CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., siete (7) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-05692-01 Demandantes: LUIS ALBERTO BORJA DAVID Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Temas: Tutela contra providencia judicial – Caducidad del medio de control de reparación directa – Daño originado con ocasión de delitos de lesa humanidad – Bloque de constitucionalidad – Control de convencionalidad – Precedente vinculante - Confirma SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala la impugnación presentada por la parte demandante contra el fallo del 23 de septiembre de 2021, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado, por medio del cual negó el amparo deprecado.

I.

ANTECEDENTES 1. La petición de amparo Mediante escrito presentado por correo electrónico el 26 de agosto de 2021, a través del buzón de la Secretaría General de esta Corporación, el señor Luis Alberto Borja David, por conducto de apoderado, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, con el fin de que se protegieran sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la prevalencia del derecho sustancial, a la igualdad y a la reparación integral, los cuales consideró vulnerados con ocasión del auto del 25 de febrero de 2021, proferido por la referida autoridad judicial, a través del cual confirmó el proveído de primera instancia que rechazó la demanda de reparación directa por caducidad de la acción, la cual se tramitó en el expediente con radicación 05001-33-33-017- 2020-00322-01.

En concreto, formuló las siguientes peticiones: “Solicito al Honorable Consejo de Estado: 1. Amparar los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia (artículo 228 CN.); por incurrir en defecto fáctico y material en su providencia (artículo 4 CN.) por la violación de los precedentes jurisprudenciales en la aplicación del bloque de constitucionalidad y en el deber y obligación de actuar como jueces de convencionalidad vulnerándose los precedentes jurisprudenciales en la aplicación del principio iura novit curia; por violación al derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 CN.); por violación al principio de la justicia material y la prevalencia del derecho sustancial, que tiene por fundamento el derecho a una tutela judicial efectiva, en aplicación del artículo 228 y 229 constitucional;

Por violación del derecho de igualdad de la víctima (artículo 13 CN.); por denegación de justicia en detrimento de los derechos a la reparación integral de las víctimas, a quienes el Estado Colombiano les vulneró para su familiar: Derecho a la vida e integridad personal en relación con el artículo 1.1 de la Convención; el Derecho a la vida, integridad y libertad personal (artículo 4, 5 y 7) de la Convención Americana en relación con el artículo 1 del mismo Tratado;

Derecho a las garantías judiciales y la protección judicial (artículo 8, 16 y 25 de la Convención Americana en relación con el artículo 1, 2 y 4 del mismo Tratado), de LUIS ENRIQUE BORJA VALDERRAMA, victima directa (para la sucesión), representado por su hijo LUIS ALBERTO BORJA DAVID, quien a su vez actúa en nombre propio, vulnerados por la NACIÓN COLOMBIANA (Consejo Superior de la Judicatura - Rama Judicial - TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA PRIMERA DE ORALIDAD). 2.

En consecuencia, se le solicita al H. Juez Constitucional, dejar sin efecto el auto proferido el 25 de febrero de 2021 por el H. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA - SALA PRIMERA DE ORALIDAD dentro del proceso de Reparación Directa No. 05001333301720200032201. 3. Ordenar al H. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA - SALA PRIMERA DE ORALIDAD que en el término que determine esta instancia constitucional, profiera un NUEVO AUTO INTERLOCUTORIO en el cual se permita el acceso a la justicia y por tanto se ordene continuar con el trámite procesal del medio de control de Reparación Directa, por el homicidio de LUIS ENRIQUE BORJA VALDERRADA, hasta determinar con claridad si se está o no ante la ocurrencia de un hecho amparado bajo el corpus iuris de derechos humanos y la demás normatividad internacional suscrita y ratificada por Colombia, que debe ser resuelta aplicando el bloque de constitucionalidad.” La petición de tutela tuvo como fundamento los siguientes: 2.

Hechos Afirmó que sus padres, los señores Franquelina David Loaiza y Luis Enrique Borja Valderrama, vivían en el Municipio de Dabeiba – Antioquia y este último se dedicaba a la prestación del servicio público de transporte terrestre en el sector. Señaló que el señor Luis Enrique Borja Valderrama tenía simpatía por el proyecto político del partido Unión Patriótica U.P. (en adelante U.P.), y se encargaba de organizar varias de sus reuniones, así como de hacer campaña política en la zona.

Manifestó que el 19 de mayo de 1997, su padre falleció en un operativo realizado por el grupo armado al margen de la ley denominado Autodefensas Campesinas de Córdoba y Urabá ACCU, quien actuaba en el sector, pese al conocimiento del Ejército y la Policía. Expuso que, según una denuncia presentada ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante Comisión IDH), desde el año 1985 se produjo el exterminio del grupo político U.P., con la participación de grupos paramilitares y agentes del Estado.

Señaló que el 12 de marzo de 1997 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos rindió el informe 5/97 en el caso 11.227, que se refiere a la denuncia que presentó la Corporación Reiniciar, sobre el genocidio contra los militantes del grupo político U.P., y que dentro de la lista de víctimas se encuentra el señor Borja Valderrama[1]. Sostuvo que por el asesinato en mención se adelantó la investigación previa 945 ante la Dirección Seccional de Fiscalías de Santa Fe de Antioquia, archivada desde el 9 de enero de 1998, pese a que era de conocimiento público el accionar de grupos paramilitares en la zona.

Indicó que, debido a lo anterior, el 16 de diciembre de 2020 presentó demanda junto con la señora Franquelina David Loaiza, en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional, la Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación, con la finalidad de que se les declarara administrativamente responsables por el fallecimiento de su padre y esposo, respectivamente.

Expuso que el proceso correspondió por reparto al Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Medellín que, mediante providencia de 19 de enero de 2021, rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad de la acción. Señaló que inconforme con la anterior decisión, interpuso recurso de apelación, en el que argumentó que el juez no tuvo en cuenta el contexto histórico de los hechos, y que no existe fecha cierta para su conocimiento, toda vez que existen investigaciones a nivel internacional que aun no cuentan con decisión de fondo.

Indicó que el recurso fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Antioquia mediante providencia de 25 de febrero de 2021, en la que confirmó lo decidido por el a quo con sustento en la sentencia de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 29 de enero de 2020, en la que se definió que en materia de caducidad de las pretensiones indemnizatorias contra el Estado con ocasión de delitos de lesa humanidad o crímenes de guerra, es exigible el término para demandar previsto por el legislador, el cual se computa desde el momento en que los afectados conocieron o debieron conocer la participación del Estado en los hechos, bien sea por acción u omisión y que, en este caso, en la demanda se sostuvo que se conoció el daño desde el 19 de mayo de 1997, fecha de la muerte de la víctima, y para ese momento tuvieron conocimiento de que el Estado estaba involucrado. 3.

Sustento de la petición Indicó que el Tribunal incurrió en defecto sustantivo toda vez que desconoció que de conformidad con el bloque de constitucionalidad y los derechos de las víctimas, no es aplicable el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 ni el precedente judicial de la Sección Tercera del Consejo de Estado establecido en la sentencia de 29 de enero de 2020[2] sobre la caducidad de la acción, en los casos que tienen que ver con crímenes de guerra y delitos de lesa humanidad, por cuanto, a su juicio, la Convención Americana de Derechos Humanos garantiza la imprescriptibilidad de la acción en dichos casos.

Advirtió que el proceso debió agotar el debate procesal y probatorio para establecer la realidad de los hechos. Reprochó que no se haya realizado un estudio de fondo del caso, pues el Tribunal solo tuvo en cuenta la fecha del homicidio, pasando por alto el debate en instancias internacionales sobre el particular, aún pendiente de resolver por parte de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante Corte IDH), y el contexto histórico de los hechos a raíz de los cuales la Comisión IDH rindió el informe 5/97 en el Caso 11.227, que se refiere a la denuncia presentada por la Corporación Reiniciar sobre el genocidio desatado contra los militantes de la U.P., en el que se relacionó al señor Borja Valderrama como víctima.

