Radicado: 11001-03-15-000-2022-05113-00 Demandantes: Diana Patricia Guerrero Zapata y otros 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-05113-00 Demandantes: DIANA PATRICIA GUERRERO ZAPATA Y OTROS Demandados: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SALA DE CONJUECES Temas: Contra providencias que denegaron pretensiones de acción de grupo.

Procedencia de la acción de grupo para reclamar perjuicios derivados de actos administrativos. Defecto sustantivo por desconocimiento del artículo 145 de la Ley 1437 de 2011. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Diana Patricia Guerrero Zapata, Diana Marcela Pino Aguirre, Maribel Arboleda Álvarez, Julián Alejandro Ramírez Alcalde, Zulay Camacho Calero, Yurani Trinidad López Lenis, María Gladys Fajardo Hernandez, Leidy Johanna Castañeda Echeverry, Vanessa Ortiz Belalcázar, Jairo Andrés Valencia Cuervo, Javier González, Ana Isabel Beltran Ortiz, Lina Maria Torres Ortega, Giovanna Rivera Salamando, Jhony Fernando Rodriguez Castillo, Julio Cesar Valencia Caicedo, Gladys Amparo Rojas Ruíz, Luisa Helena Oliver Hernández, Jairo José Fonseca Plaza, Luz Marina Barrero Escobar, Alexander Ayala Cuero, Paola Andrea Torres Padilla, Jaime Eduardo Medina, Maria Gladys Loaiza Montoya, Sandra Viviana Chulacan Chanchi, Rosarito Lozano Cerón, Olga Lucía Rojas Larrahondo, Diego Fernando Segura Ochoa, Johnny David Baldrich Perea, Julio Heber Velásquez Rojas, Luz Dary González, Oscar Ronald Devia Toro, César Iván Díaz Muñoz, Silvia Andrea Gómez Zapata, Miriam Gloria Falla Pinzón, María Eugenia Guerrero Jiménez, María Eugenia Rivas Zamora, Maria Nicolasa Cardona Sánchez, Rosa del Carmen López Montenegro, Iván Mauricio Manzano Lozano, Diego Fernando Gaviria Luna, Ángela María Betancur Bolaños, Ana Cecilia Bravo Loaiza, Gladys Giraldo Patiño, Alba Nidia Astudillo Guerrero, Lady Jhoana Gordillo Quiroga, Widmar Orlando Urbano Valdés, Laura Juliana Acosta Castaño, Marly Suárez Penagos, Yilly Tatiana Zapata Angulo, Mónica Isabel Escobar Martinez, Pablo Andres Grajales Calderón, Víctor Hugo Escandón Buitrago, Paulina Ramos Londoño, Lizeth Martinez Silva, Vilma Lucía Murillo Cruz, Gloria Lucia Zapata Londoño, Julio Homero Zambrano Paz, Heiber González Guzmán, Yasely Salinas Contreras, Nubia Asceneth Cortés Ramírez, Maria del Socorro Muñoz Osorio, Carlos Antonio Becerra Arango, Oscar Mauricio Caicedo Imbachi y Jesús David Puerta Fernández contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala de Conjueces.

ANTECEDENTES Radicado: 11001-03-15-000-2022-05113-00 Demandantes: Diana Patricia Guerrero Zapata y otros 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1. Pretensiones El 23 de septiembre de 2022, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado judicial, los actores pidieron la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimaron vulnerados por la sentencia del 18 de julio de 2022, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala de Conjueces.

En consecuencia, la parte actora propuso, textualmente, las siguientes pretensiones:

PRIMERO. A través de sentencia, se amparen los derechos fundamentales de acceso efectivo a la administración de justicia, debido proceso y confianza legítima de los demandantes.

SEGUNDO. En consecuencia, se deje sin efectos la Sentencia de fecha 18 de julio de 2022, proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Tercera del Honorable Consejo de Estado al interior del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo promovido por DIANA PATRICIA GUERRERO Y OTROS en contra de la NACIÓN RAMA JUDICIAL, radicado con el número 76001233300020160133201, a través de la cual se revocó la sentencia de fecha 17 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

TERCERO. Ordenar a la Sala de Conjueces de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, integrada por los Conjueces SOL MARINA DE LA ROSA FLOREZ EDGAR CORTES MONCAYO Y LUIS FERNEY MORENO CASTILLO, o la que haga sus veces al momento del cumplimiento de la providencia que ampare los derechos fundamentales de los demandantes, que dicte una sentencia sustitutiva o de reemplazo, a través de la cual resuelva de fondo el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo promovido por DIANA PATRICIA GUERRERO Y OTROS en contra de la NACIÓN RAMA JUDICIAL, radicado con el número 76001233300020160133201.

