CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., primero (1º) de agosto de dos mil veintidós (2022) Acción: Tutela (impugnación) Expediente: 11001-03-15-000-2022-02381-011 Actores: Hernán Alberto Morantes Avendaño, Juan Camilo Sarmiento Lobo y Miguel Francisco Contreras Landinez Demandados: Magistrados del Tribunal Administrativo de Santander Tema: Tutela contra providencia judicial; derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia Procede la Sala a decidir las impugnaciones formuladas por la Sociedad Minera de Santander S. A. S. (Minesa) y Comité de Veeduría Ciudadana Dignidad Minera contra la sentencia de 2 de junio de 2022, proferida por el Consejo de Estado (sección quinta), que accedió al amparo deprecado frente al desconocimiento del precedente invocado por los tutelantes y lo negó en cuanto al defecto sustantivo aludido por ellos.

I.

ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. Los señores Hernán Alberto Morantes Avendaño, Juan Camilo Sarmiento Lobo y Miguel Francisco Contreras Landinez, quienes actúan en nombre propio, presentan acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, presuntamente quebrantados por los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Santander.

Como consecuencia de lo anterior, piden se dejen sin efectos los autos de (i) 20 de abril de 2021, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Santander rechazó la acción popular incoada contra la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), la Agencia Nacional de Minería, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y la empresa Minesa (expediente 68001-23-33-000-2020-00827-00), por agotamiento de 1 Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02381-01 Actores: Hernán Alberto Morantes Avendaño y otros 2 jurisdicción, y (ii) 16 de noviembre siguiente, con el que dicha Corporación confirmó la decisión inicial, al desatar el recurso de reposición interpuesto contra ella; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas que emitan una nueva providencia en la que admitan el mencionado asunto constitucional. 1.2 Hechos.

Relatan los accionantes que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a través de Resolución 2090 de 2014, delimitó el Páramo de Santurbán, pero, en razón a que se profirió sin la participación de la comunidad, la Corte Constitucional, con sentencia T-361 de 2017, dejó sin efectos el referido acto administrativo y ordenó a la aludida cartera dictar uno nuevo, «en el marco de un procedimiento previo, amplio, participativo, eficaz y deliberativo».

Asimismo, el alto tribunal indicó que se debía emplear la acción popular en el evento en que se pretenda obtener la defensa de los «derechos a un medio ambiente sano y al agua». Que dentro del incidente de desacato, promovido con el objeto de que se atendiera el precitado fallo, el 3 de diciembre de 2019 el Tribunal Administrativo de Santander negó la realización de estudios «hidrológicos e hidrogeológicos», con el argumento de que ese trámite judicial está instituido para obtener el cumplimiento de órdenes de tutela, mas no para pronunciarse sobre nuevos aspectos.

Dicen que, previo a presentar la respectiva acción popular, analizaron las que anteriormente se habían formulado atañederas al Páramo de Santurbán y determinaron que en (i) la 68001-23-33-000-2018-00196-00, instaurada por el municipio de Bucaramanga, se depreca la nulidad de lo actuado en el procedimiento de licenciamiento ambiental de 2018, surtido por Minesa; y (ii) la 68001-23-33-000-2020-00138-00 se suplica la suspensión de una licencia ambiental otorgada a la aludida compañía en el 2019.

Que, luego de verificar que en los anteriores asuntos constitucionales no se pidió la protección del mencionado Páramo a través de la fijación de políticas públicas orientadas a salvaguardar el ecosistema y contrarrestar el cambio climático, instauraron acción popular contra la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la ANLA, la Agencia Nacional de Minería, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y Minesa (expediente 68001-23-33-000-2020-00827-00), encaminada a que se resguardaran los «derechos medioambientales» y se ordenara a dichas autoridades cumplir sus tareas, con el objeto de «evitar el Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02381-01 Actores: Hernán Alberto Morantes Avendaño y otros 3 riesgo asociados» a proyectos mineros «que se han intentado desarrollar […] en el bosque alto andino y las partes media y baja de las cuencas hidrográficas» que surten el acueducto de la referida ciudad, y reparar los daños que se han causado por la explotación de minerales.

Sostienen que, a pesar de que los hechos y súplicas que expusieron en la demanda 68001-23-33-000-2020-00827-00 eran diferentes a los señalados en las 68001-23-33-000-2018-00196-00 y 68001-23-33-000-2020-00138-00, el 20 de abril de 2021 el Tribunal Administrativo de Santander la rechazó por agotamiento de jurisdicción, porque, a su juicio, entre las diligencias existe identidad de partes y pretensiones, pues en todas se pide suspender el trámite de licenciamiento ambiental que adelanta la empresa Minesa en el Páramo de Santurbán, junto con los respectivos proyectos mineros, por lo que era dable que actuaran como coadyuvantes en los últimos aludidos procesos.

Que contra la anterior providencia interpusieron recurso de reposición, con el argumento de que en la acción popular 68001-23-33-000-2020-00827-00 se plantearon peticiones disímiles a las enunciadas en las 68001-23-33-000-2018- 00196-00 y 68001-23-33-000-2020-00138-00, por cuanto en la primera se deprecó la adopción de políticas públicas encaminadas a salvaguardar a «perpetuidad» el «bosque alto andino y las partes media y baja de las cuencas hidrográficas» del precitado Páramo, y aunque en ella se pidió, como medida cautelar, la suspensión del procedimiento de licenciamiento ambiental de la compañía Minesa «en Soto Norte», esta súplica no integra la causa petendi.

Afirman que el 16 de noviembre de 2021 las autoridades accionadas confirmaron el auto inicial, habida cuenta de que se colman los presupuestos de la figura de agotamiento de jurisdicción, porque los aludidos asuntos constitucionales comparten identidad de partes, hechos y pretensiones, por ende, era factible que actuaran como coadyuvantes en los que se iniciaron previamente.

No obstante, hubo un salvamento de voto, en el que se indicó que las peticiones señaladas en la acción 68001-23-33-000-2020-00827-00 eran diferentes a las consignadas en las 68001-23-33-000-2018-00196-00 y 68001- 23-33-000-2020-00138-00. Que las providencias cuestionadas incurren en desconocimiento del Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02381-01 Actores: Hernán Alberto Morantes Avendaño y otros 4 precedente, toda vez que inobservaron el criterio del Consejo de Estado2 y de la Corte Constitucional3, según el cual el agotamiento de jurisdicción se configura cuando entre las demandas populares existe identidad de demandados, situaciones fácticas y pretensiones, presupuestos que no se satisfacen en la 68001-23-33-000-2020-00827-00, por cuanto esta gira en torno a la falta de políticas públicas de salvaguarda de los derechos ambientales y a la necesidad de proteger el «bosque alto andino de Santurbán y las cuencas hidrográficas que surten al acueducto de Bucaramanga», mientras que las 68001-23-33-000-2018-00196-00 y 68001-23-33-000-2020- 00138-00 versan sobre «la zonificación ambiental del área delimitada como páramo».

Agregan que los autos reprochados también comportan defecto sustantivo, en razón a que desconocen que como coadyuvantes no es viable proponer súplicas adicionales a las que se establecieron en las 68001-23-33-000-2018- 00196-00 y 68001-23-33-000-2020-00138-00. 1.3 Contestaciones de la acción. 1.3.1 El señor director general de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado4, por conducto de apoderado y en atención al artículo 610 (numeral 15) del Código General del Proceso (CGP), acude al trámite constitucional de la referencia, en el cual, a su juicio, se discuten intereses de la Nación, con el fin de indicar que el amparo resulta improcedente, comoquiera que no colma la exigencia de la subsidiariedad, toda vez que contra el auto que declaró agotamiento de jurisdicción en la acción popular 68001-23-33-000-2020- 00827-00 no se interpuso recurso de apelación. Que no se demostró la presunta vulneración de los derechos constitucionales 2 Sentencias de (i) 5 de mayo de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, expediente 66001-23-33-000- 2015-00038-00; y (ii) 20 de febrero de 2020, C. P. Nubia Margorth Peña Garzón, expediente 11001-03-15- 000-2020-00250-00. 3 Sentencia SU-658 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos. 4 Vinculado en primera instancia, mediante auto de 29 de abril de 2022, al presente asunto constitucional, junto con los señores integrantes del Comité para la Defensa del Agua y del Páramo de Santurbán, Ministro del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, presidente de la Agencia Nacional de Minería; directores de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y de las Corporaciones Autónomas Regionales para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y de la Frontera Nororiental (Corponor); gerente de la Sociedad Minera de Santander (Minesa), alcalde de Bucaramanga y demandante de la acción popular 68001-23-33-000- 2020-00138-00, en condición de terceros interesados. 5 «En los procesos que se tramiten ante cualquier jurisdicción, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, podrá actuar en cualquier estado del proceso, en los siguientes eventos: 1.

Como interviniente, en los asuntos donde sea parte una entidad pública o donde se considere necesario defender los intereses patrimoniales del Estado […]». Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02381-01 Actores: Hernán Alberto Morantes Avendaño y otros 5 fundamentales invocados en el escrito inicial ni se expuso una carga argumentativa suficiente de la que se colija que los proveídos acusados desconocen el ordenamiento jurídico.

Asimismo, el pronunciamiento del Consejo de Estado aludido por los tutelantes no constituye precedente, puesto que no es una sentencia de unificación. 1.3.2 El señor presidente de la Agencia Nacional de Minería, a través de representante judicial, asevera que carece de competencia para satisfacer las pretensiones expuestas en la solicitud de amparo, dado que la facultad de proferir providencias es una atribución propia de los jueces de la República, condición que no tiene.

Además, la tutela no cumple el requisito de inmediatez, por cuanto se formuló luego de trascurrir un tiempo considerable desde que se profirió la última de las decisiones judiciales cuestionadas. Que el fenómeno procesal de agotamiento de jurisdicción tiene como finalidad evitar que sobre un mismo asunto se adelante más de una acción popular, premisa en virtud de la cual no era dable tramitar la 68001-23-33-000-2020- 00827-00, por cuanto los aspectos jurídicos allí planteados ya se discuten en las 68001-23-33-000-2018-00196-00 y 68001-23-33-000-2020-00138-00. 1.3.3 El señor director del ANLA, por medio de apoderado, indica que la presente acción de tutela no satisface la exigencia de la subsidiariedad, «debido a que la parte actora cuenta con los mecanismos judiciales idóneos para actuar dentro de las acciones populares que actualmente se están tramitando»6. 1.3.4 El señor alcalde de Bucaramanga, por intermedio del señor director del área metropolitana de esa ciudad, pide acceder al amparo deprecado, habida cuenta de que en la acción popular 68001-23-33-000-2020-00827-00 se consignaron cuestiones jurídicas diferentes a las debatidas en las 68001-23-33- 000-2018-00196-00 y 68001-23-33-000-2020-00138-00, por tanto, no era factible declarar el agotamiento de jurisdicción en aquella. 1.3.5 El Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, el Grupo de Investigación en Derechos Colectivos y Ambientales (GIDCA) de la Universidad Nacional de Colombia, el «Center For International Environmental Law», el Grupo de Litigio Estratégico Carlos Gaviria Díaz, el 6 Omite determinar cuáles.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02381-01 Actores: Hernán Alberto Morantes Avendaño y otros 6 Semillero de Investigación en Estudios sobre Minería de la Universidad de Antioquia y la Asociación de Ambiente y Sociedad piden ser admitidos como coadyuvantes en esta tutela y afirman que la acción popular 68001-23-33-000- 2020-00827-00, a diferencia de las 68001-23-33-000-2018-00196-00 y 68001- 23-33-000-2020-00138-00, está orientada a proteger el bosque alto andino del Páramo de Santurbán y la cuencas hidrográficas, en atención a los compromisos internacionales adquiridos por Colombia frente al cambio climático y a la falta de políticas públicas para garantizar ello.

Que en razón a que entre la primera de las acciones populares aludidas en el párrafo precedente y las demás no existe similitud de hechos, pretensiones y partes, no era dable que las autoridades accionadas la rechazaran por agotamiento de jurisdicción, por cuanto esta figura solo procede cuando la situación fáctica, demandados y súplicas fueron planteadas con antelación en otra demanda popular, de manera que los proveídos censurados desconocen el marco jurídico, lo que impone acceder al amparo deprecado. 1.3.6 El señor director de Corponor, mediante la señora subdirectora jurídica del ente, aduce que ha adelantado múltiples actuaciones encaminadas a cumplir las órdenes fijadas por la Corte Constitucional, en la sentencia T-361 de 2017, como la etapa de concertación con las comunidades que habitan el territorio que integra el Páramo de Santurbán perteneciente a Norte de Santander7. 1.3.7 El señor director de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, por conducto del secretario general del organismo, asegura que el incidente de desacato es el mecanismo instituido para controvertir decisiones o advertir omisiones relacionadas con el Páramo de Santurbán, toda vez que su protección ya fue dispuesta por la Corte Constitucional, en la sentencia T-361 de 2017, y no se evidencia la configuración de un perjuicio irremediable que haga imperioso adoptar medidas urgentes en esta acción de tutela.

Que los tutelantes emplean el mecanismo de la referencia con el propósito de desconocer los principios de cosa juzgada y autonomía judicial, en virtud de los cuales los señores magistrados demandados profirieron las providencias reprochadas, las cuales, sea dicho de paso, atienden el ordenamiento jurídico, 7 Cabe advertir que la autoridad no hizo mención alguna a la acción popular 68001-23-33-000-2020-00827-00 ni a las pretensiones formuladas por los tutelantes.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02381-01 Actores: Hernán Alberto Morantes Avendaño y otros 7 pues evitan que se adelanten múltiples acciones populares sobre un mismo asunto. 1.3.8 El señor Ministro de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, a través de apoderada, asevera que la presente acción no satisface la exigencia de procedibilidad de la subsidiariedad, porque contra el auto que rechazó la demanda popular 68001-23-33-000-2020-00827-00 no se interpuso recurso de apelación, en consecuencia, no se agotaron todos los instrumentos ordinarios para controvertir dicha decisión, lo que la hace improcedente, máxime cuando no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable.

Que al estudiar la acción popular 68001-23-33-000-2020-00827-00 no se observa que en ella se planteen cuestiones diferentes a las expuestas en las 68001-23-33-000-2018-00196-00 y 68001-23-33-000-2020-00138-00, dado que en todas se pide, en atención al principio de precaución, la protección del derecho colectivo al medio ambiente sano y la adopción de medidas orientadas a salvaguardar el Páramo de Santurbán, conforme a las normas internas e internacionales que rigen la materia, por ende, se colige que al declarar el agotamiento de jurisdicción en el primero de los mencionados asuntos constitucionales, las autoridades accionadas no desconocieron el sistema normativo. 1.3.9 El señor representante legal de la empresa Minesa indica que los autos reprochados no vulneran las garantías superiores aludidas por los demandantes y la acción popular 68001-23-33-000-2020-00827-00 fue promovida por personas que se oponen a la minería legal y utilizan el medio ambiente como una «bandera ideológica» de cara a las contiendas electorales.

Que la controversia suscitada por los tutelantes carece de relevancia constitucional, puesto que el agotamiento de jurisdicción es un aspecto netamente procesal y los argumentos que plantearon en la demanda 68001-23- 33-000-2020-00827-00 los pueden exponer en las otras que ya se tramitan en el Tribunal Administrativo de Santander. 1.3.10 El señor Antonio José Serrano Martínez sostiene que la acción popular que instauró (expediente 68001-23-33-000-2020-00138-00) se admitió 26 meses después de ser presentada y en ella consignó pretensiones diferentes a las formuladas en la 68001-23-33-000-2020-00827-00, como la de impedir el otorgamiento de licencias ambientales para explotar el Páramo de Santurbán, Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02381-01 Actores: Hernán Alberto Morantes Avendaño y otros 8 en consecuencia, no era dable que los señores magistrados demandados rechazaran esta última por agotamiento de jurisdicción. Que si bien es cierto que existen coincidencias entre los mencionados trámites constitucionales, no era procedente rechazar el 68001-23-33-000-2020-00827- 00, pues lo adecuado hubiere sido ordenar la acumulación de procesos. 1.3.11 El señor Édgar Ochoa Flórez, en condición de habitante de Charta (Santander), pide declarar improcedente la acción de la referencia, en razón a que no colma el requisito de la subsidiariedad, porque no se apeló el auto inicial atacado.

Asimismo, advierte que la tutela se utiliza como un instrumento político, pues al señor Hernán Alberto Morantes Avendaño, quien es «cuota» del Partido Verde, no le asiste intereses en proteger el medio ambiente, tal como lo demuestra el hecho de que participa en la construcción de «una megaobra» destinada al turismo «en el centro» del Páramo de Santurbán. 1.3.12 El Comité de Veeduría Ciudadana Dignidad Minera pide declarar improcedente la acción de tutela, por cuanto es empleada por los actores con la finalidad de obstaculizar la delimitación del Páramo de Santurbán y «dejarlos en la miseria», puesto que pretenden impedir que los municipios que los integran reciban recursos económicos de los proyectos de minera que allí se realicen en el futuro. 1.4 Providencia impugnada.

El Consejo de Estado (sección quinta), mediante sentencia de 2 de junio de 2022, (i) reconoció como coadyuvantes al Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, al Grupo de Investigación en Derechos Colectivos y Ambientales (GIDCA) de la Universidad Nacional de Colombia, al «Center For International Environmental Law», al Grupo de Litigio Estratégico Carlos Gaviria Díaz, al Semillero de Investigación en Estudios sobre Minería de la Universidad de Antioquia y a la Asociación de Ambiente y Sociedad;

(ii) negó la protección constitucional respecto del defecto sustantivo alegado y accedió al amparo de los derechos constitucionales fundamentales invocados en el escrito de tutela por desconocimiento del precedente invocado; (iii) dejó sin efectos el auto de 16 de noviembre de 2021, proferido por las autoridades accionadas dentro de la acción popular 68001-23-33-000-2020- 00827-00, y (iv) les ordenó a estas que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la decisión, emitieran una nueva providencia en la que desataran el recurso de reposición interpuesto contra el proveído de 20 de abril Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02381-01 Actores: Hernán Alberto Morantes Avendaño y otros 9 de 2021, bajo el entendido de que las pretensiones allí formuladas son distintas a las consignadas en las demandas 68001-23-33-000-2018-00196-00 y 68001- 23-33-000-2020-00138-00.

Que la jurisprudencia del Consejo de Estado8 establece que el agotamiento de jurisdicción se configura cuando en la acción popular se plantean hechos y súplicas iguales a los consignados en otra presentada con antelación y cuyo demandado sea el mismo, requisitos que también fueron contemplados por la Corte Constitucional, en la sentencia SU-658 de 2015, y que no se colmaron en la 68001-23-33-000-2020-00827-00, en relación con las 68001-23-33-000- 2018-00196-00 y 68001-23-33-000-2020-00138-00, pues en aquella se demandó a la Agencia Nacional de Minería y a la empresa Minesa, lo que no ocurrió en estas últimas.

Indica que en el primero de los mencionados trámites se pretendió una «salvaguarda más integral», porque se pidió excluir al Páramo de Santurbán de las actividades mineras, para lo cual se hizo alusión al cambio climático y la necesidad de establecer políticas públicas con el fin de protegerlo, mientras que en las otras se reprocharon procedimientos de licenciamiento ambiental.

Que como la acción popular 68001-23-33-000-2020-00827-00 no guardaba similitud de hechos, partes y pretensiones respecto de las 68001-23-33-000- 2018-00196-00 y 68001-23-33-000-2020-00138-00, las autoridades accionadas inobservaron el criterio jurisprudencial atañedero al agotamiento de jurisdicción, por tanto, la providencia de 16 de noviembre de 2021 comporta desconocimiento del precedente.

Adicionalmente, se impone negar el amparo deprecado frente al defecto sustantivo aludido por los actores, puesto que no expusieron una carga argumentativa suficiente. 1.5 Impugnaciones. 1.5.1 Inconforme con la anterior decisión, el representante legal de la empresa Minesa la impugna, al estimar que la tutela de la referencia no colma los requisitos generales de procedibilidad de inmediatez y subsidiariedad, dado que se promovió luego de que trascurriera un lapso considerable y no se apeló el auto de 20 de abril de 2021.

Además, los actores no cuentan con legitimación en la causa por activa, por cuanto no allegaron pruebas que los 8 Sala de lo contencioso-administrativo, providencia de 11 de septiembre de 2012, M. P. Susana Buitrago Valencia, expediente 41001-33-31-004-2009-00030-00. Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02381-01 Actores: Hernán Alberto Morantes Avendaño y otros 10 acredite como integrantes del Comité para la Defensa del Agua y el Páramo de Santurbán, que fue el demandante en la acción popular 68001-23-33-000- 2020-00827-00.

Que el asunto debatido tampoco tiene relevancia constitucional, por cuanto la aplicación de la figura del agotamiento de jurisdicción comporta un aspecto procesal que no se relaciona con vulneración de garantías superiores. 1.5.2 El Comité de Veeduría Ciudadana Dignidad Minera, constituido por los habitantes de la provincia de Soto Norte de Santander, indican que en la sentencia impugnada no se hizo alusión a los argumentos que expuso en la contestación de la demanda, lo que denota «un particular sesgo de quienes intervinieron» en su expedición, y tampoco se les reconoció la condición de coadyuvantes, lo que impone revocar el numeral 1 de la parte decisoria del fallo de primera instancia. Que resulta innecesario obligar al Tribunal Administrativo de Santander a adelantar la acción popular 68001-23-33-000-2020-00827-00, cuando esa Corporación tramita otras (expedientes 68001-23-33-000-2018-00196-00 y 68001-23-33-000-2020-00138-00) en las que se discute la misma situación fáctica y jurídica en ella planteada.

Asimismo, los tutelantes, quienes obstaculizan el desarrollo normal de las actividades del Estado, pretenden impedirles a los municipios que integran el Páramo de Santurbán que se beneficien de los recursos que genera la actividad minera y dejarlos en la miseria en la que se encuentran actualmente. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 329 del Decreto ley 2591 de 199110 y 2511 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201912 expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 9 «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». 10 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 11 «[…] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto. […]». 12 «Reglamento interno del Consejo de Estado».

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02381-01 Actores: Hernán Alberto Morantes Avendaño y otros 11 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Cuestiones preliminares. 2.3.1 Legitimación en la causa por activa.

El señor representante legal de la empresa Minesa, en la impugnación que interpuso contra el fallo de tutela de primera instancia, afirma que los accionantes carecen de legitimación en la causa por activa, toda vez que no acreditaron que son integrantes del Comité para la Defensa del Agua y el Páramo de Santurbán, que, según dice, fue el que instauró la acción popular 68001-23-33-000-2020-00827-00.

Con la finalidad de determinar si la anterior aseveración tiene o no asidero jurídico, resulta oportuno advertir que la tutela fue concebida por la Carta Política (artículo 86) como un instrumento subsidiario de defensa judicial, preferente y sumario, al que puede acudir cualquier persona, por sí misma o por quien actúe en su nombre, para reclamar la defensa inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando advierta que han sido vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o incluso de los particulares.

Acorde con lo anterior, el artículo 10 del Decreto ley 2591 de 1991, al referirse a la legitimidad e interés para incoar la acción de tutela, dispone: La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.

Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02381-01 Actores: Hernán Alberto Morantes Avendaño y otros 12 También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.

A su turno, la Corte Constitucional13, al analizar el contenido del citado precepto legal, ha considerado que se configura la legitimación en la causa por activa en los siguientes eventos: […] (i) cuando la tutela es ejercida directamente y en su propio nombre por la persona afectada en sus derechos; (ii) cuando la acción es promovida por quien tiene la representación legal del titular de los derechos, tal como ocurre, por ejemplo, con quienes representan a los menores de edad14, los incapaces absolutos, los interdictos15 y las personas jurídicas16;

(iii) también, cuando se actúa en calidad de apoderado judicial del afectado17, “caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso o en su defecto el poder general respectivo”18; (iv) igualmente, en los casos en que la acción es instaurada como agente oficioso del afectado, debido a la imposibilidad de éste para llevar a cabo la defensa de sus derechos por su propia cuenta, como sucede, por ejemplo, con un enfermo grave, un indigente, o una persona con incapacidad física o mental19.

Finalmente, (v) la acción de tutela puede ser instaurada a nombre del sujeto cuyos derechos han sido amenazados o violados, por el Defensor del Pueblo, los personeros municipales y el Procurador General de la Nación, en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales20. De lo anterior se colige que se sintetizan en cinco las formas para constituirse en parte activa en el trámite de tutela, así: (i) el ejercicio directo de la acción por la persona que considera vulnerado o amenazado su derecho constitucional fundamental, (ii) a través de representante legal, por ejemplo, en el caso de los menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas, (iii) por medio de apoderado judicial conforme a las facultades conferidas con poder y con acreditación de la calidad de abogado, (iv) como agente oficioso y (v) mediante los señores Defensor del Pueblo, personeros municipales y Procurador General de la Nación. 13 Sentencia T–176 de 14 de marzo de 2011, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 14 Corte Constitucional, sentencias T-567/08, T-1019/06, T-1166/05, T-497/05, T-002/05 y T-1311/01. 15 Ver sentencias T-1103/04, T-993/03 y T-281/02. 16 Ver, entre otras, las sentencias T-723/05, T-396/05, T-1191/04 y T-1189/03. 17 Ver sentencias T-552/06 y T-526 de 1998 18 Auto 064 de 2009. 19 Ver, entre muchas otras, las sentencias T-560A/07, T-366/07, T-750/05, T-977/04, T-1201/04, T-1101/04. 20 Ver las sentencias T-046/97, T-443/95, T-662/99, T-331/97, T-731/98.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02381-01 Actores: Hernán Alberto Morantes Avendaño y otros 13 Así las cosas, se tiene que, a pesar de que una de las características que identifica la tutela radica en su informalidad, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que su ejercicio está sujeto al cumplimiento de unos requisitos mínimos de procedibilidad, que surgen de su propia naturaleza jurídica y de los elementos especiales que la distinguen.

Entre tales exigencias se encuentra la de la legitimación en la causa por activa o titularidad para promover la acción, con la cual se busca asegurar que la persona que acude a ella tenga un interés directo y particular respecto de la solicitud de amparo que formula ante el juez constitucional, de manera que pueda determinarse, sin dificultad, que lo reclamado es la protección de un derecho constitucional fundamental del afectado y no de un tercero21.

En el sub lite se observa que la acción popular 68001-23-33-000-2020-00827- 00 fue incoada por los tutelantes, entre otras personas, tal como se lee en la demanda, en la que consignaron que actuaban «en nombre propio y de las generaciones futuras» e integraban el Comité para la Defensa del Agua y el Páramo de Santurbán, de manera que no fue este el demandante en dicho asunto constitucional, contrario a lo indicado por el representante legal de la empresa Minesa, sino aquellos, en consecuencia, gozan de legitimación en la causa por activa en esta acción de tutela, por cuanto, al ser parte en ese proceso, son titulares de los derechos constitucionales fundamentales que puedan resultar trasgredidos por las decisiones que se emitan durante su trámite. 2.3.2 Coadyuvancia del Comité de Veeduría Ciudadana Dignidad Minera.

El Comité de Veeduría Ciudadana Dignidad Minera, en la impugnación que formuló contra el fallo de tutela de primera instancia, indicó que no fue aceptado como coadyuvante en el asunto constitucional de la referencia, a pesar de pedirlo en la contestación allegada oportunamente. Al estudiar las diligencias, se constata que el juez de primera instancia omitió pronunciarse sobre la aludida petición, por lo que resulta necesario determinar si es procedente o no, para lo cual se advierte que la coadyuvancia comporta una figura procesal por medio de la cual alguien acude a una controversia judicial, con el objeto de apoyar la prosperidad de las aspiraciones del demandante u oponerse a ellas, en beneficio del demandado, y así salvaguardar 21 Corte Constitucional, sentencia T-176 de 14 de marzo de 2011, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02381-01 Actores: Hernán Alberto Morantes Avendaño y otros 14 sus propios intereses, conforme lo prevén los artículos 13 (inciso 2º22) del Decreto 2591 de 1991 y 7123 del CGP, aplicable a las acciones de tutela en virtud de los artículos 424 del Decreto 306 de 199225 y 2.2.3.1.1.326 del Decreto 1069 de 201527 y de lo precisado por la Corte Constitucional28.

En ese orden de ideas, se evidencia que el Comité de Veeduría Ciudadana Dignidad Minera, a través de memorial firmado por 462 habitantes de la provincia de Soto Norte de Santander, afirmó en la contestación de esta acción que acudía como coadyuvante de los señores magistrados demandados, toda vez que las providencias cuestionadas, a su juicio, se ajustan al ordenamiento jurídico y la intención de los demandantes es oponerse a la actividad minera ilegal y privarlos de acceder a los recursos económicos que genera.

Así las cosas, la Sala aceptará la referida solicitud de coadyuvancia, en razón a que a los integrantes del Comité de Veeduría Ciudadana Dignidad Minerales les concierne las decisiones que se emitan en este asunto constitucional, por cuanto habitan la región Soto Norte, que conforma el Páramo de Santurbán. 2.3.3 Delimitación del asunto.

Los actores piden dejar sin efectos los autos de (i) 20 de abril de 2021, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Santander rechazó la acción popular incoada por los tutelantes contra la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la ANLA, la Agencia Nacional de Minería, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y la empresa Minesa (expediente 68001-23-33-000-2020-00827-00), por agotamiento de jurisdicción; y (ii) 16 de noviembre siguiente, con el que dicha Corporación confirmó la decisión inicial, al desatar un recurso de reposición interpuesto contra esta. 22 «Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud». 23 «Quien tenga con una de las partes determinada relación sustancial a la cual no se extiendan los efectos jurídicos de la sentencia, pero que pueda afectarse si dicha parte es vencida, podrá intervenir en el proceso como coadyuvante de ella, mientras no se haya dictado sentencia de única o de segunda instancia[ ]». 24 «Para la interpretación de las disposiciones sobre trámite de la acción de tutela previstas por el Decreto 2591 de 1991 se aplicarán los principios generales del Código de Procedimiento Civil, en todo aquello en que no sean contrarios a dicho decreto». 25 «Por el cual se reglamenta el Decreto 2591 de 1991». 26 «Para la interpretación de las disposiciones sobre trámite de la acción de tutela previstas por el Decreto 2591 de 1991 se aplicarán los principios generales del Código General del Proceso, en todo aquello en que no sean contrarios a dicho Decreto». 27 «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho». 28 Sentencia T-70 de 2018, M. P. Alejandro Linares Cantillo.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02381-01 Actores: Hernán Alberto Morantes Avendaño y otros 15 Sin embargo, la Sala únicamente centrará su estudio jurídico en la providencia de 16 de noviembre de 2021, por ser la que, al desatar el recurso de reposición formulado contra la de 20 de abril de ese año, decidió de manera definitiva sobre el rechazo de la precitada acción popular. 2.4 Problema jurídico.

Se contrae a determinar si es dable a través de la tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar el proveído de 16 de noviembre de 2021, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo de Santander desató el recurso de reposición interpuesto contra el de 20 de abril de esa anualidad, con el que rechazó la acción popular incoada por los tutelantes contra la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la ANLA, la Agencia Nacional de Minería, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y la empresa Minesa (expediente 68001-23-33-000- 2020-00827-00), por agotamiento de jurisdicción, en el sentido de confirmarlo; y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia invocadas en la solicitud de amparo. 2.5 La acción de tutela contra providencias judiciales.

El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.

La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.

La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02381-01 Actores: Hernán Alberto Morantes Avendaño y otros 16 cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;

(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del proceso establecido.

Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.

Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.

Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02381-01 Actores: Hernán Alberto Morantes Avendaño y otros 17 Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.

Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;

(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;

(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;

(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales29, rectificó su 29 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02381-01 Actores: Hernán Alberto Morantes Avendaño y otros 18 posición mediante sentencia de 31 de julio de 201230, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos31. 2.6 Caso concreto.

Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en lo que concierne al desconocimiento del precedente invocado en la solicitud de amparo, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia de los actores;

(ii) contra el auto acusado no procede recurso alguno, conforme al artículo 318 (inciso 4º32) del CGP, aplicable en las acciones populares, en virtud de los artículos 4433 de la Ley 472 de 199834 y 24235 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA); (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores;

(iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la determinación judicial atacada se profirió el 16 de noviembre de 2021 y la solicitud de amparo se instauró el 27 de abril de 2022, es decir, dentro de un término prudencial (5 meses y 11 días); y (v) la providencia acusada no desató una acción de tutela. Cabe advertir que el representante legal de la sociedad Minesa indica que la tutela no colma el presupuesto de subsidiariedad, porque no se interpuso el 30 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.

C. P. María Elizabeth García González. 31 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293- 00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011- 01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 32 «El auto que decide la reposición no es susceptible de ningún recurso […]». 33 «En los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo [derogados por el CGP y CPACA, respectivamente] dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en la presente ley, mientras no se opongan a la naturaleza y la finalidad de tales acciones». 34 «Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones». 35 «El recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario.

En cuanto a su oportunidad y trámite, se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso». Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02381-01 Actores: Hernán Alberto Morantes Avendaño y otros 19 recurso de apelación contra el proveído de 20 de abril de 2021, no obstante, ese argumento carece de asidero jurídico, dado que, de acuerdo con la Ley 472 de 1998, la jurisprudencia del Consejo de Estado36 y el artículo 318 del CGP, la alzada en acciones populares solo procede contra la sentencia de primera instancia y el auto que decrete medidas cautelares.

Ahora bien, los demandantes sostienen que la providencia acusada comporta defecto sustantivo, porque desconoce que como coadyuvantes no es factible proponer pretensiones adicionales a las que se establecieron en los trámites constitucionales 68001-23-33-000-2018-00196-00 y 68001-23-33-000-2020- 00138-00, sin embargo, como lo advirtió el juez de tutela de primera instancia, esa aseveración carece de fundamentación, dado que no delimita el estudio normativo que sobre el particular debe efectuarse en esta instancia (pues no se alude a alguna norma) y de ella tampoco es dable inferir el motivo de inconformidad con el proveído censurado, omisión que involucra incumplimiento de su carga argumentativa, sobre la cual la Corte Constitucional37 precisó: [Es necesario que e]l accionante cumpla con unas cargas argumentativas y explicativas mínimas, al identificar los derechos fundamentales afectados y precisar los hechos que generan la vulneración. No se trata de convertir la acción de tutela, de por sí informal, en un mecanismo ritualista, sino de exigir unas cargas procesales razonables para conciliar la protección eficaz de los derechos fundamentales, con los principios y valores en juego, al controvertir una providencia judicial […].

A pesar de que la tutela es una acción informal, estas exigencias argumentativas pretenden que se evidencie la transgresión de los derechos fundamentales, con suficiente claridad y se evite que el juez de tutela termine realizando un indebido control oficioso de las providencias judiciales de otros jueces. En este aspecto, resulta de vital importancia identificar la causal, o las causales de procedibilidad especial, la que de verificarse determinaría la prosperidad de la tutela contra la providencia judicial.

Así las cosas, se evidencia que los tutelantes no cumplieron la carga argumentativa para justificar el defecto sustantivo que invocaron, motivo por el cual se revocará el fallo impugnado, que negó el amparo deprecado en 36 Sala plena de lo contencioso-administrativo, auto de 26 de junio de 2019, M. P. Carlos Enrique Moreno Rubio, expediente 25000-23-27-000-2010-02540-01: «[…] es esta la oportunidad para que la Sala Plena de esta Corporación reafirme la regla en comento según la cual, se insiste, las únicas decisiones apelables en acciones populares son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia de primera instancia […]». 37 Sentencia T-461 de 2019, M. P. Alejandro Linares Cantillo.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02381-01 Actores: Hernán Alberto Morantes Avendaño y otros 20 cuanto aquel, para declarar improcedente la acción de tutela sobre el particular. No obstante, en razón a que se satisfacen los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales en lo atinente al desconocimiento del precedente, esta Sala examinará el fondo del asunto, conforme a esa causal específica. 2.6.1 Desconocimiento del precedente.

El desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial. La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia38, y la segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a concluir que la providencia incurre en defecto sustantivo39 conforme a los principios del debido proceso, igualdad y buena fe40.

En el sub lite la Sala evidencia, en atención a lo expuesto en el escrito inicial y las pruebas adosadas al presente trámite constitucional, que el 22 de febrero de 2018 el municipio de Bucaramanga incoó acción popular contra la Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, la ANLA y las Corporaciones Autónomas Regionales para la Defensa de la Meseta de esa ciudad y de la Frontera Nororiental (expediente 68001-23-33-000-2018- 00196-00), con el propósito de obtener el amparo de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y medio ambiente sano, presuntamente afectados con el procedimiento de licenciamiento ambiental que la empresa Minesa surtió en el 2017 para realizar actividades mineras en la Páramo de Santurbán, 38 Sentencia T-360 de 2014: «[…] En este orden de ideas, el precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela». 39 Ver sentencia T-087 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.

Ver también, sentencias T-193 de 1995 M. P. Carlos Gaviria Díaz, T-1625 de 2000 M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynnet, T-292 de 2006 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M. P. Jorge Iván Palacio y SU-448 de 2011 M. P. Mauricio González Cuervo. 40 Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007 M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-464 y T-794 de 2011 M. P. Jorge Iván Palacio y C-634 de 2011 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02381-01 Actores: Hernán Alberto Morantes Avendaño y otros 21 dado que no se atendió la zonificación de los usos de los suelos ni se hizo un plan de manejo ambiental. Del anterior asunto conoció el Tribunal Administrativo de Santander, que el 28 de febrero de 2018 lo admitió y aunque el 23 de octubre de 2019 decretó su terminación anticipada, esa decisión fue revocada el 13 de febrero de 2020 por el Consejo de Estado (sección primera), por lo que el trámite de las diligencias continúa41.