Señaló que en su caso no existe una fecha cierta para el conocimiento de los hechos, pues grupos nacionales e internacionales desarrollan investigaciones relacionadas con los delitos cometidos contra los miembros y partidarios de la U.P., las cuáles a la fecha se encuentran inconclusas. Mencionó que la Jurisdicción Especial para la Paz (en adelante JEP), avocó el conocimiento del caso a través del Auto 27 de 2019, al que denominó Caso 06, a partir de informes presentados por la Fiscalía General de la Nación, la Corporación Reiniciar y el Centro Nacional de Memoria Histórica, y que en el Auto 070 GSM le reconoció como víctima por la muerte de su padre Luis Enrique Borja Valderrama.

Advirtió el desconocimiento del bloque de constitucionalidad y de los derechos de las víctimas, pues con la errónea interpretación hecha en la sentencia de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado, no existe precedente obligatorio por cuanto este va en contravía de la Constitución Política y la ley. Agregó que, de este modo, el Tribunal demandado violó el debido proceso, toda vez que no integró en sus consideraciones el bloque de constitucionalidad que lo obligaba a extender su análisis a las normas internacionales, específicamente la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos en sus artículos 1.1., 2, 5, 8 y 25.

En concordancia con el cargo anterior, afirmó que el Tribunal incurrió en defecto fáctico, por cuanto no tuvo en cuenta las pruebas allegadas al proceso que demostraban que en el caso del fallecimiento del señor Luis Enrique Borja Valderrama no aplica la figura de la caducidad de la acción, por tratarse de un delito de lesa humanidad, referente al partido político de la U.P. Manifestó que la decisión de la autoridad judicial accionada desconoció el precedente judicial que la Corte IDH establecido en los pronunciamientos de los casos Almonacid Arellano Vs Chile, Órdenes Guerra y otros vs. Chile[3] y Valle Jaramillo Vs Colombia; de la Sección Tercera del Consejo de Estado en las providencias del 6 de marzo de 2013[4], 30 de marzo de 2017[5] y 14 de septiembre de 2017[6]; y de la Corte Constitucional en las sentencias T- 535 de 2015 y T-296 de 2018, sobre la inaplicabilidad del término de caducidad de la acción en los casos que tienen que ver con crímenes de guerra y de lesa humanidad.

Expuso que el Tribunal demandado tomó su decisión con base en la sentencia de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado y adujo que, según dicha providencia, la sentencia del caso Órdenes Guerra y otros vs Chile no era vinculante, lo que en su criterio no es cierto ya que en ese proveído sí se interpretó la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos, para lo cual trajo a colación la tesis del Consejo de Estado en las que se ha inaplicado el término de caducidad de la acción de reparación directa en casos de crímenes de lesa humanidad.

Se refirió a la sentencia de tutela dictada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 30 de abril de 2021, dentro del expediente 11001-03-15-000-2020-04068-01, en la que se amparó el derecho de acceso a la administración de justicia, en un cas similar, por cuanto la aplicación de la prescripción o caducidad en estos eventos es contraria a derecho.

Respecto de las demás sentencias del Consejo de Estado cuyo desconocimiento advirtió[7], resaltó sus consideraciones según las cuales el juez debe valorar de manera preliminar los elementos de juicio que permitan aseverar la comisión de las conductas de lesa humanidad por los homicidios de simpatizantes de la U.P. Trajo a colación el auto del Tribunal Administrativo de Antioquia[8] que, en un caso similar, revocó el rechazo de la demanda por cuanto en ese momento procesal no se contaba con elementos de juicio suficientes para establecer con certeza la ocurrencia del fenómeno de la caducidad.

Respecto de las sentencias de la Corte Constitucional[9], destacó parte de su texto y concluyó que debieron aplicarse a su caso porque en estas se analizó de fondo sobre los derechos que deben ampararse al resolver lo concerniente al fenómeno de la caducidad en casos de lesa humanidad. 4. Trámite 4.1. Primera instancia Por auto del 30 de agosto de 2021, el magistrado ponente de primera instancia admitió la acción de tutela, ordenó la notificación de la autoridad judicial demandada, y dispuso la vinculación de la señora Franquelina David Loaiza, de la Nación- Ministerio de Defensa Nacional, de la Policía Nacional, de la Fiscalía General de la Nación y del Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Medellín. 5.

Contestación 1. Policía Nacional El jefe del Área Jurídica afirmó que el Tribunal profirió el auto de 25 de febrero de 2021, aplicando el criterio establecido por la Sección Tercera del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, sobre el término para presentar la demanda en los procesos de reparación directa en los que se alegan daños con ocasión de la comisión de delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra, circunstancia que descartaba la vulneración de los derechos fundamentales invocados.

Indicó que pese a que el tutelante tuvo conocimiento del fallecimiento de su padre desde el 19 de mayo de 1997, no cumplió con su deber de acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de los dos años siguientes a la ocurrencia del daño. Señaló que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para que el actor reviva el término establecido en la ley que tenía para presentar la demanda de reparación directa.

Expuso que el actor tampoco acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio para la protección de los derechos fundamentales invocados. 5.2. Fiscalía General de la Nación La profesional especializada de la Dirección de Asuntos Jurídicos manifestó que la solicitud de tutela es improcedente, por cuanto, a su juicio, la parte actora no sustentó las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela que invocó contra el auto de 25 de febrero de 2021, proferida por la autoridad judicial demandada.

Indicó que, pese a que la parte actora tenía la carga de la prueba, omitió identificar el tipo de error en que incurrió la providencia objeto de la solicitud, circunstancia por la cual el juez de tutela no podría estudiarla de fondo. Expuso que el demandante no acreditó la configuración del defecto sustantivo alegado, toda vez que la providencia de 25 de febrero de 2021 se profirió efectuando un análisis riguroso de las normas aplicables al caso concreto.

Afirmó que el actor con la solicitud pretende desnaturalizar la función de la acción de tutela al convertirla en una tercera instancia en la que se discutan nuevamente asuntos ya resueltos dentro del trámite del proceso de reparación directa. Indicó que no se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia invocados, por cuanto de la revisión del auto de 25 de febrero de 2021, se desprende que el Tribunal analizó la oportunidad de presentación de la demanda conforme con las reglas previstas en el artículo 164 del CPACA, las cuales no pueden ser desconocidas por el tutelante. 5.3.

Otros vinculados El Tribunal Administrativo de Antioquia, la señora Franquelina David Loaiza, el Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional, y el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Medellín, guardaron silencio pese a que se les notificó la solicitud de amparo en debida forma[10]. El Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Medellín aportó el expediente del proceso ordinario, sin pronunciarse sobre el particular. 6.

Sentencia de primera instancia La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 23 de septiembre de 2021, negó el amparo. Luego de destacar las consideraciones del Tribunal demandado en el auto materia de censura, expuso que la referida autoridad declaró la caducidad del medio de control con fundamento en la sentencia de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 29 de enero de 2020.

Sostuvo que, conforme a la tesis unificada, en los casos que se pretenda la reparación de un daño antijurídico imputable al Estado con ocasión de la comisión de un delito de lesa humanidad, la demanda deberá presentarse en los términos establecidos en el literal i) del numeral 2, del artículo 164 del CPACA, contándose el término para presentar la demanda a partir del momento en el cual los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial, salvo que se presenten situaciones que impidan materialmente el ejercicio del derecho de acción, circunstancia en la que el plazo empezará a correr una vez sean estas superadas.

Explicó que esta postura fue avalada por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-312 del 13 de agosto de 2020, en la que sostuvo que “los perjudicados por un menoscabo originado en un delito de lesa humanidad, un crimen de guerra o un genocidio imputable 9*a una autoridad pública, tienen un término de dos años para acudir al aparato jurisdiccional y velar por sus intereses en el entendido de que dicho plazo únicamente empezará a contarse, bajo la misma lógica de la imprescriptibilidad penal que se predica de las mencionadas conductas delictivas, una vez la persona tenga conocimiento real de la participación, por acción u omisión, del Estado y se encuentre en la posibilidad material de imputarle el daño”.

Expuso que, por lo tanto, la autoridad judicial demandada no incurrió en defecto sustantivo por aplicar el término de caducidad previsto en el CPACA, pues conforme con precedente de unificación, el término dos años para presentar la demanda debía contarse desde que los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial.

Señaló que, en el caso concreto, el Tribunal demandado contó el término de caducidad desde el momento en que la parte actora tuvo conocimiento de la ocurrencia del fallecimiento del señor Luis Enrique Borja Valderrama y el archivo de la investigación en la Fiscalía General de la Nación que tuvo lugar el 9 de enero de 1998, sin que se acreditara circunstancia alguna que les impidiera materialmente acudir a la administración de justicia. Adujo que la autoridad judicial no incurrió en defecto fáctico, ya que valoró los elementos probatorios aportados al proceso, entre estos el acta de defunción de la víctima directa del daño, y conforme a los hechos narrados en la demanda, concluyó que la parte actora tenía conocimiento de su fallecimiento y del archivo de la investigación penal por parte de la Fiscalía General de la Nación desde el 9 de enero de 1998, criterio relevante para establecer desde qué momento debía empezar a contarse el término para presentar la demanda.

Precisó que el Tribunal en ningún momento descartó la existencia de un delito de lesa humanidad, sino que manifestó que incluso en los casos en que se alegara la existencia de un daño antijurídico con ocasión de este, debía aplicarse la regla prevista en el literal i) del numeral 2, del artículo 164 del CPACA, lo cual no configura la existencia del defecto alegado.

Advirtió que tampoco se desconoció el precedente de la Corte IDH, la Sección Tercera de esta Corporación y la Corte Constitucional, pues según la posición de estas dos últimas, incluso en dichos casos, es aplicable el término señalado en el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA. Mencionó que la autoridad judicial acogió las razones por las que la Sección Tercera del Consejo de Estado estimó que la sentencia en el caso Órdenes Guerra y otros vs Chile no era aplicable al caso colombiano ni contenía una interpretación vinculante de la Convención Americana de Derechos Humanos. 7.

Impugnación Por escrito radicado oportunamente el 6 de octubre de 2021[11], el actor impugnó lo resuelto en los siguientes términos: Sostuvo que el juez de tutela no analizó los derechos fundamentales en juego ni el desacato a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, pues no se trata de un tema de caducidad sino de imprescriptibilidad de la acción resarcitoria que debe analizarse de fondo en sede de tutela.

Advirtió que el a quo perdió de vista que la providencia del Tribunal Administrativo de Antioquia desconoció el precedente de la Corte IDH, pues el juez administrativo está obligado a actuar como juez de convencionalidad cuando está ante graves violaciones de los derechos humanos, lo que lo habilita para apartarse del precedente judicial y priorizar los tratados suscritos y ratificados por Colombia, a través del bloque de constitucionalidad.

Indicó que la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante fallo de tutela del 12 de febrero de 2015[12], se pronunció en ese sentido al sostener que el juez debe garantizar no solo el componente del derecho a la reparación, sino la garantía de otros derechos, como el acceso a la administración de justicia, el cual queda limitado al declarar la caducidad.

Advirtió que por virtud del principio pro damnato, la demanda debía admitirse para garantizar el acceso a la administración de justicia y que las partes pudieran aportar los elementos de prueba necesarios para que el juez, al final del proceso, pudiera decidir si hay lugar a declarar la responsabilidad del Estado, en armonía con el trámite que en este momento se adelanta ante la Corte IDH en el caso de la U.P. Señaló que el a quo erró al no pronunciarse sobre todos los argumentos de fondo expuestos en la acción de tutela respecto del desconocimiento del bloque de constitucionalidad, las posturas jurisprudenciales acerca de los delitos de lesa humanidad, especialmente sobre el delito de genocidio sobre los miembros de la U.P., que se ha ido develando como de lesa humanidad y la existencia del reconocimiento de la responsabilidad por parte del Estado colombiano en los homicidios y desapariciones de miembros de la U.P. Insistió en que solo se tuvo en cuenta la fecha del asesinato de la víctima, y se pasó por alto que se trata de un debate que actualmente se encuentra pendiente de sentencia de fondo por parte de la Corte IDH, y tampoco se tuvo en cuenta el contexto histórico de los hechos.

Reiteró que el Tribunal demandado desconoció el precedente de la Corte IDH, del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional, y el horizontal del mismo Tribunal Administrativo de Antioquia. Alegó que en el caso se debió permitir el debate probatorio para así establecer las circunstancias de tiempo, modo y lugar que rodearon el daño, pues solo con ello podría establecerse que el caso de la referencia encaja en las circunstancias que previamente se han establecido para los delitos de lesa humanidad y si los móviles que provocaron el homicidio del señor Borja Valderrama obedecieron a su ideología política.

Precisó que no existe una fecha cierta del conocimiento de los hechos, aunque sí investigaciones a nivel nacional e internacional que a la fecha no tienen decisión de fondo. En general, reiteró el fundamento de la solicitud de amparo. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, en atención a lo consagrado por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015[13], y el Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado, que negó el amparo deprecado en la acción de tutela. Para el efecto, se determinará si se desconocieron los derechos fundamentales deprecados, por la actuación de la autoridad judicial demandada al declarar la caducidad del medio de control de reparación directa pese a que, en criterio del actor, la causa eficiente del daño se enmarca en un crimen de lesa humanidad que al tenor de las reglas convencionales y jurisprudenciales sobre la materia no admite tal fenómeno. 3.

Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[14] unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[15] y declaró su procedencia[16].

Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que el asunto tenga relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

En caso contrario, en el evento en que el asunto supere dichos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. En este punto, la Sala pone de presente que en primera instancia se superaron los requisitos en mención, y la impugnación no elevó reparos al respecto. 4.

Caso concreto 4.1. Defecto sustantivo En relación con el defecto sustantivo, se ha considerado que este se configura cuando: “(…) la actuación controvertida desconoce una ley adaptable al caso o se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable, ya sea porque (i) la norma perdió vigencia por cualquiera de las razones de ley, (ii) es inconstitucional, (iii) o porque el contenido de la disposición no tiene conexidad material con los presupuestos del caso.

También puede darse en circunstancias en las que a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le (sic) reconoce a las autoridades judiciales, se produce (iv) un grave error en la interpretación de la norma, el cual puede darse por desconocimiento de sentencias con efectos erga omnes o cuando la decisión judicial se apoya en una interpretación contraria a la Constitución”[17]. 4.2.

Defecto fáctico Como lo sostiene esta Sala de antaño “El defecto fáctico, como causal especifica de procedibilidad en las acciones de tutela contra providencia judicial, se encuentra íntimamente relacionado con las anomalías que se presentan en el curso del proceso, frente a la actividad intelectual que realiza el juzgador en materia de decreto, práctica y valoración probatoria.”[18] Entre los supuestos que configuran el defecto bajo cita se destacan, por corresponder a los expuestos en la tutela, los que se refieren a situaciones en las que el juez “(ii) desconoce, de manera injustificada, el acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos, (iii) valora de manera irracional o arbitraria las pruebas y, (iv) dicta sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación al debido proceso.” Respecto del primero de tales supuestos, la Sala sostuvo que es indispensable que la parte interesada “a) identifique los elementos probatorios que no fueron valorados por el juez, b) demuestre que los aportó en oportunidad legal y con el cumplimiento de las exigencias legales, c) argumente el por qué éstos resultaban relevantes para la decisión y; d) exponga las razones por las cuales, su análisis, hubiera podido variar el sentido del fallo.”, respecto del segundo se requiere que la parte actora indique “a) cuál o cuáles han sido las pruebas objeto de una valoración indebida por parte del funcionario judicial y, b) por qué en cada caso, las consideraciones del juez se alejan de las reglas de la lógica, la experiencia y la sana critica, al punto de tornarse arbitrarias o si se quiere absurdas.” (Destacado por la Sala) 4.3.

Desconocimiento del precedente Para esta Sala[19] el precedente es aquella regla creada por una alta corte y órgano de cierre de la jurisdicción correspondiente para solucionar un determinado conflicto, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que dicha regla sea considerada como tal. Dicha decisión es vinculante para los demás operadores del sistema jurídico, porque, se reitera, se crea una regla aplicable en los demás asuntos que se basen en los mismos supuestos de hecho.

Lo anterior en ejercicio de la actividad creadora del derecho, ya sea para definir la interpretación de la norma aplicable o la forma en que debe dársele la mejor solución jurídica a los asuntos en estudio, en caso de vacíos normativos, siempre a la luz de los preceptos constitucionales. Dicha labor busca brindar mayor seguridad jurídica a los usuarios y operadores judiciales y constituye la creación del derecho, al definir directrices que permiten resolver la controversia y que la misma pueda aplicarse a otros asuntos con supuestos jurídicos y fácticos similares, bajo la primacía de la Constitución. Esta Sección ha considerado que la parte que invoca el desconocimiento de un precedente judicial debe cumplir con la carga mínima de i) identificar la decisión que considera desatendida, ii) la ratio de la misma aplicable a la solución del nuevo caso que se somete a la jurisdicción dada la analogía con la litis anterior, y iii) la incidencia de esta en la decisión final que adopte el fallador de instancia. Conforme con lo expuesto, solo podría corresponder a un precedente la sentencia que contenga una regla o subregla de derecho, bien sean providencias de constitucionalidad o de unificación. 4.4.

Análisis La Sala analizará de manera conjunta los defectos alegados, comoquiera que el punto de inflexión de la controversia que ocupa a la Sala parte de la aplicación del literal i) del numeral 2° del artículo 164 del CPACA, en la forma establecida en el precedente unificado de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que dio lugar al rechazo de la demanda por caducidad, sin tener en cuenta el marco convencional sobre la materia.

Lo anterior si se tiene en cuenta que la parte actora endilgó a la aplicación de la referida providencia, el consecuente desconocimiento de las normas sobre derechos humanos que integran el bloque de constitucionalidad y la ausencia de control de convencionalidad, lo que a su turno desencadenó en la presunta desatención del precedente de la Corte IDH, del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional y el horizontal del Tribunal Administrativo de Antioquia, aspectos sobre los cuales, de manera concordante, se sustentó el defecto fáctico, ya que la autoridad judicial demandada no valoró las pruebas que demostraban que en el caso del fallecimiento del señor Luis Enrique Borja Valderrama no aplica la figura de la caducidad de la acción, por tratarse de un delito de lesa humanidad, referente al partido político U.P. No sobra agregar que la parte actora cumplió la carga argumentativa del sustento de los defectos alegados, en tanto expuso los preceptos sobre derechos humanos presuntamente desatendidos, señaló las providencias en cuya ratio se explicaron las razones por las que en casos de crímenes de lesa humanidad es inaplicable el término de caducidad, y se refirió a las investigaciones e informes de autoridades internacionales sobre el caso de los asesinatos de simpatizantes y militantes de la U.P., que demostraban que el daño alegado tuvo lugar con ocasión de un delito de lesa humanidad.

Con todo, el análisis que ocupa a la Sala debe enfocarse, principalmente, en el presunto desconocimiento del bloque de constitucionalidad y la ausencia de control de convencionalidad por parte de la autoridad judicial demandada al acoger el precedente unificado de la Sección Tercera del Conejo de Estado, pues según el sustento de la demanda, el colegiado demandado debió abstenerse de aplicar el referido pronunciamiento por cuanto pasó por alto los parámetros del derecho internacional que cataloga los crímenes de lesa humanidad como imprescriptibles y no caducables en materia de reparación del daño. 4.4.1.

Bloque de constitucionalidad – Control de convencionalidad De antaño, la Corte Constitucional definió el bloque de constitucionalidad como una estructura jurídica compuesta “(…) por aquellas normas y principios que, sin aparecer formalmente en el articulado del texto constitucional, son utilizados como parámetros del control de constitucionalidad de las leyes, por cuanto han sido normativamente integrados a la Constitución, por diversas vías y por mandato de la propia Constitución. Son pues verdaderos principios y reglas de valor constitucional, esto es, son normas situadas en el nivel constitucional, a pesar de que puedan a veces contener mecanismos de reforma diversos al de las normas del articulado constitucional stricto sensu.”[20] Noción que reiteró y precisó al explicar que “El Estatuto Superior está compuesto por un grupo más amplio de principios, reglas y normas de derecho positivo que conforman el denominado “bloque de constitucionalidad” y que comparten con los artículos de texto de la Carta la mayor jerarquía normativa en el orden interno. En este sentido, la noción “bloque de constitucionalidad” pretende transmitir la idea de que la constitución de un Estado es mucho más amplia que su texto constitucional, dado que existen otras disposiciones, contenidas en otros instrumentos o recopilaciones, que también son normas constitucionales.”[21] (Destacado por la Sala) En la medida de lo expuesto, se puede colegir que las disposiciones superiores de un Estado nacional no se limitan en las previstas en el texto constitucional, sino que se extienden a otras normas que, aun sin estar expresamente previstas en los cánones de mayor jerarquía, hacen parte de la organización constitucional.

La Carta de 1991 consagró expresamente la noción bajo análisis en el artículo 93, de acuerdo con el cual “Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. (…) Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia.”[22] (Destacado por la Sala) Aunque vale precisar que la prevalencia de los tratados internacionales no implica la subordinación de la Constitución Política a estos, y fue con base en la necesidad de esta aclaración que la Corte Constitucional introdujo, o más bien precisó, el concepto de bloque de constitucionalidad al advertir que los tratados de derecho internacional “(…) forman con el resto del texto constitucional un "bloque de constitucionalidad", cuyo respeto se impone a la ley.”[23] La Corporación en cita reiteró esta precisión cuando puso de presente que la jerarquía de los instrumentos internacionales no los ubican en un plano de superioridad frente a la Carta Política, más bien deben interpretarse de manera armónica con esta, al señalar que “(…) la pertenencia de una determinada norma internacional al llamado bloque de constitucionalidad, de manera alguna puede ser interpretada en términos de que esta última prevalezca sobre el Texto Fundamental; por el contrario, dicha inclusión conlleva necesariamente a adelantar interpretaciones armónicas y sistemáticas entre disposiciones jurídicas de diverso origen.”[24] (Destacado por la Sala) Pronunciamiento en donde puntualizó, respecto de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que “el mencionado instrumento internacional forma parte del bloque de constitucionalidad y, por lo tanto, debe ser utilizado como parámetro que guíe el examen de constitucionalidad de las leyes colombianas, pero ello no significa que las normas pertenecientes al bloque adquieran el rango de normas supraconstitucionales.

En ese sentido, la confrontación de una ley con un tratado internacional no puede dar lugar a una declaratoria automática de constitucionalidad o inconstitucionalidad, ya que es necesario, a su vez, interpretarla sistemáticamente con el texto de la Constitución.” En la Sentencia C-101 de 2018, el alto Tribunal Constitucional explicó que el bloque de constitucionalidad cumple una doble función, (i) la interpretativa en cuanto “sirve de referente hermenéutico sobre el contenido de las disposiciones constitucionales y en la identificación de las limitaciones admisibles a los derechos fundamentales.”, y (ii) la integradora “que brinda una provisión de los marcos específicos de constitucionalidad en ausencia de disposiciones superiores expresas, (…)”, esto es, que suple los vacíos de la Constitución Política.

Ahora bien, en lo que concierne a los pronunciamientos internacionales, la Corte Constitucional se decantó por precisar que estos “deben ser tenidos en cuenta como criterio de interpretación de los derechos fundamentales.”[25], de tal suerte que no le confieren un carácter estrictamente vinculante. Así lo expuso: “19. La jurisprudencia constitucional ha sido uniforme en afirmar desde sus inicios que los precedentes “de las instancias internacionales, encargadas de interpretar esos tratados [derechos humanos], constituyen un criterio hermenéutico relevante para establecer el sentido de las normas constitucionales sobre derechos fundamentales”.

En este sentido, la Corte, en aplicación de la función interpretativa del bloque de constitucionalidad, de forma reiterada ha utilizado las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, los comités de monitoreo de tratados de Naciones Unidas así como las recomendaciones de los comités de monitoreo de Naciones Unidas, las recomendaciones generales de estos mismos órganos y los reportes emitidos en el marco del sistema interamericano, entre otros, como criterio hermenéutico relevante para establecer el alcance de la protección de los derechos fundamentales.

(…) 22. Ahora bien, en relación con este segundo grupo de decisiones, la jurisprudencia no ha sido uniforme en establecer si tienen un carácter vinculante o relevante para la interpretación. De forma constante ha dicho que esta doctrina constituye un criterio relevante de interpretación. No obstante, también ha dicho en algunas oportunidades que una decisión que interpreta el alcance de una disposición que hace parte del bloque de constitucionalidad es vinculante, pero el criterio generalizado y reiterado es el primero. 23.

Específicamente, sobre las decisiones de la Corte IDH, este Tribunal afirmó en la sentencia C-010 de 2000, que al ser la Corte IDH el “órgano judicial autorizado para interpretar autorizadamente” la Convención Americana de Derechos Humanos, se deben tener en cuenta sus fallos para fijar el alcance y contenido de los derechos constitucionales, pero eso no implica que deba concluir exactamente lo mismo que precisó la Corte IDH, pues puede apartarse de esa interpretación. (…) En otras palabras, la jurisprudencia ha sido constante en reiterar que a la luz de lo dispuesto en el artículo 93 Superior, los estándares y reglas fijados por los organismos internacionales que monitorean el cumplimiento de los tratados sobre derechos humanos deben ser tenidos en cuenta para interpretar los contenidos normativos, ya que éstos “constituyen una presencia tutelar, que está irradiando, guiando y delimitando la normatividad y la aplicación concreta de sus preceptos”, sin que eso signifique que la Corte no pueda apartarse del precedente o interpretar de manera diferente las normas internacionales que le sirven de fundamento al fallo.” (Destacado por la Sala) De acuerdo con los derroteros expuestos, aunque el ordenamiento constitucional colombiano confiere a los instrumentos de derecho internacional la condición de verdaderas normas constitucionales y, por lo tanto, prevalentes sobre las leyes de los estados nacionales, ello no conlleva a que tales disposiciones gocen de un rango superior respecto de las normas de la Carta Fundamental, pues por virtud de la función integradora e interpretativa del bloque de constitucionalidad, contribuyen a proveer marcos específicos de constitucionalidad en ausencia de disposiciones expresas del estatuto Superior, y sirven de referente hermenéutico para interpretar el contenido y alcance del texto constitucional, pero de ninguna manera se les puede atribuir efectos supraconstitucionales.

La línea interpretativa expuesta se extiende a los efectos de los pronunciamientos de las autoridades judiciales internacionales, en tanto la Corte Constitucional advirtió, específicamente respecto de la Corte IDH, que si bien es intérprete autorizado de los preceptos de derecho internacional de los derechos humanos, sus consideraciones se enmarcan en un criterio de interpretación relevante que se debe tener en cuenta “para fijar el alcance y contenido de los derechos y deberes que se encuentran consagrados en el ordenamiento jurídico interno.”[26], sin que ello traiga consigo su acato irrestricto por parte del órgano judicial garante de la Carta de 1991, ya que incluso bien puede apartarse de esa interpretación. Ahora bien, el control, de convencionalidad consiste en la obligación de los jueces de garantizar los efectos de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y que estos no se distorsionen por normas de derecho interno que le sean contrarias.

En los precisos términos de la Corte IDH “La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos.

En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de “control de convencionalidad” entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana.”[27] (Destacado por la Sala) Aunque, valga anotar, la Corte Constitucional, además de los pronunciamientos expuestos, se decantó por la tesis según la cual la decisión de un tribunal internacional “no puede ser trasplantada automáticamente al caso colombiano en ejercicio de un control de convencionalidad que no tenga en cuenta las particularidades del ordenamiento jurídico interno, (…)”[28], lo que ubica al juez en el escenario de armonizar las disposiciones internacionales y las constitucionales de cara a las leyes del orden nacional. 4.4.2.

La sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 de la Sección Tercera del Consejo de Estado[29] La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó la jurisprudencia en torno a la caducidad de las pretensiones de reparación directa frente a los delitos de lesa humanidad. Al descender a la interpretación del texto del literal i) del numeral 2° del artículo 164 del CPACA, señaló que “para computar el plazo de caducidad no basta con la ocurrencia “de la acción u omisión causante del daño”, pues, además, se debe determinar si el interesado advirtió o tuvo la posibilidad de saber que el Estado participó en tales hechos y que le era imputable el daño.” A partir de esta interpretación, el colegiado de cierre aclaró que “mientras no se cuente con elementos de juicio para inferir que el Estado estuvo implicado en la acción u omisión causante del daño y que le era imputable el daño, el plazo de caducidad de la reparación directa no resulta exigible, pero si el interesado estaba en condiciones de inferir tal situación y, pese a ello no acudió a esta jurisdicción, el juez de lo contencioso administrativo debe declarar que el derecho de acción no se ejerció en tiempo, bien sea al analizar la admisión de la demanda, al resolver las excepciones en la audiencia inicial o al dictar sentencia, según el caso.” Al referirse a la imprescriptibilidad de los delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra de que trata el artículo 29 del Estatuto de Roma, precisó que de acuerdo con la Corte Constitucional[30] dicha disposición no integra el bloque de constitucionalidad y solo es aplicable cuando dicho ente internacional ejerce su competencia, y si se presenta la prescripción en Colombia, aquel puede investigar estos crímenes si se cumplen los presupuestos que activan su intervención. Mientras que la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia[31], según lo destacó el Consejo de Estado, consideró que el Estatuto de Roma es aplicable en cuanto a la imprescriptibilidad, pese a no haber sido ratificado por Colombia, por hacer parte del “ius cogens.”, aunque dicha Corporación sostiene la tesis de que “no se trata de una prerrogativa absoluta, toda vez que la persona que ya ha sido vinculada a la investigación (…) no puede permanecer indefinidamente atada al proceso (…).

En tales hipótesis, los términos de prescripción de la acción penal empiezan a correr desde el momento de la vinculación al proceso.”[32] Así, concluyó que “De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia, la imprescriptibilidad penal para los delitos de lesa humanidad no es absoluta, pues se requiere para tal fin que el implicado no haya sido vinculado al proceso penal por desconocimiento de su identidad, caso en el cual es razonable que, de manera intemporal, el Estado pueda abrir o iniciar la investigación cuando haya mérito.” (Destacado por la Sala) Luego, al pronunciarse acerca de la similitud de esta figura y el término de caducidad de la acción de reparación directa, precisó que “en lo penal, la acción no prescribe si no se identifica la persona que se debe procesar por el respectivo delito y, en lo contencioso administrativo, el término de caducidad de la reparación directa no es exigible sino cuando el afectado advierte que el Estado estuvo implicado en la acción u omisión causante del daño y le resulta imputable el daño (…).” Y de esta manera concluyó que “las situaciones que se pretenden salvaguardar con la imprescriptibilidad de la acción penal en los delitos de lesa humanidad y los crímenes de guerra se encuentran previstas en materia de lo contencioso administrativo al amparo de la hipótesis del conocimiento del hecho dañoso y en virtud de lo cual el término de caducidad sí debe exigirse en estos eventos, pero a partir de que se advierta que el interesado sabía o tenía la posibilidad de advertir que el Estado tuvo alguna injerencia en la controversia y era susceptible de ser demandado en los términos del artículo 90 de la Constitución Política.” El órgano de cierre en materia de daños imputables al Estado se refirió a la sentencia de la Corte IDH del caso Órdenes Guerra y otros vs. Chile[33], como fundamento para no aplicar la regla de la caducidad, y explicó que esa decisión se fundamentó “en la aceptación de responsabilidad por parte de Chile, Estado que indicó que, en efecto, en los casos en los que se pretendía la reparación de los perjuicios causados por un delito de lesa humanidad la acción civil no debía prescribir.

Este allanamiento no se confrontó con las normas internas y las de la Convención, cuyo alcance tampoco fue delimitado.” Por lo que advirtió que el fallo en mención no interpretó el artículo 25 de la CADH (acceso a la administración de justicia), ya que se limitó a avalar la aceptación de responsabilidad de Chile en cuanto a los efectos de sus normas sobre prescripción de la acción civil frente a los delitos de lesa humanidad, y que el ordenamiento jurídico de ese país contiene preceptos que difieren del derecho colombiano en cuanto no prevén la posibilidad de contar el plazo pertinente a partir del conocimiento de la participación del Estado.

La Corte Constitucional no perdió de vista la problemática en torno al término de caducidad cuando el daño tiene su génesis en crímenes de lesa humanidad, por lo que al unificar su jurisprudencia sobre el particular avaló la tesis unificada del Consejo de Estado en cuanto expuso que “dicho entendimiento del término de caducidad del medio de control de reparación directa es razonable y proporcional desde una perspectiva constitucional y convencional, incluso en casos en los que el daño que se pretenda reparar sea causado por un delito de lesa humanidad, un crimen de guerra o genocidio.”[34] La conclusión anterior la sostuvo de la siguiente manera: “En efecto, esta Sala considera que el referido plazo es razonable para que las víctimas de violaciones a los derechos humanos tengan la oportunidad de acceder a la administración de justicia con el fin de obtener la declaración de responsabilidad de la administración y gestionar el resarcimiento de los menoscabos padecidos, porque el término respectivo sólo empieza a contabilizarse cuando exista claridad en torno a lo sucedido, incluso sin han trascurrido lustros o décadas desde el instante en el que ocurrió el delito de lesa humanidad, el crimen de guerra o el genocidio que causó el perjuicio.

Lo anterior, comoquiera que no es determinante la fecha de ocurrencia de la conducta, sino la posibilidad del interesado de identificar la participación en la misma de sujetos vinculados a una autoridad pública y de acudir al sistema jurisdiccional para presentar la reclamación respectiva. (…) Sobre el particular, esta Corporación resalta que, si con efectos de cosa juzgada constitucional, se estimó que la existencia de una norma que establecía el término de caducidad de la pretensión de reparación directa en dos años a partir de la ocurrencia del hecho dañoso sin modulación alguna, era conforme a la Carta Política debido a que salvaguardaba la seguridad jurídica y no afectaba el derecho al acceso a la administración de justicia de las víctimas de violaciones a los derechos humanos, mutatis mutandis, es razonable sostener que una interpretación amplia de una disposición que es más benéfica para la protección de los intereses de los afectados por un perjuicio causado por el Estado (numeral 2° del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), al incorporar el conocimiento de la participación de un agente público en la causa del menoscabo para iniciar con la contabilización de dicho plazo y la posibilidad material de acudir al aparato jurisdiccional, también es acorde con el ordenamiento superior.

(…) En este orden de ideas, como lo puso de presente el Pleno de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en su condición de órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la Sentencia del 29 de enero de 2020, la Corte considera que no es necesario extender la figura de imprescriptibilidad que se predica de acción penal frente a los delitos de lesa humanidad al estudio de la caducidad del medio de control de reparación directa para asegurar los derechos de las víctimas, puesto que, además de tratarse de instituciones jurídicas con características y lógicas diferentes, el término legal establecido para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo integra un criterio asimilable al que lleva inmerso dicha figura aplicable a la persecución penal, el cual busca ponderar los principios en tensión, estos son, la seguridad jurídica y el mandato de justicia.” Adicionalmente, la Corporación se refirió al pronunciamiento de la Corte IDH en el caso Órdenes Guerra contra Chile, y además de lo expuesto por el Consejo de Estado, sostuvo que “la decisión de la Corte Interamericana de Derechos Humanos está orientada a evitar que el desamparo de una víctima de un delito de lesa humanidad o un crimen de guerra que no ha tenido la oportunidad jurídica de acudir a la justicia y lo hace mucho tiempo después de ocurrida la conducta, no derive en la frustración de la garantía de su derecho a la reparación. Empero, la finalidad que subyace a dicha decisión no es crear una previsión orientada a amparar la incuria o la negligencia del interesado en una indemnización o afectar sin justificación la seguridad jurídica, a través de la extensión de la imprescriptibilidad que se predica de la acción penal frente a ciertas conductas criminales a las demandas de reparación en contra del Estado.

(…) dicho Tribunal Internacional reconoció que la imprescriptibilidad de la acción penal frente a delitos de lesa humanidad no opera per se, sino en razón de la existencia de circunstancias que obstaculizan la investigación y juzgamiento de los responsables de delitos de lesa humanidad o crímenes de guerra.” Finalmente, la Sala destaca que la Corte Constitucional señaló que el derecho a la reparación de las víctimas no solo se materializa por conducto del medio de control de reparación directa, sino “que el propio Constituyente estableció un Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición. (…) este Tribunal estima que la existencia de un sistema de justicia transicional vigoroso como el introducido en el país por el Acto Legislativo 01 de 2017, permite concluir que el derecho a la reparación de las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos no sólo se puede garantizar a través del medio de control de reparación directa, sujeto a término de caducidad, sino por otros mecanismos, cuyos plazos de extinción son más amplios, como las indemnizaciones administrativas o los procesos de investigación, juzgamiento y sanción ante la Jurisdicción Especial para la Paz.” En síntesis, la Sala concluye que cuando se pretende el resarcimiento del daño originado en un crimen de lesa humanidad, por conducto del medio de control de reparación directa, es aplicable el término de caducidad de dos años previsto en la legislación interna, de acuerdo con los parámetros jurisprudenciales expuestos tanto por el Consejo de Estado en ejercicio de su función unificadora prevista en el numeral 3° del artículo 111[35] de la Ley 1437 de 2011, como por la Corte Constitucional en su rol de Corporación encargada de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución Política, al tenor del artículo 241 Superior.

Las decisiones de dichos órganos de cierre, además de ser vinculantes para las autoridades judiciales de la República, ejercieron el control de convencionalidad del término de caducidad del literal i) del numeral 2° del artículo 164 del CPACA, frente a disposiciones de orden externo que integran el bloque de constitucionalidad, y contemplando como criterio relevante de interpretación los pronunciamientos de la Corte IDH. 4.4.3.

La providencia controvertida La Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante providencia del 25 de febrero de 2021, confirmó el auto del 19 de enero de 2021 proferido por el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Medellín, por medio del cual se rechazó la demanda de reparación directa que interpuso el demandante, en la que pretendía el resarcimiento del daño causado por la muerte de su padre, en hechos ocurridos el 19 de mayo de 1997.

El colegiado demandado acogió la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, proferida por el pleno de la Sección Tercera del Consejo de Estado, sobre el cómputo del término de caducidad del medio de control de reparación directa, cuando la pretensión indemnizatoria tiene sustento en un crimen de lesa humanidad, providencia que transcribió in extensu.

Al descender al caso concreto, puntualizó: “Así mismo, se mencionó en la demanda lo siguiente: “3.7. El día 19 de mayo de 1997, el señor LUIS ENRIQUE BORJA VALDERRAMA salió a hacer un viaje a Giraldo – Antioquia, cuando en el camino fue sorprendido por paramilitares, lo bajaron del automotor junto con un pasajero de nombre JHON JAIRO MONTOYA, los mataron en el lugar y dejaron allí sus cuerpos. 3.8.

Por el asesinato del señor LUIS ENRIQUE BORJA VALDERRAMA se adelantó investigación previa Nro. 945 ante la dirección seccional de Fiscalías de Santa Fe de Antioquia, misma que se encuentra archivada desde el 9 de enero de 1998, pese a que era de público conocimiento el actuar de los grupos paramilitares y sus miembros que actuaban en la región bajo el auspicio de las autoridades. … 3.10.

La familia del señor LUIS ENRIQUE BORJA VALDERRAMA es víctima del conflicto armado interno en el marco de la ley de justicia y paz por el Estado Colombiano, a luz del Derecho Internacional Humanitario, en tanto su muerte se produjo por los paramilitares bajo la aquiescencia o tolerancia del Estado, quien además propició la creación de dichas organizaciones”.

De lo anterior se desprende, que los demandantes se enteraron de la muerte de su familiar, para la misma fecha en que ocurrió el hecho y para ese mismo momento tuvieron conocimiento de que el Estado podría estar involucrado en esos hechos y que era susceptible de ser demandado a través del medio de control de reparación directa. Ello por cuanto lo señalado da lugar a la confesión judicial espontánea de que trata el artículo 191 y la confesión mediante apoderado de que trata el artículo 194 del Código General del Proceso, aplicables al caso concreto por integración normativa, tal y como se analizó en la Sentencia de Unificación analizada.” (Destacado por la Sala) En este punto, la Sala destaca que la autoridad judicial demandada puso de presente que la parte actora reconoció que tuvo conocimiento de la presunta responsabilidad del Estado desde el mismo momento en que se produjo el hecho dañino, esto es, “que para la misma fecha en que falleció el señor LUIS ENRIQUE BORJA VALDERRAMA ya se tenía conocimiento de que el Estado podría estar involucrado en esos hechos por omisión y que era susceptible de ser demandado en ejercicio de la acción de reparación directa y que para el día 9 de enero de 1998, fecha en la que la Fiscalía General de la Nación, archivó el caso, se tuvo conocimiento de que también podría ser demandada por su actuar, además de que en la demanda no se indica ninguna circunstancia especial, para que los hoy demandantes no hubieran ejercido la acción judicial en aquella oportunidad.” Así mismo, destacó que “el argumento que presenta el recurrente acerca de que se debe inaplicar el término de caducidad del medio de control de reparación directa, establecido por la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, teniendo en consideración que es motivo del proceso establecer si el Señor Borja Valderrama pertenecía o tenía alguna vinculación con el movimiento político Unión Patriótica, no puede ser de recibo, pues dicha sentencia unifica la oportunidad para presentar la demanda, la cual, aun en el caso de hechos ocurridos y que contemplan delitos de lesa humanidad o crímenes de guerra, se remitió a la aplicación del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.” Por lo que concluyó que “al haberse interpuesto la demanda el 16 de diciembre de 2020 - documento 1 del expediente digital-, es claro que la misma se presentó más que vencidos los 2 años con que se contaba para haber presentado la demanda dentro de la oportunidad legal.” De las consideraciones expuestas por la colegiatura demandada, se debe concluir que en ningún momento descartó la existencia de un crimen de lesa humanidad, sin embargo, aun bajo este escenario, precisó que el término legal con el que el demandante contaba para reclamar la reparación del daño, debe computarse con base en las reglas expuestas en la sentencia de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

Lo anterior desvirtúa la configuración de un defecto fáctico, comoquiera que las pruebas con las que se pretendía demostrar la comisión de un delito de lesa humanidad, a saber, la denuncia de la Corporación Reiniciar sobre el genocidio de los militantes de la U.P., y los informes de la Comisión IDH sobre el particular, no resultaban determinantes para que la decisión judicial se dictara en otro sentido, pues el debate no consistía en establecer la existencia de un crimen de esa naturaleza, que dicho sea de paso es un aspecto que la autoridad judicial nunca descartó. En efecto, en atención a que el daño alegado se ocasionó por un delito de lesa humanidad, se debía establecer el momento a partir del cual la parte actora tuvo conocimiento de la presunta participación del Estado en los hechos, con fundamento en el precedente unificado del órgano de cierre.

Ahora, la parte actora, en la demanda ordinaria, refirió que la muerte de la víctima se perpetró por grupos paramilitares que operaban en la zona de ocurrencia de los hechos, con la connivencia de un Estado conocedor de la problemática, pero indiferente ante ello, de manera que el tutelante tuvo conocimiento de la presunta imputabilidad desde el mismo momento en que ocurrió el daño. Por lo tanto, aunque bien podría estar demostrado que se trata de un presunto hecho constitutivo de un crimen de lesa humanidad, tal circunstancia no conduce per se a la inaplicabilidad del término de caducidad, así que la acreditación de este hecho no descartaba que la parte actora debiera acudir en tiempo a solicitar la reparación del daño. Ahora bien, el demandante citó varias providencias anteriores a la tesis de unificación del Consejo de Estado, en las que la misma Corporación se decantó por la inaplicación del término de caducidad en eventos de lesa humanidad; sin embargo, no se debe perder de vista que la autoridad judicial demandada acogió el criterio unificado del órgano de cierre, que a su vez realizó el respectivo control convencional de cara al criterio de la Corte IDH, para establecer si el medio de control de reparación directa se ejerció en oportunidad, y a partir de que la parte actora reconoció que tuvo conocimiento de la presunta participación del Estado en los hechos, se debía realizar el cómputo correspondiente, es decir, desde el momento en que se produjo la muerte de la víctima.

Es preciso señalar que la parte actora debe tener presente que “en razón de nuestra tradición y el carácter jerarquizado del sistema de administración judicial”, el precedente “solo puede provenir de los órganos de cierre en las distintas jurisdicciones como una consecuencia de las funciones a ellos asignada por la Constitución y en razón del carácter del Estado Colombiano como una República Unitaria.”[36], de tal suerte que los pronunciamientos del órgano de cierre en materia de responsabilidad del Estado “que es el único que tiene la función de consolidar los criterios interpretativos sobre los asuntos que conciernen a esta jurisdicción.”[37], son vinculantes para las autoridades judiciales que integran la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, por lo tanto, tienen el deber de acatarlo.

Lo anterior para señalar que cualquier pronunciamiento en contrario a un criterio unificado, salvo en los casos en que la Corte Constitucional unifica su jurisprudencia o resuelve acerca de la constitucionalidad de una norma[38], no son vinculantes para el juez administrativo, ya que este sólo debe acatar el precedente unificado. Ahora bien, respecto del pronunciamiento del Tribunal Administrativo de Antioquia del 16 de febrero de 2021, en el que en un caso similar al de la parte actora se revocó la providencia que rechazó la demanda por caducidad, se reitera que las decisiones de dicha Corporación no vinculan a sus pares por no ser el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Con todo, si en gracia de discusión debiera avocarse el juicio de igualdad, la consideración anteriormente expuesta se extiende para el análisis correspondiente, esto es, dicha decisión no resulta vinculante porque no se trata de la misma Sala, ya que el proveído que invocó el demandante se dictó por el ponente de la Sala Cuarta de Oralidad, mientras que el que es materia de censura se dictó por la Sala Primera, compuesta por magistrados distintos.

El análisis anterior conlleva a la Sala a concluir que no se desconoció el precedente cuya desatención se invocó en la acción de tutela. En lo que concierne al defecto sustantivo, que en criterio del demandante se configuró por desconocimiento del bloque de constitucionalidad y la falta de análisis de las normas convencionales, la Sala advierte que el yerro en mención no se configuró, puesto que, como se expuso con suficiencia en acápites anteriores, la aplicación del término de caducidad prevista en el ordenamiento colombiano fue materia de estudio por parte del Consejo de Estado al momento de unificar su jurisprudencia sobre el tema, donde se realizó el respectivo control de convencionalidad y se concluyó que el término de caducidad es aplicable cuando el daño cuyo resarcimiento se pretende tuvo origen en un crimen de lesa humanidad.

Esta postura se corroboró por parte de la Corte Constitucional, Corporación que también analizó el asunto de cara a los instrumentos de derecho internacional que vinculan al Estado colombiano, y la tesis de la Corte IDH que, si bien constituye un criterio de interpretación relevante, su aplicación no es irrestricta y se debe interpretar de manera armónica con el ordenamiento legal interno, tal como se llevó a cabo en los pronunciamientos sobre el particular.

En esa medida, no resultaba exigible a la autoridad judicial demandada ejercer el control de convencionalidad sobre el precepto del literal i) del numeral 2° del artículo 164 del CPACA, que establece el término de caducidad de dos años, comoquiera que el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se ocupó de ello al momento de unificar su jurisprudencia, y la tesis decantada en esa oportunidad se aplicó en la providencia materia de censura, por lo que en esta dicho control fue implícito.

Sobre la base de las consideraciones anteriores, se confirmará el proveído impugnado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Confírmase la sentencia del 23 de septiembre de 2021 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, por medio del cual negó el amparo, por las razones señaladas en las consideraciones de este proveído.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y envíese copia de esta sentencia al Despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Aclara el voto Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081 ----------------------- [1] No precisó si el listado correspondía al informe o a la denuncia. [2] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena.

Sentencia de unificación de 29 de enero de 2020. Exp: 85001-33-33-002-2014-00144- 01(61033) Actores: Juan José Coba Oros y otros; M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. [3] El sustento del defecto en cuestión se concentró en el contenido de esta providencia. [4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Exp: 25000-23-26-000-2001-00346-01(26217). [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Exp: 25000-23-41-000-2014-01449-01. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Exp: 050012333000201602780 01. [7] Refiriéndose a las providencias del 6 de marzo de 2013, 30 de marzo de 2017 y 14 de septiembre de 2017. [8] Exp: 05001-33-33-017-2019-00377-01. [9] Sentencias T-535 de 2015 y T-296 de 2018. [10] Según los oficios 86999, 87000, 87002 y 87003, todos del 31 de agosto de 2021, y sus soportes de entrega en el buzón de correo electrónico. [11] La sentencia se notificó el viernes 1° de octubre de 2021, mediante el oficio 100027 de esa fecha, enviado al correo electrónico del apoderado de la parte actora, según soporte de entrega.

Se debe tener presente que, al tenor del artículo 8° del Decreto Legislativo 806 del 4 de junio de 2020, la notificación personal “(…) se entenderá realizada una vez transcurridos dos días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación”. Por lo tanto, los dos días de que trata la referida norma transcurrieron entre el 4 y 5 de octubre de 2021, de manera que los tres días para impugnar comenzaban a contar a partir del 6 de octubre hasta el 8 siguiente. [12] Exp: 11001-03-15-000-2014-00747-01. [13] Modificado por el Decreto 333 de 2021. [14]Ref.: Exp.

No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. M.P: María Elizabeth García González. [15] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. [16] Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” [17] Corte Constitucional, sentencia T - 464 de 2011, con ponencia del magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. [18] Consejo de Estado.

Sección Quinta. Sentencia del 12 de noviembre de 2015. Expediente: 11001-03-15-000-2015-01471-01. M.P: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [19] Frente a este aspecto puede revisarse, entre otras, la sentencia del 27 de junio de 2019, radicación 11001-03-15-000-2018-03784-01, con ponencia del magistrado Carlos Enrique Moreno Rubio y la providencia del 27 de noviembre de 2019, radicación 11001-03-15-000-201904312-00 con ponencia de la magistrada Rocío Araújo Oñate. [20] Sentencia C-225 de 1995. [21] Sentencia C-067/ de 2003. [22] Conviene advertir que no es la única disposición que se refiere a la jerarquía de los instrumentos internacionales en el orden jurídico interno, comoquiera que el artículo 9° prevé que las relaciones internacionales del Estado se fundamentan, entre otros, en el reconocimiento de los principios del derecho internacional, al tiempo que el artículo 44 dispuso que los niños gozan de los demás derechos consagrados en los tratados internacionales; mientras que el 94 se refirió al carácter implícito de otros derechos inherentes a la persona humana; el 53 que integra a la legislación interna los convenios internacionales del trabajo; 101 que dispone que los limites del territorio colombiano solo pueden modificarse por virtud de tratados aprobados por el Congreso; y 214 acerca del respeto a los derechos humanos y las reglas del derecho internacional humanitario durante estados de excepción. [23] Sentencia C-225 de 1995. [24] Sentencia C-028 de 2006. [25] Sentencia C-327 de 2016. [26] Sentencia C-327 de 2016. [27] Caso Almonacid Arellano y otros Vs. Chile.

Sentencia de 26 de septiembre de 2006. [28] Sentencia C-442 de 2011. [29] Exp: 85001-33-33-002-2014-00144-01 (61.033) [30] Sentencias C-578 de 2002 y C-290 de 2012. [31] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, expediente 44.312, sentencia del 23 de noviembre de 2016, en la que se hizo una síntesis de los argumentos por los cuales en la audiencia preparatoria del 27 de enero de 2015 se negó la solicitud de prescripción de la acción penal. [32] Sentencia del 30 de mayo del 2018 [33] Sentencia del 29 de noviembre de 2018 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos dentro del caso Órdenes Guerra y otros contra Chile. [34] Sentencia SU-312 de 2020. [35] Modificado por el artículo 18 de la Ley 2080 de 2021 “Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. [36] Consejo de Estado.

Sección Quinta. Sentencia del 2 de junio de 2016. Radicación: 11001-03-15-000-2015-03146-01. Magistrado ponente: Alberto Yepes Barreiro. [37] Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 4 de febrero de 2021. Radicación: 11001-03-15-000-2020-05069-00. Magistrada ponente: Rocío Araújo Oñate. [38] “Si bien es cierto que, a juicio de esta Sala, las sentencias de la Corte Constitucional son vinculantes para los jueces de todas las jurisdicciones, se debe hacer claridad que los criterios de esa Corporación son obligatorios cuando están “contenidos únicamente en sentencias de constitucionalidad y de unificación en tutela (…)”, lo que excluye los pronunciamientos de las sentencias T.” Consejo de Estado, Sección Quinta.

Sentencia del 23 de agosto de 2018. Exp: 11001-03-15-000-2018-02412-00.