05001233300020140153702 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., tres (3) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2014-01537-02 (1560-2024)1 Demandante: Mónica Alexandra Quintero Tabares Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Consejo Superior de la Judicatura.

Tema: prima especial de servicios, artículo 14 de la Ley 4 de 1992. Juez municipal y de circuito. Reiteración jurisprudencial. Subtema 1: disponibilidad presupuestal. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 13 de diciembre de 2022, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO La actora ejerció el empleo de juez municipal y de circuito, solicita el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como un factor mensual adicional al salario básico, y la reliquidación de las prestaciones sociales. II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Mónica Alexandra Quintero Tabares, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el 21 de noviembre de 2013, con las siguientes pretensiones2: 2.1.1.

Pretensiones 2. La accionante solicitó que se inapliquen por inconstitucionales el artículo 4 de 1 Expediente híbrido. 2 Folios 1 a 12. Radicación: 05001-23-33-000-2014-01537-02 (1560-2024) Demandante: Mónica Alexandra Quintero Tabares Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 los decretos 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 0874 de 2012, que disminuyeron el salario en el 30%, en lugar de sumar este porcentaje a título de prima especial de servicios. 3.

También pidió que se declare la nulidad de las resoluciones DESAJMR 12-6099 del 20 de septiembre de 2012 y 3100 del 12 de abril de 2013, que negaron el pago del 100% del salario, la reliquidación de las prestaciones sociales, así como el 30% de la prima especial de servicios. 4. A título de restablecimiento del derecho, solicitó la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% del salario, y el 30% de la prima especial de servicios desde el 2007, hasta la fecha en que ocupe el cargo de juez. 2.1.2.

Hechos 5. La accionante prestó sus servicios como juez penal del circuito y pertenece al régimen de acogidos, que incluye el pago de la prima especial de servicios regulada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 6. Sin embargo, resaltó que la entidad accionada solo le pagó «el 70% del valor relacionado para cada año como salario, establecido en los artículos 4, numeral 4, de cada decreto [salarial], pues el saldo restante del 30% lo adopta como prima especial».

Precisó que este cálculo afectó el cálculo de sus prestaciones sociales. 2.1.3. Normas violadas y concepto de violación 7. La demandante citó como norma violada la Ley 4 de 1992 que creó una prima especial como adición del salario, pero el Gobierno nacional al expedir los decretos anuales salariales desbordó la competencia reglamentaria y ordenó asignar el porcentaje del 30% «en desmedro» del salario básico.

Por ello, procede la inaplicación de todos los decretos que no ordenan el pago del 30% como valor adicional al salario. Resaltó entonces que estos decretos afectaron sus ingresos por salarios y prestaciones. 2.2. Contestación de la demanda 8. El apoderado de la entidad demandada se opuso a las pretensiones, con fundamento en que los decretos salariales anuales expedidos por el Gobierno nacional se presumen legales y son de obligatorio cumplimiento.

De modo que la prima especial de servicios para los jueces no tiene carácter salarial. En consecuencia, la administración ha liquidado el salario y las prestaciones sociales, según el marco normativo aplicable. Para el efecto, resaltó que el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, que excluyó el carácter salarial de la prima especial de servicios fue declarado exequible en la sentencia C-279 de 1996 de la Corte Constitucional. 9.

Indicó que las sentencias dictadas por el Consejo de Estado que declararon la nulidad de los decretos salariales de 1993 a 2007, correspondieron a procesos de simple nulidad, por lo tanto, solo tienen efectos hacia el futuro, es decir, a partir de la ejecutoria de los fallos, lo cual excluye la aplicación retroactiva e implica la Radicación: 05001-23-33-000-2014-01537-02 (1560-2024) Demandante: Mónica Alexandra Quintero Tabares Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 improcedencia de generar gastos a cargo del erario. 10.

Adicionalmente, propuso la excepción de prescripción3. 2.3. Sentencia de primera instancia 11. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia dictada el 13 de diciembre de 2022, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas. En efecto, resolvió:

PRIMERO: Se declara la nulidad parcial de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones No DESAJMR 12-6099 de septiembre 20 de 2012, y No. 3100, del 12/04/2013, emanadas de la Rama Judicial - Consejo Superior de la Judicatura – Sala Administrativa – Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial.

SEGUNDO: Se declara probada la prescripción trienal de los derechos laborales, la que empezará a contarse desde la fecha de la reclamación administrativa (10 de septiembre de 2012); por consiguiente, las sumas causadas con anterioridad al 10 de septiembre de 2009 se encuentran prescritas.

TERCERO: Se ordena a la NACIÓN-RAMA JUDICIAL –CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, si aún no lo ha hecho, realice la RELIQUIDACIÓN Y PAGO de las prestaciones sociales de la demandante, sobre el 100% de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial y, realice el pago por los periodos omitidos de la prima especial sin carácter salarial, equivalente al 30% de la asignación básica como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo al cargo correspondiente.

CUARTO: Se declaran no prescritas las sumas correspondientes a los aportes a la seguridad social en pensión, dejados de pagar debido a la privación del 30% de la asignación básica de su carácter salarial, para lo cual se ordena a la demandada realizar las gestiones pertinentes ante el fondo de pensiones que tenga a su cargo los aportes del demandante. 12.

Como fundamento de la decisión, el Tribunal consideró que la Rama Judicial estaba liquidando la prima especial de servicios, de manera contraria a la Ley 4 de 1992, bajo la errada interpretación de que era un 30% del salario. Por ello, afirmó que la prima en comento debe calcularse teniendo en cuenta el 100% del salario básico y reconocer y pagar una prima especial de servicios en cuantía del 30% adicional a la asignación básica. 13.

Por consiguiente, concluyó que la accionante tiene derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100%, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial, y también al reconocimiento de la prima especial de servicios como un incremento salarial. 14. En cuanto a la prescripción, determinó que solo procede el pago de los derechos laborales causados después del 10 de septiembre de 2009, dado que la petición fue presentada el 10 de septiembre de 2012.

Sin embargo, determinó que no operó la 3 Folios 80 a 92. Radicación: 05001-23-33-000-2014-01537-02 (1560-2024) Demandante: Mónica Alexandra Quintero Tabares Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 prescripción «en cuanto a los aportes a la seguridad social en pensión, dejados de pagar debido a la privación del 30% de la asignación básica de su carácter salarial»4. 2.4.

Recurso de apelación 15. El apoderado de la entidad accionada solicitó que se revoque el fallo y que en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes razonamientos: 16. Según la sentencia de «unificación» del 2 de septiembre de 2019, los jueces de la República tienen derecho al reconocimiento y pago de las diferencias causadas por concepto de reliquidación de prestaciones sociales y laborales con la base del 100% del salario básico mensual; así, como a que se otorgue el 30% adicional, calculado sobre el 100% del salario básico, por concepto de prima especial del artículo 14 Ley 4ª de 1992, que no tiene carácter salarial. 17.

Por otra parte, alegó la inexistencia del derecho reclamado y que la entidad demandada se encuentra ante una imposibilidad material y presupuestal de pagar, pues no existen apropiaciones para el ingreso en nómina ni para reconocer los valores retroactivos. Además, advirtió que efectuar pagos o reconocimientos sin la debida autorización y disponibilidad presupuestal expondría al ordenador del gasto a responsabilidad disciplinaria.

En consecuencia, sostuvo que, sin disponibilidad previa, está impedida para ordenar nivelaciones salariales o prestacionales y que la decisión de reconocimiento depende de que el Ministerio de Hacienda asigne los recursos necesarios. 18. Finalmente, indicó que si bien el Decreto 272 de 2021 ordenó el reconocimiento de la prima especial del 30%, como valor adicional a la asignación básica, es inviable presupuestalmente llegar a un acuerdo conciliatorio sobre los valores causados antes del 1 de enero de 20215. 2.5.

Trámite procesal en segunda instancia 19. Mediante auto del 26 de agosto de 2024, el despacho ponente admitió el recurso de apelación, y dispuso que el proceso ingresara al despacho para dictar sentencia6. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 20. Al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, le corresponde decidir el presente asunto en atención a la competencia que le confiere el inciso primero del artículo 150 del CPACA, para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 4 Samai, índice 41, proceso en el Tribunal 05001233300020140153700. 5 Samai, índice 44, proceso en el Tribunal 05001233300020140153700. 6 Samai, índice 5.

Por ello, para evitar una decisión contradictoria y estudiar la eventual configuración de una excepción, el Tribunal requirió a este despacho del Consejo de Estado para que remitiera la demanda, la reclamación administrativa, los actos demandados y la audiencia inicial, asimismo dispuso incorporar el fallo de primera instancia dictado en el proceso 2014-01537. 22.

El 1 de octubre de 2024, la secretaria de la Sección Segunda del Consejo de Estado atendió lo solicitado por el Tribunal. 23. En vista de lo anterior, esta corporación procedió a consultar en la plataforma Samai, el proceso 05001-23-33-000-2016-02487-00 que cursa en el Tribunal Administrativo de Antioquia. En dicho expediente, se dictó el auto del 22 de marzo de 2025 que resolvió aceptar el desistimiento de las pretensiones de la señora Mónica Alexandra Quintero Tabares contra la Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura y se declaró terminado el proceso.

En esta providencia se transcribió el contenido del escrito del abogado de la parte actora, que indicaba «obrando como apoderado de la parte demandante en el asunto en referencia, mediante el presente escrito me dirijo a su Despacho con la finalidad de manifestarle el desistimiento de las pretensiones. Lo anterior, por cuanto cuento con facultades expresas para desistir». 24.

Ahora bien, la Subsección considera que según el inciso 2 del artículo 314 del Código General del Proceso «el desistimiento implica la renuncia de las pretensiones de la demanda en todos aquellos casos en que la firmeza de la sentencia absolutoria habría producido efectos de cosa juzgada. El auto que acepte el desistimiento producirá los mismos efectos de aquella sentencia». 25.

Sin embargo, en el presente proceso el objeto del litigio son derechos laborales con naturaleza irrenunciable, con incidencia salarial y pensional, de suerte que los efectos procesales de la aceptación del desistimiento se deben armonizar con el mandato del artículo 53 de la Carta Política y el convenio 95 de 1949 sobre la protección del salario, de la Organización Internacional del Trabajo, integrado al ordenamiento interno mediante la Ley 54 de 1962. 26.

Además, cabe anotar que el 12 de febrero de 2025, la parte actora desistió de las pretensiones del proceso 05001-23-33-000-2016-02487-00, mientras que en el proceso 05001-23-33-000-2014-01537-01, ya se había proferido la sentencia de primera instancia el 12 de diciembre de 2022, de modo que el desistimiento se efectuó bajo el entendimiento que ya tenía providencia estimatoria de las pretensiones. 27.

En consecuencia, los efectos procesales del desistimiento en el proceso 2016- 02487-00, no pueden comprender la renuncia de las pretensiones en el proceso 05001233300020140153701, que tiene sentencia de primera instancia favorable desde el año 2022 y cursa en segunda instancia en esta corporación. Radicación: 05001-23-33-000-2014-01537-02 (1560-2024) Demandante: Mónica Alexandra Quintero Tabares Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 28.

Por consiguiente, la Subsección considera que no existe impedimento procesal para emitir un pronunciamiento de fondo frente al recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. 3.3. Problema jurídico 29. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación y teniendo en cuenta la competencia del juez de segunda instancia, de conformidad con el artículo 3287 del Código General del Proceso, corresponde a la Sala definir si: ¿La accionante en la calidad de juez tiene derecho a la reliquidación de las prestaciones sobre el 30% del salario, que había sido deducido como prima especial sin carácter salarial, y al reconocimiento de la citada prima como un porcentaje del 30% adicional? ¿La imposibilidad presupuestal alegada por la demandada constituye un argumento válido para negar el derecho al pago de la prima especial y las diferencias salariales y prestacionales causadas por la disminución de la remuneración mensual al 70 %, aun cuando la ley reconoce el pago de este emolumento como una adición del sueldo?  30.

Para resolver el interrogante planteado, a continuación, se realizan algunas consideraciones sobre la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y los pronunciamientos proferidos en la materia, aplicables a los servidores de la Rama Judicial. Luego, se destacarán los hechos probados más relevantes y en el acápite de análisis del caso concreto, se resolverá el problema planteado. 3.4.

Marco normativo. Reiteración jurisprudencial. 3.4.1. El régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial y la prima especial de servicios 31. La Ley 4 de 1992, al establecer los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 32.

El Gobierno nacional, en virtud de la competencia atribuida por la Ley 4 de 1992, 7 CGP, artículo 328. «Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. // Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. // En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias.

El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. // En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». Radicación: 05001-23-33-000-2014-01537-02 (1560-2024) Demandante: Mónica Alexandra Quintero Tabares Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 expidió el Decreto 57 de 19938 por medio del cual fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y otorgó la posibilidad de acogerse al nuevo régimen a quienes tenían esa condición antes del 28 de febrero de 1993.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, el decreto referido estableció: Artículo 6. [S]e considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar.

Artículo 7. El treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial: 1. Del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. Secretario General Magistrado Auxiliar […] 33.

Con posterioridad, la Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial para los servidores mencionados en el artículo 14 de dicha ley (i) formaría parte del ingreso base solo para la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes y (ii) se aplicaría, con las mismas limitaciones9, a los magistrados auxiliares y abogados asistentes de las altas cortes, magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, magistrados del Tribunal Nacional y magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación. 34.

En los decretos anuales dictados para fijar las normas del régimen salarial y prestacional de los servidores citados, el Gobierno nacional reiteró que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial equivalente al «treinta por ciento (30%) del salario básico mensual» de los magistrados de los tribunales de todo orden, de los jueces y de los demás servidores enunciados en las leyes 4 de 1992 y 332 de 1996.

Asimismo, determinó que la prima especial reconocida a quienes ejercen los cargos de secretario general y magistrado auxiliar de las altas cortes, entre otros, equivale al treinta por ciento (30%) de la «remuneración mensual». 35. En el primer análisis de legalidad de los decretos anuales que fijaron las normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores de la rama judicial, esta Sección, mediante sentencia del 9 de marzo de 2006, decidió negar la nulidad deprecada con el argumento de que «el espíritu de la Ley 4ª de 1992 al cual se acogió de manera fidedigna el Gobierno nacional en los apartes de los actos acusados, consistió en “quitarle” a una porción de la asignación básica efectos salariales y reflexionó que como toda asignación básica per se comporta efectos salariales decidió denominarla prima en orden a evitar confusiones generadoras de controversias 8 «Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar». 9 Expresión declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-444 de 1997.

Radicación: 05001-23-33-000-2014-01537-02 (1560-2024) Demandante: Mónica Alexandra Quintero Tabares Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 jurídicas»10. 36. En el segundo estudio de legalidad, la Sección, mediante sentencia del 2 de abril de 2009, presentó una «rectificación jurisprudencial» en el sentido de precisar que «el control jerárquico» entre los decretos expedidos anualmente por el Gobierno nacional para fijar las normas del régimen salariales y prestacional de los servidores de la Rama Judicial, de la justicia penal militar y de la Procuraduría, «no puede de manera alguna ser de mera literalidad o de simple confrontación formal de normatividad, pues como la Sala ahora lo sostiene, la naturaleza misma de la ley marco obliga a que el control de los decretos que la desarrollan deba necesariamente ser de contenido»11. 37.

Conforme con el «examen de valor» o de contenido de la norma acusada de nulidad, la Sala concluyó que «el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico».

Asimismo, frente a los efectos de la nulidad señaló que al desaparecer la prima como una fracción de la remuneración mensual se descarga «el castigo de dicho 30% que, conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 38. En una tercera ocasión, la Sala de conjueces, por medio de sentencia del 29 de abril de 2014, declaró la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial como una fracción de la remuneración mensual prevista en múltiples decretos dictados por el Gobierno nacional, al encontrar que contravinieron lo dispuesto en el literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, según el cual, «en ningún caso» el gobierno nacional puede desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores del Estado. «Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad»12.

La nulidad dispuesta en esa ocasión tuvo el mismo efecto señalado en la sentencia del 2 de abril de 200913. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de marzo de 2006, exp. 11001-03-25-000-2003-00057-00(121-03). 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, exp. 11001-03-25-000-2007-00098-00(1831-07). 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014, exp. 11001-03-25-000-2007-00087-00(1686-07). «Declárase la nulidad, con los efectos previstos en la parte motiva de esta sentencia, de los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007. 13 «(…) es decir, no puede el intérprete de ninguna manera suponer que al desaparecer la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración mensual de tales empleados, su asignación para la época en que tuvo vigencia el Decreto, sea del 70% de la escala remuneratoria allí prevista, se trata sencillamente de descargar el castigo de dicho 30%, que conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores».

Radicación: 05001-23-33-000-2014-01537-02 (1560-2024) Demandante: Mónica Alexandra Quintero Tabares Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 39. Por último, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de septiembre de 2019 dictada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, reiteró la tesis expuesta en las sentencias que declararon la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial, al considerar que, «a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos», el Gobierno nacional ha considerado como prima «lo que en realidad constituye el 30 % del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30 % que, se reitera, es parte de su salario básico y/ o asignación básica»14.

En este escenario, fijó las reglas de interpretación del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, en el siguiente orden: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.

La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.

Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1968 y 1848 de 1969. 6.

La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18).

La División de Recursos Humanos informó que la accionante devengó los siguientes conceptos de los años 2000 a 2010: sueldo, prima especial, primas de navidad, de vacaciones, de servicios, de productividad, bonificación por servicios y bonificación por actividad judicial16. 42. El coordinador de Asuntos Laborales de la referida Dirección Seccional certificó el 7 de noviembre de 2017, cuáles fueron los pagos efectuados a la accionante para los años 2011 a diciembre de 201317. 43.

El 10 de septiembre de 2012, la actora interpuso reclamación administrativa ante la Dirección Ejecutiva Seccional de Medellín (Antioquia), para que se reliquidara el salario básico y se reajustara la prima especial para los años 2006 a 2012 «teniendo presente que durante esos años se viene cancelando un salario básico y prima especial diferente al ordenado legalmente, esto es, tan solo el 70% del salario legalmente ordenado, asignando al saldo restante el 30% una prima especial sin carácter salarial, cuando el mismo sí constituye factor salarial»18. 44.

A través de la Resolución DESAJMR12-6099 del 20 de septiembre de 2012 el director ejecutivo seccional negó la petición formulada al indicar que no era viable incluir la prima especial de servicios sin carácter salarial en la liquidación y pago de las prestaciones sociales de los jueces, dado que los fallos de simple nulidad dictados por el Consejo de Estado, que anularon parcialmente los decretos salariales, no generan gastos a cargo del erario19. 45.

La decisión fue confirmada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en la Resolución 3100 del 12 de abril de 2013, con fundamento en que «sobre los fallos que expide el máximo tribunal de lo contencioso-administrativo es preciso resaltar que la administración no puede generalizar con base en ellos, a favor de todos los funcionarios judiciales, que la prima especial de servicios equivalente al 30% de la remuneración mensual de determinados cargos, constituye factor salarial»20. 3.6.

Caso concreto 46. En el asunto bajo estudio, la accionante prestó sus servicios como juez municipal y de circuito desde el año 2000 y solicita la reliquidación de las prestaciones sociales 15 Folios 117 a 118. 16 Folios 119 a 124. 17 Folios 125 a 131. 18 Folio 15. En el texto de la Resolución DESAJMR12-6099 del 20 de septiembre de 2012, se cita la reclamación administrativa. 19 Folios 15 a 17. 20 Folios 19 a 23.

También pide el reconocimiento de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, equivalente al 30% del salario. 47. El Tribunal accedió a las pretensiones de la demanda, puesto que declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó la reliquidación y pago de las prestaciones sociales sobre el 100% del salario, así como el pago de la prima especial del 30% como incremento del salario.

Además, declaró la prescripción de los derechos causados antes del 10 de septiembre de 2009, salvo los aportes a pensión. 48. Inconforme con esta decisión, la entidad accionada solicita que se revoque el fallo, al sostener la inexistencia del derecho reclamado y que no existe disponibilidad presupuestal para el pago de las prestaciones y de la prima especial de servicios causadas antes del 2021, toda vez que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no ha asignado el rubro correspondiente.

Resaltó que si bien el Decreto 272 de 2021 ordenó el pago de la prima especial de servicios en el valor del 30% adicional al salario, en todo caso, es inviable pagar las obligaciones anteriores al 1 de enero de 2021. 49. Ahora bien, que en el proceso se acreditó que la señora Mónica Alexandra Quintero Tabares ejerció el cargo de juez municipal desde el 5 de agosto de 2000, por periodos discontinuos, encontrándose activa para el 15 de noviembre de 201721.

Igualmente está probado que devengó los conceptos de sueldo, prima especial, primas de navidad, de vacaciones, de servicios, de productividad, bonificación por servicios y bonificación por actividad judicial22. En punto del reconocimiento y pago de la prima especial, y la reliquidación de prestaciones, la actora presentó reclamación administrativa, que fue negada por la entidad en los actos acusados. 50.

Cabe anotar que a la demandante se le pagaron los salarios y las prestaciones con una base salarial del 70%, pues el 30% se pagaba a título de prima especial, fraccionamiento que la entidad estimó procedente porque los decretos salariales expedidos por el Gobierno nacional lo establecían, por consiguiente, este aspecto no es discutido por las partes. 51.

Hecho que se corrobora con la ratio decidendi de la sentencia de simple nulidad del Consejo de Estado que anuló parcialmente los decretos salariales en cuanto redujeron el salario al imputar el 30% a título de la prima especial de servicios sin carácter salarial, donde se consideró: De acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2º de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.

Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente 21 Folios 117 a 118. 22 Folios 119 a 124. Radicación: 05001-23-33-000-2014-01537-02 (1560-2024) Demandante: Mónica Alexandra Quintero Tabares Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad23. 52.

En el mismo sentido se pronunció la Sala de Conjueces, en el fallo de 2019, al indicar «para la sala, demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30 % del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30%». 53.

Máxime si se tiene en cuenta que fue solo con la expedición del Decreto 272 de 2021, que el Gobierno nacional estableció que la prima especial de servicios sería adicional a la asignación básica. 54. Para dar respuesta al problema jurídico, nótese que la demandante se encuentra en una situación fáctica y jurídica análoga a la que dio origen a la sentencia proferida por la Sala de Conjueces del 2 de septiembre de 2019.

En consecuencia, le asiste el derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, calculados sobre la base del salario básico más el 30% de este, correspondiente a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 55. Al respecto, es del caso reiterar que el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 previó la creación de una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial.

La Ley 332 de 1996, que modificó la Ley 4 de 1992, estableció que la prima especial formaría parte del ingreso base solo para la liquidación de la pensión de jubilación. Asimismo, los decretos anuales dictados por el Gobierno nacional para fijar las normas del régimen salarial y prestacional reiteraron que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial, equivalente al «treinta por ciento (30%) del salario básico mensual».

En el mismo sentido, esta Sección, en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, señaló que «[l]a prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación». 56. Cabe destacar que la Sala de conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 12 de septiembre de 201824, se pronunció sobre la incidencia de la prima especial en las prestaciones sociales de los servidores de la Rama Judicial e indicó que: «en cuanto a las prestaciones sociales, la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 no es un factor salarial, de manera que ella no debe ser sumada ni excluida para establecer la base sobre la cual se van a liquidar las prestaciones sociales.

Dichas prestaciones deben ser liquidadas sólo sobre la base del 100% del salario básico mensual». 57. Así las cosas, la liquidación de las prestaciones sociales de los servidores judiciales beneficiarios de la prima especial tiene como base el 100 % de la 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, proceso con radicado 11001-03-25-000-2007-00087- 00 (1686-07), M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, proceso con radicado 73001-23-33-000-2012-00183- 02 (3546-2015), M.P. Néstor Raúl Correa Henao.

En lo que respecta a la imposibilidad presupuestal alegada por la entidad demandada, para realizar los pagos de las obligaciones anteriores al 1 de enero de 2021, la Sala recuerda que las restricciones presupuestales no constituyen una causa válida para negar el reconocimiento de un derecho prestacional25. Es decir, las dificultades financieras o de ejecución presupuestal no eximen a la administración del deber de reconocer y pagar los derechos que hayan sido debidamente causados.

En este sentido la Corte Constitucional26 ha reiterado que «la situación económica y presupuestal que afrontan un gran número de entidades públicas no justifica el incumplimiento de las obligaciones laborales»27. 59. Por consiguiente, se desestima lo alegado en el recurso de apelación interpuesto por la entidad accionada y se impone confirmar el fallo apelado. 4.

Conclusión 60. En respuesta al recurso de apelación, la Subsección concluye que la satisfacción de los derechos laborales y, en concreto, el pago de la prima especial de servicios del 30% adicional al salario, para los periodos causados antes de la expedición del Decreto 272 de 2021 [desde el 10 de septiembre de 2009, por prescripción], así como la reliquidación de las prestaciones sociales para los periodos en que se redujo el salario en un 30%, no puede verse menoscabado por los trámites presupuestales que deben realizar las entidades junto con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, acorde con el principio de colaboración armónica, para materializar el pago de las condenas judiciales. 5.

Costas 61. La presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario28 de la 25 En similares términos se pronunció la Subsección en la sentencia del 10 de julio de 2025, M.P. Elizabeth Becerra Cornejo, sentencia del 10 de julio de 2025, proceso con radicado 76001-23-33-004-2016-01696-02 (3631-2024). 26 Ver sentencias T-399 de 1998, SU-995 de 1999, SU-484 de 2008. 27 En este mismo, sentido se pronunció esta Subsección en sentencia del 8 de agosto de 2025, M.P. Elizabeth Becerra Cornejo, proceso con radicado 05001-23-33-000-2016-00255-02 (6600-2024). 28 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso - administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no morigera el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Por lo tanto, no hay lugar en el caso de autos a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que aquella haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero: Confirmar la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia del 13 de diciembre de 2022, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Segundo: Sin condena en costas en segunda instancia. En firme esta providencia devolver el expediente al tribunal de origen. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14).