Por otra parte, el 24 de febrero de 2020 el señor Antonio José Serrano Martínez promovió demanda popular contra la Nación – Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible y la ANLA (expediente 68001-23-33-000- 2020-00138-00), con la finalidad de que se protegiera la garantía colectiva al goce de un medio ambiente sano, presuntamente trasgredido en el procedimiento de licencia ambiental surtido por la compañía Minesa en el año 2019, para ejecutar minería en el Páramo de Santurbán, por cuanto, a juicio del allí demandante, el Ministro ad hoc designado para aquel no era competente para rendir concepto técnico dentro del «consejo técnico del ANLA» y no se colmaron las exigencias para que este organismo otorgara el mencionado permiso, por lo que debía anularse.

Además, señaló que la referida sociedad adelanta un proyecto «subterráneo de oro» cerca a dicho Páramo. De la acción conoce el Tribunal Administrativo de Santander, que el mismo día de su presentación la admitió y se encuentra en trámite42. Por último, el 7 de septiembre de 2020 los tutelantes, junto con algunos miembros del Comité para la Defensa del Agua y el Páramo de Santurbán, «en nombre propio y de las generaciones futuras», instauraron acción popular contra la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la ANLA, la Agencia Nacional de Minería, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y la empresa Minesa (expediente 68001-23-33-000-2020-00827-00), encaminada a que se protegiera el derecho colectivo a un medio ambiente sano, presuntamente quebranto con el contrato de concesión 9568 de 2016, suscrito con esa compañía para adelantar actividades mineras en el aludido Páramo, y se ordenara a los demandados adelantar sus funciones con el objeto de salvaguardar el ecosistema, como la de «declarar a los bosques de alta montaña adyacentes al Páramo de 41 Actuaciones consignadas en la página electrónica de la Rama Judicial. 42 Ibidem.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02381-01 Actores: Hernán Alberto Morantes Avendaño y otros 22 Santurbán y la cuenca hidrográfica como zona de exclusión de actividades mineras a gran escala». El 20 de abril de 2021 el Tribunal Administrativo de Santander rechazó de plano el precitado asunto constitucional por agotamiento de jurisdicción, al estimar que los hechos y pretensiones expuestas en él coinciden con los consignados en las acciones populares 68001-23-33-000-2018-00196-00 y 68001-23-33-000-2020-00138-00, pues en todas se pide prohibir la actividad minera en el Páramo de Santurbán. Contra la anterior determinación judicial los accionantes interpusieron recurso de reposición, con el argumento de que no se colman los presupuestos para la configuración de la mencionada figura procesal, por cuanto en la demanda 68001-23-33-000-2020-00827-00 se hace referencia a la crisis climática y a la necesidad de adoptar políticas públicas orientadas a proteger el ecosistema y no solo a procedimientos de licenciamiento ambiental, como en las acciones 68001-23-33-000-2018-00196-00 y 68001-23-33-000-2020-00138-00.

El precitado recurso fue desatado el 16 de noviembre de 2021 por las autoridades accionadas, en el sentido de confirmar la decisión inicial, con fundamento en las mismas aseveraciones expuestas en ella, esto es, que entre las aludidas demandas populares existen identidad de situaciones fácticas, demandados y súplicas. Los tutelantes sostienen que la providencia acusada incurre en desconocimiento del precedente, habida cuenta de que inobservó el criterio del Consejo de Estado43 y de la Corte Constitucional44, según el cual para que opere el agotamiento de jurisdicción en acciones populares resulta indispensable que exista similitud de hechos, demandados y pretensiones entre varias de ellas, presupuestos que no se satisfacen en la 68001-23-33-000-2020- 00827-00 frente a las 68001-23-33-000-2018-00196-00 y 68001-23-33-000- 2020-00138-00, pues en aquella se depreca el cumplimiento de las funciones de los entes allí demandados para salvaguardar el ecosistema y contribuir al cambio climático, como la de «declarar a los bosques de alta montaña adyacentes al Páramo de Santurbán y la cuenca hidrográfica como zona de 43 Sentencias de (i) 5 de mayo de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, expediente 66001-23-33-000- 2015-00038-00; y (ii) 20 de febrero de 2020, C. P. Nubia Margorth Peña Garzón, expediente 11001-03-15- 000-2020-00250-00. 44 Sentencia SU-658 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02381-01 Actores: Hernán Alberto Morantes Avendaño y otros 23 exclusión de actividades mineras a gran escala», lo que no se pidió en estos últimos expedientes, cuya controversia gira en torno al otorgamiento de permisos para ejecutar proyectos mineros. Con la finalidad de determinar si el anterior reproche tiene o no asidero jurídico, vale señalar que la acción popular es un mecanismo judicial, instituido en el artículo 88 de la Constitución Política y regulado por la Ley 472 de 199845, cuyo objeto consiste en la protección de derechos colectivos, en el evento en que resulten vulnerados o amenazados, y la restitución de «las cosas a su estado anterior cuando fuere posible»46.

Ahora bien, aunque la precitada Ley no establece una definición del agotamiento de jurisdicción, esta Corporación ha indicado que constituye una figura procesal en virtud de la cual se termina una acción popular, porque la administración de justicia ya conoció (o conoce) de la controversia en ella planteada, atañedera al quebranto de derechos colectivos, al tramitar previamente un asunto de esa naturaleza en el que se debatieron (o debate) los mismos supuestos fácticos y jurídicos.

Sobre el particular, el Consejo de Estado47 precisó: […] cuando los particulares acuden al juez para que haga operar el servicio de justicia a un caso concreto, con la puesta en marcha del respectivo proceso que se promueva se agota la jurisdicción frente a dicho asunto o controversia. Para estos efectos la jurisdicción es entendida como la activación del aparato de justicia. Significa que llevarle de nuevo el mismo reclamo de protección de iguales derechos […] afectados por causa idéntica, no es un racional ejercicio del derecho de acción […].

Con el mencionado agotamiento de jurisdicción se garantizan los principios de economía, celeridad y eficacia de que trata el artículo 5º de la Ley 472 de 1998, pues evita que un litigio puesto en consideración de la administración de justicia, vuelva a estarlo o sea abordado en diferentes procesos, dado que ello provocaría desgaste del aparato jurisdiccional del Estado y de las partes que intervienen, máxime cuando los fallos que desatan acciones populares protegen a la comunidad afectada y no solo a quien las promueve. 45 «Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones». 46 Artículo 2º ibidem. 47 Sala de lo contencioso-administrativo, providencia de 11 de septiembre de 2012, M. P. Susana Buitrago Valencia, expediente 41001-33-31-004-2009-00030-00.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02381-01 Actores: Hernán Alberto Morantes Avendaño y otros 24 La ocurrencia de la precitada figura procesal ha sido catalogada por esta Corporación48 como una causal de rechazo de la acción popular, en los siguientes términos: La Sala concluye que la razonabilidad de la posición sobre la viabilidad del agotamiento de jurisdicción como causal de rechazo de las acciones populares que aquí se unifica, descansa en que además de que evita desgaste judicial, desgaste a los actores populares y a todos los estamentos involucrados en el tema probatorio, resultaría totalmente vano adelantar un proceso a sabiendas, de antemano, que no podrá existir pronunciamiento sobre el fondo del asunto […].

En ese orden de ideas, se concluye que en el evento en que una acción popular tenga similitud de fundamentos fácticos y jurídicos y demandados con otra promovida con antelación, se impone declarar el agotamiento de jurisdicción en la segunda de estas, como también lo ha concluido la Corte Constitucional49. Realizadas las anteriores precisiones jurídicas, en el sub lite se estima necesario efectuar la siguiente descripción de las acciones populares en conflicto, con el objeto de determinar si se colman los presupuestos de la figura procesal de agotamiento de jurisdicción: Acción popular Parte demandante Parte demandada Hechos Pretensiones 68001-23- 33-000- 2018- 00196-00.

Alcaldía de Bucaramanga. Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, la ANLA y las Corporaciones Autónomas Regionales para la Defensa de la Meseta de En el 2017 la empresa Minesa adelantó procedimiento de licenciamiento ambiental, con el propósito de que se le permitiera efectuar actividades mineras en el Amparar los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al medio ambiente sano y dejar sin efectos las decisiones administrativas emitidas en ese trámite, porque 48 Ibidem. 49 Sentencia SU-658 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02381-01 Actores: Hernán Alberto Morantes Avendaño y otros 25 Bucaramanga y de la Frontera Nororiental. Páramo de Santurbán. no se atendieron los usos del ecosistema. 68001-23- 33-000- 2020- 00138-00. Antonio José Serrano Martínez. Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible y la ANLA.

En el 2019 la sociedad Minesa adelantó trámite de licenciamiento ambiental, pero, a juicio del actor, no se surtió conforme al ordenamiento jurídico. Además, ejecuta un proyecto de oro cerca del Páramo de Santurbán. Proteger la garantía colectiva al medio ambiente sano y ordenar que los demandados se abstengan de expedir la respectiva licencia ambiental. 68001-23- 33-000- 2020- 00827-00.

Los aquí accionantes Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la ANLA, la Agencia Nacional de Minería, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y la empresa Minesa. Los demandados, según los actores, no han cumplido sus funciones de proteger el mencionado Páramo, pese a la importancia ambiental y a la necesidad de contrarrestar el calentamiento global.

Los actores piden amparar el derecho colectivo al medio ambiente sano y ordenar a los accionados que ejerzan sus obligaciones de proteger el Páramo de Santurbán, como la de «declar[ar] a los bosques de alta montaña adyacentes al Páramo de Santurbán y la cuenca hidrográfica como zona de exclusión de actividades Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02381-01 Actores: Hernán Alberto Morantes Avendaño y otros 26 mineras a gran escala».

De acuerdo con lo anterior, se evidencia que, además de que en la acción popular 68001-23-33-000-2020-00827-00 se demanda a la Agencia Nacional de Minería, lo que no ocurrió en las 8001-23-33-000-2018-00196-00 y 68001- 23-33-000-2020-00138-00, en aquella se plantean hechos y pretensiones diferentes a los consignados en estas, pues se indicó que los allí accionados no cumplían sus funciones de proteger el medio ambiente en el Páramo de Santurbán, lo que resultaba indispensable para minimizar el calentamiento global, y se pidió ordenarles que las acataran y «declar[aran] a los bosques de alta montaña adyacentes […] y la cuenca hidrográfica como zona de exclusión de actividades mineras a gran escala», lo que no se deprecó en los otros expedientes.

En ese orden de ideas, como las autoridades accionadas declararon el agotamiento de jurisdicción en la acción popular 68001-23-33-000-2020- 00827-00, pese a que no se colmaban los presupuestos previstos por la jurisprudencia para ese efecto, porque, se reitera, en ella se exponen cuestiones jurídicas disímiles a las consignadas en las 68001-23-33-000-2018-00 y 68001-23-33-000-2020-00138-00, se colige que la providencia acusada desconoce el precedente judicial del Consejo de Estado50 y de la Corte Constitucional51.

Así las cosas, se concluye, como se hizo en primera instancia, que la providencia cuestionada incurre en desconocimiento del precedente, lo que impone acceder al amparo deprecado, respecto de esta causal específica, y ordenar a las autoridades accionadas que emitan una nueva decisión que se ajuste a la postura jurisprudencial sobre la figura del agotamiento de jurisdicción. A partir de los anteriores prolegómenos, se (i) confirmará la sentencia impugnada, que accedió al amparo deprecado, en lo atañedero al desconocimiento del precedente respecto del auto de 16 de noviembre de 2021, emitido por el Tribunal Administrativo de Santander dentro de la acción popular 68001-23-33-000-2020-00827-01; y (ii) revocará la decisión de negar la protección constitucional frente al defecto sustantivo, para en su lugar, 50 Sala de lo contencioso-administrativo, providencia de 11 de septiembre de 2012, M. P. Susana Buitrago Valencia, expediente 41001-33-31-004-2009-00030-00. 51 Sentencia SU-658 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02381-01 Actores: Hernán Alberto Morantes Avendaño y otros 27 declarar su improcedencia sobre el particular. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º.

Acéptase en condición de coadyuvante al Comité de Veeduría Ciudadana Dignidad Minera, de conformidad con la motivación. 2º. Confírmase parcialmente la sentencia de 2 de junio de 2022, mediante la cual el Consejo de Estado (sección quinta) accedió al amparo deprecado por desconocimiento del precedente, por las razones expuestas en la parte motiva. 3º.

Revócase el fallo aludido en el ordinal anterior, en cuanto negó la protección constitucional frente al defecto sustantivo invocado; en su lugar, declárase improcedente la acción de tutela de la referencia en ese aspecto, conforme a las consideraciones. 4º. Notifíquese esta determinación judicial a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 5º.

Comuníquese la presente sentencia a la sección quinta de esta Corporación y remítasele copia. 6º. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS