Radicado: 11001-03-15-000-2023-01757-01 Demandante: Ligia Sabogal Arévalo 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., diez (10) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2023-01757-01 Demandante LIGIA SABOGAL ARÉVALO Demandado CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Y OTRO Temas Acción de tutela contra providencia judicial.

Defecto fáctico, sustantivo, por desconocimiento del precedente, por decisión sin motivación y por violación directa de la Constitución Política. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Sustitución pensional. Requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial: la relevancia constitucional.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por Ligia Sabogal Arévalo, contra la sentencia del 5 de mayo de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, que resolvió: “PRIMERO: NEGAR la acción de tutela de la referencia, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia”.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 11 de abril de 20231, Ligia Sabogal Arévalo, interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social, a la familia, al debido proceso, al mínimo vital y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “Como consecuencia de todo lo anterior, solicito al honorable Consejo de Estado que actuando como Juez Constitucional, ampare los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia configurándose vías de hecho judicial, que han sido vulnerados por las autoridades a la señora LIGIA SABOGAL AREVALO y en consecuencia deje sin efectos la Sentencia del 04 de octubre del 2017, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "c" y CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B y la Sentencia del 22 de septiembre del 2022, proferida por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B. dentro del proceso radicado 25000234200020150511000 en cuanto negaron el reconocimiento de la sustitución pensional en calidad de cónyuge del señor PEDRO HILARIO UBATE GUERRERO (Q. E. P. D). 1 Fecha de radicación por ventanilla virtual.

SAMAI, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01757-01 Demandante: Ligia Sabogal Arévalo 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se ordene como corolario, al CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B emita un nuevo fallo en el cual se concedan las pretensiones de la demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho”. 2.

Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El señor Pedro Hilario Ubaté Guerrero estuvo vinculado con la Policía Nacional, el último grado que ocupó fue el de Sargento Viceprimero y le fue reconocida asignación de retiro a partir del 18 de diciembre de 1974. Contrajo matrimonio con la señora Ligia Sabogal Arévalo el 3 de octubre de 1970.

De dicha unión nacieron 3 hijos. El señor Pedro Hilario Ubaté Guerrero falleció el 4 de julio de 2013. 2.2. El 12 de julio de 2013 la señora Ligia Sabogal Arévalo, presentó solicitud a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, CASUR, con el fin de que le fuera reconocida la sustitución de la asignación de retiro que venía percibiendo su cónyuge.

Mediante la Resolución Nro. 6889 del 12 de agosto de 2013, CASUR negó el reconocimiento de la prestación pretendida por la actora y, en consecuencia, declaró la extinción del derecho desde el momento del fallecimiento del causante. Contra la anterior decisión la señora Sabogal Arévalo presentó recurso de reposición, resuelto mediante la Resolución 9971 del 22 de noviembre de 2013 en el sentido de confirmar lo resuelto. 2.3.

Por lo anterior, la actora Ligia Sabogal Arévalo en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, CASUR con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos que le negaron la prestación pretendida en su calidad de cónyuge supérstite y, en consecuencia, pidió que se ordenara el reconocimiento y pago de la sustitución de la asignación de retiro desde la muerte del causante. 2.4.

Correspondió conocer en primera instancia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C el proceso con radicación Nro. 25000-23-42-000-2015-05110-00 que, en sentencia del 4 de octubre de 2017, negó las pretensiones de la demanda. Luego de analizado el material probatorio encontró que si bien existía un vínculo matrimonial entre la demandante, hoy accionante y el causante, en realidad no existía ese compromiso de ayuda y apoyo mutuo, ni solidaridad entre ellos durante los últimos 5 años anteriores a la fecha del fallecimiento del señor Ubaté Guerrero, teniendo en cuenta que él vivió en un hogar geriátrico desde el 5 de mayo de 2011 y su muerte fue el 4 de julio de 2013, sin convivir con su esposa y que, las pruebas indicaban que el propio causante y sus familiares manifestaron que no existían esos lazos y que desde mucho tiempo atrás no vivían juntos.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01757-01 Demandante: Ligia Sabogal Arévalo 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5. La decisión se apeló por la parte demandante, hoy accionante. Conoció en segunda instancia el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y en sentencia del 22 de septiembre de 2022 <<notificada por correo electrónico el 25 de octubre de 2022>>, confirmó la decisión del tribunal.

