11001031500020250415901 — Consejo de Estado

Confirma sentencia. Requisito de subsidiariedad SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir la impugnación interpuesta por la parte accionante en contra de la providencia del 13 de agosto de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción de tutela.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo El Instituto Nacional de Vías (en adelante, INVIAS), por medio de apoderado, instauró acción de tutela1 contra el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C, con el fin de que se amparara su derecho fundamental al debido proceso. Estimó quebrantada tal garantía con ocasión del auto del 29 de mayo de 2025, por medio del cual se decretó medida cautelar en el proceso de acción popular con radicado 08-001-23-33-000-2025-00065-00. 1.2.

Pretensiones En consecuencia, los tutelantes solicitaron lo siguiente: Con base en los argumentos expuestos en la presente demanda, respetuosamente solicito al juez de tutela que CONCEDA EL AMPARO del derecho fundamental al debido proceso del INVIAS y que, en consecuencia, ORDENE DEJAR SIN EFECTOS la providencia del 29 de mayo de 2025 proferida 1 Samai, índice 1, mediante escrito presentado el 4 de julio de 2025.

Adicionalmente, a fin de garantizar que la decisión en el presente proceso de tutela sea efectiva, se solicita respetuosamente a esta Corporación, CONCEDER la MEDIDA PROVISIONAL de ordenar la suspensión del Auto del 29 de mayo de 2025 proferido por la Sala de Decisión Oral “C” del Tribunal Administrativo del Atlántico, dentro del expediente con radicación No. 08-001-23-33-000-2025- 00065-00, hasta tanto se resuelva de forma definitiva, la prosperidad del amparo constitucional solicitado.2 1.3.

Hechos La petición de tutela tuvo como fundamento, los siguientes: El INVIAS afirmó que mediante la Resolución 1729 del 2023, aplicó el cobro de la Contribución Nacional de Valorización (en adelante, CNV), en el Proyecto de Infraestructura Vial Cartagena- Barranquilla – Circunvalar de la Prosperidad, en virtud del Acuerdo 2 del 19 de mayo de 2023, proferido por el Consejo Directivo del INVIAS.

Por medio de este se autorizó la aplicación de dicha valorización, del sector transporte, según el Decreto 1625 de 20163, artículos 4.1.1.1.24, 4.1.1.3.15 y 4.1.1.3.56. Indicó que en el referido acto administrativo se fijó un término de tres años contados a partir de la aplicación de la CNV para su distribución y liquidación, el cual vence el 26 de mayo de 2026.

Manifestó que, mediante la Resolución 3856 del 2024 se dispuso que se daría inicio al plan de divulgación y socialización con el fin de informar a los propietarios y poseedores de los predios localizados en la zona de influencia sobre las particularidades del proyecto. En desarrollo de este plan, el INVIAS realizó convocatorias a la ciudadanía, los gremios y las asociaciones comunales, ubicados dentro de la zona de influencia e implementó herramientas de información y divulgación con el fin de mantener enterada a la comunidad sobre los aspectos del proyecto. 2 Transcripción literal del texto original, por lo que puede contener errores. 3 Decreto Único Reglamentario en materia tributaria. 4 Artículo relacionado con las siguientes definiciones: i) proyectos de infraestructura de transporte o proyectos de valorización; ii) sujeto activo de la Contribución Nacional de Valorización (CNV) del sector transporte; iii) entidad originadora o responsable del proyecto de infraestructura; iv) calificación y priorización de los proyectos o calificación; v) aplicación de la Contribución Nacional de Valorización (CNV); vi) beneficio; vii) determinación del beneficio generado por el proyecto; viii) costo del proyecto de infraestructura del sector transporte y, ix) Distribución de la Contribución Nacional de Valorización (CNV) del sector transporte. 5 Artículo 4.1.1.3.1.

Análisis y estudio para la aplicación de la Contribución Nacional de Valorización (CNV) en el sector transporte. El análisis y estudio para la aplicación de la Contribución Nacional de Valorización (CNV) del sector transporte, es la actividad a través de la cual el sujeto activo, una vez emitida la decisión de calificación y priorización del proyecto de infraestructura de transporte, realiza el análisis y estudio para la expedición del acto administrativo de aplicación de la Contribución Nacional de Valorización (CNV) del sector transporte. 6 Norma relacionada con los estudios requeridos y determinación del método y costos de los proyectos para la aplicación del cobro de la Contribución Nacional de Valorización (CNV).

Además, de la aplicación desigual en el cobro de la CNV, la falta de diálogo y consulta con las comunidades afectadas, frente a la toma de decisiones, entre otros cargos. En consecuencia, el actor solicitó como pretensión principal la suspensión del proceso de cobro de dicha contribución para el proyecto. Asimismo, pidió como medida cautelar que cesara el cumplimiento del acto administrativo, en el cual INVIAS ordenó aplicar el cobro del mencionado impuesto directo.

Sostuvo que el asunto lo conoció el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C, con radicado 08001-23-33-000-2025-00065-00, que mediante auto de 19 de marzo de 2025 admitió la acción popular, además de vincular por tener interés directo, a los Distritos de Barranquilla y Cartagena y a los municipios de Soledad, Malambo, Galapa, Juan de Acosta, Tubará, Piojó y Santa Catalina.

Indicó que, también, se le ordenó al demandante informarle a la comunidad sobre la existencia de dicha acción, por medio de un canal masivo de comunicación. Explicó que el 2 de abril de 2024, el Ministerio Público coadyuvó la solicitud de la medida cautelar, bajo la consideración de que «el actor cumplió con el estándar argumentativo y probatorio exigido para la adopción de medidas cautelares en acciones populares».

Afirmó que, mediante el auto de 29 de mayo de 2025, se decretó la medida cautelar solicitada por el actor popular, en los siguientes términos:

PRIMERO: DECRETAR la medida cautelar solicitada dentro de la presente acción, por las razones expuestas en esta providencia. Por tanto, se dispone: 1.1. CESAR el proceso de cobro de la CNV, en el marco del proyecto de infraestructura vial Cartagena–Barranquilla–Circunvalar de la Prosperidad. 1.2. ORDENAR al Instituto Nacional de Vías (INVIAS) para que surta el subproceso de socialización del cobro de la CNV en la zona de influencia de la vía Cartagena - Barranquilla - Circunvalar de la Prosperidad (Cartagena, Santa Catalina, Barranquilla, Puerto Colombia, Soledad, Juan de Acosta, Piojó, Galapa y Tubará), mediante el mecanismo de participación ciudadana de audiencia pública informativa, prevista en el artículo 32 de la Ley 489 de 1998, y que constara del siguiente procedimiento: 1.2.1.

El Instituto Nacional de Vías (INVIAS) convocará a todas las entidades públicas y privadas, organizaciones sociales, gremiales y a la ciudadanía afectada por el cobro del gravamen, para que participen en audiencias públicas. Estas audiencias tienen como objetivo dar a conocer los criterios y elementos técnicos que definen la distribución y liquidación de la CNV.

Entre estos elementos se incluyen los estudios socioeconómicos, el método para calcular el beneficio Demandante: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C Radicado: 11001-03-15-000-2025-04159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 individual, la zona de influencia, la capacidad de pago, la base gravable, así como cualquier otro aspecto relacionado con el cobro del tributo.

En la convocatoria se prevendrá a sus destinatarios los temas materia de socialización en las audiencias públicas, así como su orden, agenda, etapa y cronograma de actividades correspondientes. La convocatoria será por el término de dos (2) meses y será publicada por un medio de comunicación nacional, un medio de comunicación local, la página oficial de INVIAS, de la CNV en la zona de influencia de la vía Cartagena - Barranquilla - Circunvalar de la Prosperidad, así como en las páginas institucionales de Cartagena, Santa Catalina, Barranquilla, Puerto Colombia, Soledad, Juan de Acosta, Piojó, Galapa y Tubará […].

Señaló que la providencia se notificó el 3 de junio de esta anualidad y contra esta el INVIAS, el Ministerio de Transporte y el municipio de Puerto Colombia, presentaron recurso de reposición y en subsidio apelación. También, sostuvo que el 9 de junio de la presente anualidad presentó recusación contra el magistrado sustanciador de la acción popular, por considerar que tiene un interés directo en el resultado del proceso, por ser este propietario de dos predios que se ubican dentro de la zona de influencia del proyecto. 1.4.

Sustento de la vulneración La parte actora consideró que se satisface el requisito de subsidiariedad, porque si bien los recursos contra las medidas cautelares están previstos para permitir el ejercicio del derecho al debido proceso, en el caso concreto tal garantía resulta nugatoria. Lo anterior en atención a que, por el efecto devolutivo de estos, al momento en que se resuelvan, se habrá tenido que dar cumplimiento a la medida cautelar, habiéndose consolidado un perjuicio grave e irremediable para la entidad accionante, por lo que el único medio de defensa judicial idóneo a su alcance es la presente acción de tutela.

Destacó que, a su juicio, el perjuicio irremediable se configura dados los graves efectos de la aplicación de la CNV, la eficacia jurídica de dicha contribución y los cuantiosos recursos que se deben destinar para cumplir con la medida cautelar. Aseguró que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo, porque en la providencia realizó una interpretación extensiva que escapa de los límites propios del ordenamiento jurídico aplicable a la CNV, en razón a que en la parte resolutiva del Auto del 29 de mayo de 2025, la corporación creó un procedimiento que debía seguir el INVIAS para garantizar así, en su entendimiento, los principios de publicidad, legalidad, transparencia, buena fe y responsabilidad pública en el marco de dicha contribución. Señaló que la creación de un proceso participativo para la socialización de la CNV constituye de entrada un defecto sustantivo, toda vez que el juez popular, por esa vía, desconoció la naturaleza jurídica que el Decreto 1625 de 2015 le otorgó a tal proceso, en la medida que, expresamente, en su artículo 4.1.1.4.2. dispuso que por medio del plan de divulgación y socialización debería Demandante: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C Radicado: 11001-03-15-000-2025-04159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 «informarse» a los ciudadanos sobre los elementos del referido gravamen, de suerte que la socialización es de carácter informativo y no participativo, como equivocadamente consideró la autoridad cuestionada.

Indicó que, el artículo 32 de la Ley 489 de 1998 dispone las audiencias públicas, como un mecanismo para materializar el principio de participación ciudadana, norma que, según el INVIAS, no resulta aplicable a los procedimientos de la CNV. Manifestó que, el defecto sustantivo se configuró, de un lado, por la circunstancia de haber considerado, con base en una errónea interpretación normativa, que existía algún tipo de amenaza al derecho colectivo a la moralidad administrativa con ocasión de no haber aplicado un procedimiento de socialización participativo, desconociendo que el ordenamiento jurídico no prevé que esa sea la naturaleza y alcance del subproceso de socialización de la CNV y aplicando normas impertinentes, como el artículo 32 de la Ley 489 de 1998 que resulta ajena a la regulación amplia y exhaustiva que existe, frente a la referida contribución. Señaló que, se crearon nuevas disposiciones, por vía judicial, consistentes en un trámite de audiencia pública con plazos perentorios que no han sido fijados por la ley, sino que resultan de la autoría subjetiva del tribunal.

Adicionalmente, argumentó que existe un defecto fáctico debido a que la autoridad accionada pasó por alto las pruebas que acreditaban el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias sobre la implementación del plan de divulgación y socialización de la contribución nacional de valorización. Manifestó que la información clara y oportuna dada a la comunidad reposa en su página web y que esta ha versado sobre la existencia del proyecto, las formas de pago, los canales tecnológicos para cumplir de manera fácil, con el pago de la obligación y el monto a recaudar de la CNV.

También, afirmó que no se valoró el material probatorio que se presentó, con el que se daba cuenta del cumplimiento del estándar de socialización informativa que determina el Decreto Único Reglamentario en materia Tributaria. Propuso un defecto procedimental absoluto, porque consideró que la providencia del 29 de mayo de 2025, no contiene una motivación suficiente sobre el cumplimiento y acreditación de los mencionados requisitos y en ese sentido, no existió una motivación más allá del concepto emitido por el Ministerio Público del 2 de abril de 2025.

Afirmó que el Tribunal Administrativo del Atlántico, decretó la medida cautelar sin realizar un estudio de las exigencias que demanda el decreto de medidas provisionales en el marco de procesos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, además de reproducir las consideraciones del Ministerio Público, razón por la cual consideró que omitió el deber de motivar dicha providencia. Demandante: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C Radicado: 11001-03-15-000-2025-04159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Por lo anterior, solicitó a esta corporación, al momento de admitir la presente acción, que adoptara la siguiente medida provisional: Conforme a lo anterior, se solicita al Consejo de Estado, en su calidad de juez constitucional, que, en el momento de admitir la presente demanda de tutela, adopte las medidas necesarias para proteger los derechos fundamentales de la entidad accionante y que, en consecuencia, ordene la suspensión provisional de la medida cautelar decretada por la Corporación accionada contenida en el proveído del 29 de mayo de 2025, notificado el 03 de junio.

Explicó que la medida solicitada era necesaria, pertinente y urgente, por el inminente perjuicio que se cernía, con base en una decisión abiertamente desconocedora de sus derechos fundamentales, al comprometer la viabilidad de la CNV. Indicó que la interrupción de esta impedía la disponibilidad oportuna de recursos y la detención de etapas de ejecución contractual, lo que generaba incertidumbre financiera en proyectos que comprometían la conectividad, la movilidad y la economía nacional y regional. 1.5 Trámite de la acción de tutela en primera instancia Mediante auto del 9 de julio de 2025, la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C, en calidad de parte demandada.

También, negó la medida provisional solicitada por la parte actora, por las siguientes razones: Sin embargo, esta medida no se puede otorgar, dado que no cumple con los propósitos constitucionalmente establecidos para las medidas provisionales. Por un lado, lo solicitado es parte del objeto de lo que se resolverá de fondo en la sentencia de tutela teniendo en cuenta las pretensiones planteadas por la parte accionante en la demanda.

De otro lado, la celeridad y eficacia del proceso de tutela hacen que en poco tiempo el Instituto Nacional de Vías, INVÍAS obtenga el resultado de fondo frente a la presunta vulneración de sus derechos constitucionales, por lo que no resulta procedente otorgar la medida provisional solicitada En calidad de terceros con interés, en el proceso de la acción popular, ordenó notificar al señor Carlos Manuel Meisel Vergara (en calidad de demandante dentro del proceso de acción popular); al Ministerio de Transporte (autoridad que actúa como demandada en el proceso de acción popular) y a las siguientes entidades y entes territoriales: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla;

Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias; los municipios de: Soledad, Malambo, Galapa, Juan de Acosta, Turbará, Piojó, Santa Catalina, Puerto Colombia, los departamentos: del Atlántico y Bolívar, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la Defensoría del Pueblo y, el Ministerio Público. Demandante: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C Radicado: 11001-03-15-000-2025-04159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Asimismo, ordenó notificar a los demás demandantes, demandados y terceros con interés dentro del proceso de acción popular y dispuso oficiar al Tribunal Administrativo del Atlántico para que notificara al señor Carlos Manuel Meisel Vergara, a las partes y demás interesados dentro del proceso de dicha acción. Igualmente, determinó que se fijara un aviso para informales la existencia de este trámite, así como las providencias proferidas en el presente asunto.

También, se ofició a la Oficina de Sistemas del Consejo de Estado, para que, publicara en la página web de la corporación un aviso sobre la existencia de la presente tutela, por si consideraban acudir al proceso de tenerlo como necesario. 1.6 Intervenciones 1.6.1. El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C Indicó que la acción popular fue admitida por auto del 19 de marzo de 2025, en la misma fecha, se corrió traslado de la medida cautelar solicitada por la parte actora y por auto del 29 de mayo se decretó dicha medida.

Frente a esta decisión el municipio de Puerto Colombia, el INVIAS y el Ministerio de Transporte presentaron recursos de reposición y apelación. Explicó que el INVIAS presentó recusación contra el magistrado sustanciador, quien no la aceptó por no configurarse un interés directo al tratarse de una acción popular. Asimismo, dispuso la remisión del expediente al despacho del magistrado Jorge Hernán Sánchez Felizzola, para lo de su cargo, sin que a la fecha exista pronunciamiento al respecto.

Señaló que la recusación ha impedido que el despacho sustanciador se pronuncie de fondo sobre el recurso de reposición, la solicitud de coadyuvancia radicada por la Personería Distrital de Barranquilla y, la petición de desistimiento formulada por el municipio de Puerto Colombia. Puso de presente que conforme a la normativa aplicable y la jurisprudencia la providencia del 29 de mayo de 2025, actualmente cuestionada, fue emitida por ese tribunal y contra dicha decisión proceden los recursos legales correspondientes, los cuales fueron interpuestos en tiempo y forma, pero aún no han sido resueltos.

Por lo tanto, el amparo de la referencia resulta improcedente, al desconocerse el principio de subsidiariedad. 1.6.2. La Corporación Cívica Playa Mendoza y las sociedades Díaz Urbanizadora El Santuario y Gemaro S.A. Indicaron que según el artículo 26 de la Ley 472 de 1998 el auto que decreta las medidas cautelares puede ser objeto de los recursos de reposición y apelación que se conceden en el efecto devolutivo.

En esa medida, objetaron lo afirmado por la parte actora sobre la existencia de un perjuicio irremediable debido a la mora en que podría incurrir la administración de justicia para resolverlos. Señalaron que no es procedente el trámite tutelar, al tratarse de un procedimiento subsidiario o residual, por lo que el actor propuso indebidamente Demandante: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C Radicado: 11001-03-15-000-2025-04159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 esta acción constitucional y desconoció las características y el alcance de este instrumento jurídico.

Adicionalmente, mediante otro memorial insistió en los argumentos inicialmente expuestos y añadió que la parte actora está actuando de forma temeraria, pues está dos mecanismos diferentes para lograr su objetivo, esto es, la acción popular y la acción de tutela interpuesta. Asimismo, manifestaron que el impedimento presentado en la acción popular carece de sustento, por lo que solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela. 1.6.3.

El Departamento del Atlántico Manifestó que se atenía a lo que la sala de decisión considerara frente a la acción de tutela impetrada, debido a la falta de legitimación en la causa por pasiva, por no ser la entidad que expidió los actos administrativos que impusieron el cobro de la valorización. Advirtió que acoge la tesis de la Sección Cuarta del Consejo de Estado y otras secciones, en la línea de esperar a que se desaten los recursos. 1.6.4.

Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Especificó que se oponía a todas y cada una de las pretensiones formuladas por la parte accionante, porque la acción de tutela era residual y subsidiaria. Además, consideró que las pretensiones de esta acción eran improcedentes y carecían de sustento fáctico y jurídico para su prosperidad.

Expresó que la accionante no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que hiciera procedente el amparo solicitado, tal como lo exige el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991. Aclaró que contrario a lo afirmado por la accionante, ésta sí tenía otros mecanismos de defensa judicial como los recursos de reposición y en subsidio el de apelación contra el auto de medida cautelar del 29 de mayo de 2025 dentro del término de ejecutoria de dicha providencia, los cuales efectivamente interpuso.

Manifestó que la medida cautelar estuvo bien sustentada; que la socialización de la valorización no se ha realizado; que no existe erogación de recursos por parte del Estado que ameriten ser recuperados, pues el proyecto se ejecutó bajo la modalidad de alianza público-privada. Afirmó que se viola el derecho de igualdad y el principio de equidad tributaria, porque los residentes de Atlántico y Bolívar son los únicos gravados por valorización, mientras que las grandes obras viales del resto del país se han financiado con los tributos pagados por todos los colombianos. Solicitó la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad respecto del artículo 1 del Decreto 1255 de 2022, que establece lo siguiente: «durante y hasta cinco Demandante: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C Radicado: 11001-03-15-000-2025-04159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 (5) años después del inicio de la operación del proyecto» y del artículo 249 de la Ley 1819 de 2016, por tratarse de normas que consagran la irretroactividad de tributos. 1.6.5.

El Municipio de Puerto Colombia (Atlántico) Precisó que en este caso no se vulneran derechos fundamentales, sino que lo que verdaderamente se persigue es la protección de intereses económicos, propósito que desborda el alcance de la acción de tutela. Así, manifestó que no se configura ninguno de los defectos alegados por la parte actora y agregó que los cargos en los que sustentó sus inconformidades no son más que desacuerdos con las decisiones adoptadas por el tribunal accionado dado su impacto económico.

Sostuvo que no se cumple con el requisito de subsidiariedad, debido a que los recursos de reposición y apelación se encuentran en trámite. Además, indicó que no existe un perjuicio irremediable, pues los costos financieros e interrupción de los plazos del proyecto a los que se refirió el INVIAS son riesgos inherentes a cualquier disputa legal, por lo que solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción o en su defecto, la negativa del amparo. 1.6.6.

El Ministerio de Transporte Destacó que en este caso se configura un defecto sustantivo, debido a que se desconocieron y tergiversaron las normas que regulan la socialización del cobro de la contribución nacional de valorización y se impusieron requisitos no contemplados en el ordenamiento jurídico vigente. Al respecto, reconoció que, si bien el Decreto 1255 de 2022 que reglamenta dicha contribución establece una obligación clara de divulgación y acceso a la información, lo cierto es que no se exige en ningún momento audiencias públicas presenciales, formales o deliberativas, ni procesos de réplica ni de concertación. De igual manera, afirmó que también existe un defecto fáctico, puesto que se desconocieron hechos probados dentro del expediente, particularmente en lo relacionado con el cumplimiento por parte del INVIAS de las obligaciones de divulgación y socialización que le impone el Decreto 1255 de 2022.

Además, indicó que se incurrió en un defecto procedimental absoluto por insuficiente motivación en la providencia del 29 de mayo de 2025, pues la autoridad judicial accionada no explicó cómo se incumplió lo establecido en el Decreto 1255 de 2022. Agregó que los defectos sustantivo y procedimental se configuran por la adopción de una medida cautelar con efectos equivalentes a un fallo anticipado, sin haber agotado la etapa probatoria, sin contradicción de las partes y sin que existiera una amenaza probada o inminente a un derecho colectivo que justificara esa intervención. Adujo que en este caso también se evidencia un defecto procedimental relacionado con la integración irregular del juez natural, como consecuencia de Demandante: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C Radicado: 11001-03-15-000-2025-04159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 la negativa del magistrado ponente a declararse impedido, a pesar de tener un interés directo en el resultado del proceso, configurado por su condición de propietario de bienes inmuebles ubicados en la zona de influencia del cobro de la CNV que se cuestiona en la acción popular.

Sostuvo que el magistrado reconoció expresamente esta condición de propietario al decidir sobre la recusación presentada por el Instituto Nacional de Vías – INVIAS. No obstante, según este, dicha circunstancia no configura causal de impedimento, amparándose en jurisprudencia que no resulta aplicable al caso concreto, por referirse a cargas tributarias generales como el impuesto de renta, y no a contribuciones específicas que afectan de forma directa y particular a determinados inmuebles.

Indicó que al mantener el conocimiento del proceso a pesar de tener un interés directo reconocido, el magistrado incurrió en una actuación que vulnera el principio de imparcialidad y el derecho fundamental al debido proceso, al desconocer los criterios que rigen la configuración del juez natural, situación que vicia sustancialmente la providencia judicial objeto de tutela, pues no tenía competencia funcional para adoptar decisiones dentro del proceso, lo cual constituye una causal autónoma de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 1.6.7.

Cartagena de Indias Distrito Turístico y Cultural Consideró que existe una falta de legitimación en la causa por pasiva teniendo en cuenta que no es la autoridad competente para dar solución al accionante sobre lo pretendido en el escrito de tutela. Explicó que no se cumple con el requisito de subsidiariedad, porque la parte actora cuenta con otros medios de defensa judicial idóneos para controvertir la providencia atacada, específicamente, los recursos de reposición y apelación. 1.6.8.

Defensoría del Pueblo Regional Atlántico Aseguró que verificó sus bases de datos y no encontró petición alguna interpuesta por la parte actora relacionada con los hechos que motivaron la acción de tutela. De igual forma, afirmó que no hace parte, ni ha realizado actuaciones en el medio de control que suscitó la tutela, por lo que solicitó su desvinculación. 1.6.9.

El señor Carlos Manuel Meisel Vergara Manifestó que, el Tribunal Administrativo del Atlántico llevó a cabo un análisis jurídico y probatorio detallado que evidenció la procedencia de la acción popular y la necesidad de adoptar medidas cautelares para evitar un daño irreparable a los derechos colectivos invocados. Además, indicó que el tribunal identificó irregularidades de fondo que justifican la intervención judicial, tales como: la ausencia de un censo predial actualizado; la falta de socialización efectiva con la comunidad potencialmente afectada; la Demandante: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C Radicado: 11001-03-15-000-2025-04159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 omisión de consulta previa a comunidades étnicas desconociendo los estándares internacionales del Convenio 169 de la OIT y la variación sustancial en el objeto del proyecto, al pasar de una doble calzada a una calzada sencilla.

Reiteró que dicha corporación precisó que la suspensión del cobro de la CNV no compromete la continuidad de las obras de infraestructura, pues estas cuentan con diversas fuentes de financiación distintas al tributo suspendido y que la finalidad de la medida cautelar no es paralizar la gestión estatal, sino garantizar la protección de los derechos colectivos y evitar la imposición de una carga tributaria cuya legalidad se encuentra en entredicho.

Sostuvo que ese cuerpo colegiado no incurrió en los defectos alegados y que actuó en pleno ejercicio de su potestad jurisdiccional, que no existe perjuicio irremediable alguno, que la intervención del juez de tutela es subsidiaria y excepcional y que la medida cautelar lejos de representar un obstáculo para el interés general, constituye una garantía de respeto a los principios de legalidad y proporcionalidad tributaria, así como a la moralidad administrativa, por lo que se encuentra suficientemente motivada y ajustada a las disposiciones legales.

Por lo anterior, solicitó declarar improcedente la acción de tutela o negar el amparo solicitado, al no encontrarse acreditada la vulneración de derechos fundamentales y rechazar las medidas cautelares solicitadas, por carecer de los presupuestos constitucionales para su procedencia. 1.6.10. El Instituto Nacional de Vías (INVIAS) Consideró que el juez de tutela vinculó a todos los sujetos que son parte de la acción popular en la que se profirió la providencia judicial cuestionada y advirtió que la nulidad propuesta por la Corporación Cívica Playa Mendoza y las sociedades Díaz Urbanizadora El Santuario y Gemaro S.A. solo puede ser alegada por quien considera lesionado un derecho, según el Código General del Proceso y el artículo 4° del Decreto 306 de 1992, por lo que en su criterio, no hay lugar a que las sociedades que solicitaron esta figura la aleguen, debido a que no se les ha permitido su participación en la acción de tutela.

Sostuvo que solicitó la vinculación de los terceros con interés legítimo, específicamente al actor popular, al Ministerio de Transporte en calidad de demandado y a todos los departamentos, distritos y municipios afectados. Asimismo, manifestó que en el proceso de cobro de la CNV solo se han proferido actos de carácter general para la aplicación y distribución de dicha contribución y no se han expedido actos individuales que contengan la liquidación del referido gravamen, esto último, por la medida cautelar adoptada por la juez popular relacionada con el subproceso de socialización. Propuso la improcedencia de la nulidad propuesta en relación con personas indeterminadas que no han concurrido directamente al trámite de tutela, porque según al artículo 136 del Código General del Proceso, las nulidades se Demandante: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C Radicado: 11001-03-15-000-2025-04159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 considerarán saneadas «Cuando a pesar del vicio el acto procesal cumplió su finalidad y no se violó el derecho de defensa».

Solicitó que se negara la solicitud de nulidad, porque fueron vinculados al proceso la totalidad de los sujetos procesales de la acción popular, sin que existan terceros titulares de situaciones jurídicas concretas que puedan verse afectados con la decisión. Pidió negar la solicitud por haber ocurrido el saneamiento de la pretendida nulidad, pues el peticionario, al momento de formularla, se dio por notificado de la acción de tutela y ejerció su derecho de contradicción al pronunciarse y oponerse frente a los hechos, fundamentos y pretensiones. 1.6.11.

El Municipio de Malambo (Atlántico) Advirtió que, si bien fue vinculado mediante auto de 15 de mayo de 2025, al medio de control, dicha vinculación obedeció exclusivamente a que el territorio municipal está incluido dentro de la denominada zona de influencia del proyecto de infraestructura, de manera que esta no puede interpretarse como una atribución de responsabilidad directa.

Señaló que no cuenta con legitimación en la causa por pasiva, debido a que no expidió los actos administrativos cuestionados en el medio de control, ni ha ejecutado acción alguna que haya causado la supuesta vulneración al debido proceso del INVIAS. Manifestó que se acoge a la decisión que se adopte y solicitó que no se impartan órdenes involucrándolo, dada su falta de competencia y de participación en los hechos que originaron la tutela y pidió su desvinculación en este trámite. 1.6.12.

La Corporación Cívica Playa Mendoza Insistió en declarar esta acción improcedente, en virtud de la existencia de otras acciones que protegen el presunto derecho vulnerado, pues la accionada acudió simultáneamente al Tribunal Administrativo del Atlántico por el tema de los recursos y al Consejo de Estado para resolver esta acción constitucional. 1.6.13.

La Personería Distrital de Barranquilla Puso de presente que el INVIAS cuenta con mecanismos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial, como los recursos de reposición y apelación interpuestos oportunamente contra el auto del 29 de mayo de 2025. Sostuvo que dichos recursos se encuentran en trámite, circunstancia que evidencia que el accionante dispone de instrumentos idóneos para controvertir la decisión que considera lesiva, sin que se configure un perjuicio irremediable que habilite el uso excepcional de la tutela.

Expuso que aun cuando el accionante argumenta que la medida cautelar le genera afectaciones financieras y operativas, dichas consideraciones no Demandante: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C Radicado: 11001-03-15-000-2025-04159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 cumplen con los estándares jurisprudenciales fijados por la Corte Constitucional para estructurar un daño inminente, grave, impostergable y susceptible de ser evitado únicamente mediante la tutela.

Afirmó que el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C, se ajusta a derecho y responde al deber constitucional y legal del juez de acciones populares de proteger de manera efectiva los derechos e intereses colectivos, particularmente en lo relacionado con la moralidad administrativa y la participación ciudadana.

Consideró que la medida de suspensión del cobro de la CNV y la orden de adelantar un proceso de socialización participativo encuentran respaldo en el marco jurídico aplicable, especialmente en la Ley 1819 de 2016, el Decreto 1625 de 2016, el Documento CONPES 3996 de 2020, el cual reviste fuerza vinculante conforme al artículo 249 de la Ley 1819 de 2016.

Sostuvo que la actividad de socialización, lejos de ser un acto meramente informativo, constituye un componente esencial del subproceso de implementación de la CNV y debe desarrollarse de manera estructurada, continua y participativa, garantizando el acceso efectivo de las comunidades a la información y el diálogo con la administración pública.

Por lo anterior, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela o negar el amparo por no evidenciarse vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados. 1.7 Sentencia de primera instancia Mediante providencia del 13 de agosto de 2025, la Sección Cuarta, del Consejo de Estado, rechazó de plano la solicitud de nulidad propuesta por la Corporación Cívica Playa Mendoza y las sociedades Díaz Urbanizadora El Santuario y Gemaro S.A, porque solamente podía ser alegada, según el artículo 135 del Código General del Proceso, por las personas que no fueron llamadas al proceso y en este caso, estas fueron notificadas de la existencia de este trámite, además de ejercer su derecho a la defensa.

Declaró la improcedencia de la acción, por considerar que al tratarse de una tutela contra providencia judicial no se cumplía con el requisito de subsidiariedad, debido a que aún no se han resuelto los recursos de reposición y apelación contra la providencia que decretó la medida cautelar, dentro de la acción popular. Manifestó que al encontrarse en curso dicho medio de control no podría concluirse que se agotaron todos los mecanismos de defensa existentes en el ordenamiento jurídico.

Por el contrario, indicó que, como el trámite no ha culminado existe otro mecanismo de defensa judicial diferente a la tutela, en el que deben resolverse las inconformidades del actor. Precisó que desconocer lo anterior, sería desatender la existencia de los mecanismos de defensa dispuestos en los procesos ordinarios o especiales, lo que no responde a la naturaleza y propósito de la acción de tutela.

Además, indicó que el desacuerdo con el decreto de la citada medida no significa la existencia de un perjuicio irremediable. De aceptar ese razonamiento, habría que concluir que cualquier decisión contraria a los intereses de una parte implican la existencia de un perjuicio de esa naturaleza. Frente a la recusación interpuesta por el INVIAS, el 3 de julio de 2025 explicó que se profirió auto, mediante el cual el magistrado que inicialmente conoció del asunto sostuvo que no la aceptaba, debido a que no existía un interés directo al ser sujeto pasivo de la carga tributaria cuestionada en la presente acción constitucional, pues la obligación afectaba a un amplio grupo de contribuyentes en condiciones generalizadas e idénticas.

No obstante, indicó que se ordenó la remisión del expediente al despacho del siguiente magistrado en turno alfabético. Advirtió al Tribunal Administrativo del Atlántico que debía actualizar en la plataforma Samai toda la información correspondiente al expediente 08001-23- 33-000-2025-00065-00 y registrar las actuaciones oportunamente, pues observó que el auto de 3 de julio de 2025 concerniente a la recusación no se había publicado, por lo que la Sala tuvo conocimiento de esa actuación según el expediente del medio de control remitido, en virtud del trámite de la tutela. 1.8.

Impugnación Con escrito recibido el 27 de agosto de 20257, manifestó su disentimiento en relación con la improcedencia de la acción de tutela, pues consideró que el a quo realizó una valoración abstracta y general de las reglas de procedencia y de los recursos admisibles frente al auto de medidas cautelares. Indicó que el perjuicio irremediable se identificó claramente en el escrito de tutela, debido a que los actos administrativos de aplicación y distribución de dicho tributo causaron un perjuicio irremediable por los graves efectos que acarrea la fuerza ejecutoria de la resolución de aplicación de la CNV y los cuantiosos recursos que se deberán destinar para cumplir con la medida cautelar.

Afirmó que ningún argumento expuesto por el INVIAS fue objeto de análisis, revisión y decisión por parte del juez de primera instancia que, simplemente, se limitó a resolver en abstracto la improcedencia de la acción de tutela basado, principalmente, en la existencia de medios de defensa ordinarios y en una equivocada comprensión del perjuicio irremediable alegado. 7 Samai, índices 51 y 53.

Impugnación que fue presentada dentro del término establecido en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, teniendo en cuenta que el fallo de primera instancia se notificó el 22 de agosto de 2025. Demandante: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C Radicado: 11001-03-15-000-2025-04159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Reiteró que se satisface el requisito de subsidiariedad, pues dicha entidad presentó oportunamente los recursos de reposición y apelación contra el auto del 29 de mayo de 2025 que adoptó las medidas cautelares objeto de la presente tutela y que se encuentran pendientes de decisión, por ser en el efecto devolutivo en que se conceden y resuelven razón por la que no son instrumentos idóneos y eficaces para la protección constitucional deprecada.

Afirmó que la resolución de aplicación de la CNV estableció que el término para la distribución y liquidación individual de dicho gravamen sería de tres años, por lo que la medida cautelar impuesta por el tribunal, perdería su fuerza ejecutoria el próximo 26 de mayo de 2026, fecha para la cual resulta altamente probable que no se hayan resuelto los recursos interpuestos y no se habrá culminado el proceso de liquidación individual por cuenta del trámite de socialización. Puso de presente que en ausencia de la protección que se solicita incurrirá en gastos exorbitantes, que no se encuentran presupuestados y que van en detrimento de planes de inversión previstos para otros proyectos.

Según lo anterior, solicitó revocar el fallo de tutela de primera instancia y conceder esta acción constitucional. 1.9. Trámite de la acción de tutela en segunda instancia Por medio de auto de 15 de octubre de 2025, el magistrado Omar Joaquín Barreto Suárez, manifestó impedimento invocando la causal prevista en el numeral 1° del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, sin embargo, mediante auto del 30 de octubre de la misma anualidad, la Sala declaró infundado el impedimento manifestado al no encontrarlo configurado.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora contra la providencia del 13 de agosto de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, según lo previsto en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019. 2.2 Cuestión Previa La Defensoría del Pueblo Regional Atlántico y el municipio de Malambo (Atlántico) solicitaron su desvinculación, al considerar que no existe una relación de causalidad entre sus actuaciones y la presunta vulneración de los derechos del accionante.

No obstante, la Sala denegará tal solicitud, porque estas entidades no fueron vinculadas como demandadas sino como terceros, en atención al interés que les pudiera asistir en las resultas del proceso. 2.3. Problema jurídico Demandante: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C Radicado: 11001-03-15-000-2025-04159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Corresponde a la Sala verificar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo proferido en primera instancia, para lo cual se debe analizar si la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad y, de superarse lo anterior, deberá verificar si el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C, vulneró los derechos fundamentales invocados por la accionante, al presuntamente incurrir en los defectos planteados.

Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) el estudio sobre los requisitos adjetivos de procedibilidad; y finalmente, de encontrarse superados se estudiará, iii) el fondo del reclamo. 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20128, unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía respecto a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y concluyó: […] [S]i bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.

Conforme al anterior precedente, la Corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, es necesario estudiar aquellas que se presenten contra providencia judicial y analizar si se vulnera algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indicó la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «(…) fijados hasta el momento jurisprudencialmente (…)».

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, los cuales dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– o que impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto – procedencia adjetiva–. 8 M.P. María Elizabeth García González, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.

Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto.

Por el contrario, cumplidos esos parámetros corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.4.1.

Examen de los requisitos: procedencia adjetiva Según se tiene, el a quo declaró improcedente la acción de la referencia tras concluir que no se cumple el requisito de subsidiariedad. Lo primero que resulta importante señalar es que se encuentra previsto en el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución como un presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que «[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable», precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991.9 La jurisprudencia estableció que, en razón del principio de subsidiariedad de la tutela, los conflictos relacionados con los derechos fundamentales deben ser resueltos, en principio, por las vías ordinarias jurisdiccionales y administrativas, de manera que únicamente ante la inexistencia de dichas alternativas o cuando estas no son idóneas para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, resulta admisible acudir a esta acción constitucional.

En consecuencia, el carácter subsidiario de la tutela impone al interesado la obligación de acudir a los medios ordinarios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico para la protección de sus derechos fundamentales, de los cuales debe hacer uso con diligencia, pues la falta injustificada de agotamiento de los recursos legales deviene en la improcedencia de este mecanismo. 9 «ARTICULO 6º.

CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.» Demandante: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C Radicado: 11001-03-15-000-2025-04159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 En el asunto que ocupa a la Sala, la controversia planteada por el INVIAS radica en que el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C, presuntamente vulneró su derecho fundamental al debido proceso con ocasión del auto del 29 de mayo de 2025, por medio del cual decretó la medida cautelar solicitada por el accionante de la acción popular identificada con radicado 08- 001-23-33-000-2025-00065-00.

En dicha decisión la corporación enjuiciada suspendió el proceso de cobro de la CNV en el marco del proyecto de infraestructura vial Cartagena–Barranquilla– Circunvalar de la Prosperidad y ordenó al INVIAS surtir el subproceso de socialización del cobro de dicha contribución en la zona de influencia de la vía, por medio del mecanismo de participación ciudadana de audiencia pública informativa, prevista en el artículo 32 de la Ley 489 de 1998, a través de un procedimiento determinado.

Frente a esta decisión, según lo manifestado por el INVIAS en el escrito de tutela, dicha entidad presentó oportunamente los recursos de reposición y, en subsidio, el de apelación y afirmó que se encuentran pendientes de decisión. No obstante, de acuerdo con lo expuesto por esta entidad, el efecto en el que se conceden no resulta un instrumento idóneo y eficaz para la protección constitucional deprecada, más aún por la situación de perjuicio irremediable a la que está expuesta de no otorgarse el amparo solicitado.

Agregó que al margen de que en abstracto los recursos contra las medidas cautelares estén previstos para permitir el ejercicio del derecho al debido proceso mediante la impugnación de tales decisiones, en este caso tal garantía resulta nugatoria en atención a que, por el efecto devolutivo de los recursos, al momento en que se resuelvan, ya se habrá tenido que dar cumplimiento a la medida cautelar, habiéndose, entonces consolidado un perjuicio grave e irremediable para esta, por lo que el único medio de defensa judicial idóneo a su alcance es la presente acción de tutela.

Adicionalmente, como consecuencia de esta providencia, el INVIAS consideró que el tribunal, incurrió en un defecto sustantivo, al realizar una interpretación extensiva de la normativa de la CNV, en razón a que le ordenó realizar una audiencia y creó un procedimiento que debía seguir dicha entidad con el fin de garantizar los principios de publicidad, legalidad, transparencia, buena fe y responsabilidad pública, lo que excedía los límites propios del ordenamiento jurídico.

Afianzó su argumento indicando que el juez popular, por esa vía, desconoció la naturaleza jurídica que el Decreto 1625 de 2015 le otorgó a tal proceso, en la medida que, expresamente, en su artículo 4.1.1.4.2. dispuso que por medio del plan de divulgación y socialización debería «informarse» a los ciudadanos sobre los elementos del referido gravamen, de suerte que la socialización que era de carácter informativo, según el tribunal, debía ser de naturaleza participativa, lo que para la parte actora significa una consideración equivocada.

Demandante: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C Radicado: 11001-03-15-000-2025-04159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Según el tutelante, como consecuencia de lo entendido por el tribunal se crearon, vía judicial, nuevas disposiciones y un procedimiento por fuera de los cauces regulatorios de la normativa aplicable consistentes en un trámite de audiencia pública con indicación, además, de unos plazos perentorios que no han sido fijados por la ley, sino que resultan de la autoría subjetiva de dicha corporación. Además, indicó que existe un defecto fáctico debido a que la autoridad accionada pasó por alto las pruebas que acreditaban el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias sobre la implementación del plan de divulgación y socialización de la CNV, pruebas que, según la entidad accionante, daban cuenta del cumplimiento del estándar de socialización informativa que establece el Decreto 1255 de 2022 que modificó el Decreto 1625 de 2016.

Además, aseguró que las pruebas allegadas al expediente de la acción popular se valoraron indebidamente, pues estas acreditaban con claridad el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias sobre la implementación del plan de divulgación y socialización de dicha contribución. Asimismo, el demandante propuso un defecto procedimental absoluto, porque consideró que la providencia del 29 de mayo de 2025, no contiene una motivación más allá del concepto emitido por el Ministerio Público del 2 de abril de 2025, además de manifestar que el tribunal no realizó un estudio de las exigencias que demanda el decreto de medidas provisionales en el marco de procesos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

No obstante, a pesar de los defectos expuestos y los cuestionamientos del INVIAS, la Sala comparte la conclusión del a quo en cuanto a que se configura la improcedencia de la tutela, por no superar el requisito de subsidiariedad, dado que, la providencia del 29 de mayo de 2025, que decidió sobre la medida cautelar solicitada por el señor Carlos Manuel Meisel Vergara, puede ser objeto de los recursos de reposición y de apelación, según el artículo 26, de la Ley 472 de 1998, que dispone lo siguiente: Artículo 26.

Oposición a las medidas cautelares. El auto que decrete las medidas previas será notificado al demandado simultáneamente con la admisión de la demanda y podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación; los recursos se concederán en el efecto devolutivo y deberán ser resueltos en el término de cinco días. La oposición a las medidas previas sólo podrá fundamentarse en los siguientes casos: a) Evitar mayores perjuicios al derecho o interés colectivo que se pretende proteger; b) Evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público; c) Evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal que le haga prácticamente imposible cumplir un eventual fallo desfavorable.

Corresponde a quien alegue estas causales demostrarlas. [Resaltado de la Sala]. Demandante: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C Radicado: 11001-03-15-000-2025-04159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Ahora bien, nótese que el propio INVIAS aceptó en el escrito de tutela que cuenta con estos medios ordinarios de defensa judicial, frente a la adopción de la medida cautelar y afirma que fueron promovidos por dicha entidad10.

No obstante, manifiesta que su resolución no es célere e inmediata y tardará varios meses debido a la congestión de la administración de justicia, por lo que concluye que son ineficaces, pues «al momento de resolverse, incluso de ser favorables al accionante, ya se habrán comprometido más de mil seiscientos millones de pesos a su cumplimiento y se habrá agotado casi en su totalidad el procedimiento indicado por el tribunal accionado, lo que consecuentemente implicará la postergación de la liquidación individual de la CNV y amenazará con la pérdida de fuerza ejecutoria del acto de aplicación del referido gravamen».

Según lo expuesto, se confirmará la improcedencia de esta acción de tutela presentada por el Instituto Nacional de Vías (INVIAS), por no superar el requisito de subsidiariedad, pues los citados recursos están en trámite ante el juez natural de la causa, motivo por el cual será dicha autoridad judicial la que los resuelva y no el juez constitucional como lo propone la parte actora.

En esa medida, dicha solicitud es el escenario adecuado para que el juez natural revise la decisión que, a juicio de la demandante, transgredió la garantía constitucional invocada, sin que la tutela pueda utilizarse para suplir tal medio judicial, pues una interpretación contraria llevaría a que ésta fuera empleada como un instrumento para desplazar las competencias ordinarias, lo que de suyo desnaturalizaría esta acción. De modo que el juez constitucional no puede inmiscuirse en la discusión propuesta por el INVIAS, toda vez que existe un trámite propio que no puede ser sustituido por este mecanismo dada su naturaleza subsidiaria y residual, máxime si se tiene en cuenta que estos recursos no han sido resueltos por el juez que adelanta la acción popular y que al revisar en el aplicativo Samai, el trámite de la acción popular, se advierte que, desde el 10 de septiembre de esta anualidad, el INVIAS ha presentado ante el tribunal, tres informes de cumplimiento de la medida cautelar.

Adicionalmente, la Sala advierte que el INVIAS no demostró cuál puede ser el perjuicio irremediable que amerite la intervención de esta corporación, pues circunscribe el mismo a un tema económico al indicar que deberá incurrir en gastos exorbitantes, que no encontraba presupuestados y que irían en detrimento de los planes de inversión previstos para otros proyectos, lo que le ocasionaría un perjuicio irremediable.

Asimismo, manifestó que se ocasionaría un perjuicio para la comunidad, en general beneficiaria de los recursos provenientes de la CNV, derivado de la circunstancia de que el agotamiento del cronograma fijado por el tribunal accionado tan solo habilitaría la continuación del proceso de liquidación individual del gravamen en el año 2026, época en la que, seguramente se habrán 10 Samai, índice 55.

Proceso de acción popular 08-001-23-33-000-2025-00065-00. Los recursos se interpusieron mediante memoriales con fecha del 6 de junio de 2025. Demandante: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C Radicado: 11001-03-15-000-2025-04159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 presentado modificaciones en los avalúos de los inmuebles y variaciones en distintas variables económicas, cuyo ajuste demandaría mayores costos y tiempos en detrimento del interés general involucrado en la ejecución de los recursos de valorización. No obstante, los elementos indicados por la parte actora corresponden a la consecuencia jurídica derivada de la medida cautelar adoptada por el juez de la acción popular, por lo que no es de recibo alegar como perjuicio la consecuencia natural de la orden dictada por el juez natural de la causa, como sucedió en el este caso.

Ahora bien, frente a la recusación interpuesta por el INVIAS, al revisar la plataforma Samai se advierte que, dicha entidad, por medio de su apoderado, radicó una solicitud de recusación con fecha 10 de junio de 202511, contra el magistrado ponente que inicialmente conoció del asunto, como se advierte a continuación: Además, en el mismo aplicativo se observa que el 3 de julio de 202512 se profirió auto, mediante el cual no fue aceptada la recusación, de la siguiente manera: No obstante, al revisar el contenido de estas decisiones, se advierte, como también lo hizo la Sección Cuarta de esta corporación, que el Tribunal Administrativo del Atlántico no ha publicado estas actuaciones, por lo que es deber de dicha autoridad judicial actualizar en la plataforma Samai toda la información correspondiente al expediente 08001-23-33-000-2025-00065-00 y registrar las actuaciones oportunamente.

Es importante reiterar que, esta corporación tuvo conocimiento de esta actuación según el expediente de la acción popular, en virtud del trámite de la tutela. En esa medida, se verificó que mediante auto de 3 de julio el magistrado Jorge Eliécer Fandiño Gallo se pronunció sobre la recusación presentada por el INVIAS y manifestó que no la aceptaba, pues la acción popular se orientaba a garantizar la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, los cuales comportaban un carácter de difusos e inherentes a la comunidad y al ser parte de esta estaba ejerciendo legítimamente la titularidad de estos derechos.

Por lo anterior, al ser sujeto pasivo de la carga tributaria cuestionada en dicha acción popular no se configuraba un interés directo, dado que la obligación afectaría a un amplio grupo de contribuyentes en condiciones generalizadas e 11 Samai, índice 57. 12 Samai, índice 070. Demandante: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C Radicado: 11001-03-15-000-2025-04159-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 idénticas y en calidad de administrado no había ejercido oposición, petición o alegación respecto al cobro de la CNV, descartando así la existencia de un interés particular.

En este orden de ideas, la Sala confirmará la sentencia de 13 de agosto de 2025, por medio del cual el Consejo de Estado, Sección Cuarta, declaró improcedente la solicitud de tutela por no cumplir el requisito de subsidiariedad. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Deniégase la solicitud de desvinculación propuesta por la Defensoría del Pueblo Regional Atlántico y el municipio de Malambo (Atlántico).

SEGUNDO: Confírmase la sentencia de 13 de agosto de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela presentada por el Instituto Nacional de Vías (INVIAS).

TERCERO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y envíese copia de esta al despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»