CUARTA. PRETENSIÓN SUBSIDIARIA. En el evento de considerar que no es procedente lo anterior, se ordene a la Sala de Conjueces de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, integrada por los Conjueces SOL MARINA DE LA ROSA FLOREZ EDGAR CORTES MONCAYO Y LUIS FERNEY MORENO CASTILLO, o la que haga sus veces, que, en cumplimiento del deber señalado en el artículo 171 de la ley 1437, deje sin efectos la actuación surtida desde la admisión de la demanda, en el medio de control de Grupo promovido por DIANA PATRICIA GUERRERO Y OTROS en contra de la NACIÓN RAMA JUDICIAL, radicado con el número 76001233300020160133201 y ordene darle el trámite que considere procedente.

QUINTO. Se exhorte a la autoridad demandada para que en el futuro no incurra en los mismos comportamientos lesivos de los derechos fundamentales expuestos en la demanda. 2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El 1° de septiembre de 2016, Diana Patricia Guerrero Zapata y otros promovieron acción de grupo contra la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con las siguientes pretensiones: (i) que fuera inaplicada por inconstitucional la expresión «y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud», contenida en el Decretos 383 de 20131;

(ii) que se declare la nulidad del «acto administrativo complejo integrado por la Resolución DESAJCLR16-2013, del 3 de junio de 2016, expedida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali- Valle del Cauca y el acto ficto o presunto resultante del silencio administrativo con efectos negativos generado con ocasión del recurso de apelación formulado en contra de la mencionada resolución», que denegaron el reconocimiento del carácter salarial de la bonificación 1 Por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-05113-00 Demandantes: Diana Patricia Guerrero Zapata y otros 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judicial; (iii) que fueran reconocidas y pagadas las diferencias prestacionales derivadas del reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial. 2.1.1.

La parte actora adujo que el Decreto 0383 de 2013 desbordó la competencia prevista en el artículo 6 de la Ley 4 de 1992, puesto que alteró la naturaleza salarial de la bonificación judicial. 2.2. Por sentencia del 17 de septiembre de 2019, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dispuso lo siguiente: (i) inaplicar por inconstitucional la expresión «y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud», contenida en el artículo primero del Decreto 383 de 2013;

(ii) declarar la nulidad parcial de la Resolución No. DESAJCLR16-2013 del 3 de junio de 2016 y del acto administrativo presunto, en cuanto denegaron a los demandantes el reconocimiento de factor salarial para la bonificación creada mediante Decreto 383 de 2013; (iii) ordenar el pago de las prestaciones derivadas del reconocimiento del carácter salarial de la bonificación judicial;

(iv) reconocer la prescripción que corresponda frente a cada caso, y (v) condenar a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a pagar agencias en derecho. 2.3. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial apeló la decisión de primera instancia. 2.4. Mediante sentencia del 18 de julio de 2022, la Sala de Conjueces de la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó la providencia del 17 de septiembre de 2019 y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda de acción de grupo.

En síntesis, la Sala de Conjueces explicó que, de conformidad con la sentencia de unificación del 13 de julio de 2021, dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado, la acción de grupo no resulta procedente para la reclamación de acreencias laborales y la indemnización por causa de estas, pues para ese fin está previsto el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.

Argumentos de la acción de tutela 3.1. Preliminarmente, la parte actora adujo que la tutela cumple los requisitos generales de procedibilidad. Que el asunto tiene relevancia constitucional, toda vez que la autoridad judicial demandada desconoció el deber que tiene de ajustar el procedimiento, «indistintamente del sugerido por el demandante».

Que la providencia cuestionada no es pasible de recursos, por ser dictada en segunda instancia y por no configurarse ninguna de las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión y del recurso de unificación de jurisprudencia. Que existe inmediatez, puesto que no transcurrieron más de 6 meses entre la notificación de la providencia cuestionada y la presentación de la acción de tutela.

Que fueron razonablemente expuestas las razones por las que la providencia acusada vulnera derechos fundamentales. 3.2. En cuanto al fondo del asunto, la parte actora adujo que la sentencia del 18 de julio de 2022, dictada por la Sala de Conjueces de la Sección Tercera del Consejo de Estado, incurrió en defecto sustantivo, por desconocimiento del inciso segundo del artículo 145 de la Ley 1437 de 2011, que autoriza el ejercicio de la acción de grupo frente a perjuicios derivados de actos administrativos. 3.3.

Manifestó que fueron cumplidos los requisitos de procedencia de la acción de grupo, por cuanto: (i) la causa del daño es un acto administrativo particular y concreto; (ii) el daño es patrimonial, consistente en la imposibilidad de devengar las prestaciones derivadas del Radicado: 11001-03-15-000-2022-05113-00 Demandantes: Diana Patricia Guerrero Zapata y otros 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co carácter salarial de la bonificación judicial;

(iii) los afectados son más de 20 personas; (iv) la declaratoria de nulidad del acto administrativo resulta procedente y necesaria, y (v) la demanda fue oportunamente presentada. 3.4. Adujo que también fue desconocido el artículo 171 de la Ley 1437 de 2011, que obligaba a que la autoridad judicial demandada dispusiera lo necesario para que fuera seguido el procedimiento pertinente.

Que «la Sala de Conjueces de la Sección Tercera del Honorable Consejo de Estado debió dejar sin efectos la actuación surtida, a partir del auto admisorio, y ordenar al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que, conforme a los parámetros de competencia, realizara el estudio de admisión de la demanda conforme a las reglas previstas para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho». 3.5.

Dijo que la decisión cuestionada también incurrió en violación directa del artículo 53 de la Constitución Política, puesto que la autoridad judicial demandada debió privilegiar los derechos laborales y al derecho de acceso a la administración de justicia. Que, de hecho, ante cualquier duda interpretativa sobre el artículo 145 de la Ley 1437 de 2011, debió aplicarse el principio de in dubio pro operario. 4.

Trámite 4.1. Por auto del 28 de septiembre de 2022, el Despacho sustanciador admitió la demanda de tutela y ordenó notificar, en calidad de demandados, a los conjueces que dictaron la sentencia cuestionada. Asimismo, en calidad de terceros con interés, se dispuso la notificación al director ejecutivo de administración judicial, que intervino como demandado en el proceso de acción de grupo. 4.2.

La Secretaría General de la Corporación realizó las notificaciones ordenadas en el auto admisorio, por correos electrónicos del 3 de octubre de 20222. 5. Intervenciones 5.1. La Sala de Conjueces de la Sección Tercera del Consejo de Estado, manifestó que la tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional, toda vez que está sustentada eminentemente en el desacuerdo de la parte actora y no en una situación que denote arbitrariedad.

Que «el Consejo de Estado ha sostenido respecto de los asuntos de carácter laboral, que, si lo que se pretende es el reconocimiento y pago de acreencias laborales, tales como salarios y prestaciones sociales, la acción de grupo no es el instrumento judicial procedente pues la esencia retributiva de ese tipo de reclamaciones respecto del servicio prestado por el trabajador, da al traste con la naturaleza eminentemente indemnizatoria de tal acción y que el juez natural para conocer las controversias en las que se exija su pago, será el juez laboral de lo contencioso administrativo, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho». 5.1.1.

Que, en todo caso, la decisión cuestionada estuvo sustentada en la sentencia de unificación del 13 de julio de 2021, dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado. 5.2. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no intervino, pese a que, como se vio, fue notificada de la admisión de la demanda de tutela. CONSIDERACIONES 2 Ver índice 7 de Samai.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-05113-00 Demandantes: Diana Patricia Guerrero Zapata y otros 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 20123, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20144, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad. 1.2. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005.

Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.

Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.

Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»5. 2.

Planteamiento del problema jurídico 2.1. Previo a plantear el problema jurídico a resolver, la Sala considera pertinente precisar que sí está acreditado el requisito de relevancia constitucional, toda vez que existe un riesgo frente al derecho de acceso a la administración de justicia. En ultimas, la decisión cuestionada habría impedido que la parte actora obtenga una decisión de fondo frente a las pretensiones formuladas en la demanda de acción de grupo y es necesario que el juez de tutela verifique si resultaba acertado desestimar la procedencia de dicha acción. 2.1.1.

La Sala estima que en este caso la discusión no se deriva de una mera inconformidad, sino de la identificación de un posible defecto sustantivo, derivado de la presunta omisión de aplicación del artículo 145 de la Ley 1437 de 2011. Lo que se advierte es que la parte actora sustentó en debida forma la demanda de tutela, por cuanto identificó razonablemente el defecto que podría viciar la sentencia del 18 de julio de 2022, dictada por la Sala de Conjueces de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 3 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 4 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. 5 SU-573 de 2017.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-05113-00 Demandantes: Diana Patricia Guerrero Zapata y otros 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1.2. Además, resultaría equivocado concluir que la parte actora pretende una instancia adicional del proceso de acción de grupo, habida cuenta de que la improcedencia de la acción de grupo fue declarada en la sentencia de segunda instancia del proceso de acción de grupo.

De hecho, la decisión de primera instancia accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de acción de grupo y el recurso de apelación que dio origen a la sentencia cuestionada fue formulado exclusivamente por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 2.2. Siendo así, el problema jurídico de fondo se concreta a decidir si la sentencia del 18 de julio de 2022, dictada por la Sala de Conjueces de la Sección Tercera del Consejo de Estado, incurrió en defecto sustantivo o violación directa de la Constitución Política al declarar la improcedencia de la acción de grupo interpuesta por Diana Patricia Guerrero Zapata y otros. 2.2.1.

Para decidir, la Sala estudiará los siguientes aspectos: (i) de la providencia cuestionada; (ii) de la sentencia de unificación del 13 de julio de 2021, dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado; (iii) del contenido y alcance del artículo 145 de la Ley 1437 de 2011, y (iv) respuesta al problema jurídico de fondo. 3. De la providencia cuestionada 3.1.

La sentencia cuestionada hizo un recuento de las normas que regulan la acción de grupo y de ciertos pronunciamientos que sobre el particular han hecho la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. En ese contexto, la autoridad judicial demandada resaltó las siguientes características de la acción de grupo: (i) Que la finalidad y naturaleza son interdependientes e inescindibles, por cuanto «ambas se condensan en el carácter puramente indemnizatorio de esta vía procesal […] en consecuencia, uno de los supuestos indispensables de procedibilidad de la acción de grupo consiste en que la pretensión esté dirigida a obtener exclusivamente el reconocimiento y pago de una indemnización de perjuicios».

(ii) Que «es un mecanismo con un amplio espectro de protección, por lo tanto, el perjuicio se puede producir por la violación de cualquier derecho, sea colectivo o individual, legal o constitucional». (iii) Que «la constitucionalización del derecho de daños conduce a entender la reparación en un sentido amplio. En consecuencia, admite que entre las diferentes formas en que puede manifestarse aquella, se encuentra la indemnización generada por la afectación de derechos fundamentales considerados en sí mismos».

(iv) Que «tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional como la del Consejo de Estado ha sostenido que las acciones de grupo se pueden interponer para obtener la indemnización de los perjuicios causados por la transgresión de todo tipo de derecho, sin embargo, como las pretensiones propias de esta vía procesal son exclusivamente indemnizatorias, no se puede acudir a ella para obtener un reconocimiento distinto a la reparación de un daño. De igual manera, las condenas en aquellas acciones pueden incorporar diversas formas de indemnización, no necesariamente pecuniarias, pero que permiten restablecer el derecho que fue vulnerado».

Radicado: 11001-03-15-000-2022-05113-00 Demandantes: Diana Patricia Guerrero Zapata y otros 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2. Seguidamente, la autoridad judicial demandada citó la sentencia de unificación del 13 de julio de 2021, dictada por la Sala Plena de Consejo de Estado, y advirtió que la acción de grupo es improcedente para efecto de tramitar pretensiones en las que se solicite indexación e intereses de mora por el reconocimiento y pago tardío de reajustes salariales de los empleados públicos y que el juez natural para conocer y dirimir estas controversias será el juez laboral de lo contencioso administrativo, en desarrollo de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.3.

La Sala de Conjueces demandada indicó que el daño alegado por el grupo demandante fue derivado del no reconocimiento del carácter salarial de la bonificación judicial creada por el Decreto 0383 de 2013 y, por consiguiente, solicitaron el pago de las prestaciones sociales, la indexación, los intereses de mora y la indemnización moratoria.

Así, la autoridad judicial demandada consideró que el problema jurídico se concretaba a «resolver si efectivamente el daño antijurídico reclamado, es diferente de aquellos en los que “se solicita indexación e intereses de mora por el reconocimiento y pago tardío de reajustes salariales de los empleados públicos”». La autoridad judicial demandada concluyó lo siguiente: En la parte motiva de la sentencia y en especial sobre los antecedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado, el Tribunal Administrativo del Valle solo se refirió a los que tienen que ver con el alcance del concepto de salario, omitiendo lo relacionado a la procedencia del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, no obstante que a la fecha de proferir la sentencia del 17 de septiembre de 2019, ya la Sección Tercera del Consejo de Estado había proferido sentencia6 en la que recogió la teoría aceptada en la materia bajo la vigencia del Código Contencioso Administrativo (fallo de 27 de marzo de 2007) en relación con la improcedencia de las acciones de reparación directa y de grupo para pretender la indemnización de los daños sufridos a raíz del incumplimiento de obligaciones laborales, cuando aquella reparación dependía de que, en el mismo proceso, el juez declarase la nulidad del acto administrativo generador del perjuicio.

Adicionalmente, y como lo expresó el mismo Consejo de Estado, “Desde entonces, el anterior criterio jurisprudencial ha sido reafirmado en algunas decisiones dentro de las que cabe destacar el auto del 18 de julio de 2019, emitido por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el marco de una acción de grupo en la que se ventilaron reclamaciones laborales.

El análisis anterior, a juicio de la Sala, constituye razón suficiente para revocar el fallo impugnado y negar las pretensiones de la demanda, al margen de los otros medios de impugnación presentado contra el fallo recurrido y por ello, no se analizarán en forma adicional. 3.4. Como se ve, con base en la sentencia de unificación del 13 de julio de 2021, dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado, la autoridad judicial demandada concluyó la improcedencia de la acción de grupo para efecto de reclamar perjuicios derivados del incumplimiento de obligaciones de carácter laboral y de obtener la nulidad de actos administrativos de carácter laboral. 4.

De la sentencia de unificación del 13 de julio de 2021, dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado 4.1. La sentencia de unificación del 13 de julio de 2021 se pronunció sobre la solicitud de revisión eventual «sobre las reglas concernientes a la procedencia de la acción de grupo cuando las pretensiones derivan de una relación laboral en vigencia del Decreto 01 de 1984, Código Contencioso Administrativo (CCA)».

El caso objeto de estudio consistió en la demanda de acción de grupo promovida por servidores públicos adscritos a la Gobernación de Antioquia, que reclamaron el reconocimiento y pago de los perjuicios derivados del pago 6 Consejo de Estado, Sección. Tercera, Sentencia, rad. 70001-23-31-000-1999-01917-01(22677), marzo 7/2018. Radicado: 11001-03-15-000-2022-05113-00 Demandantes: Diana Patricia Guerrero Zapata y otros 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tardío de los reajustes salariales de los años 2003 a 2006 y sin la correspondiente indexación. 4.2.

Las sentencias objeto de la solicitud de revisión eventual fueron las siguiente: (i) del 16 de junio de 2008, dictada por el Juzgado Noveno Administrativo de Medellín, que declaró probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción y denegó las pretensiones, y (ii) del 7 de septiembre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró probada la excepción de inepta demanda y confirmó la decisión de denegar las pretensiones de la acción de grupo. 4.3.

La Sala Plena de esta Corporación, para efecto de justificar la importancia del asunto sometido a unificación, explicó lo siguiente: 74. Aunque el Consejo de Estado ha sostenido que mediante la acción de grupo puede reclamarse la reparación del daño originado en el incumplimiento de obligaciones laborales, lo cierto es que, bajo la vigencia del CCA, resultaba indispensable que en tales casos se estableciera la causa común del daño pues, con fundamento en ella, se generaron diferentes teorías sobre la procedencia de ese instrumento procesal. 75.

Así, ante la posibilidad de identificar el origen del daño en la ilegalidad de un acto administrativo, el Consejo de Estado se ocupó de estudiar si resultaba viable incluir, en la acción de grupo, pretensiones anulatorias de actos administrativos, en asuntos que se rigieron por el CCA. Al respecto se observa que este tema no fue tratado de manera uniforme por el Consejo de Estado.

Sobre el particular, se destacan los siguientes ciclos […]. 4.4. En ese contexto, la Sala Plena fijó la siguiente regla de unificación: Primero: Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado, en el sentido de precisar lo siguiente: La acción de grupo es improcedente para tramitar pretensiones en las que se solicite indexación e intereses de mora por el reconocimiento y pago tardío de reajustes salariales de los empleados públicos.

El juez natural para conocer y dirimir estas controversias será el juez laboral de lo contencioso administrativo, en desarrollo de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Segundo: No invalidar la sentencia del 7 de septiembre de 2009, proferida por la Sala Octava de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, en la acción de grupo de la referencia. Tercero: Advertir a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente en los términos del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial, toda vez que los efectos de la presente sentencia de unificación son retroactivos, en atención a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 4.5.

De la sentencia de unificación, interesa resaltar los siguientes aspectos: (i) que la regla de unificación fue fijada frente a un proceso regido por el Decreto 01 de 1984; (ii) que la discusión planteada en la acción de grupo concernió a la reclamación de los perjuicios derivados de la demora en el pago de reajustes salariales de los años 2003 a 2006, y (iii) que la regla de unificación señala la improcedencia de la acción de grupo para tramitar pretensiones de indexación e intereses de mora por el reconocimiento y pago tardío de reajustes salariales de los empleados públicos, puesto que para esos casos el conocimiento corresponde al juez laboral de lo contencioso administrativo, en desarrollo de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 5.

Del contenido y alcance del artículo 145 de la Ley 1437 de 2011 5.1. El artículo 145 de la Ley 15437 de 2011 prevé lo siguiente: Radicado: 11001-03-15-000-2022-05113-00 Demandantes: Diana Patricia Guerrero Zapata y otros 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Reparación de los perjuicios causados a un grupo.

Cualquier persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales, puede solicitar en nombre del conjunto la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados al grupo, en los términos preceptuados por la norma especial que regula la materia.

Cuando un acto administrativo de carácter particular afecte a veinte (20) o más personas individualmente determinadas, podrá solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la responsabilidad, siempre que algún integrante del grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio (Subraya la Sala). 5.2. En términos generales, el artículo 145 de la Ley 1437 de 2011 zanjó la discusión que se presentó en vigencia del Decreto 01 de 1984 frente a la procedencia de la acción de grupo para reclamar la indemnización de perjuicios causados por un acto administrativo a un número plural de personas. 5.3.

Debe decirse que los ponentes para segundo debate en Cámara de Representantes fueron quienes propusieron la introducción del inciso segundo del ahora artículo 145 de la ley 1437, así: «en el artículo 145, referido a los daños causados a un grupo se mejora la redacción del inciso primero, y se modifica el inciso segundo en el sentido de que cuando un acto administrativo de carácter particular afecte a veinte (20) o más personas individualmente determinadas, podrá solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la responsabilidad, siempre que algún integrante del grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio»7 (resalta la Sala). 5.4.

En sentencia C-302 de 2012, la Corte Constitucional se refirió a un concepto rendido por el Consejo de Estado y precisó el alcance del artículo 145 de la Ley 1437, en el siguiente sentido: «asiste razón al Consejo de Estado en que los cargos que formula el demandante parten de una interpretación errada del inciso segundo del artículo 145 de la ley 1437, pues éste no restringe la posibilidad de que en el marco de la acción de grupo se declare la nulidad de actos administrativos de carácter general cuando son el origen del daño causado a un número plural de personas […] no es cierto que el inciso segundo del artículo 145 de la ley 1437 limite la posibilidad de (i) declarar que la causa de un daño soportado por un número plural de personas es un acto administrativo de carácter general, y (ii) de declarar la nulidad de este tipo de actos como una medida de reparación, cuando sea necesario». 5.5.

En providencia del 13 de agosto de 2014, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, explicó que «la Ley 1437 de 2011 estableció la posibilidad de solicitar en acciones de grupo la nulidad de cualquier acto administrativo, agotando previamente el recurso administrativo obligatorio cuando se trate de un acto de carácter particular.

Se precisa por demás, que con esta inclusión normativa de ninguna manera se modificó la naturaleza exclusivamente indemnizatoria de la acción de grupo, por lo cual los pronunciamientos referidos a ese punto y que hayan sido previos a la promulgación del CPACA tendrán plena validez». 5.6. Más recientemente, en sentencia C-407 de 2021, la Corte Constitucional reiteró lo expuesto en sentencia C-302 de 2012 y resaltó que las previsiones del artículo 145 de la Ley 1437 de 2011 «fueron incorporadas al ordenamiento con el fin de proteger el derecho al acceso a la justicia y el derecho sustancial de los ciudadanos y eliminar las barreras que se presentaban al establecer que solo una acción era adecuada para reclamar la protección de los derechos (ver supra párrafos 112 y 119) […] la posibilidad de que se estudie la nulidad de un acto administrativo dentro de la acción de grupo persigue un fin que no solo no está prohibido en la Constitución, sino que, por el contrario, obedece a los mandatos 7 Gaceta del Congreso No. 951 del 23 de noviembre de 2010.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-05113-00 Demandantes: Diana Patricia Guerrero Zapata y otros 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que esta señala expresamente al legislador para orientar el diseño de este tipo de procedimientos […] esta regulación pretende garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia mediante la simplificación del recurso judicial procedente para la indemnización de los perjuicios sufridos por un grupo como consecuencia de una causa común que bien puede ser un acto administrativo de carácter general o de carácter particular y concreto». 5.7.

En definitiva, bajo la Ley 1437 de 2011, se tiene que el artículo 145 autoriza el ejercicio de la acción de grupo para reclamar el resarcimiento de perjuicios causados por actos administrativos a un número plural de personas. 5.8. Por último, conviene precisar que el artículo 145 admite la procedencia de la acción de grupo frente al daño causado por el acto administrativo, mas no es una autorización para eludir la obligación de reclamar previamente a la administración el reconocimiento del derecho.

Aún en vigencia del artículo 145, persiste la obligación del afectado de acudir ante la administración para obtener un pronunciamiento frente al reconocimiento del derecho. 6. Respuesta al problema jurídico de fondo 6.1. Lo primero que conviene decir es que, en general, el defecto sustantivo es una forma auténtica de violación directa de la ley (norma), que, a su vez, ocurre por falta de aplicación, por indebida aplicación o por interpretación errónea. 6.1.1.

Por lo general, la falta de aplicación de una norma ocurre cuando el juzgador ignora su existencia o porque, a pesar de que la conoce, no la aplica a la solución del caso. También sucede esa forma de violación cuando el juez acepta una existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, pues no tiene validez en el tiempo o en el espacio.

En los dos últimos supuestos, el juzgador examina la norma, pero cree, equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que resuelve. Ese es un evento típico de violación por falta de aplicación, no de interpretación errónea, en razón de que la norma por no haber sido aplicada no trascendió al caso y no se hizo valer en la parte resolutiva de la sentencia. 6.1.2.

La aplicación indebida, por su parte, ocurre cuando el precepto o preceptos jurídicos, que se hacen valer, se usan o aplican, a pesar de no ser los pertinentes para resolver el asunto que es objeto de decisión. Por ejemplo, porque la norma empleada no se ajusta al caso, no se encuentra vigente por haber sido derogada, o ha sido declarada inconstitucional. 6.1.3.

Y, finalmente, la interpretación errónea sucede cuando el precepto o preceptos que se aplican son los que regulan el asunto por resolver, pero el juzgador los entiende equivocadamente, y así, erróneamente comprendidos, los aplica. Es decir, ocurre cuando el juzgador le asigna a la norma o normas un sentido o alcance que no le corresponde. 6.1.4.

En el mismo sentido, la Corte Constitucional dice que el defecto sustantivo se presenta cuando8: (i) la decisión judicial se sustenta en una norma inaplicable al caso concreto; (ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución y la ley le reconoce a las autoridades judiciales, la interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido el alcance de la norma;

(iii) la interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática; (iv) la norma aplicable al caso concreto es desatendida y, por ende, inaplicada, 8 Ver sentencias T-804 de 1999, T-522 de 2001, T-189 de 2005, T-244 de 2007 y T-972 de 2007.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-05113-00 Demandantes: Diana Patricia Guerrero Zapata y otros 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o (v) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la que se aplicó. 6.2.

En el caso concreto, la Sala encuentra que en la providencia objeto de tutela se incurrió en defecto sustantivo por falta de aplicación del artículo 145 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto la autoridad judicial demandada no tuvo en cuenta que el proceso de acción de grupo promovido por Diana Patricia Guerrero Zapata y otros está regido por lo previsto en la Ley 1437 de 2011.

En efecto, la demanda de acción de grupo fue presentada el 1° de septiembre de 2016 y, de conformidad con el artículo 308 ibidem9, dicha norma procesal empezó a regir desde julio de 2012. Por consiguiente, no existe duda de que la autoridad judicial demandada debía tener en cuenta el artículo 145 ibidem, pero no lo hizo. 6.3. La providencia cuestionada estuvo sustentada en la sentencia de unificación del 13 de julio de 2021, dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado.

No obstante, como se vio, dicho pronunciamiento se refirió a una discusión procesal relacionada con el Decreto 01 de 1984. Ocurrió que el Decreto 01 de 1984 no reguló lo concerniente a la procedencia de la acción de grupo frente a perjuicios derivados de actos administrativos de carácter laboral y la Sala Plena tuvo que fijar una posición sobre el particular.

En ultimas, la Sala advierte que la sentencia cuestionada estuvo sustentada en un precedente que no era aplicable. 6.4. El defecto sustantivo también se deriva del desconocimiento de las sentencias C- 302 de 2012 y C-407 de 2021, proferidas por la Corte Constitucional, que advirtieron sobre la constitucionalidad de lo previsto en el artículo 145 de la Ley 1437 de 2011.

De hecho, la Corte Constitucional resaltó que se trata de una norma dirigida a garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia, a través de la simplificación del recurso judicial procedente para la indemnización de los perjuicios sufridos por un grupo, por causa de un acto administrativo de carácter general o de carácter particular y concreto. 6.5.

El vicio de fondo en el que se incurrió en la providencia acusada termina por desconocer el derecho fundamental al debido proceso, al no tener en cuenta una norma procesal que resultaba de obligatoria observancia para decidir sobre la procedencia de la acción de grupo propuesta por Diana Patricia Guerrero Zapata y otros. En los términos del artículo 29 de la Constitución Política, la Sala advierte que fue vulnerada la garantía de procedimiento, que obliga a que los jueces sigan las normas procesales vigentes. 6.6.

La Sala también encuentra vulnerado el derecho de acceso a la administración de justicia, pues el error cometido por la autoridad judicial demandada derivó en que no hubiera un pronunciamiento de fondo frente a las pretensiones propuestas por la parte actora en el proceso de acción de grupo. La falta de aplicación del artículo 145 de la Ley 1437 de 2011 derivó en que no fuera decidido el fondo del asunto sometido a conocimiento de la Sala de Conjueces de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 6.7.

Queda resuelto el problema jurídico: la sentencia del 18 de julio de 2022, dictada por la Sala de Conjueces de la Sección Tercera del Consejo de Estado, sí incurrió en defecto sustantivo al declarar la improcedencia de la acción de grupo interpuesta por Diana Patricia Guerrero Zapata y otros. Por consiguiente, la Sala amparará los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, dejará sin efecto la sentencia del 18 de julio de 2022 y ordenará a la Sala de Conjueces de la Sección Tercera del Consejo 9 El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012.

Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia […]. Radicado: 11001-03-15-000-2022-05113-00 Demandantes: Diana Patricia Guerrero Zapata y otros 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Estado que, en el término de 20 días, contados a partir de la notificación de la presente providencia, dicte decisión de reemplazo, que la que deberá tener en cuenta lo previsto en el artículo 145 de la Ley 1437 de 2011.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de Diana Patricia Guerrero Zapata y otros, por las razones expuestas. 2.

Dejar sin valor ni efecto la sentencia del 18 de julio de 2022, dictada por la Sala de Conjueces de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el proceso de acción de grupo con radicado 76001-23-33-000-2016-01332-01 (66117). 3. Ordenar a la Sala de Conjueces de la Sección Tercera del Consejo de Estado que, en el término de 20 días, contado a partir de la notificación de la presente providencia, dicte decisión de reemplazo, en la que deberá tener en cuenta lo previsto en el artículo 145 de la Ley 1437 de 2011. 4.

Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 5. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 6. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

Con salvamento de voto (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO