Radicado: 11001-03-27-000-2024-00036-00 (28894) Demandante: Felipe González Arboleda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D. C., veintidós (22) de agosto dos mil veinticuatro (2024) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicación 11001-03-27-000-2024-00036-00 (28894) Demandante FELIPE GONZÁLEZ ARBOLEDA Demandado DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DIAN Temas Suspensión provisional. Requisitos generales y especiales de procedibilidad. AUTO INTERLOCUTORIO El despacho decide sobre la suspensión provisional del Oficio Nro. 908756 (1496) del 12 de diciembre de 2022 y del Concepto Nro. 3215 (613) del 25 de mayo de 2023, actos proferidos por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante DIAN), según la solicitud presentada por Felipe González Arboleda.

ANTECEDENTES Hechos. La DIAN expidió el Oficio Nro. 908756 (1496) del 12 de diciembre de 20221, en la cual que se resolvieron las siguientes cuestiones: «1. Para el ejercicio del cobro coactivo por parte de la DIAN y tratándose de actos administrativos en los que se determine o surja un derecho de crédito a favor de la Entidad cuya base legal sean los Decretos 2685 de 1999, 390 de 2016 y 1165 de 2019, para efectos de emitir el respectivo mandamiento de pago ¿es necesario, en caso de que el título ejecutivo haya sido objeto de demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, esperar a la ejecutoria de la decisión judicial que ponga fin al proceso? (…) 2.

¿Es procedente la excepción de que trata el numeral 5 del artículo 831 del Estatuto Tributario tratándose del cobro coactivo de títulos ejecutivos formados al amparo de los Decretos 2685 de 1999, 390 de 2016 y 1165 de 2019? (…) 3. De conformidad con lo señalado en el artículo 101 de la Ley 1437 de 2011, si no media solicitud del ejecutado de suspender el proceso por estar pendiente el resultado de un proceso contencioso administrativo iniciado en contra del título ejecutivo, una vez proferido el acto que decida las excepciones o que ordene seguir adelante la ejecución, según el caso ¿se puede ordenar el remate de los bienes del ejecutado que estén debidamente embargados, secuestrados y avaluados; así como aplicar los títulos de depósito judicial existentes?» Frente a la primera pregunta, la autoridad aduanera expuso el contenido de los artículos 829 del Estatuto Tributario; 87, 89 y 101 de la Ley 1437 de 2011; 542 del 1 Este acto puede ser consultado en el siguiente enlace: https://normograma.dian.gov.co/dian/compilacion/docs/oficio_dian_908756_2022.htm Radicado: 11001-03-27-000-2024-00036-00 (28894) Demandante: Felipe González Arboleda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Decreto 2685 de 1999; 627 del Decreto 390 de 2016; 169 del Decreto 349 de 2018; y 709 y 726 del Decreto 1165 de 2019; así como de la sentencia del 9 de septiembre de 2021, exp. 25104, C.P. Milton Chaves García. Con base en lo anterior, concluyó que para el cobro coactivo de las obligaciones aduaneras se aplica lo previsto en el Estatuto Tributario, salvo lo relacionado con la firmeza de los actos administrativos del artículo 819, pues el 709 del Decreto 1165 de 2019 establece una regla especial sobre la materia.

De esta forma, destacó que «será necesario que el área competente para el cobro de las obligaciones de naturaleza aduanera analice cada acto administrativo y el Decreto bajo el cual se expidió, con miras a establecer su firmeza/ejecutoria». Con relación a la segunda pregunta, transcribió el artículo 831 del Estatuto Tributario y aseguró que el numeral 5 del artículo aplica: «En vigencia del Decreto 2685 de 1999, en relación con los actos administrativos sobre tributos aduaneros y sanciones asociadas a los mismos.

Tratándose de actos administrativos que imponen sanciones independientes, aplicaba lo dispuesto en el artículo 101 de la Ley 1437 de 2011». Y «En vigencia de los Decretos 390 de 2016 y 1165 de 2019, en relación con los actos administrativos sobre tributos aduaneros, intereses, sanciones, garantías y cualquier otro valor causado a favor de la U.A.E. DIAN por una operación de comercio exterior».

Y para la tercera pregunta reiteró que se aplica el artículo 101 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el cobro coactivo de sanciones aduaneras impuestas conforme el Decreto 2685 de 2019. Por su parte, el Concepto Nro. 3215 (613) del 25 de mayo de 20232 fue proferido porque «el peticionario solicita se aclare/adicione el Oficio 908756- interno 1496 de diciembre 12 de 2022 teniendo en cuenta los puntos que, a continuación, se sintetizan y abordarán cada uno a su turno».

En esta ocasión, aseguró que, durante la vigencia del Decreto 2685 de 1999 y el Decreto 1 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), el cobro coactivo de las sanciones aduaneras se regía por los artículos 62 y 64 de ésta última norma. De otro lado, indicó que los Decretos 2685 de 1999 y 390 de 2016 remitían al procedimiento de cobro coactivo del Estatuto Tributario, por lo que era aplicable el artículo 829 sobre firmeza de los actos administrativos.

No obstante, a partir de la vigencia del artículo 610-1 del Decreto 349, esto es el 7 de marzo de 2018, no era posible la aplicación de la remisión al Estatuto Tributario, ya que se reguló de forma especial la materia, de tal modo que el cobro coactivo era procedente una vez quedara en firme la decisión administrativa. Finalmente, aseguró que reitera el Oficio Nro. 908756 (1496) de 2022, en el cual se indicó que: «- En vigencia del Decreto 2685 de 1999, aplicaban las excepciones al mandamiento de pago de que trata el artículo 831 del Estatuto Tributario tratándose del cobro de tributos aduaneros y sanciones asociadas a los mismos.

En materia del cobro de sanciones aduaneras de carácter independiente, se debía atender lo señalado en el artículo 101 de la Ley 1437 de 2011. - En vigencia del Decreto 390 de 2016 y hasta la entrada en vigencia del Decreto 390 (sic) de 2018, aplicaba el artículo 831 ibidem en lo relacionado con el cobro de tributos aduaneros, sanciones relativas a estos, así como sanciones aduaneras de carácter independiente. 2 El concepto referido se puede consultar aquí: https://normograma.dian.gov.co/dian/compilacion/docs/oficio_dian_3215_2023.htm.

Radicado: 11001-03-27-000-2024-00036-00 (28894) Demandante: Felipe González Arboleda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 - En vigencia de los Decretos 349 de 2018 y 1165 de 2019 se deberá atender lo previsto en el artículo 101 de la Ley 1437 de 2011». Solicitud de suspensión provisional.

Felipe González Arboleda, mediante escrito separado de la demanda, solicitó la suspensión provisional total del Oficio Nro. 908756 (1496) de 2022 y del Concepto Nro. 3215 (613) de 2023. Además, de forma subsidiaria, pidió la suspensión provisional de la expresión «En vigencia de los Decretos 349 de 2018 y 1165 de 2019 se deberá atender lo previsto en el artículo 101 de la Ley 1437 de 2011» del concepto de 2023.

Para estos efectos, expuso lo dispuesto en los artículos 229 a 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo sobre el decreto de medidas cautelares y señaló que los conceptos expedidos por la DIAN son actos administrativos que producen efectos jurídicos, conforme la Sentencia C-487 de 1996. Indicó que la petición de medida cautelar es oportuna porque el legislador admite que sea presentada en cualquier momento del proceso, incluso antes de la admisión de la demanda.

Expuso apartes de la sentencia del exp. 21249, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y de los autos de los exps. 27715, C.P. Wilson Ramos Girón; 23198 y 25031 C.P. Milton Chaves García; 22421, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; y 25352, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. Con base en ellos, adujo que «en la presente solicitud demuestro que el Concepto 3215 de 2023 contradice la normativa superior alegada toda vez que su contenido y sus efectos vulneran las facultades dadas a la DIAN al momento de emitir un concepto interpretativo individual al resolver la solicitud No. 100202208-613»3.

Aseguró que los actos acusados desconocen los artículos 6 de la Constitución, 131 de la Ley 2010 de 2019, 56 No. 4 del Decreto 1742 de 2020, 39 de la Resolución 91 de 2021 y 1 de la Resolución 70 de 2023. Luego, realizó una comparación entre el Oficio Nro. 908756 (1496) de 2022 y el Concepto Nro. 3215 (613) de 2023 y sostuvo que el primero aseguró que era aplicable el artículo 831 del Estatuto Tributario en vigencia del Decreto 1165 de 2019, mientras que el segundo indicó que no era posible.

Por lo anterior, indicó que «la incoherencia entre lo dispuesto en el Oficio 908756 de 2022 y el Concepto 3215 de 2023, se llega a la conclusión que la DIAN no adicionó o aclaró el primer acto administrativo referido, sino que modificó una posición previamente establecida como doctrina oficial de la DIAN. Por esto, la DIAN contravino los artículos 131 de la Ley 2010 de 2019 y 56#4 del Decreto 1742 de 2020 toda vez que la DIAN, al proferir el Concepto 3215 de 2023, porque no atendió la obligatoriedad del Oficio 908756 de 2022 toda vez que cambió su contenido, al igual que la interpretación oficial sobre el alcance artículo 831#5 del Estatuto Tributario en relación con el uso del Decreto 1165 de 2019»4.

De igual modo, señaló que el concepto de 2023 «transgredió los artículos 39 de la Resolución 91 de 2021 y 1 de la Resolución 70 de 2023 porque efectuó el Concepto 3215 de 2023 en transgresión con lo contemplado en la solicitud. Esto se genera en tanto que el contenido del Concepto 3215 de 2023 no sólo vulneró de forma arbitraria la doctrina oficial establecida en el Oficio 908756 de 2022, sino que también modificó el alcance de lo dispuesto en el Oficio 908756 de 2022 envés de aclarar o adicionarlo.

La modificación efectuada por la DIAN en el Concepto 3215 de 2023 se evidencia al contrastar los efectos jurídicos de las disposiciones analizadas en cada acto administrativo mencionado anteriormente»5. 3 Samai, índice 3, «7_110010327000202400036005DemandaWeb202465144433», página 9. 4 Ibidem, página 15. 5 Ibidem. Radicado: 11001-03-27-000-2024-00036-00 (28894) Demandante: Felipe González Arboleda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Manifestó que, si bien la jurisprudencia6 considera innecesario el estudio del peligro de la mora en la suspensión provisional, el Concepto Nro. 3215 (613) de 2023 permitió a la DIAN seguir adelante con cobros coactivos por deudas iniciados en vigencia del Decreto 1165 de 2019, lo cual era improcedente anteriormente por la aplicación de la excepción de interposición de demanda prevista en el numeral 5 del artículo 831 del Estatuto Tributario.

De esta forma, aseguró que los importadores pueden estar expuestos a perjuicios por no poder ejercer su derecho a la tutela judicial efectiva, pues no existe mecanismo idóneo para suspender la ejecutoria de los actos administrativos objeto de cobro coactivo. Traslado. La DIAN se opuso a la solicitud de medida cautelar porque, a su juicio, la simple confrontación entre los actos acusados no demuestra la evidente infracción de normas superiores, en especial cuando el concepto de 2023 se limitó a aclarar al oficio de 2022.

CONSIDERACIONES Corresponde al despacho estudiar si se cumplen los requisitos legales para decretar la medida cautelar de suspensión provisional. De forma preliminar, se pone de presente que en el expediente se encuentra la solicitud de coadyuvancia a la parte actora, incluyendo la petición de suspensión provisional, presentada por Carolina Rozo Gutiérrez.

Al respecto, el despacho destaca que no se ha decidido sobre la admisión de dicha solicitud en el trámite principal, por lo que en este momento procesal es improcedente el estudio de los argumentos propuestos para coadyuvar la petición de medida cautelar. En todo caso, se aclara que, una vez se resuelva sobre la admisión de la coadyuvancia, se verificará si se formularon nuevos argumentos de suspensión provisional que requieran ser analizados en una providencia posterior o si el despacho se estará a lo resuelto en esta providencia. Precisado lo anterior, para decidir la petición presentada por el actor, se pone de presente que el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 señala que el decreto de las medidas cautelares solo procede «a petición de parte debidamente sustentada».

En concordancia, el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo procede por la violación de las normas superiores «invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado», siempre que se acredite por alguno de dos métodos especiales: i) el «análisis del contenido del acto y su «confrontación» con dichas normas superiores invocadas por el demandante o ii) el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Se destaca que la decisión sobre la suspensión provisional únicamente constituye un estudio preliminar de legalidad, no definitivo, pues el análisis de fondo del litigio está reservado para la sentencia. De ahí que el legislador exija que la suspensión provisional sea decidida atendiendo alguno de los métodos expuestos. 6 No identificó alguna providencia sobre este punto.

Radicado: 11001-03-27-000-2024-00036-00 (28894) Demandante: Felipe González Arboleda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 En el presente caso, se observa que la solicitud de medida cautelar tiene una sustentación propia, en escrito separado de la demanda, donde se alega la infracción de los artículos 6 de la Constitución, 131 de la Ley 2010 de 2019, 56 del Decreto 1742 de 2020, 39 de la Resolución 91 de 2021 y 1 de la Resolución 70 de 2023.

Lo anterior, en cuanto que, para el actor, la DIAN se extralimitó en sus facultades de interpretación de la ley porque el Concepto Nro. 3215 (613) de 2023 no se limitó a aclarar o adicionar al Oficio Nro. 908756 (1496) de 2022, sino que lo modificó. Según lo anterior, tal como ocurrió en el auto del 23 de agosto de 2023, exp. 27739, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, el despacho evidencia que los argumentos que sustentan la petición de medida cautelar no atienden ninguno de los métodos previstos en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, pues a pesar de que alego la infracción de normas superiores, no realizó un ejercicio de confrontación entre ellas y el contenido de los actos acusados.

Se destaca que el actor confrontó el oficio de 2022 con el concepto de 2023, pero no con las normas superiores, tal como lo exige el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011. También se advierte que el demandante no propuso ningún motivo para que se suspendiera el Oficio Nro. 908756 (1496) de 2022, pues únicamente alegó que el Concepto Nro. 3215 (613) de 2023 es ilegal porque no se limitó a su aclaración o adición, sino que lo modificó indebidamente.

En todo caso, los cargos propuestos en la solicitud de suspensión provisional corresponden al fondo del litigio, cuyo análisis está reservado para la sentencia, pues para decidirlos es necesario verificar cuál es el alcance de la competencia de interpretación de la ley por parte de la DIAN cuando profiere conceptos frente a las consultas elaboradas por los particulares y si, en virtud de lo anterior, es improcedente que el Concepto Nro. 3215 (613) de 2023 modificara al Oficio Nro. 908756 (1496) de 2022.

Finalmente, conforme el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, en los procesos de simple nulidad es improcedente verificar la existencia de un perjuicio como requisito para decretar la medida cautelar de suspensión provisional. De acuerdo con lo anterior, para este caso, resulta irrelevante el supuesto daño o amenaza de daño a los importadores por los cobros coactivos que se tramitan con sustento en los actos acusados.

Por lo expuesto, en este caso no procede la medida cautelar solicitada por el actor ya que no acreditó el cumplimiento de los requisitos generales y especiales de procedibilidad previstos en los artículos 229 y 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En mérito de lo expuesto, el despacho RESUELVE 1.

Negar la suspensión provisional del Oficio Nro. 908756 (1496) de 2022 y del Concepto Nro. 3215 (613) de 2023, proferidos por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Radicado: 11001-03-27-000-2024-00036-00 (28894) Demandante: Felipe González Arboleda Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2.

Reconocer al abogado Herman Antonio González Castro como apoderado de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en los términos y para los fines conferidos en el poder que obra a índice 20 de SAMAI. Cópiese, notifíquese y comuníquese. Cúmplase. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador