CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE (E2): NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02377-01 Referencia: Acción de tutela ACTOR: ÓSCAR NOLBEIRO FLÓREZ TORRES TESIS: SE MODIFICA LA PROVIDENCIA IMPUGNADA QUE DENEGÓ LAS PRETENSIONES Y, EN SU LUGAR, SE DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
LA ACTORA PRETENDE CUESTIONAR UNA DECISIÓN JUDICIAL COMO SI ESTE MECANISMO SE TRATASE DE UN RECURSO O INSTANCIA ADICIONAL AL PROCESO ORDINARIO. DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO, IGUALDAD Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de 29 de mayo de 2025, mediante la cual la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “A”- DEL CONSEJO DE ESTADO1, denegó la solicitud de amparo. 1 En adelante la SECCIÓN SEGUNDA. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02377-01 Actor: OSCAR NOLBEIRO FLÓREZ TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.
ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud El señor ÓSCAR NOLBEIRO FLÓREZ TORRES, actuando a través de apoderada judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia así como de los principios de prevalencia del derecho sustancial, seguridad jurídica y respeto a los derechos adquiridos, los cuales estima vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA2, al haber proferido la providencia de 31 de octubre de 2024, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2019-00188-01.
I.2.- Hechos 2 En adelante el TRIBUNAL. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02377-01 Actor: OSCAR NOLBEIRO FLÓREZ TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Refirió que ingresó a prestar su servicio militar en la Armada Nacional el 22 de octubre de 2006 y su vinculación como soldado profesional ocurrió el 26 de abril de 2008.
Indicó que el 30 de abril de 2011 contrajo matrimonio con la señora Diana Catalina Rivera Carmona, con quien tuvo una hija el 5 de diciembre de 2013. Mencionó que el 29 de noviembre de 2017, radicó un derecho de petición solicitando el subsidio familiar, con fundamento en el artículo 11 del Decreto núm. 1794 de 2000, así como el reconocimiento y pago de la prima de actividad.
Aseguró que la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL ARMADA NACIONAL3 mediante oficio 20170423330457481/MDN- COGFM-COEJC-SECEJ-JEMGFCOPER DIPER-1-10 de 22 de diciembre de 2017, dio respuesta a la solicitud denegando el reconocimiento del subsidio familiar en la asignación salarial. 3 En adelante el ARMADA NACIONAL. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02377-01 Actor: OSCAR NOLBEIRO FLÓREZ TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la ARMADA NACIONAL, con el objetivo de que se declarara la nulidad del acto administrativo aludido y, en consecuencia, se ordenara el reajuste de subsidio familiar.
Mencionó que el asunto le correspondió al JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BUENAVENTURA4 que, mediante sentencia de 15 de diciembre de 2021, denegó las pretensiones de la demanda. Aseguró que inconforme con la decisión, presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto por el TRIBUNAL que, mediante sentencia de 31 de octubre de 2024 confirmó el fallo de primera instancia. I.3.
Fundamentos de la solicitud Indicó que el TRIBUNAL erró al desconocer los efectos jurídicos derivados de la nulidad del Decreto núm. 3770 de 2009 y denegar el 4 En adelante el JUZGADO. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02377-01 Actor: OSCAR NOLBEIRO FLÓREZ TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derecho que le asistía, al considerar que no le resultaban aplicables los efectos de la sentencia de 8 de junio de 2017 expedida por el Consejo de Estado, por cuanto cuenta con una situación jurídica consolidada ya que se le reconoció el subsidio familiar con base en el Decreto núm. 1161 de 2014.
Agregó que dicha conclusión resulta contraria a la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado según la cual dicha declaratoria de nulidad, con efectos ex tunc, implica la reviviscencia de la norma derogada que, en este caso, se trata del artículo 11 del Decreto núm. 1794 de 2000. Indicó que la exigencia de acreditar el cambio de estado civil, como condición para el reconocimiento del subsidio familiar, resulta desacertado cuando dicho requisito no era exigible para la fecha en que ocurrió dicha modificación, lo cual impone una carga desproporcionada e injustificada, afectando de forma directa su derecho al subsidio familiar.
Manifestó que la decisión judicial cuestionada incurrió en defecto sustantivo al aplicar una norma que no correspondía al caso 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02377-01 Actor: OSCAR NOLBEIRO FLÓREZ TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concreto, comoquiera que tenía una situación jurídica consolidada por haber recibido el subsidio bajo el Decreto núm. 1161 de 2014, ignorando que su solicitud se presentó cuando la legalidad del Decreto núm. 3770 de 2009 aún estaba en discusión, lo que lo ubicaba en una situación jurídica no consolidada.
Señaló que el TRIBUNAL tuvo como fundamento la aplicación del Decreto núm. 1161 de 2014, una norma que se había expedido para llenar el vacío normativo dejado por el Decreto núm. 3770 de 2009, pero no podía regir situaciones anteriores no definidas. Agregó que hubo desconocimiento del precedente judicial donde el Consejo de Estado dispuso que resultaba desproporcionado exigir el reporte del cambio de estado civil durante el período en que el artículo 11 del Decreto núm. 1794 de 2000 estuvo derogado, ya que dicho acto carecía de efectos jurídicos.
Asimismo, se desconoció el precedente judicial horizontal relacionado con el reconocimiento del subsidio familiar en casos sustancialmente idénticos, vulnerando el principio de confianza legítima. 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02377-01 Actor: OSCAR NOLBEIRO FLÓREZ TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.4.- Pretensiones La parte actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: “[…] 1.
Que se tutelen los derechos y principios invocados por el accionante, los cuales han sido vulnerados por el Honorable Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante la sentencia proferida el 31 de octubre de 2024, en la que negó la pretensión relativa al reconocimiento y pago del subsidio familiar dentro de la asignación salarial mensual del actor, con fundamento en las disposiciones del artículo 11 del Decreto 1794 de 2000. 2.
Que, como consecuencia de la protección constitucional solicitada, se declare la nulidad de la sentencia del 31 de octubre de 2024, exclusivamente en cuanto negó el reconocimiento del subsidio familiar en los términos establecidos por el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000, norma cuya vigencia fue restablecida por efectos de la nulidad con efectos ex tunc del Decreto 3770 de 2009. 3.
Que, una vez declarada la nulidad solicitada, se ordene al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca proferir una nueva sentencia, en la que se reconozca que el actor tiene derecho a que el subsidio familiar sea liquidado y pagado conforme a lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000, a partir de la fecha en que consolidó el derecho objetivo al reconocimiento de dicha prestación […]”.
I.5. Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL, parte demandada en el presente asunto, pese a ser notificado del presente trámite, guardó silencio. 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02377-01 Actor: OSCAR NOLBEIRO FLÓREZ TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.6.- Interviniente I.6.1.- El JUZGADO, vinculado en calidad de tercero con interés directo en las resultas del proceso, indicó que no es adecuado pretender que esta acción sea una tercera instancia, desvirtuando la función jurisdiccional sin tener en cuenta las instancias establecidas por el legislador y el principio de subsidiariedad que caracteriza a este mecanismo constitucional.
I.6.2.- La ARMADA NACIONAL, vinculada en calidad de tercero con interés directo en las resultas del proceso, indicó que la acción de tutela no puede ser utilizada como una tercera instancia para controvertir decisiones judiciales ya definidas y resaltó que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se agotó con respeto a las garantías procesales.
Agregó que el TRIBUNAL valoró adecuadamente las pruebas y aplicó la normativa vigente, además, sostuvo que el actor ya tenía su situación jurídica definida por cuanto le fue reconocido el subsidio familiar en 2014, fecha en la cual ya se encontraba vigente el Decreto 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02377-01 Actor: OSCAR NOLBEIRO FLÓREZ TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co núm. 1161 de 2014, y antes de la sentencia de nulidad del Decreto núm. 3770 de 2009.
Indicó que la acción de tutela no cumplía con los requisitos generales ni específicos para proceder contra providencias judiciales, ya que no se demostró la existencia de un defecto sustantivo, ni se identificaron hechos concretos que vulneraran derechos fundamentales, ni hubo desconocimiento del precedente judicial. II.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La SECCIÓN SEGUNDA, mediante sentencia de 29 de mayo de 2025, negó las pretensiones de la demanda al considerar que la providencia del TRIBUNAL no incurrió en defecto sustantivo debido a que el accionante actualizó su estado civil el 2 de julio de 2014, fecha en la que se encontraba vigente el Decreto núm. 1161 de 2014 y con base en el cual se reconoció el subsidio familiar el 1 de septiembre de 2014.
Precisó que, respecto al argumento del desconocimiento del precedente judicial, el juez cuenta con el principio de autonomía en 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02377-01 Actor: OSCAR NOLBEIRO FLÓREZ TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sus decisiones y que las providencias citadas por el accionante tienen efectos inter partes comoquiera que fueron proferidas en el marco de acciones de tutela y que aquella que fue proferida por la misma sala que decidió la sentencia impugnada en el presente asunto, no guarda similitud fáctica con la aquí examinada.
III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El señor actor impugnó la decisión proferida por la SECCIÓN SEGUNDA, reiterando los fundamentos jurídicos planteados en el escrito introductorio. Agregó que la norma aplicable en el presente caso debía ser la vigente para el momento en que se consolidó el derecho, tras contraer matrimonio el 30 de abril de 2011 y no aquella vigente al momento de la solicitud, por cuanto los efectos de la nulidad del Decreto núm. 3770 de 2009 recaían sobre las situaciones que, en vigencia del decreto anulado, estuvieran en discusión o fueran susceptibles de discusión en sede administrativa o judicial como, a su juicio, ocurre en este caso. 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02377-01 Actor: OSCAR NOLBEIRO FLÓREZ TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que el TRIBUNAL ha accedido a pretensiones idénticas en otros casos y en esta solicitud evidencia una afectación al principio de seguridad jurídica y al derecho a la igualdad.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02377-01 Actor: OSCAR NOLBEIRO FLÓREZ TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02377-01 Actor: OSCAR NOLBEIRO FLÓREZ TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02377-01 Actor: OSCAR NOLBEIRO FLÓREZ TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02377-01 Actor: OSCAR NOLBEIRO FLÓREZ TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución […]” (Destacado fuera del texto). En el presente asunto, la Sala advierte que el actor pretende que se deje sin efecto la sentencia de 31 de octubre de 2024 proferida por el TRIBUNAL, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 76109-33-33-003-2019-00188-01.
A la citada providencia el actor le atribuye la vulneración de sus 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02377-01 Actor: OSCAR NOLBEIRO FLÓREZ TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, así como de los principios de prevalencia del derecho sustancial, seguridad jurídica y respeto a los derechos adquiridos, habida cuenta que, a su juicio, la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto material o sustantivo y en desconocimiento del precedente judicial.
Los disensos de la parte actora radican en que el TRIBUNAL incurrió en el defecto material o sustantivo ya que aplicó indebidamente los efectos ex tunc que surgieron de la sentencia de 8 de junio de 2017 proferida por esta Corporación, mediante la cual se declaró la nulidad del Decreto núm. 3770 de 2009 y revivió las disposiciones normativas del Decreto núm. 1794 de 2000 aplicables a su situación particular.
Indicó que, el 30 de abril de 2011 contrajo nupcias con la señora Diana Catalina Rivera Carmona y que, al revivir las disposiciones del Decreto núm. 1794 de 2000, tiene el derecho a que se le reconozca el subsidio familiar, ya que consolidó el derecho antes de la entrada en vigencia del Decreto núm. 1161 de 2014, tal como se decidió en el precedente judicial señalado en el escrito de la demanda. 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02377-01 Actor: OSCAR NOLBEIRO FLÓREZ TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la SECCIÓN SEGUNDA que, denegó el amparo solicitado al considerar que la autoridad judicial cuestionada no desconoció ningún precepto constitucional, ni efectuó una interpretación normativa contraria al ordenamiento jurídico aplicable al asunto.
Inconforme con lo anterior, la parte actora impugnó la decisión proferida en primera instancia y señaló que, en el presente asunto, es deber del juez constitucional verificar si se configuró un defecto sustantivo, toda vez que, la norma aplicable al asunto es el artículo 11 del Decreto núm. 1794 de 2000 por cuanto el cambio del estado civil ocurrió en vigencia del Decreto núm. 3770 de 2009 y que, si bien la solicitud del subsidio familiar se presentó con posterioridad, la exigencia de formalizar el cambio de estado civil con un reporte es desproporcionada y no debería aplicarse del Decreto núm. 1161 de 2014.
Precisado lo anterior, la Sala considera que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si en el presente caso se debe confirmar, modificar o revocar la decisión del a quo, para lo cual se 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02377-01 Actor: OSCAR NOLBEIRO FLÓREZ TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co verificará si se cumplen los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial; y, de ser así, se establecerá si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos deprecados e incurrió en el defecto alegado.
Así las cosas, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional. De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional».
Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02377-01 Actor: OSCAR NOLBEIRO FLÓREZ TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esenciales, propias del debido proceso constitucional5, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela»6.
Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación7, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La ‘relevancia constitucional’ es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [8]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para ‘involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras 5 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 6 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [8] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02377-01 Actor: OSCAR NOLBEIRO FLÓREZ TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisdicciones’[9]. Que el asunto ‘tenga relevancia constitucional’, que afecte ‘derechos fundamentales de las partes’, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [10].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de ‘relevancia constitucional’, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional[11].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. [9] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [10] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [11] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02377-01 Actor: OSCAR NOLBEIRO FLÓREZ TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: ‘En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [12].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso[13]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural[14]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos […]’ Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la [12] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” [13] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [14] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02377-01 Actor: OSCAR NOLBEIRO FLÓREZ TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013 […]” (Resaltado fuera del texto).
Asimismo, la Corte Constitucional en sentencia SU-215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]” (Destacado fuera de texto).
En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que: “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02377-01 Actor: OSCAR NOLBEIRO FLÓREZ TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.
En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la presente acción de tutela no cumple con el requisito general de la relevancia constitucional, en la medida en que lo pretendido por el actor es que 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02377-01 Actor: OSCAR NOLBEIRO FLÓREZ TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se realice un nuevo análisis del asunto puesto a consideración del juez natural, como si este mecanismo constitucional se tratara de una instancia adicional al proceso ordinario.
En efecto, la divergencia recae sobre un asunto de mera legalidad, porque los motivos que fundamentan la inconformidad del actor se sustentan, básicamente, en que la autoridad judicial accionada omitió la aplicación de los efectos ex tunc con ocasión a la declaratoria de nulidad del Decreto núm. 3770 de 2009 y que revivieron las disposiciones normativas del Decreto núm. 1794 de 2000, aplicables a su situación particular.
Dicho aspecto, además de que carece de una perspectiva constitucional, se limita a una discusión que gira en torno a la inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural del asunto, el cual fue resuelto por el TRIBUNAL de forma admisible, así: “[…] Se encuentra probado en la certificación expedida por la Dirección de Personal Armada Nacional que el soldado profesional Oscar Nolbeiro Florez Torres es infante profesional CARMA trabaja en Establecimiento de Sanidad Militar 1049, ubicado en Coveñas - Sucre. 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02377-01 Actor: OSCAR NOLBEIRO FLÓREZ TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que se casó con la señora Diana Catalina Rivera Carmona el 30 de abril de 2011.
De dicha unión, el 5 de diciembre de 2013, nació la menor Isamar Flórez Rivera. El 29 de noviembre de 2017, el actor solicitó el reconocimiento del subsidio familiar por matrimonio y nacimiento. Soporte expedido por la División de nómina de la Armada Nacional del señor Oscar Nolbeiro Flórez Torres, en la que le figura la siguiente información: Que el actor elevó ante la entidad demandada petición de reconocimiento y pago del subsidio familiar con base en el Decreto 1794 de 2000 y mediante el oficio nro. oficio 20170423330457481/MDN-COGFM-COEJC-SECEJ-JEMGFCOPER- DIPER-1-10 del 22 de diciembre de 2017 se negó el derecho indicándole que dicho reconocimiento se efectuó conforme al artículo 1 del Decreto 1161 de 2014, norma vigente al momento de la solicitud.
Teniendo en cuenta que para efectos del reconocimiento del subsidio familiar son normas aplicables tanto el Decreto 1794 de 2000 como el Decreto 1161 de 2014, se hace necesario hacer una adecuación fáctica de lo ocurrido en el presente asunto de conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, advirtiéndose que el demandante es miembro activo de la Armada Nacional, por lo que le resultaba aplicable el régimen salarial y prestacional contemplado en el Decreto 1794 de 2000.
Ahora, para el 30 de abril de 2011, fecha a partir de la cual el 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02377-01 Actor: OSCAR NOLBEIRO FLÓREZ TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandante contrajo matrimonio, el subsidio familiar contemplado en el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000 ya había sido derogado por el Decreto 3770 de 2009 del 30 de septiembre de 2009.
Acto seguido entró en vigencia el Decreto 1161 de 2014, esto es el 25 de junio de 2014, por lo que el actor, luego de haber contraído matrimonio, tuvo la posibilidad de acceder a dicha prestación, en consecuencia, la entidad demandada le reconoció el subsidio familiar con fundamento en los parámetros trazados en dicho decreto, en un porcentaje del 20% por su esposa y 3% por su primer hijo.
Con posterioridad al reconocimiento del subsidio familiar efectuado bajo los términos del Decreto 1161 de 2014, el Consejo de Estado mediante sentencia del 8 de junio de 2017, declaró la nulidad total del Decreto 3770 de 2009 con efectos ex tunc, señalando expresamente que el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000 recobraba su vigencia como si nunca hubiera salido del ordenamiento jurídico.
Esta decisión fue aclarada mediante auto del 8 de junio de 2017. Según los anteriores parámetros del Consejo de Estado, los efectos ex tunc de la declaratoria de nulidad del Decreto 3770 de 2009, no le son aplicables al caso del señor Oscar Nolbeiro Flórez Torres, pues recaen sobre situaciones jurídicas no consolidadas entre el momento de expedición del acto «2009» y la sentencia de anulación del mismo «8 de junio de 2017», pero en el presente asunto, al demandante, se le reconoció su derecho al subsidio familiar desde el 1° de septiembre de 2014, según consta en el acto administrativo demandado, la actualización del estado civil del demandante, esto es el 2 de julio de 2014, fecha en la que ya se encontraba vigente el decreto 1161 de julio de 2014, de ahí que no pueda aplicarse, como lo pretende el actor, los efectos de la declaratoria de nulidad del Decreto 3770 de 2009, para obtener los beneficios del artículo 11 del Decreto 1794 de 2000, pues se repite, su situación jurídica particular ya se había resuelto.
Por lo expuesto, la sentencia de primera instancia será confirmada […]”. De los apartes transcritos de la sentencia cuestionada, se extrae que el TRIBUNAL realizó un análisis de la situación fáctica y jurídica del asunto y coligió que para la fecha en que su situación jurídica no 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02377-01 Actor: OSCAR NOLBEIRO FLÓREZ TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estaba consolidada entre el momento de la expedición del Decreto núm. 3770 de 2009 y la sentencia de anulación de este, 8 de junio de 2017.
Asimismo, la autoridad judicial accionada señaló que el reconocimiento del subsidio familiar ocurrió con posterioridad a la actualización del estado civil del accionante, el 2 de julio de 2014, en vigencia del Decreto núm. 1161 de 2014. En ese orden de ideas, la Sala advierte que el TRIBUNAL se pronunció frente a los aspectos que el actor alude como desconocidos, sin que se vislumbre que pudo haber actuado de forma abiertamente arbitraria o desbordado los límites del principio de la autonomía judicial, por lo que el asunto carece del requisito general de la relevancia constitucional.
Situación distinta es que el actor no comparta la tesis allí dispuesta, lo cual no significa que la decisión sea arbitraria, sino que de conformidad con la autonomía judicial de la que goza el juez de conocimiento, el TRIBUNAL decidió el asunto sometido a su consideración. En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02377-01 Actor: OSCAR NOLBEIRO FLÓREZ TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la actora, sino una divergencia dirigida a cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, en relación con aspectos que fueron resueltos de forma admisible por la autoridad accionada, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.
En consecuencia, la Sala modificará la decisión de primera instancia que denegó el amparo solicitado y, en su lugar, declarará improcedente la acción de tutela de la referencia por no cumplir el 29 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02377-01 Actor: OSCAR NOLBEIRO FLÓREZ TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requisito general de la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia impugnada y, en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado por carecer del requisito general de la relevancia constitucional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, 30 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02377-01 Actor: OSCAR NOLBEIRO FLÓREZ TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 31 de julio de 2025.
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN (E2) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.