Encontró de acuerdo con las pruebas legal y oportunamente allegadas al plenario que, para el momento en que ocurrió el deceso del señor Ubaté Guerrero, la demandante no había acreditado los presupuestos establecidos en la Ley 923 y el Decreto 4433 de 2004, esto es, lo concerniente a convivencia real y efectiva con el causante, prestándole apoyo mutuo, para acceder a la sustitución de la asignación de retiro y que si bien se mantenía vigente el vínculo matrimonial, era evidente la separación de hecho en un lapso superior a los últimos cinco años antes de que ocurriera el fallecimiento.

Aclaró que la separación de cuerpos o de bienes, como la misma liquidación de la sociedad conyugal, no comportaban causal de pérdida del derecho a sustituir la asignación de retiro en la medida en que el vínculo matrimonial permanecía vigente, pero que las normas vigentes al momento en que falleció el señor Pedro Hilario Ubaté Guerrero, contemplaban el requisito de convivencia como presupuesto necesario para que la cónyuge accediera al reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro, de manera que, lo mínimo que se debía acreditar era que si bien no convivían bajo el mismo techo, por haberse trasladado a un hogar geriátrico, la demandante seguía prestando el apoyo mutuo, la ayuda moral y emocional, lo que no ocurrió, ya que las pruebas llevaban a concluir lo contrario, esto es, que no había convivencia previo al fallecimiento y que quienes se hicieron cargo del causante en sus últimos días de vida, fueron su hermana y sobrinas, quienes estuvieron pendientes cuando estuvo recluido en el hogar geriátrico. 3.

Fundamentos de la acción La parte actora consideró que las decisiones del 4 de octubre de 2017 y del 22 de septiembre de 2022, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con la radicación Nro. 25000-23-42-000-2015-05110- 00/01, incurrieron en los defectos sustantivo, fáctico, por decisión sin motivación, por desconocimiento del precedente y por violación directa de la Constitución Política.

Sin embargo, al desarrollar los mismos, anunció que fundamentaría de manera conjunta los defectos sustantivo, por decisión sin motivación, por desconocimiento del precedente y por violación directa de la Constitución Política. 3.1. Defecto fáctico. Manifestó que de manera subjetiva se dieron por probados hechos que no contaban con suficiente soporte probatorio, como el supuesto abandono al que estuvo sometido el señor Pedro Hilario Ubaté Guerrero (q.e.p.d.), lo que generaba dudas sobre la adecuada valoración de las pruebas debidamente aportadas.

Dijo que existió una valoración errónea de las pruebas existentes, un análisis sesgado del material probatorio y la omisión de pruebas relevantes que no fueron ni siquiera analizadas. En concreto, afirmó que se tuvo en cuenta únicamente el material probatorio que se recaudó en el proceso de divorcio radicado el 2 de junio del 2011 que Radicado: 11001-03-15-000-2023-01757-01 Demandante: Ligia Sabogal Arévalo 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co correspondió al Juzgado 15 de Familia de Oralidad de Bogotá que en su momento era la situación que rodeaba la relación marital con el señor Pedro Hilario Ubaté Guerrero para esa época, sin realizar un análisis integral y sistemático de las demás pruebas tales como los testimonios de los señores Francisco y Mónica Ubaté, que daban cuenta de los 43 años de vida marital que tuvo con el causante en condiciones de ayuda mutua, socorro, acompañamiento y que la hacían acreedora de la sustitución pensional.

Dijo que dentro del material probatorio reposaban unas cartas remitidas por el causante el 7 de julio y 13 de diciembre de 2011 dirigidas a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, en las cuales el causante manifestaba que desde hacía 10 años no compartía techo, lecho ni comedor con la actora Ligia Sabogal Arévalo y que, ni su esposa, esto es la señora Sabogal Arévalo ni sus hijos Francisco y Mónica tenían derecho a la pensión o alguna otra prestación, lo que dice, fue manifestado en un momento de molestia o enojo en el año 2011.

En ese orden, consideró que estos documentos debieron ser analizados de manera integral y sistemática, además, que por el solo hecho de estas manifestaciones no podía desconocerse el derecho que había adquirido por el hecho de estar casados. Explicó que el causante era un militar retirado con un carácter demasiado fuerte y una persona muy voluble, que en todo momento señaló que su esposa no lo atendía y que no estaba cumpliendo con sus obligaciones conyugales, lo que motivó su decisión voluntaria de internarse en un geriátrico y de instaurar una demanda de divorcio, todo lo cual ocurrió en el año 2011, desconociendo más de 40 años de convivencia de ella con el causante, lo que además corroboró una de las personas que rindieron declaración extra juicio.

Frente a los testimonios rendidos por los señores Horacio Wilches Acosta, José del Carmen Ubaté Guerrero, Sandra Ubaté González e Isabel Álvarez Ubaté, dijo que debieron tenerse en cuenta las diferencias familiares y distanciamiento entre las dos familias, todo lo cual podía haber afectado la imparcialidad y la idoneidad de esta prueba testimonial trasladada del proceso de divorcio, además de haber sido testigos de oídas.

De otra parte, censuró que no se hubieran tenido en cuenta los testimonios aportados al proceso ordinario de los señores Francisco y Mónica Ubaté Sabogal (hijos), personas que sí tenían mejor conocimiento de la relación de la accionante con el causante. De la certificación expedida el 17 de julio de 2021 por la directora del centro geriátrico en el que se encontraba el señor Ubaté Guerrero, consideró que se le había dado un valor probatorio desproporcionado, en la medida que para esa época el causante solo llevaba 15 días en dicha institución y que no podía tenerse por probado un aparente abandono con base en una certificación expedida apenas unos días después de recluido el causante en dicho centro y reiteró que todo lo sucedido en el año 2021 fue temporal ante una crisis que tuvieron pero que no podía tener más peso que 43 años de socorro, ayuda y servicio, máxime cuando fue su esposo quien de manera voluntaria decidió internarse en el instituto geriátrico a efectos de poder obtener una atención las 24 horas del día, aspecto que ella no podía cumplir, como lo certifican los testigos recepcionados en el proceso de divorcio adelantado en el juzgado.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01757-01 Demandante: Ligia Sabogal Arévalo 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co También mencionó una declaración extrajuicio del causante, rendida en el año 2010 en la que manifestó que convivía con ella, de manera que, no podía desconocerse tal circunstancia frente a las manifestaciones que hizo posteriormente en el año 2021 como consecuencia de una época difícil de la relación matrimonial. 3.2.

Defectos sustantivo, por decisión sin motivación, por desconocimiento del precedente y por violación directa de la Constitución Política. Consideró que se hizo una interpretación inadecuada, irrazonable y/o desproporcionada del inciso 3º, literal b del parágrafo 2 del artículo 11 del decreto 4433 de 2004, al exigir que tenía que cumplir con el requisito de convivencia de 5 años antes de la muerte del causante, pues que en su caso concreto, existían varios precedentes jurisprudenciales aplicables a su situación en los que se analizaron circunstancias similares a la suya, pues que ese requisito de convivencia era un requisito que solo era oponible a las compañeras permanentes y en su caso, ella había sido la esposa del causante hasta el día de su muerte, con sociedad conyugal vigente, de manera que era aplicable que se demostraran los 5 años de convivencia en cualquier tiempo.

Además, anunció que se desconocieron los siguientes precedentes jurisprudenciales: ● Sentencia de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado del 23 de septiembre de 2015, radicación interna 3789 con ponencia del doctor Jorge Octavio Ramírez R. (E). ● Sentencia del 12 de febrero de 2015, radicación interna 1974-10, con ponencia del doctor Gerardo Arenas Monsalve. ● Sentencia STC9194-2018 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia del 18 de julio de 2019, expediente 638309. ● Sentencia de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado del 20 de febrero de 2020, radicación interna 1452-19 con ponencia del doctor Gabriel Valbuena Hernández.

Finalmente se refirió al enfoque de género y protección de una persona de la tercera edad como ella que estaba protegida constitucionalmente, en el sentido de indicar que actualmente tenía 72 años, que dependía económicamente del causante y que en Colombia debía protegerse del derecho a la seguridad social y a que tanto hombres como mujeres tuvieran derecho al reconocimiento de una pensión de sobrevivientes, que actualmente era muy difícil entrar al mercado laboral al ser una persona de la tercera edad. 4.

Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 13 de abril de 2023 el juez de tutela de primera instancia admitió la presente acción de tutela, ordenó notificar a las partes accionante y accionadas y dispuso vincular como tercero con interés a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. 4.2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, rindió informe en el que manifestó que en la providencia estaban consignados los argumentos que llevaron a tomar la decisión de Radicado: 11001-03-15-000-2023-01757-01 Demandante: Ligia Sabogal Arévalo 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acuerdo con los fundamentos fácticos y jurídicos del caso, en aplicación de la jurisprudencia vigente en temas de sustitución pensional. 4.3.

La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, allegó informe en el que indicó que la decisión del tribunal había sido emitida conforme con la situación fáctica planteada y las normas y jurisprudencia aplicables al caso, en el que estaba claro que la accionante no tenía derecho a la sustitución pensional respectiva al no haberse logrado demostrar la convivencia al momento del fallecimiento del señor Ubaté Guerrero, ni la solidaridad ni apoyo mutuo, buscando con la tutela se estudiara de nuevo su situación y se emitiera una sentencia favorable a sus pretensiones, razón por la que pidió se declarara improcedente la presente acción. Además, pidió ser desvinculado al no estar legitimado por pasiva en consideración a ser una tutela contra las decisiones judiciales. 4.4.

El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección C, no se pronunció en esta oportunidad. 5. Providencia impugnada En sentencia del 5 de mayo de 2023, el Consejo de Estado, Sección Primera, negó las pretensiones de la presente acción de tutela. Advirtió que, revisada la decisión cuestionada, era razonable la conclusión a la que había llegado la autoridad accionada, ya que no había certeza de que efectivamente la señora Ligia Sabogal Arévalo hubiera convivido los últimos 5 años con el causante, pues que, de los distintos medios de prueba allegados al proceso contencioso, podía concluirse que por lo menos desde el año 2011 no existía una convivencia real y afectiva, de manera que las pruebas valoradas dentro de criterios de razonabilidad y sana crítica habían permitido llegar a esa conclusión a la autoridad judicial accionada.

Del defecto sustantivo, encontró que tampoco tenía vocación de prosperidad, en la medida que, contrario a lo sostenido por la actora en el escrito de tutela, la misma disposición normativa contenida en el Decreto 4433 de 2004 exigía como requisito para acceder a la sustitución de la asignación de retiro que la cónyuge acredite una convivencia por un período igual o superior a 5 años previos al fallecimiento del pensionado.

También hizo alusión al precedente jurisprudencial y concluyó que, de un lado, no se trataba de sentencias de unificación de obligatoria observancia y, de otra parte, que los supuestos fácticos eran distintos ya que en esos casos se aludía a eventos de convivencia simultánea con cónyuge y compañera permanente y que, no se advertía la vulneración de derechos fundamentales y en esa medida no se configuraba una violación directa de la Constitución Política. 6.

Impugnación La parte actora impugnó la decisión. Manifestó su inconformidad con la decisión de primera instancia, haciendo un recuento pormenorizado de cada uno de los argumentos expuestos en el fallo de primera instancia y su consideración, reiteró los argumentos del escrito de tutela y manifestó que no se hizo pronunciamiento alguno en relación con el enfoque de género aludido en el escrito de tutela y que reiteró en el de impugnación. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01757-01 Demandante: Ligia Sabogal Arévalo 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.

Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19912, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales de altas corporaciones La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales3 y especiales4 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. Cuando por vía de tutela se cuestiona una providencia judicial proferida por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, la procedencia de la acción de amparo es más restrictiva debido a que estas corporaciones son las encargadas de unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones.

Por ende, los principios de autonomía e independencia judicial adquieren mayor relevancia. Es así como, la Corte Constitucional ha indicado que, como presupuesto adicional para admitir la procedencia de la acción de tutela, la providencia judicial atacada debe contener un error ostensible, manifiesto y flagrante que riña de manera directa con la Constitución Política y que justifique la intervención del juez constitucional.

Según lo anterior, en los eventos en que por vía de tutela se cuestione una providencia proferida por una alta corporación, corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de: i) los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) la existencia de una o varias causales especiales de procedibilidad; y iii) la configuración de un defecto en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional. 2 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 3 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 4 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01757-01 Demandante: Ligia Sabogal Arévalo 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.

Delimitación y planteamiento del problema jurídico. 3.1. Lo primero que debe precisar la Sala es que si bien la parte actora cuestiona las decisiones proferidas tanto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C como por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, lo cierto es que en realidad el estudio debe dirigirse contra esta última decisión que fue la proferida en instancia de cierre, pues contra la decisión de primera instancia la actora contó con la posibilidad de presentar recurso de apelación, como en efecto ocurrió. 3.2.

Hecha la anterior precisión, corresponde a la Sala verificar previamente si se cumplen los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, en especial el de relevancia constitucional. De encontrar que este requisito si fue satisfecho, teniendo en cuenta los antecedentes del caso y el escrito de impugnación, corresponderá analizar si asistió razón al juez de tutela de primera instancia en negar las pretensiones de la demanda de tutela frente a la decisión emitida el 22 de septiembre de 2022 por parte del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por no encontrar acreditados los defectos propuestos por la parte actora y estimar que, en efecto, no existían elementos que permitieran otorgarle el derecho a la sustitución pensional de su cónyuge. 4.

El requisito de relevancia constitucional y su análisis en el caso concreto 4.1. La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.

En ningún modo aquel puede inmiscuirse en los asuntos propios del juez natural. Con base en esta premisa, uno de los requisitos generales para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales es que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Y aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, esta Sala de Decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la Sentencia T–248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra Radicado: 11001-03-15-000-2023-01757-01 Demandante: Ligia Sabogal Arévalo 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencias judiciales»5.

Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. (iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi.

De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. (iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural.

(v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada. Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. La Corte Constitucional ha dicho que la relevancia constitucional es el primer presupuesto genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Su corroboración exige que el juez constitucional evidencie de manera diáfana, que la cuestión que se presenta tiene una marcada importancia constitucional que afecte derechos fundamentales. Desde esta perspectiva, el presupuesto de relevancia constitucional lo que persigue es que el juez de tutela evite inmiscuirse en asuntos que carezcan de importancia iusfundamental y que corresponde decidir de manera exclusiva al juez natural6.

De esta forma, conforme se indicó debe existir una coherencia lógica de los planteamientos de las partes en relación con los asuntos puestos a consideración del juez natural, decididos por estos, y la supuesta vulneración de derechos fundamentales como consecuencia de lo decidido o acontecido en el respectivo proceso, pues la acción de tutela no puede ser utilizada para adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse ante el juez de la causa.

En palabras de la Corte Constitucional, el deber de identificar de manera razonable los hechos que generan la vulneración que se alega a través de la presente acción, tiene su justificación en la medida en que “sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos”7. 5 Ibidem 6 Al respecto se pueden consultar las siguientes providencias de la Corte Constitucional: Su-139 de 2019, T- 422 de 2018, T- 715 de 2016, C-590 de 2005. 7 Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005.

Ponencia del doctor Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01757-01 Demandante: Ligia Sabogal Arévalo 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.2. Del análisis del caso concreto, encuentra la Sala que no se cumple el requisito de relevancia constitucional, pues la parte actora busca que la acción de tutela se convierta en una instancia adicional, razón por la que se anticipa, será revocada la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda de tutela para en su lugar, declarar improcedente la acción de tutela por no estar acreditado el mencionado requisito de procedencia. Las razones pasan a exponerse a continuación. 4.3.

Revisado el asunto puesto a consideración de la Sala, se advierte que los argumentos propuestos por la parte actora en el recurso de apelación presentado contra la decisión emitida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, coinciden con los fundamentos del escrito de tutela. Veamos: 4.4.

En el recurso de apelación8 presentó los siguientes argumentos: 4.4.1. Dijo que, en ningún momento la pareja conformada por la demandante y el señor Pedro Hilario Ubaté Guerrero (q.e.p.d.) se separó por abandono o falta de ayuda de alguno de ellos, sino que permaneció unida hasta el momento del deceso. 4.4.2. Aseguró que los testimonios de los hijos procreados por ella y por el causante, daban cuenta que vivieron siempre como una familia y que sus padres permanecieron unidos hasta el momento en que falleció el causante y que, si bien el señor Pedro Hilario Ubaté Guerrero se trasladó a un hogar geriátrico, aceptó la decisión de su esposo sin que esto se entendiera como divorcio o separación. 4.4.3.

Manifestó que, si bien cursó un proceso de divorcio, instaurado por el causante este terminó por desistimiento toda vez que, se trató de un arrebato de cólera del causante y que si bien él en comunicaciones radicadas en la entidad el 7 de julio y 13 de diciembre de 2011, manifestó que no compartía techo y lecho con la demandante, ello se desmentía con la declaración extra proceso del 23 de septiembre de 2010, cuando afirmó que convivía con la demandante quien dependía económicamente de él. 4.4.4.

Indicó que los deponentes no tuvieron conocimiento directo de la relación conyugal existente entre la demandante y el causante, en cuanto daban respuestas superfluas y ambiguas, en donde no les constaba nada de las circunstancias de tiempo, modo y lugar de la convivencia. 4.4.5. Afirmó que siempre estuvo atenta a suplir las necesidades, en el domicilio de la familia como en el hogar geriátrico y en el médico, en forma permanente, singular y continua, y que el causante por motivos de salud decidió trasladarse a un hogar geriátrico a efectos de recibir la atención médica las 24 horas del día de manera voluntaria y, agregó que se encontraba vigente su afiliación como beneficiaria en el sistema de salud lo que implicaba que su esposo fallecido nunca quiso desampararla. 8 Los fundamentos del recurso se extraen del fallo de segunda instancia en el que se hace una exposición de estos en acápite previo dentro de los antecedentes del caso.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01757-01 Demandante: Ligia Sabogal Arévalo 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.5. En el escrito de tutela, la parte actora presentó en síntesis los mismos argumentos, pero presentados desde los presuntos defectos sustantivo, fáctico, por decisión sin motivación, por violación directa de la Constitución y por desconocimiento del precedente, de la siguiente manera: 4.5.1.

Explicó que dentro del material probatorio reposaban unas cartas remitidas por el causante el 7 de julio y 13 de diciembre de 2011 dirigidas a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, en las cuales el causante manifestaba que desde hacía 10 años no compartía techo, lecho ni comedor con la actora Ligia Sabogal Arévalo y que, ni su esposa, esto es la señora Sabogal Arévalo ni sus hijos Francisco y Mónica tenían derecho a la pensión o alguna otra prestación, lo que dice, fue manifestado en un momento de molestia o enojo en el año 2011. 4.5.2.

Dijo que el causante era un militar retirado con un carácter demasiado fuerte y una persona muy voluble, que en todo momento señaló que su esposa no lo atendía y que no estaba cumpliendo con sus obligaciones conyugales, lo que motivó su decisión voluntaria de internarse en un geriátrico y de instaurar una demanda de divorcio, todo lo cual ocurrió en el año 2011, desconociendo más de 40 años de convivencia de ella con el causante, lo que además corroboró una de las personas que rindieron declaración extrajuicio. 4.5.3.

Sostuvo que en relación con los testimonios rendidos por los señores Horacio Wilches Acosta, José del Carmen Ubaté Guerrero, Sandra Ubaté González e Isabel Álvarez Ubaté, debieron tenerse en cuenta las diferencias familiares y distanciamiento entre las dos familias, todo lo cual podía haber afectado la imparcialidad y la idoneidad de esta prueba testimonial trasladada del proceso de divorcio, además de haber sido testigos de oídas. 4.5.4.

Censuró que no se hubieran tenido en cuenta los testimonios aportados al proceso ordinario de los señores Francisco y Mónica Ubaté Sabogal (hijos), personas que sí tenían mejor conocimiento de la relación de la accionante con el causante. 4.5.5. Mencionó una declaración extra juicio del causante, rendida en el año 2010 en la que manifestó que convivía con ella, de manera que, no podía desconocerse tal circunstancia frente a las manifestaciones que hizo posteriormente en el año 2021 como consecuencia de una época difícil de la relación matrimonial. 4.5.6.

Consideró que se hizo una indebida interpretación de la norma, al exigir que tenía que cumplir con el requisito de convivencia de 5 años antes de la muerte del causante, pues que en su caso concreto, existían varios precedentes jurisprudenciales aplicables a su situación en los que se analizaron circunstancias similares a la suya, pues que ese requisito de convivencia era un requisito que solo era oponible a las compañeras permanentes y en su caso, ella había sido la esposa del causante hasta el día de su muerte, con sociedad conyugal vigente, de manera que era aplicable que se demostraran los 5 años de convivencia en cualquier tiempo. 4.5.7.

Finalmente se refirió al enfoque de género y protección de una persona de la tercera edad como ella que estaba protegida Radicado: 11001-03-15-000-2023-01757-01 Demandante: Ligia Sabogal Arévalo 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucionalmente, en el sentido de indicar que actualmente tenía 72 años, que dependía económicamente del causante y que en Colombia debía protegerse del derecho a la seguridad social y a que tanto hombres como mujeres tuvieran derecho al reconocimiento de una pensión de sobrevivientes, que actualmente era muy difícil entrar al mercado laboral al ser una persona de la tercera edad. 4.6.

La decisión del 22 de septiembre de 2022 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, con el propósito de resolver el problema jurídico, hizo las siguientes consideraciones: “Se encontró probado, que entre la señora Ligia Sabogal y el señor Pedro Hilario Ubaté Guerrero, no se disolvió la sociedad conyugal, y la separación de cuerpos se ocasionó por la voluntad del causante de trasladarse a un hogar geriátrico para que le prestaran atención, debido a los quebrantos de salud que padecía. Por el contrario, la parte demandante señaló que el señor Pedro Hilario Ubaté Guerrero mediante declaración con fines extraprocesales, realizada ante la Notaria 67 del Círculo de Bogotá, con fecha 23 de septiembre de 2010, en la que señaló que convivía desde hace 40 años, compartiendo techo, lecho y mesa en forma permanente, que la demandante no trabaja, no devenga salario, ni recibe pensión ni subsidio, y quien depende económicamente del causante en todo aspecto.

No obstante, la Sala advierte que para el momento en que ocurre el deceso del señor Ubaté Guerrero, conforme se puede sustraer de los testimonios rendidos en el curso del proceso ante la jurisdicción de familia, junto con las pruebas antes enlistadas, la demandante no acreditó los presupuestos establecidos en la Ley 923 y el Decreto 4433 de 2004, esto es, lo concerniente a convivencia real y efectiva, con el causante, prestándole apoyo mutuo, para acceder a la sustitución de la asignación de retiro.

Y si bien, se mantiene vigente el vínculo matrimonial, es evidente la separación de hecho en un lapso superior a los últimos cinco años antes de que ocurriese el fallecimiento. Valga aclarar que la separación de cuerpos o de bienes, como la misma liquidación de la sociedad conyugal, no comportan causal de pérdida del derecho a sustituir la asignación de retiro, en la medida en que el vínculo matrimonial permanecía vigente, pues debe recordarse que el artículo 167 del Código Civil preceptúa que “[l]a separación de cuerpos no disuelve el matrimonio, pero suspende la vida en común de los casados.

La separación de cuerpos disuelve la sociedad conyugal, salvo que, fundándose en el mutuo consentimiento de los cónyuges y siendo temporal, ellos manifiesten su deseo de mantenerla vigente». Acerca de este tipo de situaciones, esta Corporación mediante sentencia de 5 de septiembre de 20129, se refirió a ello y reiteró el criterio contenido en providencia de 31 de mayo de 199510, según la cual las Leyes 33 de 1973, 12 de 1975, 44 de 1980 y 71 de 1988, no prevén como causales de pérdida del derecho a sustituir la pensión de jubilación o asignación de retiro, la disolución de la sociedad conyugal ni la separación definitiva de cuerpos.

Sin embargo, teniendo en cuenta las disposiciones normativas que se encontraban vigentes para el momento en que fallece el señor Pedro Hilario Ubaté Guerrero, contemplan en requisito de convivencia, como presupuesto necesario para que la cónyuge accediera al reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro, en cuanto lo mínimo que debe acreditar, que si bien no convivían bajo el mismo techo, por haberse trasladado a un hogar geriátrico, la demandante debía acreditar que seguía prestando el apoyo mutuo, la ayuda moral y emocional, presupuesto que no se logró 9 Sección segunda, subsección A, expediente 15001-23-31-000-2007-00482-01(0508-11), C. P. Alfonso Vargas Rincón: «La jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que en circunstancias especiales, cuando un régimen pensional especial no satisface las mínimas garantías que sí satisface el régimen general y cuando éste resulta más favorable que el especial, debe preferirse su aplicación; no obstante, es necesario tener en cuenta que la ley favorable que se debe aplicar es la que esté vigente al momento en que se habría causado el derecho». 10 Expediente 8173, C. P. Dolly Pedraza de Arenas.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01757-01 Demandante: Ligia Sabogal Arévalo 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demostrar, por el contrario, todas pruebas tienden a establecer que efectivamente no se probó la convivencia con la demandante, previo al fallecimiento del policía retirado, pues probado está, que quienes se hicieron cargo del causante en sus últimos días de vida, fueron su hermana y sobrinas, quienes estuvieron pendientes cuando estuvo recluido en el hogar geriátrico.

Así las cosas, no se advierte la permanencia y estabilidad que tenía el vínculo matrimonial que alega la demandante con el señor Ubaté Guerrero, ni se logró establecer que hayan compartido las vicisitudes de la vida, se hayan prestado apoyo mutuo, tanto en lo afectivo, social y económico, en cuanto no existen medios probatorios que respalden su dicho, que puedan revelar la existencia de una relación estable y duradera, y que den la certeza para acceder al derecho pretendido, tal como lo determinó el a quo.

(…) Advierte la Sala, la ausencia de documentos, fotografías u otros medios probatorios que dieran fe del sostenimiento el hogar por parte del fallecido policial o la convivencia que asegura la demandante sostuvieron en los años previos al deceso, en cuanto los testimonios de los señores Mónica Ubaté Sabogal y Francisco Ubaté Sabogal, en su condición de hijos de la demandante, por sí solos no son suficientes para dar la certeza de que en este caso se presentaron tales circunstancias.

Así las cosas, no se puede generar en esta Corporación la convicción de que haya existido una verdadera convivencia, con intención de permanencia y apoyo mutuo, que permita avalar un reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro pretendida”. 4.7. De manera que, del recuento anterior es posible concluir que el juez natural resolvió los puntos que presentó la accionante al juez natural en el recurso de apelación, con razones y argumentos que llevaron a concluir que a la actora no le asistía derecho al reconocimiento de la sustitución pensional pretendido, conforme con las normas y las pruebas aportadas al expediente.

Los argumentos presentados en el escrito de tutela dejan en evidencia que la parte accionante busca que la acción de tutela se convierta en una nueva posibilidad para plantear y prolongar la discusión legal que fue resuelta de manera suficiente por el juez natural, buscando que este mecanismo constitucional se convierta en una instancia adicional, lo que escapa a la competencia del juez constitucional que está en clave de garantizar los derechos fundamentales y que, sea de paso decir, no se advierten desconocidos con la providencia que se cuestiona. 4.8.

Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela contra providencias judiciales no se instituyó como un análisis de las mejores razones entre las expuestas en la decisión atacada y la interpretación sostenida por la parte tutelante, en tanto que no obedece a su naturaleza y propósito. De ahí que la simple disparidad de criterio no constituye en sí misma una vulneración de derechos fundamentales.

De aceptar esa posibilidad, se desnaturalizaría la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional. Es por tal motivo, que de manera reiterada se ha sostenido que cuando se controvierten decisiones judiciales, la procedencia del amparo está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto, lo que no ocurre en este caso.

Resulta relevante precisar que, si bien la accionante Ligia Sabogal Arévalo anuncia como desconocidos algunos precedentes jurisprudenciales en Radicado: 11001-03-15-000-2023-01757-01 Demandante: Ligia Sabogal Arévalo 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relación con el derecho a la sustitución pensional11, lo hace con la finalidad de prolongar la discusión que se planteó y resolvió por el juez natural, conforme a las pruebas obrantes en el proceso, y con fundamento en las normas y jurisprudencia aplicables al caso.

Valga precisar que la decisión que se discute fue proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado (órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en las especialidades laboral y pensional) y, en ella no se advierte un error de tal índole, que riña de manera abierta con la Constitución y que sea incompatible con la jurisprudencia constitucional, como lo exige la jurisprudencia constitucional cuando se controvierte una providencia judicial proferida por una alta Corte.

Finalmente, es importante recordar que al cuestionar una decisión proferida por un juez mediante la acción de tutela automáticamente entran en juego los principios de independencia, autonomía funcional y juez natural. Por consiguiente, a fin de encontrar un equilibrio entre la posibilidad de dejar una decisión judicial sin efectos y tales principios es imperativo que se cumplan con rigor cada uno de los requisitos generales señalados jurisprudencialmente, incluyendo la relevancia constitucional. 4.9.

En armonía con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de una serie de requisitos. Si los generales no se cumplen, no hay lugar a estudiar el asunto de fondo. Es condición imprescindible para analizar los defectos propuestos por la parte actora que todos los presupuestos generales se cumplan a cabalidad.

Es por esta razón que, al no evidenciarse el cumplimiento de uno de los requisitos de procedencia de tutela contra providencia judicial, en este caso el de la relevancia constitucional, no es posible verificar aspectos relacionados con el fondo del asunto, razón por la que la Sala deberá revocar la decisión de tutela de primera instancia que negó el amparo solicitado, para en su lugar, declarar improcedente la presente acción conforme con las razones que han quedado expuestas. 4.10.

Finalmente, estima la Sala que, si bien la actora hace una mención al estudio de su caso desde la perspectiva de género, no se advierten los presupuestos para que se deba dar un enfoque a la decisión desde esta óptica, pues lo que tuvo ocurrencia en este caso fue el incumplimiento de unos supuestos de ley que deben acreditarse para poder ser beneficiaria de la sustitución pensional respectiva.

Aspectos relacionados con su edad, con haber sido dependiente del causante y no contar con un trabajo u ocupación en la actualidad, son criterios que no implican una presunta discriminación en su condición de mujer o que sea una persona en unas especiales circunstancias que lleven a dar un trato diferenciado en este tipo de asuntos, pues se reitera, no se advierten desigualdades e inequidades dada su condición femenina. 11 Anunció que se desconocieron del Consejo de Estado, Sección Segunda: (i) Subsección A. Sentencia del 23 de septiembre de 2015, radicación interna 3789.

MP Jorge Octavio Ramírez R. (E); (ii) Sentencia del 12 de febrero de 2015, radicación interna 1974-10. MP. Gerardo Arenas Monsalve; y (iii) Subsección A Sentencia del 20 de febrero de 2020, radicación interna 1452-19 MP. Gabriel Valbuena Hernández. Además, invocó como desatendida la Sentencia STC9194-2018 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia del 18 de julio de 2019, expediente 638309.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01757-01 Demandante: Ligia Sabogal Arévalo 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. Conclusión Por las razones expuestas, la Sala revocará la decisión de tutela de primera instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, que negó las pretensiones de la tutela, para en su lugar declarar la improcedencia de la acción. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Revocar la decisión impugnada, proferida el 5 de mayo de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Primera y en su lugar, declarar improcedente la acción de tutela presentada por la señora Ligia Sabogal Arévalo, por las razones expuestas en la presente providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3.

Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRON