11001031500020220635800 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., tres (3) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2022-06358-00 Demandante: MAPFRE SEGUROS GENERALES DE COLOMBIA S.A. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Y OTRO Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – procede estudio de fondo porque se acreditó cumplimiento de los requisitos generales; además, se identificó y sustentó la causal específica alegada / DEFECTO PROCEDIMENTAL POR EXCESO RITUAL MANIFIESTO – se configuró en este caso, porque las autoridades judiciales interpretaron de manera restrictiva el requisito previsto en el numeral 1 del artículo 166 de la Ley 1437, relativo a la manifestación de no contar con las constancias de publicidad de los actos administrativos enjuiciados.

La Sala decide la acción de tutela instaurada por Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A. (en adelante MAPFRE SEGUROS) contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, y el Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 29 de noviembre de 20221, MAPFRE SEGUROS interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, y el Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de las providencias del 29 de marzo de 2022, del 3 de mayo de 2022 y del 29 de septiembre de 2022, dictadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-34-002-2021-000342-00. 1 Se advierte que, el 14 de diciembre de 2022, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-06358-00 Demandante: Mapfre Seguros Generales Colombia S.A. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Sentencia de tutela de primera instancia 2 Formuló las siguientes pretensiones (se transcriben textualmente): 1. Se AMPAREN mis derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. 2.

Que, como consecuencia de la petición inicial, se ordene al JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ SECCIÓN PRIMERA y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN B DEJAR SIN VALOR O EFECTO el AUTO DEL 29 DE MARZO 2022 por medio del cual se rechaza la demanda y el AUTO N.º 2022-09-488 NYRD DEL 29 DE SEPTIEMBRE DE 2022 por medio del cual se confirma la decisión. 3.

Que, como consecuencia de la petición anterior, se ordene al JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ SECCIÓN PRIMERA HACER EL ESTUDIO EN DERECHO DE LA SUBSANACIÓN DE LA DE LA DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promovida por MAPFRE SEGUROS GENERALES DE COLOMBIA S.A.S. en contra de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA dentro del expediente 11001-33-34-002-2021-00342-00 en el sentido de evitar incurrir en DEFECTO PROCEDIMENTAL POR EXCESO RITUAL MANIFIESTO. 1.2.

Hechos De la solicitud de tutela y de los documentos aportados la Sala extrae los siguientes hechos jurídicamente relevantes: MAPFRE SEGUROS presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Contraloría Municipal de Soacha y la Contraloría General de la República, a fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales se profirió un fallo dentro del proceso de responsabilidad fiscal con radicado 008-2015, cuyo ordinal tercero, en lo pertinente, dispuso: Imponer a las compañías de seguros MAPFRE SEGUROS, ZURICH S.A. y SURAMERICANA SEGUROS GENERALES, la obligación de indemnizar a la entidad afectada el valor de la siguiente forma: MAPFRE SEGUROS. 1.

Póliza No 3307310000006, expedida el 4 de junio de 2010, cuya vigencia es del 31 de mayo de 2010 al 30 de marzo de 2011, por un valor asegurado de $220.000.000 m/c, los porcentajes pactados en el coaseguro por un deducible de 20% PÉRDIDA Mínima de 2 SMLMV. VALOR TOTAL $44.000.000 M/CTE. (…) Radicación: 11001-03-15-000-2022-06358-00 Demandante: Mapfre Seguros Generales Colombia S.A. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Sentencia de tutela de primera instancia 3 El Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá, mediante auto del 9 de noviembre de 2021, inadmitió la demanda para que, entre otros requisitos, se aportara copia de las constancias de notificación, publicación o ejecución, según el caso, de los actos administrativos demandados, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 166 de la Ley 1437 de 20112.

Dentro de la oportunidad legal, la parte actora explicó que en varias oportunidades solicitó las constancias de notificación, comunicación o publicación (en general, de publicidad) de los actos administrativos demandados, sin embargo, no le fueron suministradas, por lo que el 11 de noviembre de 2022 elevó una petición formal para obtener dicha información. Asimismo, afirmó bajo la gravedad de juramento no contar con las referidas constancias y solicitó requerir a la parte demandada para que las remitiera al juzgado.

En auto del 29 de marzo de 2022, el referido juzgado rechazó la demanda porque consideró que no fue subsanada en debida forma. Contra esa decisión se interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, los cuales fueron resueltos de manera negativa en providencias del 3 de mayo de 2022 y del 29 de septiembre de 2022, esta última dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 1.3.

Argumentos de la tutela La parte actora manifestó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto porque, si bien pretendieron dar aplicación al numeral 1 del artículo 166 de la Ley 1437 de 2011, al solicitar las constancias de publicidad de los actos administrativos demandados, el yerro deviene del argumento de que únicamente podía afirmarse en el escrito de demanda que los documentos no estaban en poder de la parte demandante y no en el escrito de subsanación. En sentir de la aseguradora, esa exigencia torna imposible la realización de sus derechos, afectándose el acceso a la administración de justicia y la primacía del derecho sustancial sobre el formal.

Adujo que las decisiones cuestionadas desconocen que el requisito se subsanó en la etapa procesal que era natural, por ende, se configuró una «vía de hecho» 2 La disposición se citará en el acápite de consideraciones de esta providencia. Radicación: 11001-03-15-000-2022-06358-00 Demandante: Mapfre Seguros Generales Colombia S.A. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Sentencia de tutela de primera instancia 4 al imponer un requisito formal a partir de la aplicación exegética de disposiciones procesales en contravía de la garantía de los derechos fundamentales.

Señaló que no es de recibo el argumento de que la única oportunidad para acreditar el requisito en discusión sea en el escrito inicial de la demanda, cuando el propósito de la subsanación es corregir los defectos formales y procedimentales de la misma. Alegó que no existe en el ordenamiento jurídico una disposición que prohíba sanear, a través del escrito de corrección, la falencia formal que se deriva de la falta de manifestación en la demanda de que no se cuenta con las constancias de publicidad de los acos administrativos demandados.

En definitiva, sostuvo que, si el legislador no prohibió que en el escrito de subsanación de la demanda se prestara el juramento al que se refiere el numeral 1 del artículo 166 del CPACA, no era procedente que la autoridad lo hiciera con la intención de desfavorecer a la parte demandante. 2. Trámite impartido e intervenciones 2.1 Mediante auto del 1º de diciembre de 2022, el despacho sustanciador admitió la presente acción de tutela y ordenó notificar a los magistrados que integran la Sección Primera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al juez segundo administrativo de Bogotá en calidad de parte demandada.

También dispuso notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2. Ninguno de los sujetos procesales vinculados se pronunció frente a los hechos y pretensiones de la demanda de tutela. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-06358-00 Demandante: Mapfre Seguros Generales Colombia S.A. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Sentencia de tutela de primera instancia 5 La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela. En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 20123, aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental.

Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones que allí se adoptan y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.

Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;

(ii) que el accionante hubiere utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiere interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 3 Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-06358-00 Demandante: Mapfre Seguros Generales Colombia S.A. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Sentencia de tutela de primera instancia 6 En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales.

El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. Radicación: 11001-03-15-000-2022-06358-00 Demandante: Mapfre Seguros Generales Colombia S.A. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Sentencia de tutela de primera instancia 7 h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.

Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.

Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.

Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos 4, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional». 2.

Problema Jurídico En primer lugar, la Sala determinará si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial. De ser así, se abordará el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer si se configuró el defecto 4 Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-06358-00 Demandante: Mapfre Seguros Generales Colombia S.A. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Sentencia de tutela de primera instancia 8 procedimental por exceso ritual manifiesto atribuido a las providencias del 29 de marzo de 2022 y del 29 de septiembre de 2022, dictadas, respectivamente, por el Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-34-002-2021-00342-00. 3.

Análisis de la Sala 3.1. Requisitos generales de procedibilidad 3.1.1. De la inmediatez: la tutela cumple con este requisito, toda vez que la providencia de segunda instancia fue dictada el 29 de septiembre de 2022, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 29 de noviembre del mismo año, esto es, dentro de los seis meses siguientes a la expedición y notificación de la decisión. Este término resulta razonable. 3.1.2.

La providencia cuestionada no fue proferida en un proceso de tutela. 3.1.3. Del agotamiento de los mecanismos de defensa judicial: la Sala estima que este requisito también está acreditado, por cuanto se agotaron los recursos disponibles en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.1.4 De la relevancia constitucional: la cuestión que aquí se discute sí tiene relevancia constitucional, toda vez que la parte actora alegó que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, derechos tradicionalmente relevantes en la institución de la acción de tutela y en el marco de los procesos judiciales.

Además, el escrito de tutela cumple con la carga de identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad de defecto procedimental por exceso ritual manifiesta, sin que tal discusión comporte el uso del mecanismo de amparo constitucional como una instancia adicional al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. En armonía con lo anterior, la parte demandante explicó suficientemente por qué considera que las providencias judiciales cuestionadas incurrieron en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al impedir que en el escrito de subsunción pudiera expresarse, bajo juramento, que no se tenían las constancias Radicación: 11001-03-15-000-2022-06358-00 Demandante: Mapfre Seguros Generales Colombia S.A. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Sentencia de tutela de primera instancia 9 de publicidad de los actos administrativos demandados.

En tal sentido, señaló que la interpretación de las accionadas no tiene sustento normativo y, por ende, fue irrazonable la consecuencia jurídica adoptada respecto de la admisibilidad de la demanda, con lo cual se limitó el acceso a la administración de justicia, pese a que en el escrito de subsanación se cumplió con el requisito exigido en la inadmisión. De suerte que las situaciones planteadas en el escrito de tutela generan serias dudas sobre la limitación de los derechos y reflejan una fundada tensión entre los derechos constitucionales cuya protección se reclama y una eventual falta de razonabilidad de las decisiones judiciales.

Esto justifica el análisis de fondo por parte del juez constitucional. 3.2. Requisito específico alegado por la parte actora: defecto procedimental absoluto El defecto procedimental hace referencia a aquellos casos en que el funcionario judicial actúa completamente al margen del procedimiento legalmente establecido. En palabras de la Corte Constitucional, el defecto procedimental se configura cuando el funcionario judicial: (i) Sigue un trámite completamente ajeno al que corresponde (desvío del cauce del asunto)5.

(ii) Pretermite etapas o eventos sustanciales del procedimiento, circunstancia que automáticamente conlleva al desconocimiento del derecho de defensa y contradicción6. (iii) Incurre en exceso ritual manifiesto, es decir, cuando concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial, y, por esta vía, sus actuaciones devienen en denegación de justicia7.

(iv) Dicta una sentencia sin conexión con los hechos y pretensiones de la demanda o sin tener en cuenta los aspectos del fallo de primera instancia que 5 Sentencia T-1049 de 2012. 6 Ibidem. 7 Sentencia T-386 de 2010. Radicación: 11001-03-15-000-2022-06358-00 Demandante: Mapfre Seguros Generales Colombia S.A. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Sentencia de tutela de primera instancia 10 fueron objeto de impugnación, según el caso, lo que se traduce en desconocimiento del principio de consonancia o congruencia8. 4.

Caso concreto y solución del problema jurídico MAPFRE SEGUROS cuestiona los autos del 29 de marzo de 2022, del 3 de mayo de 2022 y del 29 de septiembre de 2022, mediante los cuales se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho formulada en contra de la Contraloría Municipal de Soacha y la Contraloría General de la República, y se resolvieron los recursos de reposición y apelación, respectivamente.

En sentir de la parte actora, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un defecto procedimental absoluto por exceso ritual manifiesto, por considerar que la única oportunidad que tenía el demandante para expresar que no tenía las constancias de notificación de los actos administrativos demandados, era en el escrito inicial de la demanda y no en el de subsanación. La Sala estima que las providencias cuestionadas sí incurrieron en el defecto endilgado —e incluso en el sustantivo—, dado que se apartaron de manera clara de la premisa contenida en el numeral 1 del artículo 166 de la Ley 1437 de 2011 hasta crear una causal9 de rechazo de la demanda no prevista en el artículo 169 de la misma codificación. También esta Subsección constata que el respaldo jurisprudencial invocado por el Tribunal al definir el recurso de apelación, lejos de armonizar con la tesis expuesta por las accionadas, se aviene a la lectura que propuso la parte actora y que es la que se deduce de las disposiciones normativas vigentes aplicables.

Veamos. El Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca afirman que es en el escrito inicial de la demanda –y nada más– que se debe manifestar, en caso de que no se tenga, la imposibilidad de aportar las constancias que den cuenta de la publicidad —en sentido amplio— de los actos acusados, fundados supuestamente en el numeral 1 del artículo 166 de la 8 Ver, entre otras, las sentencias SU-424 de 2012 y T-152 de 2013. 9 ARTÍCULO 169.

RECHAZO DE LA DEMANDA. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad. 2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial. Radicación: 11001-03-15-000-2022-06358-00 Demandante: Mapfre Seguros Generales Colombia S.A. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Sentencia de tutela de primera instancia 11 Ley 1437 de 2011.

Para evidenciar el desacierto de esa lectura, conviene adentrarse en la norma mencionada que establece una forma principal y otra subsidiaria de aportar el anexo de la demanda referido a la publicidad de los actos administrativos que se demandan.

ARTÍCULO 166. ANEXOS DE LA DEMANDA. A la demanda deberá acompañarse: 1. Copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso. Si se alega el silencio administrativo, las pruebas que lo demuestren, y si la pretensión es de repetición, la prueba del pago total de la obligación. Cuando el acto no ha sido publicado o se deniega la copia o la certificación sobre su publicación, se expresará así en la demanda bajo juramento que se considerará prestado por la presentación de la misma, con la indicación de la oficina donde se encuentre el original o el periódico, gaceta o boletín en que se hubiere publicado de acuerdo con la ley, a fin de que se solicite por el Juez o Magistrado Ponente antes de la admisión de la demanda.

Igualmente, se podrá indicar que el acto demandado se encuentra en el sitio web de la respectiva entidad para todos los fines legales. Es inobjetable que la exigencia del auto de inadmisión es válida porque, en efecto, la constancia de publicación, comunicación, notificación o ejecución del acto acusado es un anexo que debe acompañarse con la demanda, y como la parte actora no lo hizo en ese momento, claramente debía ser requerida en los términos del artículo 17010 de la Ley 1437 de 2011, puesto que los anexos hacen parte de los requisitos de la demanda; no en vano se encuentran consignados en el capítulo III, título III, libro segundo, denominado «REQUISITOS DE LA DEMANDA».

El juzgado de conocimiento señaló en el auto de inadmisión que la parte demandante, en el término de diez (10) días siguientes a la notificación de esa decisión, debía «aportar copia las respectivas constancias de notificación, publicación o ejecución según corresponda de los actos administrativos demandados, de conformidad con lo establecido en el numeral primero del artículo 166 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo»11.

Al aludirse al numeral 1 del artículo 166 del CPACA, se concluye que la parte actora tenía dos formas de cumplir esa condición: 10 ARTÍCULO 170. INADMISIÓN DE LA DEMANDA. Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos señalados en la ley por auto susceptible de reposición, en el que se expondrán sus defectos, para que el demandante los corrija en el plazo de diez (10) días.

Si no lo hiciere se rechazará la demanda. 11 Énfasis de la Sala. Radicación: 11001-03-15-000-2022-06358-00 Demandante: Mapfre Seguros Generales Colombia S.A. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Sentencia de tutela de primera instancia 12 • Debía aportar la constancia de la forma que se dio la la publicidad de los actos administrativos demandados. • O, en caso de que no se hubiera publicado, se hubiera negado la copia o la certificación, la parte podía expresar esa circunstancia para que el juzgado solicitara la información a la entidad «antes de la admisión de la demanda»12.

Las accionadas sostienen que la prerrogativa del inciso segundo del numeral 1 del artículo 166 de la Ley 1437 de 2011 se limita al escrito de demanda, interpretación que desconoce que la demanda se integra y de ella hacen parte como una sola unidad jurídica tanto el escrito inicial como el de subsanación. Precisamente, la inadmisión tiene como propósito que se corrija la demanda —y por supuesto sus anexos— para que cumplan con todos los requisitos, dentro de los cuales se encuentran los anexos.

El legislador defirió al demandante una alternativa para suplir o justificar la ausencia de la constancia de notificación de los actos administrativos demandados, y no era dable a las autoridades judiciales desconocer esa autorización legal con una interpretación contraevidente y fraccionada de la norma que escinde un requisito único para asignarle dos efectos no provistos normativamente, esto es, que la constancia se debe aportar en la demanda o en la inadmisión, pero la afirmación de que se carece de ella no puede estar en el escrito de subsanación como si aquél no fuera parte de la demanda o si el estatuto procesal limitara y estableciera esa causal de rechazo.

La causal de rechazo contenida en el numeral 2 del artículo 169 del CPACA, se refiere a que efectivamente no se cumplan los requisitos de inadmisión en ninguna de las formas establecidas en la ley. Esa circunstancia, es decir, la del rechazo, no se presenta cuando deja de hacerse la manifestación en la demanda, sobre la falta de publicación del acto acusado o la negativa a expedir copia o certificación de su publicación, sino cuando ello ni siquiera se expresa en el escrito de subsanación. 12 Ibidem.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-06358-00 Demandante: Mapfre Seguros Generales Colombia S.A. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Sentencia de tutela de primera instancia 13 Con otras palabras, cuando la norma se refiere a que se expresará en la demanda que el acto no ha sido publicado o que se denegó la copia o la certificación sobre su publicación, ello significa que debe hacerse en el escrito inicial o en el de corrección o subsanación de requisitos, porque esa es la finalidad de la inadmisión: que la demanda cumpla con todos los requisitos formales para su admisión y trámite.

De lo contrario, perdería todo sentido la distinción entre inadmisión y rechazo de la demanda, y los supuestos que dan lugar a una u otra decisión, si se le permitiera a la autoridad judicial escindir los efectos de un requisito que se puede cumplir de dos formas, asignándole a uno efecto de inadmisión y al otro el de rechazo de la demanda.

Ahora bien, sostuvo el Tribunal accionado que el Consejo de Estado señaló que «el legislador fue lo suficientemente garantista, permitiendo que, con el escrito de demanda pusiera en conocimiento del Juez la imposibilidad de aportar los documentos bajo la gravedad de juramento, para que de esta forma pudieran ser solicitados, no cuando se solicitaran con la inadmisión realizar dicha precisión en el escrito de subsanación».

Con todo, tal y como se anticipó, esa no fue la conclusión de esa providencia. Lo que allí hizo la Sección Primera de esta Corporación fue confirmar un auto que rechazó la demanda porque el demandante, a pesar de haber sido requerido en la inadmisión para que aportara los anexos, no lo hizo en debida forma, pues los allegó parcialmente, sin haber hecho manifestación de la imposibilidad de aportar los documentos.

En esa decisión jamás se consideró que esa afirmación no podía hacerse en el escrito de subsanación ni se respaldó alguna tesis semejante. Esto sostuvo la Sección Primera del Consejo de Estado: El requisito contemplado en el numeral 1 del artículo 166 del C.P.A.C.A., establece que se debe aportar la copia del acto administrativo acusado con su constancia de publicación, comunicación, notificación o ejecutoria, según el caso y en la demanda objeto de estudio se observa con claridad que el actor expresamente solicitó la nulidad de dos Resoluciones, esto es, la 1419 de 9 de agosto de 2013 y la 326 de 11 de febrero de 2014, por lo tanto no es de recibo que en el memorial con el cual pretendió subsanar la demanda, solo aportara la constancia de notificación y ejecutoria de una de ellas y posteriormente, en el recurso de apelación, arguyera que la otra constancia no era necesaria pues el C.P.A.C.A., únicamente exigía la del acto administrativo principal, argumento que, como ya se dijo, no tiene asidero jurídico.

Aunado a lo anterior, es preciso recordar que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ya es lo suficientemente garantista con el acceso a la Administración de Justicia y por ello, el mismo numeral 1 de su artículo 166, permite que el accionante ponga en Radicación: 11001-03-15-000-2022-06358-00 Demandante: Mapfre Seguros Generales Colombia S.A. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Sentencia de tutela de primera instancia 14 conocimiento del Juez, bajo la gravedad del juramento, que las copias del acto administrativo demandado o sus constancias de notificación, publicación, comunicación o ejecutoria, fueron denegadas por la entidad que las tiene, a fin de que aquél las requiera antes de la admisión de la demanda; sin embargo, en el presente caso ni siquiera se alegó dicha situación y mucho menos obra prueba que indique que así sucedió13.

(Se destaca). Por tanto, en el caso bajo estudio no solo se desbordó el contenido normativo del artículo 166 del CPACA, en concordancia con los artículos 169 y 170 ejusdem, sino que, además, se distorsionó el pronunciamiento que sobre esta materia estableció esta Corporación en un asunto que, aunque similar, tenía diferentes contornos al que fue sometido al conocimiento del Tribunal, pues lo que el Consejo de Estado reprochó fue que el actor manifestara que era innecesario allegar todos los documentos solicitados, es decir, que no lo aportara de manera completa, ni afirmara que no los poseía, porque, por ejemplo, le fueron negados por la entidad.

De hecho, en los autos de inadmisión esta Corporación ha señalado que el requisito se cumple con alguna de las dos alternativas previstas en el artículo 166 de la Ley 1437 de 2011: Al respecto, se impone recordar que el artículo 166 del CPACA14 señala los anexos que deberán acompañarse con la demanda, entre ellos, la copia del acto acusado (numeral 1°), razón por la cual el demandante tendrá que allegarlo dentro del término que se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. O en su defecto, podrá expresar que la copia del acto no ha sido publicada o que se denegó su reproducción o la certificación sobre su publicación15.

(Resaltado de la Sala) En otra ocasión, al resolver un recurso de súplica contra el auto que rechazó una demanda porque, entre otros aspectos, el actor, pese a que la demanda fue 13 Consejo de Estado, Sección Primera, auto del 31 de agosto de 2015, exp. 76001-23-33-000- 2014-00608-01, M.P. María Elizabeth García González. 14 Cita original de la providencia.

Igualmente, se podrá indicar que el acto demandado se encuentra en el sitio web de la respectiva entidad para todos los fines legales. 15 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 20 de octubre de 2022, exp. 11001-03-28-000- 2022-00324-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Radicación: 11001-03-15-000-2022-06358-00 Demandante: Mapfre Seguros Generales Colombia S.A. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Sentencia de tutela de primera instancia 15 inadmitida, no dio cumplimiento al requisito establecido en el numeral 1 del artículo 166 de la Ley 1437 de 2011, la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó la decisión porque constató, sobre ese punto, que la parte actora no se ajustó a ninguna de las hipótesis de dicha norma: 42.

En ese orden, se resalta que la parte demandante no dio cumplimiento a la orden de aportar las constancias de publicación, notificación o ejecución de los actos acusados, por cuanto, una vez revisado el expediente, no se encuentra que la parte demandante hubiera allegado las constancias referidas supra ni obra manifestación sobre la imposibilidad de aportarlas y tampoco de haber solicitado ante la administración dichos documentos16.

(Énfasis de la Sala) Como puede verse, las autoridades judiciales accionadas no hicieron un raciocinio integral ni armonizado de lo previsto en los artículos 166, numeral 1, 169 y 170 de la Ley 1437 de 2011 y, en su lugar, decidieron separarse de su contenido, con una lectura insular y fragmentada de la norma con lo que se convirtió el cumplimiento de un requisito formal en un exceso ritual manifiesto y un defecto sustantivo al considerar que el escrito de demanda inicial es la única oportunidad para afirmar que no se posee las constancias de la publicidad de los acto administrativos demandados, lectura que transgrede los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, dado que torna nugatoria la fase de corrección de la demanda para suplir una omisión respecto de la cual el legislador estableció, sin asomo de duda, dos formas en que podía ser satisfecha.

Así las cosas, habrán de ampararse los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia y se dejará sin efectos el auto del 29 de septiembre de 2022 y se ordenará al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que, en el término de diez (10) días, emita una nueva providencia en la que resuelva el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 29 de marzo de 2022, que rechazó la demanda, teniendo en cuenta lo razonado por esta Sala sobre el alcance del numeral 1 del artículo 166 de la Ley 1437 de 2011 y la oportunidad para manifestar la imposibilidad de aportar la constancia de notificación de los actos administrativos demandados. 16 Consejo de Estado, Sección Primera, auto del 10 de octubre de 2022, exp. 11001-03-24-000- 2021-00129-00, M.P. Hernando Sánchez Sánchez.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-06358-00 Demandante: Mapfre Seguros Generales Colombia S.A. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Sentencia de tutela de primera instancia 16 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A., vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, y por el Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá.

SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior, se deja sin efectos la providencia de 29 de septiembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, para que, en el término de diez (10) días, contado a partir de la notificación del presente fallo, profiera una nueva decisión del recurso de apelación interpuesto contra el auto que rechazó la demanda, de conformidad con señalado en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

CUARTO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida y aprobada en sala de la fecha y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.