CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., cinco (5) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, Corantioquia.

Tema: Permiso de estudio para la ejecución de proyectos hidroeléctricos. Potestad reglamentaria del Presidente de la República y la potestad residual y subsidiaria de las corporaciones autónomas regionales. Falsa motivación. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala resuelve, en única instancia, la demanda promovida por el señor Carlos Alberto Uribe Mejía contra la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, Corantioquia.

I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda1 I.1.1. Las pretensiones 1. El ciudadano Carlos Alberto Uribe Mejía, por conducto de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo instauró demanda para elevar las siguientes pretensiones: “[…] PRETENSIONES Primera: Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: La Resolución No. 10842 del 24 de noviembre de 2008, expedida por CORANTIOQUIA, que adopta el documento denominado “CRITERIOS CORPORATIVOS PARA LA EXPEDICIÓN DE PERMISOS, AUTORIZACIONES Y CONCESIONES DE PROYECTOS DE GENERACIÓN HIDROELÉCTRICA”.

La Resolución 14059 del 22 de octubre (sic) de 2010, expedida por CORANTIOQUIA, por medio de la cual se adoptó la versión actualizada del documento “CRITERIOS CORPORATIVOS PARA LA EXPEDICIÓN DE PERMISOS, AUTORIZACIONES Y CONCESIONES DE PROYECTOS DE GENERACIÓN HIDROELÉCTRICA”. 1 Folios 162 a 181 del Cuaderno 1. Índice 40. SAMAI. 2 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia Segunda: Que se declare que de conformidad con los artículos 52, 56 y siguientes del Decreto Ley 2811 de 1974, el permiso de estudio no procede para la ejecución de proyectos hidroeléctricos y tampoco puede exigirse como un prerrequisito para la obtención de la concesión de aguas o licencia ambiental para este tipo de proyectos, ya que este tipo de permisos fue derogado tácitamente por las normas de carácter ambiental que regulan el manejo de los recursos naturales […]”.

(Negrilla y mayúsculas del texto) I.I.2. Hechos 2. Los hechos, en síntesis, son los siguientes: 2.1. La Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, Corantioquia, mediante la Resolución 10842 de 24 de noviembre de 2008, adoptó los criterios corporativos para la expedición de permisos, autorizaciones y concesiones de proyectos de generación hidroeléctrica. 2.2.

La Resolución 14059 de 22 de septiembre de 2010, adoptó la versión actualizada del anterior documento que pasó a convertirse en el reglamento para administrar la demanda hídrica en jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, Corantioquia. 2.3. Según el anexo del documento citado ut supra, para obtener una concesión de aguas o una licencia ambiental para proyectos relacionados con la generación hidroeléctrica resulta necesario tramitar un permiso de estudio, circunstancia esta que “[…] constituye un uso irregular de la potestad reglamentaria que no le corresponde ejercer a Corantioquia […]”. 2.4.

El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, hoy ministerio de ambiente y desarrollo sostenible, en su calidad de organismo rector de la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables en el país expidió la Circular (sin número) de 23 de diciembre de 2008, por medio de la cual les solicitó a los destinatarios de las mismas, esto es, los directores de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible abstenerse de tramitar solicitudes de permisos de estudio amparados en el artículo 56 del Decreto Ley 2811 de 18 de diciembre de 19742. 2.5.

Ese ministerio, mediante concepto 2400-2-8680 de 4 de marzo de 2009, absolvió la consulta formulada por el accionante en relación con la aplicabilidad de la Resolución 10842 de 2008. En dicha respuesta, señaló que las autoridades en el trámite de las gestiones administrativas no pueden exigir más requisitos de los estrictamente señalados en las normas jurídicas que regulan la materia. 2 “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente.” 3 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia 2.6.

A través de las Resoluciones 10842 de 2008 y 14059 de 2010, el “[…] permiso de estudio […]” se convirtió en un “[…] prerrequisito […]” para la obtención de la concesión de aguas o licencia ambiental, exigencia que no se encuentra regulada en la ley o en sus decretos reglamentarios. 2.7. Según los referidos actos administrativos, el permiso de estudio previsto en el artículo 56 del Decreto Ley 2811 de 1974, se exige como prerrequisito para el desarrollo de proyectos relacionados con la generación hidroeléctrica “[…] en los que el interesado en ejecutarlos, carece de información primaria para definir la viabilidad del posible aprovechamiento del recurso, trámite que constituye una violación al principio de economía que debe regir todas las actuaciones administrativas, pues se exige un requisito no contemplado en las normas que regulan la materia […]”. 2.8.

La Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, Corantioquia utiliza tal exigencia para privilegiar a quienes concurren a este tipo de trámites, otorgándoles una prioridad y exclusividad para usar la fuente frente a cualquier tercero que solicite una licencia o concesión para este mismo fin, sin importar que esta solicitud sea anterior a la del permiso de estudio.

I.1.3. Normas violadas y el concepto de violación I.1.3.1. Normas violadas 3. El actor a pesar de que no dedicó un capítulo específico sobre normas violadas, a lo largo del escrito enunció las siguientes disposiciones: el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política; el artículo 56 del Decreto Ley 2811 de 1974 y, los artículos 36, 39, 40, 41, 54, 73 y 74 del Decreto 1541 de 1978.

Al desarrollar el concepto de violación invocó los cargos de nulidad por falta de competencia y falsa motivación. I.1.3.2. Concepto de violación (i) La falta de competencia de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, Corantioquia 4. Sostuvo que el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política le asignó al Presidente de la República la potestad reglamentaria para expedir normas de carácter general orientadas a lograr la cumplida ejecución de la ley. 5.

Agregó que “[…] [c]on la expedición de las Resoluciones No. 10842 del 24 de noviembre de 2008 y 14059 del 22 de octubre (sic) de 2010, Corantioquia está haciendo uso de una facultad reglamentaria que no le ha sido asignada por el legislador y además, establece requisitos y trámites que no habían sido definidos en la ley, como lo es el convertir el permiso de estudio en un prerrequisito para 4 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia obtener una concesión de aguas o una licencia ambiental para generación hidroeléctrica, y de esta manera otorgar una prioridad y una exclusividad no contemplada en la legislación para este tipo de trámite”. 6.

Igualmente, subrayó que la entidad demandada desconoció la directriz impartida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en la circular de 23 de diciembre de 2008, citada ut supra. 7. Indicó que “[…] basta revisar la legislación vigente para la concesión de aguas para generación de hidroeléctrica, para darse cuenta que no se requiere de la expedición de ningún tipo de reglamentación para el trámite de este tipo de permisos […]”. 8.

Precisó que, según los artículos 36, 39, 40 y 41 del Decreto 1541 de 1978, toda persona tiene derecho a que se le otorgue la concesión para el uso de aguas hasta por un término de 50 años prorrogables, siempre y cuando se acredite que no existen otros usos que sean previos en el orden de prioridades, sin más requisitos que los previstos en la ley. 9.

Igualmente, luego de reproducir los artículos 54, 73 y 74 del Decreto 1541 de 1978, sostuvo que “[…] [e]s clara la ley en señalar los requisitos para acceder a un permiso de concesión de aguas, cualquier exigencia adicional, como la de tramitar previamente un permiso de estudio, solo puede ser considerada como una violación al principio de economía que debe regir para todas las actuaciones administrativas […]”.

(ii) La falsa motivación 10. Señaló que, según la entidad demandada, durante el 2008 hubo una demanda significativa de peticiones sobre permisos, concesiones y licencias ambientales relacionadas con proyectos de generación hidroeléctrica, por lo que se necesitaban unificar criterios sobre esta materia. No obstante, su verdadera intención era la de imponer obligaciones no previstas en la ley para impedir y obstaculizar la obtención del permiso de concesión de aguas. 11.

Estimó que no existe fundamento jurídico para exigir u otorgar un permiso de estudio como prerrequisito para la presentación y tramitación de una licencia ambiental o una concesión de aguas en proyectos hidroeléctricos pues “[…] una cosa es que se fijen unos criterios que deben tener en cuenta todos los directores territoriales al momento de pronunciarse sobre este tipo de solicitudes y otra muy diferente que se le imponga a los usuarios la obligación de adelantar un trámite no previsto en la ley y mucho menos que se le otorgue a quien lo tramite una prioridad o exclusividad en el uso de la fuente frente a otros interesados que con anterioridad a la solicitud de permiso de estudio, hayan tramitado licencia ambiental o concesión de aguas […]”. 5 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia 12.

Explicó que el permiso de estudio es exigible para la investigación científica, según el Decreto 309 de 2000. Indicó que para los demás temas como ocurre con la concesión de aguas para la ejecución de proyectos hidroeléctricos, el legislador y el ejecutivo en ejercicio de sus competencias se han ocupado de expedir la normatividad pertinente para el trámite de esta clase de autorizaciones, sin que se exija la expedición del permiso de estudio. 13.

Indicó que: “[…] [b]asta revisar la Ley 99 de 1993 y su Decreto Reglamentario 1220 y su Decreto Reglamentario 1220 de 2005 y los Decretos 1541 de 1978, 1594 de 1984, para darse cuenta, como lo ha dicho el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, que estas normas, ´se ocuparon expresamente de los procedimientos, estudios previos y requisitos para el uso de las aguas no marítimas en desarrollo de cualquier actividad, entre ellas la generación de energía, y de las formas y procedimientos necesarios para la ejecución de proyectos obras o actividades que requieran licencia ambiental, entre ellas la construcción de embalses y la generación hidroeléctrica´”. 14.

Subrayó que: “[…] [n]o tiene sentido, que so pretexto de solicitarle al usuario información primaria para definir la viabilidad del posible aprovechamiento del recurso, se imponga la obligación de tramitar el permiso para estudio descrito para el artículo 56 del Decreto Ley 2811 de 1974, como prerrequisito, para el desarrollos (sic) [de] proyectos relacionados con la generación hidroeléctrica, aún para los usuarios que ya poseen dicha información, pues la normatividad como ya se dijo, definió los procedimientos, estudios previos y requisitos que deben cumplir los interesados.

Una exigencia adicional, como esta, no contenida en la ley, insisto, constituye una violación al principio de economía que debe regir todas las actuaciones administrativas y constituye un detrimento patrimonial para los interesados en el uso de la fuente que con decisiones como esta ven afectadas sus deseos de inversión y de generación de riqueza […]”.

I.2. La contestación de la demanda3 15. La Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, Corantioquia por conducto de apoderado judicial contestó la demanda, con sustento en los siguientes argumentos: I.2.1. De la falta de competencia 16. Agregó que, según el artículo 23 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 19934, las corporaciones autónomas regionales tienen competencia para administrar, en su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales.

Igualmente, a la luz del 3 Folios 244 a 252 del Cuaderno 1. 4 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.” 6 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia numeral 9° del artículo 31 de la referida ley les corresponde otorgar permisos y concesiones para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales dentro de su jurisdicción. 17.

Indicó que las Resoluciones 10842 de 24 de noviembre de 2008 y 14059 de 22 de septiembre de 2010, constituyen: “[…] una herramienta a utilizar por la Corporación respecto a la toma de decisiones frente al otorgamiento de concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales relacionadas con este tipo de proyectos y guía para el usuario interesado en los mismos […]”.

(Negrilla y subrayado del texto). 18. Anotó que según el artículo 56 del Decreto Ley 2811 de 1974, el permiso para el estudio hídrico con destino a la ejecución de proyectos de generación de energía eléctrica es un modo de adquirir el derecho a usar el recurso de manera temporal. 19. Adujo que en el texto de las Resoluciones 10842 de 24 de noviembre de 2008 y 14059 de 22 de septiembre de 2010 se indica que: “[…] quien requiera adelantar estudio de los recursos naturales, con el objeto de reunir información primaria para definir la viabilidad del posible aprovechamiento del recurso, debe obtener permiso para el estudio de recursos naturales […]”.

(Subrayado del texto). Es decir, “[…] [e]l documento hace énfasis en que: ´bajo este contexto, el permiso de estudio, se constituye en un prerrequisito para la obtención de aguas o licencia ambiental´”. 20. Manifestó que la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 28 de febrero de 20135, declaró nula la Circular 2000-2-1464-40 del 23 de diciembre de 2008 dirigida a los directores de las Corporaciones Autónomas Regionales, cuyo asunto era el permiso para estudio del recurso hídrico tendiente al desarrollo de proyectos hidroeléctricos. 21.

Precisó que en la providencia citada ut supra, se indicó que las autoridades ambientales deben aplicar los artículos 56, 57 y 58 del Decreto Ley 2811 de 1974, sobre el permiso para el estudio del recurso hídrico tendiente al desarrollo de proyectos hidroeléctricos. Por ende, dichas normas se encuentran vigentes. 22. Señaló que la entidad demandada se limitó a aplicar la normatividad respecto del permiso de estudio sobre el recurso hídrico para proyectar obras para su futuro aprovechamiento, actuaciones a su vez amparadas en la Ley 99 de 1993.

I.2.2. De la falsa motivación 23. Explicó que en el ordenamiento jurídico existen tres clases de permisos de estudio: (i) el de recursos naturales regulado en el artículo 56 del Decreto Ley 2811 de 1974; (ii) el de recolección de especímenes de especies silvestres de la 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de febrero de 2013, CP: Guillermo Vargas Ayala, radicado: 11001-03-24-000-2009-00614-00, actora: HMV INGENIEROS LTDA, demandado: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 7 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia diversidad biológica con fines de elaboración de estudios ambientales reglamentado en el Decreto 3016 de 2013 y, (iii) el de recolección de especímenes de especies silvestres de la diversidad biológica con fines de investigación científica reglamentado en el Decreto 1376 de 2013. 24.

Argumentó que: “[…] no existe norma superior que reglamente íntegramente el tema del permiso para el estudio de recursos naturales renovables, lo que nos permite concluir que el artículo 56 del Decreto – Ley 2811 de 1974, es la norma que debe aplicar la autoridad ambiental, cuando se trate del permiso de estudio para proyectos de generación de energía hidroeléctrica […]”.

I.3. Trámite impartido al proceso 25. El magistrado sustanciador del proceso mediante auto de 4 de septiembre de 20146, admitió la demanda y negó la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de los actos demandados. 26. Mediante auto de 26 de abril de 20167 se dio apertura al período probatorio y en proveído de 19 de diciembre de 20168 se corrió traslado a las partes a fin de que presenten sus alegatos de conclusión y al señor agente del Ministerio Público para que rinda concepto9.

I.4. Los alegatos de conclusión10 y el concepto presentado por el Ministerio Público11 27. La parte demandante guardó silencio. 28. La entidad demandada reiteró los argumentos del escrito de contestación de la demanda. 29. El señor Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa12 rindió su concepto núm. 13 de 17 de febrero de 2017, mediante el cual solicitó la declaratoria de nulidad de los actos acusados. 30.

El señor agente del Ministerio Público señaló que los actos demandados invocaron, en sus fundamentos normativos, los artículos 23 y 31 (numeral 9°) de la Ley 99 de 1993, disposiciones que señalan que a las Corporaciones Autónomas Regionales les corresponde administrar dentro del área de su jurisdicción el medio ambiente y los recursos renovables y propender por su desarrollo sostenible y, para tal propósito, pueden otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias 6 Folio 103 del Cuaderno 1. 7 Folios 265 a 266 del Cuaderno 1. 8 Folio 286 del Cuaderno 1. 9 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 210 del CCA. 10 El alegato presentado por la entidad demandada reposa a folios 287 a 292 del Cuaderno 1. 11 Folios 295 a 301 del Cuaderno 1. 12 Iván Darío Gómez Lee. 8 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia ambientales requeridas por la ley.

Sin embargo, para el señor agente del Ministerio Público, tales normas no las facultan para reglamentar los criterios para la expedición de permisos, autorizaciones y concesiones de proyectos de generación de energía hidroeléctrica. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 31. Para abordar la presente controversia, se abordará el análisis de los siguientes aspectos: (i) la competencia;

(ii) la interpretación de la demanda y el problema jurídico; (iii) los apartes demandados; (iv) la solución a los problemas jurídicos y; (v) pronunciamiento sobre condena en costas. II.1. Competencia 32. Esta Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con el numeral 1º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo13 y el artículo 13 del Acuerdo 80 expedido el 12 de marzo de 201914, que contiene las reglas de reparto entre las distintas secciones de la Corporación. II.2.

La interpretación de la demanda y el problema jurídico 33. La jurisprudencia de esta Corporación Judicial ha reconocido la facultad en cabeza de los jueces de interpretar la demanda, como garantes del proceso, a fin de desentrañar su verdadero alcance y, con ello, identificar la causa petendi que justifica el accionar de quien acude ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, En este sentido, la Sección Tercera en sentencia de 27 de enero de 201615, señaló: “[…] Por averiguado se tiene que es deber del juez, en el marco de su autonomía funcional y como garante del acceso efectivo a la administración de justicia, interpretar de manera integral, y como un todo, el escrito de demanda16 y extraer el verdadero sentido y alcance de la pretensión judicial deprecada por quien acude a la jurisdicción. Así, corresponde a la judicatura adentrarse en el estudio de los extremos fácticos que circunscriben la causa petendi y los razonamientos jurídicos de manera armónica con lo pretendido, de modo tal que más que aferrarse a la literalidad de los términos expuestos interesa desentrañar el sentido 13 “[…]

ARTICULO 128. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN UNICA INSTANCIA. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: 1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden […]”. 14 Por medio del cual se expide el Reglamento del Consejo de Estado. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, CP: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, sentencia de 27 de enero de 2016, radicación número: 25000-23-15-000-2001-00491-01(29869). 16 (Cita es original): Véase: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencias de 19 de agosto de 2011 (20144) y 13 de febrero de 2013 (24612). 9 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia del problema litigioso puesto a su consideración17, eso sí, sin desquiciar los ejes basilares de la misma demanda18[…]”.

(Negrilla fuera del texto) 34. En el presente caso, y analizado el libelo introductorio, se advierte que el ciudadano Carlos Alberto Uribe Mejía instauró demanda en ejercicio de la acción de nulidad en la que controvierte la legalidad de las Resoluciones 10842 de 24 de noviembre de 2008 y 14059 de 22 de septiembre de 2010, ambos actos administrativos expedidos por la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, Corantioquia. 35.

Ahora, al analizar el contenido de la demanda se evidencia que el actor, al desarrollar el concepto de violación, dirigió acusaciones concretas contra algunos de los apartes de los referidos actos administrativos, esto es, el numeral 3.1. que hacen referencia al permiso de estudios. Así las cosas, en los hechos descritos el actor indicó expresamente lo siguiente: “[…] Séptimo. Según el anexo actualizado del documento ´CRITERIOS CORPORATIVOS PARA LA EXPEDICIÓN DE PERMISOS, AUTORIZACIONES Y CONCESIONES DE PROYECTOS DE GENERACION HIDROELÉCTRICA´ para obtener una concesión de aguas o una licencia ambiental para proyectos relacionados con la generación hidroeléctrica sería necesario previamente tramitar un permiso de estudio, dada la prioridad y exclusividad que otorga Corantioquia a dichos permisos, aunque estos se presenten con posterioridad a otras solicitudes de concesión o licencia ambiental que estén siendo tramitadas por la Corporación y cuyos peticionarios han asumido el riesgo y las inversiones asociadas al conocimiento de los recursos hídricos, según lo dispuesto por Corantioquia en relación con los artículos 52 y siguientes del Decreto Ley 2811 de 1974, lo cual constituye un uso irregular de la potestad reglamentaria que no le corresponde ejercer a Corantioquia. […] Décimo. Con la expedición de las Resoluciones No. 10842 del 24 de noviembre de 2008 y 14059 del 22 de octubre (sic) de 2010, expedida (sic) por CORANTIOQUIA, que adoptaron el documento denominado ´CRITERIOS CORPORATIVOS PARA LA EXPEDICIÓN DE PERMISOS, AUTORIZACIONES Y CONCESIONES DE PROYECTOS DE GENERACIÓN HIDROELÉCTRICA´, el permiso de estudio, se constituyó en un ´prerrequisito´ para la obtención de la concesión de aguas o licencia ambiental, obligación que no se encuentra regulada en la ley o en sus decretos reglamentarios.

Décimo Primero. La obligación de tramitar el permiso de estudio descrito en el artículo 56 del Decreto Ley 2811 de 1974, se exige como prerrequisito según las resoluciones demandadas para el desarrollos (sic) proyectos relacionados con la generación hidroeléctrica en los que el interesado en ejecutarlos, carece de información primaria 17 (Cita es original): Compendio de derecho procesal.

Teoría General del Proceso. Tomo I. Hernando Devis Echandía. Biblioteca Jurídica Dike. Duodécima edición. Pág. 436. 18 (Cita es original): Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, sentencia de 16 de marzo de 2015, Exp. 31.429, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 10 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia para definir la viabilidad del posible aprovechamiento del recurso, trámite que constituye una violación al principio de economía que debe regir todas las actuaciones administrativas, pues se exige un requisito no contemplado en las normas que regulan la materia.

Décimo segundo: Esta exigencia de tramitar el permiso de estudio como un prerrequisito para el desarrollo de proyectos relacionados con la generación hidroeléctrica, también ha sido utilizado de manera irregular por Corantioquia para privilegiar a quienes recurren a este tipo de trámites, otorgándoles una prioridad y exclusividad para el uso de la fuente frente a cualquier tercero que solicite una licencia o concesión de aguas para este mismo fin, sin importar que esta solicitud sea anterior a la del permiso de estudio.

La solicitud de permiso de estudio según Corantioquia le otorga al peticionario una prioridad por dos años, que pueden ser prorrogados, para realizar los estudios que estime pertinentes, lo que constituye una afectación al patrimonio de los demás interesados en la fuente hídrica, pues suspende el trámite de sus solicitudes y del inicio de la ejecución de los proyectos mientras está vigente el permiso de estudio, sin importar insisto, en que su petición sea anterior y que haya obtenido la información primaria de los posibles aprovechamientos, a su costo y riesgo, aplicando para ello las exigencias contenidas en la ley para el trámite de una licencia o una concesión de aguas […]”.

(Negrilla fuera del texto) 36. Igualmente, el demandante, al desarrollar el concepto de violación formuló acusaciones concretas en contra del permiso de estudio, en los siguientes términos: “LA INCOMPETENCIA […] Con la expedición de las Resoluciones No. 10842 del 24 de noviembre de 2008 y 14059 del 22 de octubre (sic) de 2010, Corantioquia está haciendo uso de una facultad reglamentaria que no le ha sido asignada por el legislador y además, establece requisitos y trámites que no habían sido definidos por la ley y la reglamentación vigente, como es el convertir el permiso de estudio en un prerrequisito para obtener una concesión de aguas o una licencia ambiental para generación hidroeléctrica, y de esta manera otorgar una prioridad y una exclusividad no contemplada en la legislación para este tipo de trámite. […] Es clara la ley en señalar los requisitos para acceder a un permiso de concesión de aguas, cualquier exigencia adicional, como la de tramitar previamente un permiso de estudio, sólo puede ser considerada como una violación al principio de economía que debe regir para todas las actuaciones administrativas.

FALSA MOTIVACIÓN […] En efecto, no tiene ningún sustento jurídico, que se exija u otorgue el permiso de estudio, como un prerrequisito para la presentación y trámite 11 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia de una licencia ambiental o una concesión de aguas para la ejecución de proyectos hidroeléctricos, pues una cosa es que se fijen unos criterios que deben tener en cuenta todos los directores territoriales al momento de pronunciarse sobre este tipo de solicitudes y otra muy diferente que se le imponga a los usuarios la obligación de adelantar un trámite no previsto en la ley y muchos (sic) menos que se le otorgue a quien lo tramite una prioridad o exclusividad en el uso de la fuente frente otros interesados que con anterioridad a la solicitud de permiso de estudio, hayan tramitado la licencia ambiental o concesión de aguas. […] No tiene sentido, que so pretexto de solicitarle al usuario información primaria para definir la viabilidad del posible aprovechamiento del recurso, se imponga la obligación de tramitar el permiso para estudio descrito para el artículo 56 del Decreto Ley 2811 de 1974, como prerrequisito, para el desarrollos (sic) proyectos relacionados con la generación hidroeléctrica, aún para los usuarios que ya poseen dicha información, pues la normatividad como ya se dijo, definió los procedimientos, estudios previos y requisitos que deben cumplir los interesados.

Una exigencia adicional, como esta, no contenida en la ley, insisto, constituye una violación al principio de economía que debe regir todas las actuaciones administrativas y constituye un detrimento patrimonial para los interesados en el uso de la fuente que con decisiones como esta ven afectadas sus deseos de inversión y de generación de riqueza […]” (Negrilla del texto y subrayado fuera del texto) 37.

Por su parte, la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, Corantioquia, al contestar la demanda, formuló argumentos para defender la legalidad del permiso de estudio. 38. Así las cosas, le corresponde a la Sala entrar a analizar la legalidad de los numerales 3.1. contenidos en los documentos titulados “Criterios corporativos para la expedición de permisos, autorizaciones y concesiones de proyectos de generación hidroeléctrica”, a su vez adoptados en las Resoluciones 10842 de 24 de noviembre de 2008 y 14059 de 22 de septiembre de 2010, expedidas por la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, Corantioquia. 39.

Para ello, se deben analizar los siguientes aspectos: (i) Si la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, Corantioquia en ejercicio de la potestad reglamentaria tenía competencia para reglamentar el permiso de estudio y, para establecer que el mismo era un prerrequisito para la obtención de aguas o licencia ambiental y;

(ii) Si está llamado a prosperar el vicio de nulidad por falsa motivación “[…] pues una cosa es que se fijen unos criterios que deben tener en cuenta todos los directores territoriales al momento de pronunciarse sobre este tipo de solicitudes y otra muy diferente que se le imponga a los usuarios la obligación de adelantar un trámite no previsto en la ley y mucho menos 12 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia que se le otorgue a quien lo tramite una prioridad o exclusividad en el uso de la fuente frente [a] otros interesados […]”.

II.3. Los apartes que se demandan 40. La demanda va dirigida a cuestionar los numerales 3.1. contenidos en los documentos titulados “Criterios corporativos para la expedición de permisos, autorizaciones y concesiones de proyectos de generación hidroeléctrica”, a su vez adoptados en las Resoluciones 10842 de 24 de noviembre de 2008 y 14059 de 22 de septiembre de 2010, expedidas por la Corporación Autónoma Regional. 41.

El numeral 3.1. del referido documento a su vez adoptado en la Resolución 10842 de 24 de noviembre de 2008, es del siguiente tenor: (se subraya) “CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL DEL CENTRO DE ANTIOQUIA CORANTIOQUIA RESOLUCIÓN No. 10842 ´POR EL (sic) CUAL SE ADOPTAN CRITERIOS CORPORATIVOS PARA LA EXPEDICIÓN DE PERMISOS, AUTORIZACIONES Y CONCESIONES DE PROYECTOS DE GENERACIÓN HIDROELÉCTRICA´ El Director General de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, CORANTIOQUIA, en uso de sus facultades legales y estatutarias, en especial las conferidas por la ley 99 de 1993 y,

CONSIDERANDO

PRIMERO. Que de conformidad con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993 artículos 23 y 31 numeral 9, corresponde a la Corporación ´administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible´, para cuyo efecto, entre sus funciones, otorgará ´concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la Ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente´.

SEGUNDO. Que en atención a dicha función, durante la vigencia 2008 han ingresado aproximadamente 160 solicitudes de permisos, concesiones y licencias ambientales relacionadas con proyectos de generación hidroeléctrica.

TERCERO. Que frente a la demanda significativa de peticiones de esta naturaleza y que la expedición de permisos ambientales es ejercida por la Corporación a través de sus Direcciones Territoriales y del Municipio de Envigado, en virtud de la delegación, es necesario unificar criterios que faciliten el actuar corporativo. Que por lo expuesto, 13 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO. Adoptar el documento: ´CRITERIOS CORPORATIVOS PARA LA EXPEDICIÓN DE PERMISOS, AUTORIZACIONES Y CONCESIONES DE PROYECTOS DE GENERACIÓN HIDROELÉCTRICA´, el cual hace parte de la presente resolución, para administrar la demanda hídrica en jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, CORANTIOQUIA.

ARTÍCULO SEGUNDO. Ordenar la utilización de esta herramienta por parte de las Direcciones Territoriales y el Municipio de Envigado, respecto a la toma de decisiones para el otorgamiento de concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales, relacionadas con proyectos de generación hidroeléctrica.

PARAGRAFO. El documento que se adopta constituye una guía para el usuario interesado en proyectos de esta índole.

ARTICULO TERCERO. Publicar en la página web de la Corporación para efectos de su socialización.

ARTÍCULO CUARTO. La presente resolución rige a partir de la fecha de expedición. Dada en Medellín, a los 24 NOV 2008 PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE LUÍS ALFONSO ESCOBAR TRUJILLO Director General. […]”

3.1. PERMISO PARA EL ESTUDIO DE RECURSOS NATURALES 3.1.1. CONCEPTO De conformidad con el artículo 52 del Decreto Ley 2811 de 1974, uno de los modos de adquirir el derecho a usar los recursos naturales renovables es el Permiso, el cual, como lo dispone el artículo 54 de la misma norma, se concede para el uso temporal de partes definidas de recursos naturales de dominio público.

En los términos descritos y acorde con lo prescrito en el artículo 56 del Decreto en mención, el Permiso para Estudio del recurso hídrico con destino a la ejecución de proyectos relacionados con la generación hidroeléctrica es un modo de adquirir el derecho a usar el recurso de manera temporal en términos de su estudio y cuyo propósito es el de reunir información primaria que permita proyectar las obras requeridas para su futuro aprovechamiento.

En tal sentido el permiso procede, si el interesado en ejecutar este tipo de proyectos, carece de información primaria para definir la viabilidad del posible aprovechamiento del recurso. Bajo este contexto, el permiso de 14 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia estudio, se constituye en un prerrequisito para la obtención de la concesión de aguas o licencia ambiental, según el caso.

En proyectos de esta naturaleza, para conocer con certeza el potencial hidroenergético de la fuente, es necesario considerar aspectos como salto neto y caudal. La determinación del caudal bajo un adecuado nivel de certidumbre, requiere estudios específicos de la cuenca que incluyen captura de información primaria. Así mismo aplicará cuando se requiera captura de información primaria en caso de reactivación del proyecto, entendida como el conjunto de actividades necesarias para volver a poner en operación el proyecto que ha cesado durante un periodo de tiempo continuo y no cuenta con concesión o licencia ambiental vigente.

Contrario a lo anterior, si el interesado cuenta con información secundaria, como estudios hidrológicos previos, o la cuenca materia de interés está instrumentada y posee series históricas con un periodo (sic) de registro aceptable para fines de análisis hidrológicos que le permita estimar su potencial hidroeléctrico, no requerirá tramitar este permiso.

Por su naturaleza, debe entenderse el permiso de estudio como un permiso ambiental que aplica en las primeras fases del ciclo de vida del proyecto, es decir antes de la prefactibilidad. Para mayor precisión, comparado con la Licencia Ambiental, ésta aplica a las fases más avanzadas dentro del ciclo de vida del proyecto, es decir, posteriores a la prefactibilidad del mismo, de ahí que no sean concomitantes, pues el permiso de estudio sería previo a la Licencia Ambiental.

3.1.2. SUSTENTO NORMATIVO De conformidad con el artículo 51 del Decreto Ley 2811 de 1974, entre los modos de adquirir el derecho a usar los recursos naturales renovables se encuentra el PERMISO, regulado de manera general en los artículos 54 y 55. Artículo 54. "Podrá concederse permiso para el uso temporal de partes delimitadas de recursos naturales renovables de dominio público".

Artículo 55. "La duración del permiso será fijada de acuerdo con la naturaleza del recurso, de su disponibilidad, de la necesidad de restricciones o limitaciones para su conservación y de la cuantía y clase de las inversiones, sin exceder de diez años. Los permisos por lapsos menores de diez años serán prorrogables siempre que no sobrepasen en total, el referido máximo.

Expirado el término, deberá darse opción para que personas distintas de quien fue su titular, compitan en las diligencias propias para el otorgamiento de un nuevo permiso. El permiso se otorgará a quien ofrezca y asegure las mejores condiciones para el interés público19. A la expiración del permiso no podrá su titular alegar derecho de retención por mejoras que hubiere realizado." Negrilla fuera del texto.

Estos artículos aluden al Permiso en general como uno de los modos de adquirir el uso temporal de partes delimitadas de recursos naturales 19 Constitución Política. Art. 58. Prevalencia del interés general o social sobre el particular. 15 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia renovables de dominio público, y los artículos 56 a 58 del Decreto regulan uno de los modos especiales para su uso, a través del Permiso para el Estudio de Recursos Naturales cuyo propósito sea proyectar obras o trabajos para su futuro aprovechamiento.

3.1.3. TÉRMINO DEL PERMISO El término máximo del permiso para el estudio de recursos naturales es de dos (2) años como lo dispone la norma especial en su artículo 56 inciso 2° del Decreto Ley 2811 de 1974 en concordancia con el artículo 10 del Decreto 309 de 2000. Para este tipo de proyectos, frente al máximo definido por la norma, deberá considerarse mínimo un (1) año teniendo en cuenta que debe garantizarse la caracterización del recurso agua en un año hidrológico completo. 3.1.4.

PRÓRROGA Con fundamento en el artículo 56 inciso final del Decreto Ley 2811 de 1974, la prórroga solamente procede cuando la inejecución de los estudios, dentro del lapso de vigencia del permiso, obedezca a fuerza mayor20. El titular del permiso, deberá solicitarla antes de su vencimiento. Para la autoridad ambiental decidir la solicitud de prórroga, el titular deberá entregar un informe de avance del estudio.

3.1.5. COMPATIBILIDAD DEL PERMISO A OTORGAR CON AUTORIZACIONES, CONCESIONES O LICENCIAS AMBIENTALES OTORGADAS De conformidad con lo dispuesto en el artículo 56 inciso 1º del Decreto Ley 2811 de 1974, si el recurso hídrico a estudiar, se encuentra otorgado a otra persona mediante cualquiera de los modos que consagra la ley para el uso de los recursos naturales renovables21, podrá otorgarse el permiso de estudio para proyectos hidroeléctricos bajo las siguientes condiciones: 1.

Que el uso para el cual se concesionó o autorizó el recurso hídrico sea diferente al de generación de energía hidroeléctrica y, 2. Que el permiso para estudio no perturbe el uso ya concedido.

3.1.6. EFECTOS DEL PERMISO El permiso de estudio tiene unas particularidades que le otorga el Decreto Ley 2811 de 1974, en sus artículos 56 y 58 a saber: • El titular del permiso goza de prioridad, sobre otros solicitantes de concesión, respetando el orden de prelación consagrado en el Decreto 1541 de 1978 artículo 41 para otorgar concesiones, en concordancia con su artículo 43.

Como este derecho se aplica al titular, significa que es 20 C.C.C. artículo 64. Subrogado. L- 95/890, Art 1°. Se llama fuerza mayor o caso fortuito el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los autos (sic) de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc. 21 Decreto Ley 2811 de 1974 artículo 51, 16 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia durante la vigencia del permiso, por tanto la solicitud de concesión deberá presentarse con la entrega del informe final. • El titular goza de exclusividad en el uso del recurso hídrico en términos del estudio, impidiendo concederse otro permiso de la misma naturaleza u otorgarse a terceros el uso del recurso materia del mismo; excepto cuando se solicite un permiso de estudio para aplicaciones o utilizaciones distintas de las que pretenda el titular. • La prioridad y la exclusividad solo operan durante la vigencia del permiso, es decir, desde que la resolución que lo otorga se encuentre en firme22 y hasta la fecha en que expire el término de vigencia del mismo.

Fenecido el término, se pierden tales derechos. • El titular del permiso, además de los derechos que le asisten a usar el recurso natural para su estudio, gozando de prioridad y exclusividad, tiene la obligación de cumplir con las exigencias ambientales contempladas como consecuencia de su otorgamiento, en especial la presentación de informes parciales y final. • La violación de las normas sobre protección ambiental o sobre manejo de recursos naturales renovables por parte del titular del permiso, podrá conllevar la imposición de las sanciones previstas en el artículo 85 de la Ley 99 de 1993, entre las cuales se contempla la revocatoria del mismo.

Para el efecto y con el fin de garantizar el debido proceso, la Autoridad Ambiental surtirá el procedimiento contemplado en el Decreto 1594 de 1984 artículos 197 y siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 3 del artículo 85 referido.

3.1.7. PERMISO AMBIENTAL ADICIONAL El permiso para estudio del recurso hídrico regulado en el Decreto Ley 2811 de 1974 no confiere autorización para acceder a la diversidad biológica, que involucre alguna o todas las actividades de colecta, recolecta, captura, caza, pesca, manipulación del recurso biológico y su movilización en el territorio nacional, por tanto en cualquiera de estos casos el interesado deberá tramitar el respectivo permiso a que alude el decreto 309 de 200023.

De ahí la importancia que el interesado en proyectos hidroeléctricos prevea, dentro del estudio a realizar para el futuro aprovechamiento del recurso hídrico, si incluirá actividades de colecta, recolecta, caza o pesca de especímenes o muestras de diversidad biológica, para definir la necesidad de tramitar permiso para la investigación científica sobre diversidad biológica.

La solicitud de este permiso de estudio, deberá diligenciarse en el formato adoptado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial mediante Resolución No.0068 de enero 22 de 2002, en la cual se establece el procedimiento24".

3.1.8. CONTENIDO DE LA SOLICITUD 22 Para el caso de las decisiones administrativas ambientales y de conformidad con el artículo 62 del Código Contencioso Administrativo, el acto administrativo o resolución quedará en firme, cuando: 1) El recurso de reposición interpuesto se haya decidido; 2) No se interponga recurso de reposición, o se renuncie expresamente a él; 3) Se acepte el desistimiento. 23 Decreto 309 de 2000, artículo 14. 24 Consultar página web: www.minambiente.gov.co. 17 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia

3.1.8.1. REQUISITOS GENERALES El interesado deberá presentar ante la Corporación, la siguiente documentación: 1. Solicitud suscrita por el representante legal o quien haga sus veces (en caso de ser persona jurídica) o la persona natural interesada, nombre o razón social, número de identificación y domicilio. 2. Certificado de existencia y representación legal para el caso de persona jurídica. 3.

Poder otorgado en debida forma, cuando se actúe mediante apoderado, indicando además la dirección de notificación. 4. Descripción de las obras o trabajos que se pretenden proyectar sobre el recurso natural para su futuro aprovechamiento. 5. Certificado del Ministerio del Interior y de Justicia sobre comunidades indígenas y/o negras tradicionales, cuando el estudio se pretenda desarrollar dentro del ámbito territorial de algún de estas, en los términos del Decreto 1320 de 1998.

3.1.8.1. REQUISITOS ESPECÍFICOS Además de los requisitos generales señalados en el punto anterior, el interesado deberá anexar la siguiente información: 1. Ubicación (cuenca, municipio(s)) y delimitación del tramo o área requerida para el estudio en coordenadas geográficas. 2. Objeto y justificación del estudio. 3. Término por el cual se solicita el permiso. 4.

Descripción de la metodología a utilizar para el desarrollo de las actividades que harán parte del estudio. 5. Descripción y cronograma de ejecución de las actividades que se pretenda adelantar durante su desarrollo. 6. Plano a escala 1:25.000, acorde con la cartografía oficial de Colombia donde se ubique el área objeto de estudio. 3.1.9.

Trámite del permiso El procedimiento para la expedición del permiso se fundamenta en el Código Contencioso Administrativo artículos 1 inciso 2°, 11 a 13 y 50 y siguientes, en concordancia con la ley 99 de 1993 artículos 70 y 71. 1. Allegada la solicitud la Corporación verificará el cumplimiento de los requisitos de que tratan los numerales 3.1.8.1. y 3.1.8.2., en caso contrario, requerirá al interesado para que allegue la documentación faltante.

Situación en la cual hasta tanto se suministre la documentación en debida forma, no se expedirá el acto de inicio de trámite. Si la solicitud cumple con los requisitos mencionados o allegada la documentación requerida para el efecto, se procederá a expedir el acto de inicio de trámite que se notificará y publicará en los términos del artículo 70 de la Ley 99 de 1993. 2.

En firme el acto de inicio, la Corporación podrá solicitar al interesado, mediante acto de trámite, la información adicional que considere necesaria. En este caso se interrumpirán los términos que tiene para decidir. 18 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia 3.

De no requerirse información adicional o allegada ésta, la Corporación expedirá la resolución, la cual será notificada y publicada de conformidad con los términos señalados en el artículo 71 de la Ley 99 de 1993. 4. Contra el acto administrativo que decide la solicitud del permiso procederá el recurso de reposición de conformidad con lo dispuesto en los artículos 51 y siguientes del Código Contencioso Administrativo.

Dentro de este procedimiento, se considerarán además los siguientes aspectos: • El interesado deberá pagar el respectivo cobro para la prestación del servicio de evaluación en los términos y condiciones establecidos por la Corporación. • De acuerdo con lo previsto en el artículo 13 del Código Contencioso Administrativo se entenderá que el peticionario ha desistido de su solicitud, si hecho el requerimiento de completar los requisitos, o allegar los documentos o informaciones adicionales, no da respuesta en el término de dos (2) meses.

Acto seguido se archivará la solicitud, sin perjuicio que el interesado presente una nueva.

3.1.10. OBLIGACIONES DEL PERMISO El interesado deberá iniciar los estudios dentro del término de sesenta (60) días calendario contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la providencia que otorga el permiso. Dentro de este término, dará aviso por escrito a la Corporación sobre la fecha de iniciación de los estudios y continuará presentando informes parciales de avance en los plazos que defina la Corporación para cada caso.

Como obligación especial, el titular presentará un INFORME FINAL sobre el resultado del estudio, el cual contendrá la siguiente información: • Ubicación y delimitación del área de influencia del proyecto objeto de estudio, amarrado al sistema de coordenadas oficial de Colombia. Especificar las planchas del IGAC en escala 1:25.000 que cubren el área de estudio. • Parámetros morfométricos de la(s) cuenca(s) objeto de estudio: área, perímetro, forma (factor forma), longitud del cauce principal, cota máxima, cota mínima y pendiente. • Parámetros Geomorfológicos: descripción de la red de drenaje, forma del relieve y procesos morfodinámicos (cartografiables a la escala de estudio). • Geología regional: Descripción de las unidades litológicas y estructuras de tipo fallado y plegamientos de tipo regional presentes en el área de estudio y caracterización del área de estudio con respecto al mapa de amenaza sísmica y aceleración pico esperada, conforme a la ley sismoresistente (sic) vigente25. • Amenazas: Inventario en la cuenca de eventos ocurridos de tipo: avenida torrencial, inundaciones lentas y movimientos en masa (fecha de evento, magnitud, localización y afectaciones). 25 Decreto 1400/84. 19 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia • Componente florístico: identificación, clasificación y sectorización de los diferentes tipos de cobertura; sobre esta delimitación se distribuirán las parcelas de muestreo de acuerdo al estado sucesional para obtener información relacionada con aspectos cualitativos y cuantitativos.

Las parcelas son opcionales dependiendo de las necesidades de estudio del usuario. • Aforos conocidos: identificación y caracterización de los sitios de aforo efectuados en el estudio, especificando ubicación y levantamiento de secciones hidráulicas, frecuencias de monitoreo, resultados obtenidos (serie histórica) y otros aforos existentes para la fuente. • Análisis hidrológico: Se deberá presentar la metodología utilizada para el cálculo de los caudales: ecológico, objeto de concesión, mínimo de generación, medio mensual multianual, promedio diario y mínimo para los siguientes períodos de retorno: 2.33, 5, 10, 25, 50 y 100- • Inventario de Estructuras hidráulicas existentes en el área de estudio. • Estimación de la demanda de agua en el área de estudio (incluye la totalidad de usuarios: legalizados o no).

Respecto a usuarios legalizados, la información podrá ser consultada a la Corporación. • Componente sociocultural: Población humana actual existente en el área de estudio, identificación de patrimonios históricos y culturales. • Componente económico: Descripción de las principales actividades productivas que se realizan en la zona de estudio así como el mapa de usos del suelo de la misma. 3.1.11.

CONTROL Y SEGUIMIENTO El permiso será objeto de control y seguimiento por parte de la Corporación pudiendo dar lugar a requerimientos, a la aplicación del procedimiento sancionatorio por el incumplimiento de las obligaciones establecidas, o a la terminación del mismo. La Corporación, efectuará el cobro por concepto de evaluación o seguimiento ambiental, originados con ocasión del permiso para el estudio del recurso hídrico […]”.

(Negrilla del texto y subrayado fuera del texto) 42. El numeral 3.1. contenido en el documento citado ut supra adoptado en la Resolución 14059 de 22 de septiembre de 2010, es del siguiente tenor: (se subraya) “CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL DEL CENTRO DE ANTIOQUIA CORANTIOQUIA RESOLUCIÓN No. 14059 ´POR EL (sic) CUAL SE ADOPTA LA VERSIÓN ACTUALIZADA DEL DOCUMENTO CRITERIOS CORPORATIVOS PARA LA EXPEDICIÓN DE PERMISOS, AUTORIZACIONES Y CONCESIONES DE PROYECTOS DE GENERACIÓN HIDROELÉCTRICA´ La Directora General (E) de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, CORANTIOQUIA, en uso de sus facultades legales y estatutarias, en especial las conferidas por la ley 99 de 1993 y, 20 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia RESUELVE:

ARTICULO PRIMERO. Adoptar la versión actualizada del documento ´CRITERIOS CORPORATIVOS PARA LA EXPEDICIÓN DE PERMISOS, AUTORIZACIONES Y CONCESIONES DE PROYECTOS DE GENERACIÓN HIDROELÉCTRICA´, el cual hace parte de la presente resolución, para administrar la demanda hídrica en jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, CORANTIOQUIA.

PARAGRAFO. Las posteriores actualizaciones requeridas en virtud de cambios normativos que se expidan sobre la materia, se realizarán automáticamente sin necesidad de acto administrativo que las refrende.

ARTÍCULO SEGUNDO. Publicar en la página web de la Corporación para efectos de su socialización.

PARAGRAFO. Las actualizaciones que se expidan con posterioridad a este acto administrativo deberán ser publicadas en la página web de la Corporación para tal fin.

ARTÍCULO TERCERO. La presente resolución rige a partir de la fecha de expedición. Dada en Medellín, a los 22 SEP 2010 PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA AMPARO ALZATE AGUDELO Directora General (E) […]

3.1. PERMISO PARA EL ESTUDIO DE RECURSOS NATURALES 3.1.1. CONCEPTO De conformidad con el artículo 52 del Decreto Ley 2811 de 1974, uno de los modos de adquirir el derecho a usar los recursos naturales renovables es el Permiso, el cual, como lo dispone el artículo 54 de la misma norma, se concede para el uso temporal de partes definidas de recursos naturales de dominio público.

En los términos descritos y acorde con lo prescrito en el artículo 56 del Decreto en mención, el Permiso para Estudio del recurso hídrico con destino a la ejecución de proyectos relacionados con la generación hidroeléctrica es un modo de adquirir el derecho a usar el recurso de manera temporal en términos de su estudio y cuyo propósito es el de reunir información primaria que permita proyectar las obras requeridas para su futuro aprovechamiento.

En tal sentido el permiso procede, si el interesado en ejecutar este tipo de proyectos, carece de información primaria para definir la viabilidad del posible aprovechamiento del recurso. Bajo este contexto, el permiso de estudio, se constituye en un prerrequisito para la obtención de la concesión de aguas o licencia ambiental, según el caso. 21 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia En proyectos de esta naturaleza, para conocer con certeza el potencial hidroenergético de la fuente, es necesario considerar aspectos como salto neto y caudal.

La determinación del caudal bajo un adecuado nivel de certidumbre, requiere estudios específicos de la cuenca que incluyen captura de información primaria. Así mismo aplicará cuando se requiera captura de información primaria en caso de reactivación del proyecto, entendida como el conjunto de actividades necesarias para volver a poner en operación el proyecto que ha cesado durante un periodo de tiempo continuo y no cuenta con concesión o licencia ambiental vigente.

Contrario a lo anterior, si el interesado cuenta con información secundaria, como estudios hidrológicos previos, o la cuenca materia de interés está instrumentada y posee series históricas con un periodo (sic) de registro aceptable para fines de análisis hidrológicos que le permita estimar su potencial hidroeléctrico, no requerirá tramitar este permiso.

Por su naturaleza, debe entenderse el permiso de estudio como un permiso ambiental que aplica en las primeras fases del ciclo de vida del proyecto, es decir antes de la prefactibilidad. Para mayor precisión, comparado con la Licencia Ambiental, ésta aplica a las fases más avanzadas dentro del ciclo de vida del proyecto, es decir, posteriores a la prefactibilidad del mismo, de ahí que no sean concomitantes, pues el permiso de estudio sería previo a la Licencia Ambiental.

3.1.2. SUSTENTO NORMATIVO De conformidad con el artículo 51 del Decreto Ley 2811 de 1974, entre los modos de adquirir el derecho a usar los recursos naturales renovables se encuentra el PERMISO, regulado de manera general en los artículos 54 y 55. Artículo 54. "Podrá concederse permiso para el uso temporal de partes delimitadas de recursos naturales renovables de dominio público".

Artículo 55. "La duración del permiso será fijada de acuerdo con la naturaleza del recurso, de su disponibilidad, de la necesidad de restricciones o limitaciones para su conservación y de la cuantía y clase de las inversiones, sin exceder de diez años. Los permisos por lapsos menores de diez años serán prorrogables siempre que no sobrepasen en total, el referido máximo.

Expirado el término, deberá darse opción para que personas distintas de quien fue su titular, compitan en las diligencias propias para el otorgamiento de un nuevo permiso. El permiso se otorgará a quien ofrezca y asegure las mejores condiciones para el interés público26. A la expiración del permiso no podrá su titular alegar derecho de retención por mejoras que hubiere realizado." Negrilla fuera del texto.

Estos artículos aluden al Permiso en general como uno de los modos de adquirir el uso temporal de partes delimitadas de recursos naturales renovables de dominio público, y los artículos 56 a 58 del Decreto regulan uno de los modos especiales para su uso, a través del Permiso para el 26 Constitución Política. Art. 58. Prevalencia del interés general o social sobre el particular. 22 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia Estudio de Recursos Naturales cuyo propósito sea proyectar obras o trabajos para su futuro aprovechamiento.

3.1.3. TÉRMINO DEL PERMISO El término máximo del permiso para el estudio de recursos naturales es de dos (2) años como lo dispone la norma especial en su artículo 56 inciso 2° del Decreto Ley 2811 de 1974 en concordancia con el artículo 10 del Decreto 309 de 2000. Para este tipo de proyectos, frente al máximo definido por la norma, deberá considerarse mínimo un (1) año teniendo en cuenta que debe garantizarse la caracterización del recurso agua en un año hidrológico completo. 3.1.4.

PRÓRROGA Con fundamento en el artículo 56 inciso final del Decreto Ley 2811 de 1974, la prórroga solamente procede cuando la inejecución de los estudios, dentro del lapso de vigencia del permiso, obedezca a fuerza mayor27. El titular del permiso, deberá solicitarla antes de su vencimiento. Para la autoridad ambiental decidir la solicitud de prórroga, el titular deberá entregar un informe de avance del estudio.

3.1.5. COMPATIBILIDAD DEL PERMISO A OTORGAR CON AUTORIZACIONES, CONCESIONES O LICENCIAS AMBIENTALES OTORGADAS De conformidad con lo dispuesto en el artículo 56 inciso 1º del Decreto Ley 2811 de 1974, si el recurso hídrico a estudiar, se encuentra otorgado a otra persona mediante cualquiera de los modos que consagra la ley para el uso de los recursos naturales renovables28, podrá otorgarse el permiso de estudio para proyectos hidroeléctricos bajo las siguientes condiciones: 1.- Que el uso para el cual se concesionó o autorizó el recurso hídrico sea diferente al de generación de energía hidroeléctrica y, 2.- Que el permiso para estudio no perturbe el uso ya concedido.

3.1.6. EFECTOS DEL PERMISO El permiso de estudio tiene unas particularidades que le otorga el Decreto Ley 2811 de 1974, en sus artículos 56 y 58 a saber: • El titular del permiso goza de prioridad, sobre otros solicitantes de concesión, respetando el orden de prelación consagrado en el Decreto 1541 de 1978 artículo 41 para otorgar concesiones, en concordancia con su artículo 43.

Como este derecho se aplica al titular, significa que es durante la vigencia del permiso, por tanto la solicitud de concesión deberá presentarse con la entrega del informe final. 27 C.C.C. artículo 64. Subrogado. L- 95/890, Art 1°. Se llama fuerza mayor o caso fortuito el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los autos (sic) de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc. 28 Decreto Ley 2811 de 1974 artículo 51, 23 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia • El titular goza de exclusividad en el uso del recurso hídrico en términos del estudio, impidiendo concederse otro permiso de la misma naturaleza u otorgarse a terceros el uso del recurso materia del mismo; excepto cuando se solicite un permiso de estudio para aplicaciones o utilizaciones distintas de las que pretenda el titular. • La prioridad y la exclusividad solo operan durante la vigencia del permiso, es decir, desde que la resolución que lo otorga se encuentre en firme29 y hasta la fecha en que expire el término de vigencia del mismo.

Fenecido el término, se pierden tales derechos. • El titular del permiso, además de los derechos que le asisten a usar el recurso natural para su estudio, gozando de prioridad y exclusividad, tiene la obligación de cumplir con las exigencias ambientales contempladas como consecuencia de su otorgamiento, en especial la presentación de informes parciales y final. • La violación de las normas sobre protección ambiental o sobre manejo de recursos naturales renovables por parte del titular del permiso, podrá conllevar la imposición de las sanciones previstas en el artículo 85 de la Ley 99 de 1993, entre las cuales se contempla la revocatoria del mismo.

Para el efecto y con el fin de garantizar el debido proceso, la Autoridad Ambiental surtirá el procedimiento contemplado en el Decreto 1594 de 1984 artículos 197 y siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 3 del artículo 85 referido.

3.1.7. PERMISO AMBIENTAL ADICIONAL El permiso para estudio del recurso hídrico regulado en el Decreto Ley 2811 de 1974 no confiere autorización para acceder a la diversidad biológica, que involucre alguna o todas las actividades de colecta, recolecta, captura, caza, pesca, manipulación del recurso biológico y su movilización en el territorio nacional, por tanto en cualquiera de estos casos el interesado deberá tramitar el respectivo permiso a que alude el decreto 309 de 200030.

De ahí la importancia que el interesado en proyectos hidroeléctricos prevea, dentro del estudio a realizar para el futuro aprovechamiento del recurso hídrico, si incluirá actividades de colecta, recolecta, caza o pesca de especímenes o muestras de diversidad biológica, para definir la necesidad de tramitar permiso para la investigación científica sobre diversidad biológica.

La solicitud de este permiso de estudio, deberá diligenciarse en el formato adoptado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial mediante Resolución No.0068 de enero 22 de 2002, en la cual se establece el procedimiento31".

3.1.8. CONTENIDO DE LA SOLICITUD

3.1.8.1. REQUISITOS GENERALES 29 Para el caso de las decisiones administrativas ambientales y de conformidad con el artículo 62 del Código Contencioso Administrativo, el acto administrativo o resolución quedará en firme, cuando: 1) El recurso de reposición interpuesto se haya decidido; 2) No se interponga recurso de reposición, o se renuncie expresamente a él; 3) Se acepte el desistimiento. 30 Decreto 309 de 2000, artículo 14. 31 Consultar página web: www.minambiente.gov.co. 24 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia El interesado deberá presentar ante la Corporación, la siguiente documentación: 1.

Solicitud suscrita por el representante legal o quien haga sus veces (en caso de ser persona jurídica) o la persona natural interesada, nombre o razón social, número de identificación y domicilio. 2. Certificado de existencia y representación legal para el caso de persona jurídica. 3. Poder otorgado en debida forma, cuando se actúe mediante apoderado, indicando además la dirección de notificación. 4.

Descripción de las obras o trabajos que se pretenden proyectar sobre el recurso natural para su futuro aprovechamiento. 5. Certificado del Ministerio del Interior y de Justicia sobre comunidades indígenas y/o negras tradicionales, cuando el estudio se pretenda desarrollar dentro del ámbito territorial de algún de estas, en los términos del Decreto 1320 de 1998.

3.1.8.1. REQUISITOS ESPECÍFICOS Además de los requisitos generales señalados en el punto anterior, el interesado deberá anexar la siguiente información: 1. Ubicación (cuenca, municipio(s)) y delimitación del tramo o área requerida para el estudio en coordenadas geográficas. 2. Objeto y justificación del estudio. 3. Término por el cual se solicita el permiso. 4.

Descripción de la metodología a utilizar para el desarrollo de las actividades que harán parte del estudio. 5. Descripción y cronograma de ejecución de las actividades que se pretenda adelantar durante su desarrollo. 6. Plano a escala 1:25.000, acorde con la cartografía oficial de Colombia donde se ubique el área objeto de estudio. 3.1.9.

Trámite del permiso El procedimiento para la expedición del permiso se fundamenta en el Código Contencioso Administrativo artículos 1 inciso 2°, 11 a 13 y 50 y siguientes, en concordancia con la ley 99 de 1993 artículos 70 y 71. 1. Allegada la solicitud la Corporación verificará el cumplimiento de los requisitos de que tratan los numerales 3.1.8.1. y 3.1.8.2., en caso contrario, requerirá al interesado para que allegue la documentación faltante.

Situación en la cual hasta tanto se suministre la documentación en debida forma, no se expedirá el acto de inicio de trámite. Si la solicitud cumple con los requisitos mencionados o allegada la documentación requerida para el efecto, se procederá a expedir el acto de inicio de trámite que se notificará y publicará en los términos del artículo 70 de la Ley 99 de 1993. 2.

En firme el acto de inicio, la Corporación podrá solicitar al interesado, mediante acto de trámite, la información adicional que considere 25 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia necesaria. En este caso se interrumpirán los términos que tiene para decidir. 3.

De no requerirse información adicional o allegada ésta, la Corporación expedirá la resolución, la cual será notificada y publicada de conformidad con los términos señalados en el artículo 71 de la Ley 99 de 1993. 4. Contra el acto administrativo que decide la solicitud del permiso procederá el recurso de reposición de conformidad con lo dispuesto en los artículos 51 y siguientes del Código Contencioso Administrativo.

Dentro de este procedimiento, se considerarán además los siguientes aspectos: • El interesado deberá pagar el respectivo cobro para la prestación del servicio de evaluación en los términos y condiciones establecidos por la Corporación. • De acuerdo con lo previsto en el artículo 13 del Código Contencioso Administrativo se entenderá que el peticionario ha desistido de su solicitud, si hecho el requerimiento de completar los requisitos, o allegar los documentos o informaciones adicionales, no da respuesta en el término de dos (2) meses.

Acto seguido se archivará la solicitud, sin perjuicio que el interesado presente una nueva.

3.1.10. OBLIGACIONES DEL PERMISO El interesado deberá iniciar los estudios dentro del término de sesenta (60) días calendario contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la providencia que otorga el permiso. Dentro de este término, dará aviso por escrito a la Corporación sobre la fecha de iniciación de los estudios y continuará presentando informes parciales de avance en los plazos que defina la Corporación para cada caso.

Como obligación especial, el titular presentará un INFORME FINAL sobre el resultado del estudio, el cual contendrá la siguiente información: • Ubicación y delimitación del área de influencia del proyecto objeto de estudio, amarrado al sistema de coordenadas oficial de Colombia. Especificar las planchas del IGAC en escala 1:25.000 que cubren el área de estudio. • Parámetros morfométricos de la(s) cuenca(s) objeto de estudio: área, perímetro, forma (factor forma), longitud del cauce principal, cota máxima, cota mínima y pendiente. • Parámetros Geomorfológicos: descripción de la red de drenaje, forma del relieve y procesos morfodinámicos (cartografiables a la escala de estudio). • Geología regional: Descripción de las unidades litológicas y estructuras de tipo fallado y plegamientos de tipo regional presentes en el área de estudio y caracterización del área de estudio con respecto al mapa de amenaza sísmica y aceleración pico esperada, conforme a la ley sismoresistente (sic) vigente32. 32 Decreto 1400/84. 26 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia • Amenazas: Inventario en la cuenca de eventos ocurridos de tipo: avenida torrencial, inundaciones lentas y movimientos en masa (fecha de evento, magnitud, localización y afectaciones). • Componente florístico: identificación, clasificación y sectorización de los diferentes tipos de cobertura; sobre esta delimitación se distribuirán las parcelas de muestreo de acuerdo al estado sucesional para obtener información relacionada con aspectos cualitativos y cuantitativos.

Las parcelas son opcionales dependiendo de las necesidades de estudio del usuario. • Aforos conocidos: identificación y caracterización de los sitios de aforo efectuados en el estudio, especificando ubicación y levantamiento de secciones hidráulicas, frecuencias de monitoreo, resultados obtenidos (serie histórica) y otros aforos existentes para la fuente. • Análisis hidrológico: Se deberá presentar la metodología utilizada para el cálculo de los caudales: ecológico, objeto de concesión, mínimo de generación, medio mensual multianual, promedio diario y mínimo para los siguientes períodos de retorno: 2.33, 5, 10, 25, 50 y 100- • Inventario de Estructuras hidráulicas existentes en el área de estudio. • Estimación de la demanda de agua en el área de estudio (incluye la totalidad de usuarios: legalizados o no).

Respecto a usuarios legalizados, la información podrá ser consultada a la Corporación. • Componente sociocultural: Población humana actual existente en el área de estudio, identificación de patrimonios históricos y culturales. • Componente económico: Descripción de las principales actividades productivas que se realizan en la zona de estudio así como el mapa de usos del suelo de la misma. 3.1.11.

CONTROL Y SEGUIMIENTO El permiso será objeto de control y seguimiento por parte de la Corporación pudiendo dar lugar a requerimientos, a la aplicación del procedimiento sancionatorio por el incumplimiento de las obligaciones establecidas, o a la terminación del mismo. La Corporación, efectuará el cobro por concepto de evaluación o seguimiento ambiental, originados con ocasión del permiso para el estudio del recurso hídrico […]”.

(Negrilla del texto y subrayado fuera del texto) II.4. Solución a los problemas jurídicos 43. Para resolver los problemas jurídicos, se considera oportuno analizar los siguientes aspectos: (i) la potestad reglamentaria: titularidad y límites a su ejercicio; (ii) la naturaleza, objeto y funciones de las corporaciones autónomas regionales;

(iii) la regulación normativa sobre el permiso de estudio, las concesiones y licencias ambientales y; (iv) la respuesta a los problemas jurídicos. II.4.1 La potestad reglamentaria: titularidad y límites a su ejercicio 44. La Constitución Política de 1991 le confió al Presidente de la República (artículo 189, numeral 11) la potestad reglamentaria, la cual ha sido definida como la facultad constitucional encaminada a expedir normas generales, impersonales y abstractas, 27 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia para lograr la cumplida ejecución de la ley33.

El ejercicio de esta facultad no es absoluto toda vez que se encuentra sujeta a límites y condiciones, entre los cuales se encuentran los siguientes: “[…] i) Ningún mandato superior autoriza al reglamento para entrar a interpretar la Constitución o la ley con autoridad34; ii) No puede adicionar35 o reducir36, modificar o contrariar37 la norma de reenvío (Constitución o ley)38 que se reglamenta, o impedir la realización de los fines que esta persigue39, sin perjuicio de afectar la validez40; iii) El ejercicio de la potestad reglamentaria exige que el legislador previamente disponga una regulación básica a partir de la cual el gobierno expida la reglamentación correspondiente41; iv) El ejercicio de la potestad reglamentaria debe observar el criterio de competencia42 y necesidad43, de modo que no es procedente hacer uso del poder reglamentario cuando la Ley contiene 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 18 de febrero de 2016, radicado: 11001-03-24-000-2013-00018-00. 34 (Cita es original): “La potestad reglamentaria que contempla el numeral 11º del artículo 189 de la Carta Política habilita al Presidente de la República para dictar los decretos, resoluciones y demás actos administrativos tendientes a la cumplida realización de la ley, en el entendido de que tal facultad debe asumirse bajo los precisos lineamientos que emanan del contenido y alcance de la respectiva ley, al propio tiempo que reconociendo cómo, si bien a través de su labor subsidiaria y concurrente debe el presidente hacer de ella una regla más cercana y actuante en términos de singularidad, ningún mandato superior lo autoriza para entrar a interpretarla con autoridad”.

Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 26 de agosto de 1999, rad. 0133 (1714), M.P. Carlo Orjuela Góngora. 35 (Cita es original): “De lo expuesto pueden inferirse los dos límites que enmarcan la potestad reglamentaria: de un lado, se encuentra un criterio de competencia y, del otro, un criterio de necesidad. El primero se refiere al alcance de la atribución que se entrega al ejecutivo, de manera que le está prohibido, so pretexto de reglamentar la ley, adicionar nuevas disposiciones, por lo que debe entonces, para asegurar la legalidad de su actuación, limitarse al ámbito material desarrollado por el legislativo”.

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 9 de marzo de 2016, rad. 11001-03-26- 000-2009-00009-00(36312), M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. 36 (Cita es original): “[So] pretexto de hacer eficaz y plenamente operante la norma superior de derecho, el Presidente de la República no puede llegar al extremo de reducir o extender lo que en ella se dispone”.

Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 18 de febrero de 2016, rad. 11001-03-24-000-2013-00018-00. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 2 de febrero de 2005, rad. 28615, M.P. Alier Eduardo Hernández. 37 (Cita es original): “[E]l límite de la facultad reglamentaria se encuentra en la ley objeto de desarrollo, de modo que el Presidente de la República no puede contrariar el sentido de la norma reglamentada”.

Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 1º de agosto de 2013, rad. 11001-03-25-000-2006-00102-00(1700-06), M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 38 (Cita es original): “No es posible que el reglamento contenga normas que le están reservadas al legislador; no pude adicionar la ley, cambiarla, restringirla o recortarla en su esencia o sustancia; tampoco puede deslindar los límites de la potestad reglamentaria porque violaría, además de la ley, la propia constitución” Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 9 de julio de 1996, rad. 854, M.P. Roberto Suárez Franco.

"La potestad de reglamentación ( ) se halla enmarcada dentro de los precisos límites impuestos por las normas que se pretende hacer ejecutables a través del correspondiente decreto reglamentario, lo que significa que, a través del mismo, no puede modificarse la norma legal objeto de reglamentación, para aumentar o restringir su alcance o para variar su contenido, y mucho menos, para contradecirlo o desconocerlo".

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 27 de febrero de 2018, rad. 43.479, M.P. Adriana María Marín. 39 (Cita es original): “En consecuencia, en ejercicio de la potestad reglamentaria y de expedición de actos administrativos generales no se puede sobrepasar la ley (debe preservarse su naturaleza y elementos), así como tampoco es posible dictar una regulación que en lugar de facilitar su aplicación (de la ley), la restrinja o impida la realización de sus fines”.

Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 16 de abril de 2015, rad. 11001-03-06-000- 2014-00174-00 (2223), M.P. William Zambrano Cetina. 40 (Cita es original): “(…) Si el reglamento supera o rebasa el ámbito de aplicación de la ley e incursiona en la órbita de competencia del Legislador, compromete su validez”.

Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 18 de junio de 2014, rad. -03-06-000-2013-000193-00(2143), M.P. Germán Bula Escobar. 41 “si el legislador no define ese presupuesto normativo básico estaría delegando en el Gobierno lo que la Constitución ha querido que no sea materia de reglamento sino de ley, pues el requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria es la existencia previa de un contenido legal por reglamentar”.

Corte Constitucional, sentencia C-290 de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía. 42 (Cita es original): El principio de competencia se refiere a la "extensión de la regulación que el Legislador defiere al Ejecutivo, de manera que le está prohibido, socapa (sic) de reglamentar la ley, adicionar nuevas disposiciones, por lo que debe entonces, para asegurar la legalidad de su actuación, limitarse al ámbito material desarrollado por el legislativo” Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 14 de abril de 2010, rad. 36054, M.P. Enrique Gil Botero. 43 (Cita es original): “[S]e materializa justamente en la necesidad que en un momento dado existe de detallar el cumplimiento de una ley que se limitó a definir de forma general y abstracta determinada situación jurídica.

Entre más general y amplia haya sido la regulación por parte de la ley, más necesidad hay de la reglamentación en cuanto que este mecanismo facilitará la aplicación de la ley al caso concreto. A contrario sensu, cuando la ley ha detallado todos los elementos necesarios para aplicar esa situación al caso particular no hay necesidad de reglamentos”.

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de octubre de 2012, rad. 39.043, M.P. Danilo Rojas Betancourt. 28 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia ordenamientos precisos, claros, incondicionados y detallados44 que no requieren de regulación adicional para su ejecución; v) No es posible reglamentar asuntos que tengan rango de reserva de ley45; vi) La reserva legal no debe desconocer el contenido básico mínimo de reglamentación de la administración46; vii) No es posible por vía reglamentaria restringir derechos fundamentales47”.

(Negrilla fuera del texto) 45. La Carta Política de 1991 superó el sistema concentrado que había recogido la Constitución Política de 1886 y adoptó por un sistema difuso en virtud del cual confió la potestad reglamentaria a ciertas autoridades administrativas para regular “[…] aspectos residuales o complementarios de la legislación general, encaminados fundamentalmente a facilitar la penetración de la voluntad del legislador en los problemas prácticos a los que estaba dirigida48[…]”. 46.

La facultad reglamentaria residual y subordinada a cargo de ciertas autoridades administrativas ha sido ratificada por la Corte Constitucional en sentencias como la C- 397 de 199549, la C- 805 de 200150 y la C- 1005 de 200851. En igual sentido, la jurisprudencia de esta Corporación Judicial ha abordado en su jurisprudencia sus alcances y límites.

Por ejemplo, en providencias de 16 de abril de 202052, de 26 de agosto de 202153, de 20 de abril de 202154, de 25 de enero de 201855, por mencionar algunas. 47. Esta Sección, en sentencia de 5 de febrero de 201556, señaló lo siguiente: 44(Cita es original): “La potestad otorgada al Ejecutivo encuentra su límite en la forma en que el Congreso ejerza su poder de producción normativa, de suerte que a más detalle legislativo menor competencia ejecutiva para reglamentar y, contrario sensu, a menor ejercicio legislativo mayor amplitud reglamentaria.” Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 9 de marzo de 2016, rad. 2009-00009-00(36312), M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. 45 (Cita es original): “De acuerdo con lo anterior esta la facultad reglamentaria en comento, tiene límites derivados de: (…) b) del constituyente el cual por motivos de reserva legal ha dispuesto que determinadas materias sean directamente desarrolladas a través de la función legislativa, garantía que impide que sea por medio de la potestad reglamentaria que se produzca su regulación”.

Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 12 de marzo de 2015, rad. 2008-00060- 00(2174-12), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 46 (Cita es original): La Corte Constitucional ha señalado: “Así pues, las leyes que tratan sobre actividades o materias objeto de regulación por parte de los órganos administrativos, deben contener criterios inteligibles que establezcan de manera clara: (i) las finalidades que han de guiar a la administración y los criterios materiales que orientarán la regulación para alcanzarlas;

(ii) las prestaciones o derechos que se busca asegurar por medio de la actividad objeto de regulación; (iii) las reglas a las cuales se sujetará el órgano de regulación y que regirán la actividad regulada; y (iv) las previsiones que impidan que algunas personas sean objeto de tratamientos arbitrarios o de beneficios ilegítimos, y que especifiquen los parámetros de control por parte del juez contencioso administrativo”.

Corte Constitucional, sentencia C-377 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas, reiterada en la sentencia C-148 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 47 (Cita es original): La jurisprudencia constitucional ha señalado “( ) en materia de derechos fundamentales el único órgano competente para establecer limitaciones es el Congreso de la República”.

Corte Constitucional, sentencia C-606 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón. 48 Corte Constitucional, sentencia C- 1005 de 2006. MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 49Corte Constitucional, sentencia C-397 de 1995, MP: José Gregorio Hernández Galindo. Reiterada en sentencia C- 917 de 2002. 50 Corte Constitucional, sentencia C- 805 de 2001, MP: Rodrigo Escobar Gil. 51 Corte Constitucional, sentencia C- 1005 de 2008, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 52 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera, CP: Oswaldo Giraldo López, sentencia de 16 de abril de 2020, radicado: 11001-03-24-000-2013-00231-00.

En este caso se abordó la facultad reglamentaria a cargo de la Superintendencia de Transporte. 53 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera, CP: Oswaldo Giraldo López, sentencia de 26 de agosto de 2021, radicado: 11001-0324-000-2011-00372-00. En esta oportunidad se abordó la facultad reglamentaria del INVIMA. 54 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera, CP: Oswaldo Giraldo López, auto de 20 de abril de 2021, radicado: 11001-03-24-000-2017-00392-00.

En este caso se abordó la competencia de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada. 55 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera, CP: María Elizabeth García González, sentencia de 25 de enero de 2018, radicado: 11001-03-24-000-2011-00445-00. En este caso se estudió la competencia del Ministerio de Salud (hoy Ministerio de Protección Social). 56 Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, CP: Marco Antonio Velilla Moreno, sentencia de 5 de febrero de 2015, radicación número: 11001-03-24-000-2010-00364-00. 29 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia “[…] las entidades del estado tienen una potestad regulativa residual que los habilita para propiciar en el campo práctico la aplicación de las normas constitucionales, legales y reglamentarias, a cuyo contenido están por fuerza sometidas, y no puede pretenderse, como sugiere el actor, que el ejercicio de la misma haga nugatoria la potestad reglamentaria del Presidente de la República […]”.

(Negrilla fuera del texto) 48. En relación con la potestad reglamentaria a cargo de las corporaciones autónomas regionales, la Corte Constitucional, al analizar la demanda de constitucionalidad presentada en contra de algunos artículos de la Ley 161 de 199457, en sentencia C- 593 de 199558, señaló: “[…] Las corporaciones autónomas regionales son entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el numeral 7o. de la Constitución, y están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo; además, y en la medida definida por el legislador, respetando su autonomía financiera, patrimonial, administrativa y política, pueden ser agentes del Gobierno Nacional, para cumplir determinadas funciones autónomas en los casos señalados por la ley.

Aquellas entidades, son organismos administrativos intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente, que están encargados, principalmente, aun cuando no exclusivamente, de funciones policivas, de control, de fomento, reglamentarias y ejecutivas relacionadas con la preservación del ambiente y con el aprovechamiento de los recursos naturales renovables, lo cual, y dentro del marco de lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 339 de la Carta Política, las autoriza para participar, en los casos señalados en la ley, como agentes del Gobierno Nacional, en los procesos de elaboración y adopción concertada de los planes de desarrollo de las entidades territoriales, y en la armonización de políticas y de normas regulatorias que se dicten por las distintas autoridades competentes, como en el caso del numeral 7o. del artículo 313 de la Carta Política, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas[…]”.

(Negrilla fuera del texto) 49. La potestad reglamentaria que la Constitución Política confió a otros órganos de la administración se encuentra sujeta al respeto por el principio de jerarquía normativa que implica el sometimiento a la Constitución Política, la ley y al reglamento. Esto significa que dicha facultad es residual y subordinada respecto de la potestad reglamentaria que radica en cabeza del Presidente de la República, en su calidad de suprema autoridad administrativa. 57 “Por la cual se organiza la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, se determinan sus fuentes de financiación y se dictan otras disposiciones”.

La demanda se dirigió en contra de las siguientes normas: los artículos 3o. parcialmente; 4o. inciso segundo; 7 parágrafo 1o. y 17 literal b) y parágrafos 1 y 2 de la Ley 161 de 1994. 58 Corte Constitucional, sentencia C- 593 de 1995. MP: Fabio Morón Díaz. 30 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia 50.

En síntesis, debe señalarse que la potestad reglamentaria tiene las siguientes características: (i) de conformidad con el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política le corresponde al Presidente ejercer la potestad reglamentaria mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes;

(ii) no está reconocida de manera exclusiva al Presidente de la República sino de manera excepcional se encuentra a cargo de otras autoridades administrativas; (iii) se dirige a la producción de normas generales y abstractas para lograr la cumplida ejecución de la ley; (iv) debe respetar “[…] los criterios de competencia -prohibición de rebasar los parámetros autorizados por ley- y de necesidad -prohibición de ejercer la potestad reglamentaria cuando existe agotamiento del objeto-[…]“ y (v) se encuentra sujeta al principio de jerarquía normativa -la Constitución Política, la ley y reglamento-59.

II.4.2. La naturaleza, objeto y funciones de las corporaciones autónomas regionales. Funciones en materia de concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales 51. Naturaleza. Las corporaciones autónomas regionales son definidas en el artículo 23 de la Ley 99 de 1993 como entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente. 52.

Objeto y funciones. El artículo 30 de la misma ley señala que todas las corporaciones autónomas regionales tendrán por objeto “[…] la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente […]”. 59 A propósito de las características de la potestad reglamentaria, el Consejo de Estado, Sección Tercera, en sentencia de 6 de julio de 2020, CP: Ramiro Pazos Guerrero, dijo: “[…] A modo de recapitulación, la potestad reglamentaria en el ordenamiento jurídico colombiano tiene las siguientes características: i) no está reconocida con exclusividad a determinado nivel superior de la rama ejecutiva, esto es al Presidente de la República, sino que está vinculado a otras entidades del poder público; ii) no todas las autoridades están investidas de potestad reglamentaria, sino solo autoridades concretas y determinadas por vía constitucional o legal en las cuales se ha identificado específicamente y de manera condicionada dicha potestad; iii) la potestad reglamentaria supone en todos los casos una identificación previa de sus condiciones y límites en su ejercicio, definidos por la norma superior; iv) las disposiciones producidas en virtud de la potestad reglamentaria están revestidas de un valor normativo y se caracterizan por ser generales, obligatorias e impersonales, y pueden manifestarse en forma de decreto, ordenanza, acuerdo, u otro acto de carácter general; v) el ejercicio de la potestad reglamentaria supone el reconocimiento de la jerarquía normativa, pero también el respeto de la regla de competencia”. 31 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia 53.

El artículo 31 de la misma ley enlista las siguientes funciones de las corporaciones autónomas regionales, entre las cuales se destacan las siguientes por ser pertinentes para resolver la controversia: “ARTÍCULO 31. Funciones. Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones: 2) Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente. […] 9.

Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente. Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva […]” (Negrilla fuera del texto) 54.

Autonomía de las corporaciones autónomas regionales. Las corporaciones autónomas regionales son organismos sui generis dotadas de autonomía orgánica, financiera y funcional. Según la Corte Constitucional: “[…] La autonomía orgánica implica que, a pesar de que para algunos efectos las CAR son consideradas entidades del orden nacional, no “están adscritas a ningún ministerio ni hacen parte de ningún sector administrativo” y tampoco “están sujetas a control de tutela ni a otros mecanismos estrictos de control administrativo que permitan a la autoridad central revocar o variar sus decisiones”60.

La autonomía financiera, por su parte, consiste en la facultad que ostentan dichos organismos para percibir, gestionar y administrar sus bienes y rentas propias, tales como el recaudo del porcentaje ambiental del impuesto predial, las tasas, las contribuciones de valorización, el porcentaje de las indemnizaciones, las multas, etc., (art. 46 de la Ley 99 de 1993)61.

De otro lado, la autonomía funcional se concreta en la potestad de estas corporaciones de “exped[ir] regulaciones y fija[r] políticas ambientales en su jurisdicción en aspectos complementarios a los delineados por la autoridad central o no fijados por ésta”62. La Corte Constitucional ha señalado que el alcance de la autonomía funcional de las CAR en el ejercicio de una determinada competencia legal debe ser determinado a partir de una articulación y armonización de los principios ambientales de 60 (Cita es original): Corte Constitucional, sentencia C-570 de 2012.

Ver también, sentencias C-593 de 1995, C-275 de 1998 y C-994 de 2000. 61 (Cita es original): Corte Constitucional, sentencia C-275 de 1998. 62 (Cita es original): Corte Constitucional, sentencias C-570 de 2012 y C-127 de 2018. Ver también, sentencia C-035 de 2016. “Ahora bien, si ello es así, si el propósito del constituyente al establecer que el Congreso debe reglamentar la “creación y funcionamiento” de las CAR dentro de un régimen de autonomía es precisamente garantizar que las regiones tengan mayor injerencia sobre sus intereses ambientales, es necesario concluir que dichas entidades gozan de autonomía funcional.

Al respecto la jurisprudencia ha adoptado y aplicado en reiteradas ocasiones un criterio básico: el principio de rigor subsidiario, que prohíbe atribuirle a una entidad del orden nacional una competencia propia del orden regional, departamental o municipal, a menos que ello esté justificado en la necesidad de garantizar un bien jurídico que desborda el ámbito de competencia de la entidad a la cual le corresponde”. 32 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia rigor subsidiario y gradación normativa63 (ver sección 4.3 infra)”64.

(Cursivas del texto) 55. Ahora bien, el artículo 63 de la Ley 99 de 1993 desarrolla el principio de rigor subsidiario, así: “ARTÍCULO 63. Principios Normativos Generales. […] Principio de Rigor Subsidiario. Las normas y medidas de policía ambiental, es decir aquellas que las autoridades medioambientales expidan para la regulación del uso, manejo, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales renovables, o para la preservación del medio ambiente natural, bien sea que limiten el ejercicio de derechos individuales y libertades públicas para la preservación o restauración del medio ambiente, o que exijan licencia o permiso para el ejercicio de determinada actividad por la misma causa, podrán hacerse sucesiva y respectivamente más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes del nivel regional, departamental, distrital o municipal, en la medida en que se desciende en la jerarquía normativa y se reduce el ámbito territorial de las competencias, cuando las circunstancias locales especiales así lo ameriten, en concordancia con el artículo 51 de la presente Ley. […]”. 56.

La Corte Constitucional, en sentencia C- 145 de 202165, respecto de la autonomía funcional de las CAR y el principio de rigor subsidiario indicó lo siguiente: “62. La autonomía funcional de las CAR y el principio de rigor subsidiario no son absolutos y no implican que estas entidades “puedan funcionar como ruedas sueltas en el Estado, ya que la gestión ecológica exige una coordinación estrecha entre las autoridades de los distintos niveles territoriales”66.

El principio ambiental de rigor subsidiario y el reconocimiento de la facultad de las CAR de expedir regulaciones de protección ambiental complementarias no implica que estas tengan una potestad normativa que pueda ser ejercida al margen de la ley y los reglamentos de alcance nacional. En el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, estas entidades “se sujetan al marco que establezca el Legislador”67 y deben respetar el mandato previsto en el artículo 84 de la Constitución, así como el principio de gradación normativa.

El artículo 84 de la Constitución prescribe que “cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio”68. En concordancia con esta disposición constitucional, el artículo 63 de la ley 99 de 1993 dispone que, en virtud del principio de gradación normativa, 63 (Cita es original): Corte Constitucional, sentencia C-035 de 2016. 64 Corte Constitucional, sentencia C- 145 de 2021, MP: Paola Andrea Meneses Mosquera. 65 Corte Constitucional, sentencia C- 145 de 2021, MP: Paola Andrea Meneses Mosquera 66 (Cita es original): Corte Constitucional, sentencia C-994 de 2000 y C-462 de 2008. 67 (Cita es original): Corte Constitucional, sentencia C-689 de 2011. 68 (Cita es original): De igual forma, el artículo 16 del CPACA dispone que las autoridades administrativas tienen “la obligación de examinar integralmente la petición, y en ningún caso la estimará incompleta por falta de requisitos o documentos que no se encuentren dentro del marco jurídico vigente, que no sean necesarios para resolverla o que se encuentren dentro de sus archivos”. 33 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia las regulaciones que dicten las entidades territoriales y las CAR en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables “deberán respetar las normas expedidas y las políticas fijadas por autoridades de superior jerarquía o de mayor ámbito territorial de competencia”69.

De igual forma, el artículo 30 ibidem, prescribe que las CAR deben cumplir con su objeto y funciones “conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente”. 63. El mandato previsto en el artículo 84 de la Constitución, así como el principio de gradación normativa, tienen por objeto garantizar la articulación entre los distintos niveles de la administración que tienen funciones de protección ambiental y salvaguardar el principio de legalidad como componente del derecho al debido proceso administrativo.

En efecto, estos principios impiden que las autoridades ambientales impongan barreras administrativas injustificadas que se aparten de “la voluntad del legislador democráticamente elegido”70 o de aquellas normas reglamentarias de mayor ámbito de aplicación. Al mismo tiempo, salvaguardan la seguridad jurídica y el principio de confianza legítima, puesto que garantizan a los particulares que sus solicitudes serán resueltas conforme a las “reglas de juego”71 previstas en la ley y las autoridades ambientales no sujetarán su trámite al cumplimiento de cargas administrativas adicionales que sean innecesarias y desproporcionadas72”.

(Cursivas del texto y negrilla fuera del texto) 57. De conformidad con la citada sentencia de constitucionalidad, es posible señalar lo siguiente: (i) el principio ambiental de rigor subsidiario supone el reconocimiento de la facultad de las CAR para expedir regulaciones de protección ambiental complementarias que deben sujetarse a la ley y a los reglamentos de alcance nacional;

(ii) no es una facultad absoluta; (iii) las corporaciones autónomas regionales deben respetar el artículo 84 de la Constitución Política que señala que: “[…] [c]uando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio […]”;

(iv) de conformidad con el principio de gradación normativa, las regulaciones que adopten las CAR deben respetar las normas y las políticas fijadas por autoridades de superior jerarquía o de mayor ámbito territorial de competencia y, además de ello, deben cumplir sus funciones según las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente.

II.4.3. La regulación normativa sobre los permisos, las concesiones y licencias ambientales 58. De acuerdo con el artículo 79 de la Constitución Política “[…][t]odas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano”. Igualmente, se confía a la 69 (Cita es original): Corte Constitucional, sentencia C-554 de 2007. 70 (Cita es original): Sentencia T-777 de 2015.

Ver también sentencia T-471 de 2014. 71 (Cita es original): Corte Constitucional, sentencia C-131 de 2004. 72 (Cita es original): Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de septiembre de 2006. Radicación número: 11001-03-27-000-2000-00011-01(18136). 34 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia ley establecer las condiciones para garantizar “[…] la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo” y se consagra el deber del Estado de “[…] proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines”. 59.

Por su parte, el artículo 80 ibidem encarga al Estado el deber de planificar “[…] el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución”; de prevenir y controlar “[…] los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados” y de cooperar “[…] con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas […]”. 60.

A través de la Ley 23 de 1973, el legislador revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias para reformar y adicionar la legislación vigente sobre recursos naturales y preservación ambiental. 61. En ejercicio de dichas facultades extraordinarias, se expidió el Decreto Ley 2811 de 1974 -Código de Recursos Naturales-, para el cumplimiento de los siguientes propósitos: “[…] Artículo 2.

Fundado en el principio de que el ambiente es patrimonio común de la humanidad y necesario para la supervivencia y el desarrollo económico y social de los pueblos, este Código tiene por objeto: 1o. Lograr la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, según criterios de equidad que aseguren el desarrollo armónico del hombre y de dichos recursos, la disponibilidad permanente de éstos y la máxima participación social, para beneficio de la salud y el bienestar de los presentes y futuros habitantes del territorio nacional. 2o.

Prevenir y controlar los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos. 3o. Regular la conducta humana, individual o colectiva y la actividad de la Administración Pública, respecto del ambiente y de los recursos naturales renovables y las relaciones que surgen del aprovechamiento y conservación de tales recursos y de ambiente […]”. 62.

(i) Los permisos. El Decreto Ley 2811 de 1974, en su capítulo III, regula dos tipos de permisos: (i) el permiso “[…] para el uso temporal de partes delimitadas de recursos naturales renovables de dominio público […]” y, (ii) el permiso para el estudio de recursos naturales. 63. (a) El permiso para el uso temporal de partes delimitadas de recursos naturales renovables de dominio público.

El primero se otorgará a quien ofrezca y asegure las mejores condiciones para el interés público. La duración del mismo será fijada de acuerdo con la naturaleza del recurso, su disponibilidad, la necesidad 35 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia de restricciones o limitaciones para su conservación y la cuantía y clase de las inversiones, sin exceder de diez años73. 64.

El Gobierno Nacional, a través de decretos reglamentarios, se ha ocupado de regular esta clase de permisos, normas que, en la actualidad se encuentran compiladas en el Decreto 1076 de 2015. 65. A modo de ejemplo, se encuentran los siguientes: (i) permiso para la prospección y explotación de aguas subterráneas (Decreto 1541 de 197874);

(ii) permiso de vertimientos (Decreto 1541 de 197875); (iii) de aprovechamientos forestales persistentes, único, doméstico, o de árboles aislados (Decreto 1791 de 199676); (iv) de recolección de especímenes de especies silvestres con fines de elaboración de estudios ambientales77 o con fines de investigación científica no comercial (Decreto 1376 de 201378);

(v) de emisión atmosférica para fuentes fijas (Decreto 948 de 199579) y; (vi) de ocupación de cauces, playas, lechos y ríos (Decreto 1541 de 197880), por mencionar algunos. 66. (b) El permiso para el estudio de recursos naturales “[…] cuyo propósito sea proyectar obras o trabajos para su futuro aprovechamiento […]” se encuentra regulado en el artículo 56 del Código de Recursos Naturales.

Según la referida norma: (i) estos permisos pueden aplicarse incluso sobre bienes ya concedidos, siempre que los estudios no interfieran con el uso previamente autorizado; (ii) la duración máxima es de dos años dependiendo del tipo de estudio; (iii) sus titulares tienen prioridad sobre otros solicitantes de concesiones y exclusividad para realizar los estudios durante la vigencia del permiso y;

(iv) el término de duración puede ser prorrogado en caso de que la inejecución de los estudios se deba a causas de fuerza mayor. 67. El Gobierno Nacional igualmente ha reglamentado los permisos de estudio para las siguientes actividades: (i) para el estudio de los bosques naturales (Decreto 1791 de 199681); (ii) con fines de investigación científica (Decreto 309 de 200082) y, (iii) para la recolección de especímenes de especies silvestres de la diversidad biológica con fines de elaboración de estudios ambientales (Decreto 3016 de 201383). 73 Artículo 55 ibidem. 74 Compilado en el Decreto 1076 de 2015. 75 Compilado en el Decreto 1076 de 2015. 76 Compilado en el Decreto 1076 de 2015. 77 Compilado en el Decreto 1076 de 2015. 78 Compilado en el Decreto 1076 de 2015. 79 Compilado en el Decreto 1076 de 2015. 80 Artículo 87.

Compilado en Decreto 1076 de 2015 y artículo 102 del Decreto Ley 2811 de 1974. 81Compilado en el Decreto 1076 de 2015. 82 Que involucre alguna o todas las actividades de colecta, recolecta, captura, caza, pesca, manipulación del recurso biológico y su movilización en el territorio nacional, deberán obtener permiso de estudio, el cual incluirá todas las actividades solicitadas.

Compilado en artículo 2.2.1.5.1.2 del Decreto 1076 de 2015. 83 Compilado en el artículo 2.2.2.9.2.1 del Decreto 1076 de 2015. 36 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia 68. (ii) Las concesiones. La legislación ambiental contenida en el Código de Recursos Naturales, en su artículo 88 señala que, salvo disposición especial, solo puede hacerse uso de las aguas en virtud de concesión. 69.

La Ley 99 de 1993 señala que las Corporaciones Autónomas Regionales son competentes para otorgar concesiones para: (i) aprovechamientos forestales y, (ii) el uso de aguas superficiales y subterráneas. 70. El Decreto 1541 de 197884 “[…] Por el cual se reglamenta la Parte III del Libro II del Decreto-Ley 2811 de 1974: De las aguas no marítimas y parcialmente la Ley 23 de 1973” fue expedido con la finalidad de reglamentar las normas relacionadas con el recurso de aguas en todos sus estados. 71.

El artículo 35 ibidem enlista la generación de energía hidroeléctrica como uno de los usos que requieren concesión para obtener el derecho al aprovechamiento de las aguas, en el siguiente sentido: “Artículo 36. Toda persona natural o jurídica, pública o privada, requiere concesión para obtener el derecho al aprovechamiento de las aguas para los siguientes fines. a. Abastecimiento doméstico en los casos que requiera derivación; b. Riego y silvicultura; c. Abastecimiento de abrevaderos cuando se requiera derivación; d. Uso industrial; e. Generación térmica o nuclear de electricidad; f. Explotación minera y tratamiento de minerales; g. Explotación petrolera; h. Inyección para generación geotérmica; i. Generación hidroeléctrica; j. Generación cinética directa; k. Flotación de maderas; l. Transporte de minerales y sustancias tóxicas; m. Acuicultura y pesca; n. Recreación y deportes; o. Usos medicinales, y p. Otros usos minerales”.

(Negrilla fuera del texto) 72. Por su parte, los artículos 54 y siguientes de la norma citada ut supra85 se ocupan de regular el procedimiento para otorgar las concesiones en el siguiente 84 Esta norma se encuentra compilada hoy en el artículo 2.2.3.2.7.1 del Decreto 1076 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible”. 85 Esta norma se encuentra compilada hoy en los artículos 2.2.3.2.9.1 y siguientes del Decreto 1076 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible”. 37 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia sentido: (i) contenido de la solicitud86;

(ii) los documentos que se deben allegar87; (iii) la práctica de la visita ocular88; (iv) la oportunidad para que “[…] las personas que se crean con derecho a intervenir puedan hacerlo […]89”; (v) la visita ocular90; (vi) la oposición91; (vii) acto administrativo que otorga la concesión y contenido92 y; (viii) exigencia de publicación93. 73.

Licencias ambientales. De conformidad con el artículo 50 de la Ley 99 de 1993, la licencia ambiental es el acto administrativo emitido por la autoridad ambiental competente mediante el cual se confiere una autorización para ejecutar una obra o proyecto de infraestructura que pueda producir un grave deterioro al medio ambiente o a los recursos naturales o introducir modificaciones notorias al medio ambiente y por eso, debe darse cumplimiento a los requisitos, términos, condiciones y obligaciones previstas en ella para la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos negativos ambientales de la obra autorizada94. 86 “Artículo 54.

Las personas naturales o jurídicas y las entidades gubernamentales que deseen aprovechar aguas para usos diferentes de aquellos que se ejercen por ministerio de la ley requieren concesión, para lo cual deberán dirigir una solicitud al Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA-, en la cual expresen: a. Nombres y apellidos del solicitante, documentos de identidad, domicilio, nacionalidad.

Si se trata de una persona jurídica, pública o privada, se indicará su razón social, domicilio, los documentos relativos a su constitución, nombre y dirección de su representante legal; b. Nombre de la fuente de donde se pretende hacer la derivación, o donde se desea usar el agua; c. Nombre del predio o predios, municipios o comunidades que se van a beneficiar, y su jurisdicción; d. Si los usos son de aquellos relacionados en los puntos d) a p) del artículo 36 de este Decreto, se requerirá la Declaración de Efecto Ambiental.

Igualmente se requerirá la declaración cuando el uso contemplado en los puntos b) y c) del mismo artículo se destine a explotaciones agrícolas o pecuarias de carácter industrial; e. Información sobre la destinación que se le dará al agua; […]”. 87 “Artículo 55. Con la solicitud se debe allegar. a. Los documentos que acrediten la personería del solicitante; b. Autorización del propietario o poseedor cuando el solicitante sea mero tenedor, y c. Certificado actualizado del Registrador de Instrumentos Públicos y Privados sobre la propiedad del inmueble, o la prueba adecuada de la posesión o tenencia”. 88 “Artículo 56.

Presentada personalmente la solicitud, se ordenará la práctica de una visita ocular a costa del interesado. […]”. 89 “Artículo 57. Por lo menos con diez (10) días de anticipación a la práctica de la visita ocular el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA-, hará fijar en lugar público de sus oficinas y de la Alcaldía o de la Inspección de la localidad, un aviso en el cual se indique el lugar, la fecha y el objeto de la visita, para que las personas que se crean con derecho a intervenir puedan hacerlo 90 “Artículo 58.

En la diligencia de visita ocular se verificará por lo menos lo siguiente: […]”. 91 “Artículo 60. Toda persona que tenga derecho o interés legítimo, puede oponerse a que se otorgue la concesión […]”. 92 “Artículo 61. Cumplidos los trámites establecidos en los artículos anteriores, dentro de los quince (15) días siguientes a la práctica de la visita ocular o del vencimiento del término para la prueba si lo hubiere fijado, el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA-, decidirá mediante providencia motivada si es o no procedente otorgar la concesión solicitada”.

“Artículo 62. El Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA-, consignará en la resolución que otorga concesión de aguas por lo menos los siguientes puntos. a. Nombre de la persona natural o jurídica a quien se le otorga; b. Nombre y localización de los predios que se beneficiarán con la concesión, descripción y ubicación de los lugares de uso, derivación y retorno de las aguas; c. Nombre y ubicación de la fuente de la cual se van a derivar las aguas; d. Cantidad de aguas que se otorga, uso que se va a dar a las aguas, modo y oportunidad en que se hará el uso; e. Término por el cual se otorga la concesión y condiciones para su prórroga; f. Obras que debe construir el concesionario, tanto para el aprovechamiento de las aguas y restitución de los sobrantes como para su tratamiento y defensa de los demás recursos, con indicación de los estudios, diseños y documentos que debe presentar y el plazo que tiene para ello; g. Obligaciones del concesionario relativas al uso de las aguas y a la preservación ambiental, para prevenir el deterioro del recurso hídrico y de los demás recursos relacionados, así como la información a que se refiere el artículo 23 del Decreto - Ley 2811 de 1974; h. Garantías que aseguren el cumplimiento de las obligaciones del concesionario, incluidas las relativas a la conservación o restauración de la calidad de las aguas y sus lechos; su forma de constitución será establecida mediante acuerdo de la Junta Directiva del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA-; i. Cargas pecuniarias; j. Régimen de transferencia al Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA-, al término de la concesión, de las obras afectas al uso de las aguas, incluyendo aquellas que deba construir el concesionario y obligaciones y garantías sobre su mantenimiento y reversión oportuna; k. Requerimientos que se harán al concesionario en caso de incumplimiento de las obligaciones, y l. Causales para la imposición de sanciones y para la declaratoria de caducidad de la concesión […]”. 93 “Artículo 63.

El encabezamiento y la parte resolutiva de la resolución que otorga una concesión de aguas serán publicados en el Diario Oficial o en la "Gaceta Departamental", a costa del interesado […]”. 94 La jurisprudencia ha señalado que: “[…] trámite de aprobación de la licencia ambiental está dividido principalmente en tres fases: (i) pronunciamiento sobre la exigibilidad y/o aprobación del diagnóstico ambiental de alternativas (DAA), (ii) solicitud de licencia ambiental por parte del interesado, (iii) evaluación de la solicitud y (iv) expedición del acto administrativo que otorga o niega la licencia”.

(Sentencia C- 145 de 2021: MP: Paola Andrea Meneses Mosquera 38 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia II.4.4 La respuesta a los problemas jurídicos II.4.4.1. Sobre la falta de competencia 74. El accionante considera que la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, Corantioquia no tenía competencia para reglamentar el permiso de estudio toda vez que dicha facultad se encuentra asignada al Presidente de la República por mandato expreso del artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política y, si bien la Carta Política les asignó a ciertas autoridades administrativas funciones normativas, tal atribución debe ser subordinada a la ley y a los decretos reglamentarios. 75.

Además, a juicio del actor, la autoridad ambiental desconoció la directriz impartida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en la circular de 23 de diciembre de 2008, por medio de la cual les solicitó a los directores de las corporaciones autónomas regionales abstenerse de tramitar solicitudes de permisos de estudio amparados en el artículo 56 del Decreto Ley 2811 de 1974. 76.

La entidad accionada indicó que, según el artículo 23 de la Ley 99 de 1993, las corporaciones autónomas regionales tienen competencia para administrar, dentro de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales. Igualmente, de conformidad con el numeral 9° del artículo 31 de la referida ley, les corresponde otorgar permisos y concesiones para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales dentro de su jurisdicción. 77.

A juicio de la entidad accionada, esta se limitó a aplicar la normatividad existente en la materia respecto del permiso de estudio sobre el recurso hídrico con el fin de proyectar obras para su futuro aprovechamiento, en especial, el artículo 56 del Decreto Ley 2811 de 1974. 78. Citó lo señalado por la Sección Primera de esta Corporación, en sentencia de 28 de febrero de 201395, fallo en el cual se indicó que las autoridades ambientales deben aplicar los artículos 56, 57 y 58 del Decreto Ley 2811 de 1974.

Las anteriores normas, agregó, tienen por objeto otorgar el permiso para el estudio del recurso hídrico tendiente al desarrollo de proyectos hidroeléctricos, lo que implica que se encuentran vigentes. 79. A través de los apartes demandados, la autoridad accionada, conforme se indicó ut supra, reglamentó el permiso de estudio del recurso hídrico con destino a la ejecución de proyectos relacionados con la generación de energía hidroeléctrica en los siguientes términos: a) concepto; b) sustento normativo; c) término del permiso; d) prórroga; e) compatibilidad del permiso a otorgar con autorizaciones, 95 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de febrero de 2013, CP: Guillermo Vargas Ayala, radicado: 11001-03-24-000-2009-00614-00, actora: HMV INGENIEROS LTDA, demandado: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 39 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia concesiones o licencias ambientales; f) efectos del permiso; g) permiso ambiental adicional; h) contenido de la solicitud; i) requisitos generales; j) requisitos específicos; k) trámite del permiso; l) obligaciones del permiso y; m) control y seguimiento, en el siguiente sentido: Tema Resumen Concepto El permiso para estudio del recurso hídrico con destino a la ejecución de proyectos relacionados con la generación de energía hidroeléctrica es un modo de adquirir el derecho a usar el recurso de manera temporal en términos de su estudio y cuyo propósito es el de reunir información primaria que permita proyectar las obras requeridas para su futuro aprovechamiento.

Es un prerrequisito para obtener una concesión de aguas o licencia ambiental si el interesado en ejecutar este tipo de proyectos carece de información primaria para definir la viabilidad del posible aprovechamiento del recurso. Sustento Normativo Se cita como fundamento normativo el Decreto Ley 2811 de 1974, concretamente, los artículos 51, 54 y 55.

Término del Permiso La duración máxima es de dos años, de conformidad con el inciso 2° del artículo 56 del Decreto Ley 2811 de 1974. Prórroga Solo es posible si la inejecución de los estudios es por causa de fuerza mayor, solicitada antes del vencimiento. Compatibilidad con otras Autorizaciones Según el artículo 56 del Decreto Ley 2811 de 1974, se puede otorgar un permiso de estudio para proyectos hidroeléctricos, incluso si el recurso hídrico ya ha sido concedido a otra persona, bajo las siguientes condiciones: 1) que el uso concedido sea distinto al de generación hidroeléctrica, y 2) que el permiso de estudio no interfiera con el uso ya otorgado.

Efectos del Permiso Otorga prioridad y exclusividad al titular para realizar estudios, pero estas solo aplican durante la vigencia del permiso. El titular también tiene obligaciones ambientales que cumplir. Permiso Ambiental Adicional El permiso no autoriza el acceso a la diversidad biológica, por lo que podría requerirse un permiso adicional para la investigación científica sobre diversidad biológica.

Contenido de la Solicitud La solicitud debe incluir requisitos generales y específicos. Trámite del Permiso Incluye los siguientes aspectos: (i) la verificación de requisitos; (ii) la notificación de inicio de trámite y posibles solicitudes de información adicional; (iii) el contenido del acto administrativo y, (iv) los recursos. Obligaciones Las obligaciones que confiere el permiso son: (i) realizar estudios en 60 días y notificar a la Corporación Autónoma Regional sobre la fecha de iniciación de los estudios y, (ii) la presentación de informes parciales y un informe final detallado con datos de la cuenca y resultados obtenidos.

Control y Seguimiento La Corporación Autónoma Regional debe supervisar el cumplimiento de las obligaciones, con posibles sanciones o terminación del permiso por incumplimiento. 80. Las Resoluciones 10842 de 24 de noviembre de 2008 y 14059 del 22 de septiembre de 2010 fueron expedidas por la autoridad ambiental en ejercicio de las facultades legales previstas en los artículos 23 y 31 (numeral 9°) de la Ley 99 de 1993. 40 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia 81.

Dichas normas indican que a las corporaciones autónomas regionales les corresponde “[…] administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible […]” y, entre sus funciones se encuentra la relativa a otorgar “[…] concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la Ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente […]”. 82.

Además de ello, según se desprende de los considerandos de las citadas resoluciones era necesario “[…] unificar criterios que faciliten el actuar corporativo […]” para dar respuesta a la demanda significativa de peticiones de esta naturaleza -160 solicitudes de permisos, concesiones y licencias ambientales relacionadas con proyectos de generación hidroeléctrica-. 83.

La Constitución Política de 1991 optó por un sistema normativo difuso ya que, como se indicó anteriormente, junto a la potestad reglamentaria del Presidente de la República para lograr la cumplida ejecución de la ley, existen facultades de reglamentación a cargo de otras autoridades administrativas como ocurre con las corporaciones autónomas regionales. 84.

En virtud de lo anterior, si bien las corporaciones autónomas regionales, en ejercicio de su autonomía pueden expedir regulaciones sobre el medio ambiente y los recursos naturales “[…] deben atender y sujetarse a las normas de carácter superior con el objeto de garantizar la coherencia y armonía normativa, en el marco de los principios que inspiran al Estado de Social de Derecho96”. 85.

Dicha atribución se encuentra subordinada a la Constitución Política, la ley y a la potestad reglamentaria asignada al Presidente de la República de conformidad con el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, es decir, debe realizarse con apego estricto al principio de jerarquía normativa. Igualmente, la misma debe realizarse con sujeción al principio de competencia, esto es, debe limitarse al ámbito material definido por el legislador. 86.

En efecto, según lo dispuesto en el numeral 9 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, las corporaciones autónomas regionales están facultadas para otorgar concesiones, permisos, autorizaciones o licencias ambientales. Sin embargo, la misma ley no les otorgó la atribución para reglamentar los permisos de estudio, y mucho menos para disponer que dicho permiso de estudio “[…] se constituye en un prerrequisito para la obtención de la concesión de aguas o licencia ambiental, según el caso”. 96 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de octubre de 2020, CP: Hernando Sánchez Sánchez, radicado: 1001-03-24-000-2012-00249-00. 41 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia 87.

En estas circunstancias, la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, Corantioquia, bajo el pretexto de […] unificar criterios que faciliten el actuar corporativo […]” no tenía la facultad para reglamentar el permiso de estudio hídrico con destino a la ejecución de proyectos de generación de energía eléctrica, tal y como lo hizo, y mucho menos para disponer que este era un prerrequisito para la obtención de la concesión de aguas o licencia ambiental, dado que dicha exigencia no se encuentra establecida en la ley ni en los decretos reglamentarios que regulan la materia. 88.

En consecuencia, se declarará la nulidad de los numerales 3.1. contenidos en los documentos titulados “Criterios corporativos para la expedición de permisos, autorizaciones y concesiones de proyectos de generación hidroeléctrica”, a su vez adoptados en las Resoluciones 10842 de 24 de noviembre de 2008 y 14059 de 22 de septiembre de 2010. 89.

Ahora bien, la entidad demandada solicitó tener en cuenta lo dicho por esta Corporación Judicial, en sentencia de 28 de febrero de 201397, en virtud de la cual se declaró la nulidad de la circular 2000-2-1464-40 del 23 de diciembre de 2008, expedida por el Viceministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a través de la cual se prohibió a los destinatarios de la misma (Directores de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible) otorgar permisos para el estudio del recurso hídrico para el desarrollo de proyectos hidroeléctricos regulado en el artículo 56 del Decreto – Ley 2811 de 1974 reglamentado por el Decreto 2858 de 1981.

En aquella oportunidad, esta Corporación Judicial esgrimió los siguientes argumentos: “La Sala observa que dentro de las funciones otorgadas por la Ley 99 de 1993 al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, específicamente en el artículo 2º, no se encuentra la función relativa a derogar normas jurídicas con fuerza de Ley, de manera que la atribución desplegada a lo largo y ancho del acto administrativo demandado constituye una violación del artículo 121 constitucional.

Aún más, la función que ejerció la entidad demandada mediante el acto administrativo demandado, usurpa la competencia del Congreso de la República consagrada en los numerales 1 y 2 del artículo 150 de la Constitución Política. En estos artículos se radica, en cabeza de la Rama Legislativa, la potestad de interpretar las leyes, reformarlas, derogarlas y expedir códigos.

Dicho lo anterior, se tiene que la circular 2000-2-146440 de 23 de diciembre de 2008 proferida por Viceministerio de Ambiente se encuentra viciada de nulidad dada la incompetencia del sujeto activo del acto para ordenar a través de ella la inaplicación de una norma de rango legal, presentándose la vulneración del artículo 121 de la Constitución Política. […] 97 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de febrero de 2013, CP: Guillermo Vargas Ayala, radicado: 11001 0324 000 2009 00614 00. 42 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia La orden impartida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en la circular demandada, se traduce en sacar del ordenamiento jurídico una norma con fuerza de Ley que no ha sido derogada ni expresa ni tácitamente por el Legislador, de esa manera se ve claramente probado el vicio de nulidad y la vulneración del artículo 114 de la Carta.

En otras palabras, el acto administrativo demandado trasgrede los artículos 56, 57 y 58 del Decreto – Ley 2811 de 1974 porque supone que las autoridades ambientales distritales y regionales desconozcan lo regulado en ellos, siendo ello razón suficiente para declarar probado el cargo. […]” (Negrilla fuera del texto) 90. Se debe resaltar que en la providencia citada ut supra, no se analizó el problema jurídico que ocupa la atención de la Sala en esta oportunidad, esto es, si las corporaciones autónomas regionales pueden regular el permiso de estudio previsto en el artículo 56 del Decreto Ley 2811 de 1974. 91.

Aunque este cargo de nulidad resulta suficiente para declarar la ilegalidad de los apartes demandados, la Sala procederá a analizar si se configura el vicio de nulidad por falsa motivación. II.4.4.2. Sobre la falsa motivación 92. El actor señala “[…] una cosa es que se fijen unos criterios que deben tener en cuenta todos los directores territoriales al momento de pronunciarse sobre este tipo de solicitudes” y “[…] otra muy diferente que se le imponga a los usuarios la obligación de adelantar un trámite no previsto en la ley y mucho menos se le otorgue a quien lo tramite una prioridad o exclusividad en el uso de la fuente frente a otros interesados que con anterioridad a la solicitud de permiso de estudio, hayan tramitado licencia ambiental o concesión de aguas […]”. 93.

El vicio de nulidad por falsa motivación se presenta cuando “[…] para fundamentar el acto se dan razones engañosas, simuladas, contrarias a la realidad. La motivación de un acto implica que la manifestación de la administración tiene una causa que la justifica, y ella debe obedecer a criterios de legalidad, certeza de los hechos, debida calificación jurídica y apreciación razonable […]98”. 94.

Los motivos comprenden el conjunto de razones de hecho y de derecho que justifican la expedición de los actos administrativos. Tratándose de actos administrativos de contenido general se exige la indicación del objeto del acto y sus fundamentos legales para su expedición.99 98 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 4 de marzo de 2010, CP: Luis Rafael Vergara Quintero, radicado:15001-23-31-000-1998-00638-011863-06. 99 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, CP: Camilo Arciniegas Andrade, sentencia de 16 de mayo de 2007, radicado: 25000-23-24-0001997-0934801. 43 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia 95.

A juicio de la Sala, las normas invocadas por la entidad demandada no pueden servir de sustento para reglamentar el permiso de estudio y, mucho menos para señalar que este era un prerrequisito para obtener la concesión de aguas o licencia ambiental. Por lo tanto, este cargo también está llamado a prosperar. 96. Finalmente, la Sala negará la pretensión de la parte actora consistente en que se declare que: (i) el permiso de estudio no procede para la ejecución de proyectos hidroeléctricos y, (ii) no puede exigirse como un prerrequisito para la obtención de la concesión de aguas o licencia ambiental para este tipo de proyectos.

Esto obedece a que dicha petición desborda la finalidad de la acción de nulidad, cuyo objetivo es que se declare la nulidad de los actos administrativos cuando se presenten alguna de las causales previstas por el legislador. 97. En estas condiciones, la Sala considera que el actor logró desvirtuar la presunción de legalidad de los numerales 3.1. contenidos en los documentos titulados “Criterios corporativos para la expedición de permisos, autorizaciones y concesiones de proyectos de generación hidroeléctrica”, adoptados en las Resoluciones 10842 de 24 de noviembre de 2008 y 14059 de 22 de septiembre de 2010, expedidas por la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, Corantioquia.

II.5. Pronunciamiento sobre condena en costas 98. La Sala, siguiendo el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 9 de julio de 1998100, se abstendrá de condenar en costas a la parte vencida, teniendo en cuenta que esta procede en toda clase de procesos, con excepción de las controversias en las que se ventile un interés público, tal y como ocurre con la acción de nulidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: DECLARAR la nulidad de los numerales 3.1. contenidos en los documentos titulados “Criterios corporativos para la expedición de permisos, autorizaciones y concesiones de proyectos de generación hidroeléctrica”, adoptados en las Resoluciones 10842 de 24 de noviembre de 2008 y 14059 de 22 de septiembre de 2010, expedidas por la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, Corantioquia. 100 “ARTÍCULO 171.

Modificado por el art. 55, Ley 446 de 1998. Condena en costas. En todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil”. 44 Radicación núm.: 11001-0324-000-2012-00210-00 Demandante: Carlos Alberto Uribe Mejía Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.