CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., doce (12) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) RADICACIÓN NÚMERO: 11001-03-15-000-2025-03449-01 ACCIONANTE: MARÍA ESTHER DÍAZ OVIEDO AUTORIDAD: FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG) Y OTROS PROCESO: ACCIÓN DE TUTELA ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA TUTELA-Requisitos de la solicitud.

TUTELA-Naturaleza subsidiaria del amparo. SUBSIDIARIEDAD-No se agotaron los medios de defensa procedentes. La Sala decide la impugnación interpuesta por la accionante contra el fallo proferido el 27 de junio de 2025 por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A, que declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por María Esther Díaz Oviedo contra el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG, la Nación-Ministerio de Educación Nacional y Fiduprevisora S.A. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 5 de junio de 2025, María Esther Díaz Oviedo, en nombre propio, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de su derecho fundamental a la igualdad. Considera que debe ser puesta en la misma situación de sus pares, que han sido beneficiarias del pago de una indemnización por pérdida de capacidad laboral.

En virtud de la acción de tutela, solicita que los derechos alegados sean tutelados. Pide (se transcriben, incluso con errores): «[…] DECLARAR COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL de la acción de tutela promovida por ALBA RANGEL AMARIS en contra del FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG), al encontrar que el JUZGADO SEXTO PENAL DEL CIRCUITO CON FUNCIÓN DE CONOCIMIENTO DE BARRANCABERMEJA emitió sentencia de fallo, a favor de la docente LUDIS 2 Radicación:11001-03-15-000-2025-03449-01 Accionante: María Esther Díaz Oviedo Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia MARIA HERNANDEZ DE MENESES, por encontrarme en situación similar en igualdad material a que la demandante citada.

SEGUNDO: […] ORDENAR: A la directora de gestión judicial de la FIDUPREVISORA SA. DOCTORA AIDEE JOHANNA GALINDO, al reconocimiento de la INDEMNIZACIÓN POR ENFERMEDAD PROFESIONAL DE DOCENTE AFIADOS AL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO- Regulación legal. Aplicación del sistema general de riesgos profesionales. Derecho a la igualdad.

Derecho irrenunciables de los beneficios mínimos de los trabajadores. Por encontrarme en las mismas situaciones similares en igualdad material como docente y accionante de la demandante BLANCA TERESA GAONA DE RODRIGUEZ». 2. Hechos relevantes La accionante afirmó que, el 10 de marzo de 2025, radicó una petición ante el FOMAG, para el reconocimiento y pago de una indemnización a su favor, por haber sufrido una pérdida de capacidad laboral del 96% de origen profesional, certificada por el médico laboral de la Unión Temporal Red Integrada Focal Cub.

A la fecha de radicación de la acción de tutela habían transcurrido 70 días sin que la entidad haya brindado respuesta. Manifestó, por otro lado, que se encuentra en la misma situación que la señora Blanca Teresa Gaona de Rodríguez, que es demandante ante la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Además, que el Juzgado Sexto Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Barrancabermeja, «se pronunció el 23 de enero de 2025, a favor de la docente LUDIS MARÍA HERNÁNDEZ DE MENESES», quien está en la misma situación de la accionante. 3.

Fundamentos de la solicitud La solicitud de tutela reclama la protección del derecho a la «igualdad material» de la accionante, porque se encuentra en la misma situación de otras docentes a quienes les concedieron la indemnización por vía judicial. Analiza el alcance de este derecho de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

Presenta las sentencias T- 432 de 1992, C-044 de 2004 y T-030 de 2017 como fundamentos jurídicos. En ese sentido, se centra en que se declare que hay cosa juzgada respecto de María Esther Díaz Oviedo, dado que, de conformidad con el artículo 303 del Código General del Proceso, los procesos donde se ha fallado a favor de las docentes Ludis María Hernández de Meneses y Blanca Teresa Gaona de Rodríguez; versan sobre el mismo 3 Radicación:11001-03-15-000-2025-03449-01 Accionante: María Esther Díaz Oviedo Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia objeto, se fundan en la misma causa y entre ambos procesos hay identidad jurídica de partes.

Citó las sentencias C-100 de 2019, C-312 de 2017, C-007 de 2016 como fundamentos jurídicos que amplían sobre el alcance de la figura de la cosa juzgada. 4. Trámite de primera instancia El asunto correspondió por reparto a la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación. Así, el 9 de junio de 2025 se admitió la acción de tutela1 y se ordenó su notificación a las autoridades judiciales accionadas.

En ese auto, el a quo constitucional interpretó que de lo consignado en la acción de tutela se debía analizar la vulneración a los derechos de petición e igualdad. Además, requirió a la parte accionante para que, dentro del término de dos días desde la notificación de la providencia, remitiera copia de los anexos de la tutela, «los cuales enlistó, pero no aportó».

Dentro de los dos días siguientes, la accionante remitió una nueva copia2 de la solicitud de tutela, pero no remitió los anexos que listó en el acápite V de ese escrito. La Nación-Ministerio de Educación Nacional, contestó la demanda de tutela3 y aclaró que no tiene competencia directa ni funcional para reconocer o negar prestaciones económicas o indemnizaciones individuales relacionadas con enfermedades profesionales del régimen especial del magisterio.

Afirmó que esas funciones recaen en el FOMAG, administrado por la Fiduprevisora S.A y, en consecuencia, excepcionó su falta de legitimación en la causa por pasiva. Manifestó que la acción de tutela desconoce los principios de la cosa juzgada, por cuanto pretende que se le apliquen a la accionante los efectos de una sentencia, por la sola analogía fáctica que reporta con la situación de la accionante.

En ese sentido, sostuvo que «no es jurídicamente admisible extender los efectos de un fallo proferido en favor de otro ciudadano únicamente con base en que ambos ostentan una calidad similar». Finalmente, el Ministerio alegó que la tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, dado que pretende reemplazar las vías ordinarias para solicitar el pago de la indemnización, las cuales implican interponer la solicitud ante la Fiduprevisora S.A., en 1 SAMAI, índice 4 de primera instancia. 2 SAMAI, índice 8 de primera instancia. 3 SAMAI, índices 9 y 11 de primera instancia. 4 Radicación:11001-03-15-000-2025-03449-01 Accionante: María Esther Díaz Oviedo Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia calidad de vocera del FOMAG, y, en caso de negativa, acudir a los medios de control correspondientes.

Por su parte, la Fiduprevisora S.A.—en su calidad de vocera y administradora del FOMAG— contestó la acción de tutela de manera extemporánea4, por lo cual no se le tuvo en cuenta su escrito de contestación en primera instancia. El 26 de junio de 20255, el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A profirió sentencia de tutela de primera instancia declarando improcedente la acción de tutela.

Consideró que, al no haber allegado ninguna de las pruebas que anunció en el escrito de tutela, la accionante no cumplió con la carga mínima que le era exigible para realizar un estudio de la posible vulneración de derechos fundamentales que alegó al hacer uso de este mecanismo tuitivo. La sentencia fue notificada el 7 de julio de 20256.

Mediante memorial del 10 de julio de 20257, la parte accionante impugnó la providencia de primera instancia. Consideró que la sentencia desconoce su estado de indefensión, derivado de la pérdida del 96% de su capacidad laboral, el precedente judicial «para eventos semejantes» y el derecho a la igualdad, que se desconoce al estar ella en la situación de la docente Blanca Teresa Gaona de Rodríguez.

Además, la accionante allegó como anexos las fotografías del dictamen de pérdida de capacidad laboral del 2 de mayo de 2019 y un archivo contentivo de la petición del 28 de febrero de 20208. La impugnación fue concedida el 18 de julio de 20259. II. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmar, revocar o modificar la sentencia del 26 de junio de 2025, proferida por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A, que declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por María Esther Díaz Oviedo contra la Nación-Ministerio de Educación, el FOMAG y la Fiduprevisora S.A. 4 SAMAI, índice 14 de primera instancia. 5 SAMAI, índice 15 de primera instancia. 6 SAMAI, índice 18 de primera instancia. 7 SAMAI, índice 21 de primera instancia. 8 SAMAI, índice 22 de primera instancia. 9 SAMAI, índice 24 de primera instancia. 5 Radicación:11001-03-15-000-2025-03449-01 Accionante: María Esther Díaz Oviedo Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia 6.

Análisis de la sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia- LEAJ. La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de la Corporación. Derecho de petición El artículo 23 de la Constitución de 1991 dispone que toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades, por motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución. Al legislador le compete reglamentar el ejercicio de este derecho ante los particulares para garantizar derechos fundamentales.

La presentación de peticiones ante las autoridades implica el ejercicio de este derecho, sin necesidad de invocarlo, y mediante él se puede solicitar el reconocimiento de un derecho; la intervención de una entidad o funcionario; la resolución de una situación jurídica; la prestación de un servicio, el requerimiento de una información; la consulta, examen o las copias de documentos; la formulación de consultas, quejas, denuncias, reclamos y la interposición de recursos.

La presentación de peticiones es gratuita y no requiere la representación de abogado (art. 14 del CPACA, adicionado por la Ley 1755 de 2015). La persona que presente una petición deberá designar la autoridad a la que la dirige. También deberá indicar su nombre o el de su apoderado o representante, si es el caso, la dirección para notificaciones, el objeto de la petición y las razones que la fundamentan, la relación de los documentos para iniciar el respectivo trámite y la firma, si fuere necesario (art. 16 del CPACA, adicionado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015).

Por su parte, la autoridad deberá responder la petición -siempre que esta cumpla los requisitos-, de manera completa y de fondo, en el plazo de quince días. Si se trata de una solicitud de documentos, el plazo es de diez días. Para la atención de consultas el plazo es de treinta días. Estos términos no se aplican a los procedimientos administrativos que tienen una regulación especial (art. 15 del CPACA, adicionado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015). 6 Radicación:11001-03-15-000-2025-03449-01 Accionante: María Esther Díaz Oviedo Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La respuesta de la autoridad frente a una petición, además de ser oportuna y de fondo, debe ser clara, congruente con lo solicitado y se debe notificar al peticionario.

No obstante, el deber de responder a una petición no implica acceder a lo solicitado, pues ello dependerá de que la ley así lo permita y de lo que se pruebe en la respectiva actuación administrativa. El incumplimiento de estos requisitos implica la vulneración del derecho fundamental previsto en el artículo 23 Constitución de 199110. Cosa juzgada La cosa juzgada tiene por propósito que las pretensiones que han sido resueltas a través de cualquiera de los medios judiciales aceptados por la ley no vuelvan a ser debatidos en otro juicio posterior.

Tal cualidad de lo resuelto obliga a las partes, porque lo decidido tiene carácter vinculante y obligatorio y, por tanto, goza de plena eficacia. Además, constituye una consecuencia jurídica que se le atribuye a la sentencia, respecto de la cual, se pueden predicar efectos procesales y sustanciales que tienden a garantizar un mínimo de seguridad jurídica entre los asociados y frente al propio Estado.

Dicha figura está regulada en los artículos 303 del CGP11 y 189 del CPACA, que recogen los elementos formales y materiales para su configuración. Así, el sentido formal, implica que no es posible volver sobre una decisión adoptada en providencia que hubiere quedado ejecutoriada dentro de un proceso, o en otro en el cual las mismas partes debatan la misma causa petendi con idénticos fundamentos jurídicos.

Por su parte, el sentido material hace alusión a la intangibilidad de la sentencia o su equivalente en firme, pues se tiene por cierto que la actividad jurisdiccional se ocupó plenamente de la relación, objeto y causa debatida en la contienda, y que aquella fue decidida con la plenitud de las formas propias del juicio. Por ende, no es posible volver sobre controversias definidas a través de una sentencia ejecutoriada, pues esta adquiere el carácter de inmutable.

Caso concreto 10 Corte Constitucional, sentencia T-310 de 1998. 11 «Artículo 303: La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes». 7 Radicación:11001-03-15-000-2025-03449-01 Accionante: María Esther Díaz Oviedo Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Se observa que, por un lado, la accionante pone de presente una vulneración al derecho de petición, pues han pasado «70 días» desde el envío de la petición a la Fiduprevisora S.A. sin que hubiera respuesta.

La sentencia de primera instancia estudió este punto. Por otro lado, mediante la acción de tutela pretende que se le extiendan los efectos de las sentencias proferidas por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A, en favor de las pretensiones de la docente Blanca Teresa Gaona de Rodríguez, y del Juzgado Sexto Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Barrancabermeja, en favor de Ludis María Hernández de Meneses.

Además, solicitó que se ordene a la directora de gestión judicial de la Fiduprevisora S.A. al reconocimiento de la «indemnización por enfermedad profesional de docente (…)». La sentencia de primera instancia declaró improcedente la acción, porque el a quo no contaba con las pruebas para pronunciarse de fondo sobre las solicitudes. Manifestó que la accionante no allegó la petición, lo cual impide el pronunciamiento sobre ese asunto, y que tampoco allegó las sentencias o información alguna sobre los procesos de sus pares, lo cual no permite el estudio de este asunto.

La accionante, en su impugnación, arguyó que la sentencia ignoró el estado de indefensión en el que se encuentra, desconoce el precedente jurisprudencial y vulnera el derecho a la igualdad. La Sala concuerda con lo fallado en primera instancia y no encuentra fundamento en lo argumentado en la impugnación. Está claro que, con la acción de tutela, se allegaron la Resolución 0556 del 18 de abril de 2022, por medio de la cual se retiró del servicio a la accionante por invalidez absoluta, y el Decreto No. 2644 de 1944, «por la cual se expide la Tabla única para las indemnizaciones por pérdida de la capacidad laboral entre el 5% y el 49.99% y la prestación económica correspondiente».

Al admitir la solicitud, la Subsección A de la Sección Segunda requirió a la accionante para que allegara los anexos listados en la tutela. Este requerimiento no fue cumplido, pues dicho extremo adjuntó, únicamente, el escrito de tutela corregido. Al impugnar, la accionante allegó el dictamen de pérdida de capacidad laboral, una copia de la petición que dice haber radicado ante la Fiduprevisora S.A. el 28 de febrero de 2025 y una copia de una sentencia, proferida el 7 de febrero de 2013 por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, bajo el radicado No. 25000-23-25-000-2004- 09462-01(0496-09). 8 Radicación:11001-03-15-000-2025-03449-01 Accionante: María Esther Díaz Oviedo Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La Sala reprocha que la accionante haya incumplido el requerimiento de primera instancia y apenas aporte los documentos allegados en la impugnación. En este punto, se considera que valorar estos documentos en esta oportunidad vulneraría el derecho de defensa y contradicción de las entidades accionadas, toda vez que no han tenido la oportunidad de analizarlos o controvertirlos en el proceso.

En esa medida, no se tendrán en cuenta esos documentos para revisar el fallo impugnado. Pues bien, es evidente que las pruebas que acompañaron la demanda de tutela no son suficientes para suscitar un estudio de las vulneraciones a los derechos fundamentales, dado que no aparecen ni sumariamente probados los hechos que supuestamente originan la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante.

Si bien ella afirma que su pérdida de capacidad laboral implica una calidad de sujeto de especial protección constitucional, lo cierto es que la especial protección no la exime de probar sumariamente que sus derechos han sido vulnerados o amenazados, ni de acudir, en la medida de sus posibilidades, a los mecanismos de defensa que ofrece el ordenamiento para conjurar la situación de vulneración antes de acudir a la acción de tutela.

Baje ese entendido, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en su artículo 138, dispone que toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular y que se le repare el daño. A su vez, los artículos 229 y siguientes del mismo precepto disponen la procedencia y requisitos de las medidas cautelares frente a los actos administrativos.

Por demás, no se invoca ninguna de las excepciones que permiten la procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos —como el que se configura ante el silencio administrativo negativo de la entidad— sin que previamente se interpongan los medios de control correspondientes, ni tampoco un perjuicio irremediable que justifique la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio.

Respecto del desconocimiento del precedente y de la vulneración al derecho a la igualdad, la Sala no podría siquiera pronunciarse, por cuanto no hay medios de prueba que permitan hacerlo. La accionante no refiere, dentro de sus escritos, cuál es el precedente supuestamente desconocido por la sentencia impugnada y, además, no se 9 Radicación:11001-03-15-000-2025-03449-01 Accionante: María Esther Díaz Oviedo Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia acredita siquiera una amenaza al derecho a la igualdad, dada la ausencia de medios para hacerlo.

Simplemente, allega la sentencia del proceso con radicado No. 25000-23-25- 000-2004-09462-01(0496-09), en el que la demandante es Blanca Teresa Gaona de Rodríguez, que, según la accionante, se encontraba en circunstancias fácticas similares a las suyas y frente a quien debe tratársele igual. Sin embargo, como se advirtió en primera instancia, al no tener información sobre las circunstancias fácticas de los casos que pretende extender la accionante ni de la accionante misma, no le es posible al juez de tutela ponderar si existe una vulneración al derecho de igualdad.

En ese sentido, la Corte Constitucional se ha pronunciado al afirmar que «un juez no puede conceder una tutela si en el respectivo proceso no existe prueba, al menos sumaria, de la violación concreta de un derecho fundamental»12. En ese sentido, la sentencia T-131 de 2007, dicha Corte estableció que «quien instaure una acción de tutela por estimar vulnerados o amenazados sus derechos fundamentales tiene la carga procesal de probar sus afirmaciones; tan sólo en casos excepcionales, dadas las especiales condiciones de indefensión en que se encuentra el peticionario, se ha invertido jurisprudencialmente la carga de la prueba a favor de aquél».

En el caso sub examine, queda claro que no hay cumplimiento de la mínima carga probatoria para sugerir una vulneración de los derechos de la accionante. Primero, no fue allegada la prueba sumaria de que se haya radicado una petición ante la Fiduprevisora S.A., aun teniendo en cuenta lo allegado con la impugnación de manera inoportuna. De esta forma, la Sala no cuenta con sustento probatorio para acreditar que existe una vulneración del derecho de petición de la accionante.

Ahora, respecto de las pretensiones de la acción, la Sala considera que con ellas se desconoce la naturaleza de la tutela como mecanismo de protección de derechos fundamentales; y la de la institución de la cosa juzgada, que, por regla general, es inter partes. Esto significa que los efectos de las sentencias no están llamados a extenderse a más personas que las que intervinieron en el pleito, salvo determinadas excepciones fijadas por el ordenamiento.

Establecida la ausencia de medios de prueba, ni siquiera es posible determinar si las providencias que la accionante pretende extender son 12 Corte Constitucional. Sentencia del T-702 del 2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Reiterada en la Sentencia T-571 de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa. En esas oportunidades se declaró improcedente la acción de tutela po no cumplir con el requisito de subsidiariedad. 10 Radicación:11001-03-15-000-2025-03449-01 Accionante: María Esther Díaz Oviedo Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia susceptibles de ello y, en ese sentido, si hay una vulneración o amenaza a su derecho a la igualdad.

Además, lo cierto es que por vía de la extensión de los efectos de una sentencia difícilmente podría otorgarse una indemnización como la que pretende la accionante. Para ese efecto, hay mecanismos adicionales, que comienzan por la radicación de una petición ante la entidad y, en caso de ser negativa la respuesta a esa petición, la interposición de los medios de control correspondientes; en este caso, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Dicho esto, la tutela resulta improcedente, no solo por la falta de pruebas, sino porque se pretende directamente el pago de una indemnización, que puede reclamarse a través de otros mecanismos establecidos por el ordenamiento como los mencionados con anterioridad. Así, al haber otros medios de defensa que no se han agotado, y no existir justificación válida para hacerlo, la tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad establecido en el artículo 86 Superior Adicionalmente, es improcedente solicitar la indemnización por vía tutela, pues se trata de un asunto netamente económico, que escapa de la órbita del juez de tutela, cuya competencia se circunscribe a verificar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales.

En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado que este tipo de pretensiones «deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse en materias de carácter netamente legal o reglamentario que han de ser definidos por las jurisdicciones correspondientes»13.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la presente providencia. 13 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-128 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 11 Radicación:11001-03-15-000-2025-03449-01 Accionante: María Esther Díaz Oviedo Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia SEGUNDO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES VF