiciales, ello ha sido bajo la premisa de que involucrare contratos suscritos por una entidad Demandante: Instituto Financiero Empresarial de Yopal Demandados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-01039-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pública los cuales estarían sujetos al derecho administrativo tal y como lo establece el artículo 39 de la Ley 80 de 1993.
Finalmente, se refirió al argumento señalado por el actor acerca del auto 2014-2024 de la Corte Constitucional, respecto del cual adujo que al ser una providencia que dirimía un conflicto de competencia, no constituía un precedente judicial de obligatorio cumplimiento para la jurisdicción contenciosa administrativa, además de que en otros pronunciamientos se incorporaban una argumentación distinta a la citada en tal auto. 1.6.3.
IFC Mediante memorial el gerente del instituto solicitó la coadyuvancia en la presente acción constitucional, tras considerar que las decisiones objeto de censura contenían una interpretación arbitraria, irrazonable y resultaban contrarias al ordenamiento, por lo que era procedente un amparo. Reiteró los fundamentos expuestos por la parte actora acerca de la naturaleza jurídica de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, del cambio de jurisdicción, de la exigencia desmedida del contrato de mutuo escrito que contrariaba la esencia consensual del negocio jurídico y el régimen contractual aplicable.
Indicó que la postura judicial afectaba tanto al IFC, como al IFEY y el Fondo de Fomento Agropecuario y Microempresarial de Aguazul, ya que, a partir de agosto de 2024, los procesos ejecutivos derivados de créditos otorgados por las citadas entidades conocidos por la jurisdicción civil pasaron a la jurisdicción contenciosa administrativa, en la que se empezaron a exigir requisitos inexistentes a un título valor, constituyendo una afectación desproporcionada a los derechos fundamentales.
Asimismo, se refirió a la definición de la Corte Constitucional en los autos 2014- 2024 y 1455 de 2025, acerca de la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa en procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal regido por derecho privado, así como del mérito ejecutivo del pagaré a la luz del artículo 297 del CPACA, derivados de los contratos de mutuo celebrados por las E.I.C.E. Al respecto, adujo que: La Corte Constitucional definió: i) la competencia en cabeza de la jurisdicción administrativa al originarse el proceso ejecutivo a partir de un título valor -pagaré- suscrito en el marco de un contrato estatal regido por el derecho privado -contrato de mutuo-, así como también ii) clarifico que en este tipo de procesos no debía mediar un contrato de mutuo escrito, pues conforme a los artículos 2221 y 2222 del Código Civil (aplicables al mutuo comercial) basta con la entrega de la cosa dada en préstamos para el perfeccionamiento del negocio jurídico, y iii) concluyó, que en Demandante: Instituto Financiero Empresarial de Yopal Demandados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-01039-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co todo caso, en el pagare consta una obligación clara, expresa y exigible, lo que corresponde a un título ejecutivo ejecutable en la jurisdicción administrativa, por ser uno de los documentos a los que se refiere el numeral 3 del artículo 297 del CPACA.
La Corte Constitucional determina como lógico que no exista un contrato de mutuo escrito dada la naturaleza de la entidad, el tipo contractual consensual y su regulación específica, y aun cuando dicho contrato no conste por escrito es razonable afirmar su existencia, y también de manera categórica refiere que el PAGARÉ, es un documento en el que consta una obligación clara, expresa y exigible, lo que corresponde a un título ejecutivo por ser uno de los documentos a los que se refiere el numeral 3 del artículo 297 del CPACA, es decir que autónomamente presta merito ejecutivo en la jurisdicción administrativa.
Por último, señaló precedentes de amparos constitucionales en casos de contornos similares, como los dictados por el Consejo de Estado, Sección Cuarta el 13 de noviembre de 202514 y el 29 de enero de 202615. 1.6.4. Pese a que la señora Dilma Leonor López Niño fue notificada en debida forma, guardó silencio. 1.7. Fallo impugnado El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A en sentencia del 20 de abril de 2026, accedió a la solicitud de amparo de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del IFEY.
Previo a analizar el caso concreto, determinó que la entidad accionante sí se encontraba legitimada en la causa por activa, en calidad de cesionario del IFC, según lo estipulado en el contrato de cesión de crédito que se aportó al proceso ejecutivo, al que se acompañó prueba de la calidad en la que actuaron los delegados de cada entidad y sus facultades.
Explicó que si bien, en el proceso ejecutivo no se aceptó expresamente la cesión (de derechos litigiosos), era factible entender que esta se aprobó tácitamente, al darse trámite a los recursos de reposición y apelación que interpuso el IFEY contra el auto de 2 de octubre de 2025, por medio del cual se negó el mandamiento de pago. Seguido de ello, le reconoció la coadyuvancia al IFC.
Una vez encontró superados los requisitos de procedibilidad referentes a la inmediatez y la subsidiariedad, evaluó la relevancia constitucional. Sobre esta advirtió que, aunque el proceso ejecutivo tuviera naturalmente una finalidad económica, el asunto discutido versaba sobre el restablecimiento del acceso a la administración de justicia, el cual se vio cercenado, en criterio del accionante, por la 14 Radicado: 11001-03-15-000- 2025-05435-00. 15 Radicado: 11001-03-15-000-2025-07470-00.
Demandante: Instituto Financiero Empresarial de Yopal Demandados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-01039-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co exigencia de requisitos adicionales a los que contempla la ley y por el desconocimiento del procedimiento establecido en los casos en los que se declara la falta de jurisdicción. Encontró que la entidad accionante no estaba utilizando el mecanismo como una instancia adicional ni que se tratara de una reiteración de argumentos, pues se endilgaban yerros de notable importancia a las providencias cuestionadas que se debían revisar a efectos de verificar la vulneración de garantías fundamentales.
Ahora bien, en lo referente al defecto procedimental absoluto alegado, expuso que, una vez revisado el acontecer procesal de la causa ejecutiva, la Sala encontraba que le asistía razón a la parte accionante, en virtud de la completa desatención de las decisiones y actuaciones que se surtieron en la jurisdicción civil. Sobre el tema, indicó que de acuerdo con el artículo 16 del CGP, cuando se declare de oficio o petición de parte la falta de jurisdicción, lo actuado conservará validez, salvo la sentencia que se hubiere proferido, la cual será nula y el proceso se enviará de inmediato al juez competente.
Asimismo, señaló el artículo 138 ibidem, en que se dispuso que cuando se declare la falta de jurisdicción, lo actuado conservará su validez, puesto que la nulidad solo comprende la actuación posterior al motivo que la produjo. Además, quedó establecido que el auto que declarara la nulidad indicaría la actuación que debía renovarse. Al respecto adujo que el Juzgado Segundo Civil Municipal de Yopal aplicó correctamente las disposiciones, en atención a que declaró la nulidad de lo actuado a partir del auto que ordenó seguir adelante con la ejecución. No obstante, cuando el asunto arribó a la jurisdicción contenciosa administrativa se le impartió un nuevo trámite desde su fase inicial, como si el proceso recién comenzara.
A su vez, argumentó que la decisión que trajo a colación el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Yopal para sustentar la posibilidad de revisar la constitución del título ejecutivo, no guardaba relación con el caso que se estudiaba, pues, en esa ocasión, la Sección Tercera, Subsección A se había ocupado de resolver el recurso de apelación contra la providencia que ordenó seguir adelante la ejecución, entre otros, por lo resuelto frente a la excepción de inexistencia del título ejecutivo que se propuso contra el auto que libró mandamiento de pago, lo que evidentemente implicaba resolver si existía o no el título ejecutivo.
Además, expuso que, en sede de apelación, el Tribunal Administrativo de Casanare hizo caso omiso a los reproches del ejecutante, con los que pretendió que se conservara la validez de las decisiones adoptadas por el juez civil. Demandante: Instituto Financiero Empresarial de Yopal Demandados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-01039-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, la Sala consideró que las autoridades judiciales accionadas inobservaron las reglas sobre los efectos de la declaratoria de la falta de jurisdicción, lo cual comportaba la vulneración del derecho fundamental al debido proceso del IFEY, dado que se había actuado al margen del procedimiento establecido, en una clara afrenta al principio de seguridad jurídica, a tal punto que se encontraban dos decisiones vigentes contrapuestas, una que libró mandamiento de pago y la otra que lo negó. Recordó que, de las actuaciones surtidas en la jurisdicción ordinaria, únicamente invalidaron el auto que ordenó seguir adelante la ejecución y el que aprobó la liquidación del crédito, de modo que se debió conservar la validez del auto que libró mandamiento de pago, la notificación de esa decisión a la ejecutada y el traslado durante el cual no se interpuso recurso de reposición ni se propusieron excepciones de mérito.
Así, al encontrar configurado el defecto procedimental absoluto, la Subsección se relevó de estudiar los demás cargos de la acción de tutela. Por lo tanto, amparó el derecho fundamental debido proceso del IFEY, dejó sin efectos los autos del 29 de enero de 2026 y del 2 de octubre y 4 de diciembre de 2025 en el marco del proceso ejecutivo y ordenó al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Yopal que retomara el proceso en el estado en el que arribó a la jurisdicción contencioso- administrativa, respetando la validez de lo actuado ante el Juzgado Segundo Civil Municipal de Yopal, y adoptara las decisiones correspondientes. 1.8.
Impugnación Con escrito allegado el 29 de abril de 202616, el Tribunal Administrativo de Casanare impugnó el fallo, tras considerar que el mecanismo constitucional resultaba improcedente. Al respecto, indicó que, en casos similares, el Consejo de Estado17 16 El fallo de primer grado fue notificado el 29 de abril de 2026. 17 1). Sección Tercera, Consejero ponente: Nicolás Yepes Corrales, sentencia del 28 de marzo de 2025, radicado 11001031500020250096700; la cual fue confirmada con providencia del 19 de junio del mismo año, proferida por la Sección Quinta, Consejero ponente: Omar Joaquín Barreto Suárez. 2).
Sección Primera, Consejero ponente: Carlos Fernando Mantilla Navarro, sentencia del 27 de noviembre de 2025, radicado: 11001031500020250640500. 3). Sección Tercera, Consejero ponente: Alberto Montaña Plata, sentencia del 9 de diciembre de 2025, radicado: 11001031500020250583000. 4). Sección Tercera, Consejero ponente: Alberto Montaña Plata, sentencia de 26 de febrero de 2026, radicado: 11001-03-15-000-2025-06405-01. 5).
Sección Segunda, Consejero ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez, sentencia de 26 de febrero de 2026, radicado: 11001-03-15-000-2025-05830- 01. 6). Sección Primera, Consejero ponente: Carlos Fernando Mantilla Navarro, sentencia del 5 de marzo de 2026, radicado: 11001 03 15 000 2026 00393 00. 7). Sección Primera, Consejero ponente: Germán Eduardo Osorio Cifuentes, sentencia de 5 de marzo de 2026, radicado: 11001-03-15-000-2025-07352- 01. 8).
Sección Primera, Consejera ponente: Nubia Margoth Peña Garzón, sentencia de 19 de marzo de 2026, radicado: 1001-03-15- 000-2025-07470- 02. 9). Sección Tercera, Consejero ponente: Fredy Ibarra Martínez, sentencia de 7 de abril de 2026, radicado: 11001-03-15-000-2026-00346-01. Demandante: Instituto Financiero Empresarial de Yopal Demandados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-01039-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co había defendido la tesis aludida, ante la falta de relevancia constitucional.
En consecuencia, manifestó que existía una línea jurisprudencial. Igualmente, advirtió que no se configuraba el defecto procedimental absoluto, dado que el análisis de los presupuestos del título base de ejecución en la jurisdicción contenciosa administrativa debía realizarse conforme a las normas que regulan el contrato estatal origen de la obligación que se pretende ejecutar.
Por ende, resaltó que el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Yopal no pasó por alto ninguna de las etapas procesales. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para conocer de la impugnación presentada por el Tribunal Administrativo de Casanare contra la sentencia del 20 de abril de 2026 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 de 2021 y el artículo 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado 080 del 12 de marzo de 201918. 2.2.
Problemas jurídicos Le corresponde a la Sala decidir si confirma, modifica o revoca la sentencia del 20 de abril de 2026 del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: ● ¿Se superan en este asunto los requisitos de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial, en especial el relacionado con la relevancia constitucional? De ser positiva la respuesta al interrogante anterior, la Sala analizará lo siguiente: ● ¿El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Yopal y el Tribunal Administrativo de Casanare vulneraron los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del IFEY al actuar al margen del procedimiento legalmente establecido para los procesos ejecutivos en los que se declara la falta de jurisdicción? Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: i) el 18 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024.
Demandante: Instituto Financiero Empresarial de Yopal Demandados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-01039-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva; iii) del defecto procedimental absoluto y, (iv) el estudio del caso concreto. 2.3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201219 unificó la diversidad de criterios que esta corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema20 y declaró su procedencia21.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad 2.4.1. Inmediatez 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. María Elizabeth García González, Sentencia 31.07.12, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 20 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 21 Se dijo en la mencionada sentencia «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia».
Demandante: Instituto Financiero Empresarial de Yopal Demandados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-01039-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En relación con el acatamiento del referido requisito, no se advierte ningún reproche, en vista de que la última providencia recurrida fue dictada el 29 de enero de 2026 por el Tribunal Administrativo de Casanare, y la acción de tutela fue presentada el 12 de febrero de 2026.
Así, sin que sea necesario determinar la fecha de ejecutoria de la última decisión controvertida, se considera que la acción constitucional se presentó dentro de un término que la Sala considera razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial. Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201422, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200523, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que seis (6) meses es el término razonable para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales. 2.4.2.
Subsidiariedad Este requisito se encuentra superado, pues la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Casanare que se cuestiona en sede de tutela resolvió el recurso de apelación contra el auto que avocó el proceso ejecutivo y negó el mandamiento de pago. Por lo que, frente a tal providencia no procede recurso ordinario alguno. 2.4.3.
Tutela contra tutela La Sala observa frente al mencionado aspecto, que no se trata de una tutela contra una decisión de la misma naturaleza, pues la providencia cuestionada fue proferida en el trámite ejecutivo instaurado por la parte actora contra la señora Diana Leonor López Niño. 2.4.4. Relevancia constitucional Para la Sección es necesario precisar que este requisito se encuentra superado por cuanto, en primer lugar, la parte actora cuestiona la razonabilidad de las providencias del 2 de octubre y 4 de diciembre de 2025 y 29 de enero de 2026 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sección Cuarta, M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Sentencia 05.08.14, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01. 23 c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.
Demandante: Instituto Financiero Empresarial de Yopal Demandados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-01039-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dictadas por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Yopal y el Tribunal Administrativo de Casanare, pues en su sentir, incurrieron en los defectos fáctico, sustantivo, procedimental absoluto y por exceso ritual manifiesto y por desconocimiento del precedente.
En segundo lugar, se observa que no se trata de un debate de orden exclusivamente legal, el cual basado en la tutela judicial efectiva no admite que el titular del derecho o el interesado legítimo quede en un estado de indefensión, pues en efecto, la parte actora considera vulnerados sus derechos fundamentales por cuanto la autoridad judicial accionada decidió reiniciar el trámite ejecutivo sin tener en cuenta lo avanzado por la jurisdicción ordinaria.
En ese sentido, los argumentos que, en sentir de la parte tutelante, son irrazonables y contrarios al ordenamiento jurídico, fueron analizados erróneamente por las autoridades judiciales accionadas, desconociendo el alcance y aplicación de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Al margen de que el proceso ejecutivo tuviera naturalmente una finalidad económica, el asunto que se discute en esta acción de tutela sí reviste relevancia constitucional, porque el derecho principal que se busca restablecer es el de acceso a la administración de justicia, el cual se vio cercenado, en criterio del accionante, por la exigencia de requisitos adicionales a los que contempla la ley y por el desconocimiento del procedimiento establecido en los casos en los que se declara la falta de jurisdicción. No se observa que la entidad accionante esté utilizando este mecanismo como una instancia adicional del proceso ejecutivo por una simple diferencia con la interpretación que acogieron los jueces de la jurisdicción contenciosa administrativa; más bien, se avizora que se les endilgan a las providencias cuestionadas yerros de notable importancia, con los que eventualmente se pudieron vulnerar derechos fundamentales y que, por ende, merecen ser evaluados por el juez constitucional.
Ahora, el hecho de que el IFEY hubiera interpuesto recurso de apelación contra el auto de 2 de octubre de 2025, con razones similares a las que invoca en esta acción de tutela, no implica por sí solo que la tutela carezca de relevancia constitucional. En efecto, de los argumentos de la demanda de tutela se desprende que el IFEY considera que el Tribunal Administrativo de Casanare también incurrió en sendos defectos que comprometieron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Luego, es de relevancia constitucional cuando subsiste violación o amenaza al derecho fundamental, después de haber agotado el procedimiento legal Demandante: Instituto Financiero Empresarial de Yopal Demandados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-01039-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo o judicial establecido por la ley para su protección, lo que implica que el mecanismo constitucional no fue utilizado como una instancia adicional que busque reabrir el debate procesal.
Ello quiere significar que el asunto de la acción de tutela de la referencia tiene importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación, para su eficacia y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales y libertades públicas, concretamente el acceso a la administración de justicia y el debido proceso. 2.5.
De las generalidades del defecto procedimental absoluto La Corte Constitucional24 precisó que se incurre defecto procedimental cuando la autoridad judicial se aparta por completo del procedimiento establecido legalmente para el trámite de un asunto específico, y establece las siguientes posibilidades para la configuración del cargo en mención: i) el juez se ciñe a un trámite completamente ajeno al pertinente, esto es, desvía el cauce del asunto; ii) omite etapas sustanciales del procedimiento establecido legalmente, afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso y, iii) pasa por alto realizar el debate probatorio, natural en todo proceso, vulnerando el derecho de defensa y contradicción de los sujetos procesales al no permitirles sustentar o comprobar los hechos de la demanda o su contestación. Para que resulte procedente el amparo en sede de tutela de este defecto, la jurisprudencia constitucional25 ha precisado que deberán concurrir los siguientes elementos: i) que no haya posibilidad de corregir la irregularidad por ninguna otra vía, de acuerdo con el carácter subsidiario de la acción de tutela; ii) que el defecto procesal tenga una incidencia directa en el fallo que se acusa de ser vulneratorio de los derechos fundamentales; iii) que la irregularidad haya sido alegada al interior del proceso ordinario, salvo que ello hubiera sido imposible, de acuerdo con las circunstancias del caso específico y, (v) que como consecuencia de lo anterior se presente una vulneración a los derechos fundamentales. 2.6.
Caso concreto El IFEY presentó acción de tutela por considerar vulnerados sus derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de los autos del 2 de octubre y 4 de diciembre de 2025 dictados por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Yopal y la providencia del 29 de enero de 2026 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, en los que se negó el mandamiento de pago 24 Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia del 09.09.13., M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 25 Ibidem.
Demandante: Instituto Financiero Empresarial de Yopal Demandados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-01039-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derivado del pagaré 4112441 del 1º de agosto de 2011 suscrito por la señora Dilma Leonor López Niño a favor de la entidad.
De las actuaciones procesales relatadas, se sabe que el proceso ejecutivo fue conocido en primer lugar por el Juzgado Segundo Civil Municipal de Yopal que: i) libró mandamiento de pago en auto del 26 de mayo de 2017; ii) dispuso seguir adelante con la ejecución el 30 de octubre de 2020; iii) dictó sentencia de primera instancia el 8 de junio de 2023 y, iv) aprobó la liquidación del crédito.
No obstante, por medio de auto del 18 de noviembre de 2024, el juzgado, se declaró incompetente por falta de jurisdicción para seguir conociendo del asunto y ordenó remitir el proceso a los juzgados administrativos de Yopal. En consecuencia, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Yopal avocó conocimiento del expediente el 2 de octubre de 2025 y dispuso negar el mandamiento de pago al no encontrar probado el título ejecutivo integrado por el contrato de mutuo y el pagaré. Al resolver el recurso de apelación interpuesto contra la referida providencia, el Tribunal Administrativo de Casanare el 29 de enero de 2026, confirmó la anterior decisión. Como fundamento de ello, indicó que de acuerdo con el numeral 6 del artículo 104 del CPACA la jurisdicción de lo contencioso administrativo estaba instituida para conocer de los procesos ejecutivos originados en los contratos celebrados por entidades públicas.
Igualmente, de conformidad con el numeral 3º del artículo 297 del CPACA, explicó que prestaban mérito ejecutivo los contratos y documentos en que constaran sus garantías, siempre y cuando, de ellos se desprendiera una obligación clara, expresa y exigible, en concordancia con el artículo 422 del CGP. Por lo tanto, refirió que, en el proceso ejecutivo originado de un contrato celebrado por entidad estatal, se debía verificar si los documentos aportados configuraban título ejecutivo y, en caso afirmativo, si este resultaba simple o complejo.
Así, consideró importante advertir que el contrato de mutuo se trataba de un acuerdo de voluntades en que debían quedar plasmadas las obligaciones, tanto del mutuante como del mutuario, por lo que, al tener la parte contratante la calidad de entidad pública, en aplicación del artículo 75 de la Ley 80 de 1993, para librar el mandamiento de pago, se requería el título ejecutivo integrado no solo por el pagaré sino por el contrato de mutuo en el que el IFC expresara su consentimiento en los términos del contrato.
Por consiguiente, el tribunal manifestó que, si bien el pagaré respaldaba las obligaciones derivadas de un contrato celebrado por una entidad de carácter estatal, Demandante: Instituto Financiero Empresarial de Yopal Demandados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-01039-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se debía verificar la existencia de este último con el propósito de comprobar que las partes del mismo fueran las del contrato de mutuo y que las excepciones resultaran oponibles en el proceso ejecutivo.
En ese orden de ideas, la autoridad judicial puso de presente que, para el trámite ejecutivo en la vía contenciosa administrativa, el contrato era un presupuesto sine qua non que no fue aportado, el cual resultaba obligatorio por tratarse de un título ejecutivo complejo, presupuesto no encontrado. Una vez revisado el contenido del último auto proferido en el proceso ejecutivo, se analizará la configuración del defecto procedimental absoluto argumentado por la parte actora.
El artículo 168 del CPACA26 consagró que, en caso de falta de jurisdicción, el juez deberá remitir el expediente al competente, mediante decisión motivada. A su vez, el artículo 306 del mismo codificado, estableció que «En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo».
De conformidad con lo advertido, el artículo 16 del Código General del Proceso27 previó que cuando se declarara de oficio o a petición de parte, la falta de jurisdicción, lo actuado conservaría validez, salvo la sentencia que se hubiere proferido que sería nula, y el proceso se enviaría de inmediato al juez competente. En línea con lo anterior, el artículo 138 ibidem28, dispuso que, una vez declarada la falta de jurisdicción, lo actuado conservaría su validez y el auto que advirtiera una nulidad indicaría la actuación que debía renovarse. 26 «ARTÍCULO 168.
FALTA DE JURISDICCIÓN O DE COMPETENCIA. En caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión». 27 «ARTÍCULO 16.
PRORROGABILIDAD E IMPRORROGABILIDAD DE LA JURISDICCIÓN Y LA COMPETENCIA. La jurisdicción y la competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables. Cuando se declare, de oficio o a petición de parte, la falta de jurisdicción o la falta de competencia por los factores subjetivo o funcional, lo actuado conservará validez, salvo la sentencia que se hubiere proferido que será nula, y el proceso se enviará de inmediato al juez competente.
Lo actuado con posterioridad a la declaratoria de falta de jurisdicción o de competencia será nulo». 28 «ARTÍCULO 138. EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DE FALTA DE JURISDICCIÓN O COMPETENCIA Y DE LA NULIDAD DECLARADA. Cuando se declare la falta de jurisdicción, o la falta de competencia por el factor funcional o subjetivo, lo actuado conservará su validez y el proceso se enviará de inmediato al juez competente; pero si se hubiere dictado sentencia, esta se invalidará. La nulidad solo comprenderá la actuación posterior al motivo que la produjo y que resulte afectada por este.
Sin embargo, la prueba practicada dentro de dicha actuación conservará su validez y tendrá Demandante: Instituto Financiero Empresarial de Yopal Demandados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-01039-01 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, observando en perspectiva los anteriores preceptos normativos, se evidencia que el Juzgado Segundo Civil Municipal de Yopal aplicó correctamente las disposiciones, por cuanto declaró la nulidad de todo lo actuado en adelante del auto que ordenó seguir adelante con la ejecución, por asemejarse a la sentencia. No obstante, cuando el expediente arribó a la jurisdicción contenciosa administrativa, el procedimiento volvió a iniciar, decidiendo si se debía dictar mandamiento de pago.
Incluso, en el auto del 18 de noviembre de 2024, cuando el juzgado civil en mención remitió el expediente, puso de presente que «[…] en lo sucesivo, el proceso sea adelantado en el estado en que se encuentra, conforme es el expreso mandato del artículo 16 del C.G.P», advirtiendo de manera expresa que la jurisdicción contenciosa debía seguir adelante con el procedimiento sin desconocer los trámites previamente surtidos.
En consecuencia, está claro que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un defecto procedimental absoluto, al apartarse del procedimiento establecido para la resolución de procesos ejecutivos provenientes de la jurisdicción ordinaria, puesto que el juzgado debió retomar el proceso en el estado en que se encontraba hasta antes del auto que ordenó seguir adelante con la ejecución, es decir, sin volver a analizar los aspectos que ya habían sido advertidos.
Se debe recordar que para librar el mandamiento de pago al juez del proceso ejecutivo le corresponde verificar el cumplimiento de los requisitos contemplados en el artículo 42229 del Código General del Proceso, esto es, que el título sea claro, expreso y exigible; por lo que no le es dable exigir formalidades adicionales a las legalmente previstas, como ocurrió en el caso concreto en el que frente al pagaré, además de la carta de instrucciones, se solicitó aportar el contrato de mutuo por escrito, desconociendo así las actuaciones adelantadas por el juez civil que debieron mantenerse incólumes en atención a las normas expuestas.
Finalmente, esta Sala resalta que contrario a lo expuesto por el Tribunal Administrativo de Casanare en el escrito de impugnación sobre los casos dictados eficacia respecto de quienes tuvieron oportunidad de controvertirla, y se mantendrán las medidas cautelares practicadas. El auto que declare una nulidad indicará la actuación que debe renovarse». 29 «ARTÍCULO 422.
TÍTULO EJECUTIVO. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.
La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184». Demandante: Instituto Financiero Empresarial de Yopal Demandados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-01039-01 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en sede de tutela por las diferentes secciones de esta Corporación, tales providencias no constituyen un precedente obligatorio ni vinculante que exija a esta Sala declarar la improcedencia, que por demás no es una postura pacifica ni se trata de pronunciamientos de la misma Sección. Si bien, en la sentencia del 19 de junio de 202530, proferida por esta Sección en segunda instancia, se invocó la configuración de varios de los defectos reproducidos en el proceso de la referencia, los reproches solo involucraban la exigibilidad del contrato de mutuo, sin plantearse el yerro procedimental referente al procedimiento adelantado por la jurisdicción ordinaria, que resulta ser la vía de hecho avizorada en el presente caso.
Así las cosas, bajo tal argumentación y en cumplimiento de la carga de transparencia, esta Sala no advierte vulneración alguna del derecho a la igualdad planteado por el Tribunal Administrativo de Casanare. Por las razones expuestas, se confirmará el amparo decidido por el a quo. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo del 20 de abril de 2026 proferido por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A que amparó el derecho al debido proceso del IFEY.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: Remitir el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión, en los términos del artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, 30 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00967-01. Demandante: Instituto Financiero Empresarial de Yopal Demandados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-01039-01 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aclaración de voto PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx