CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: Nerio José Alvis Barranco Bogotá, D. C, cinco (5) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Procede la Sala de Conjueces a decidir el recurso de apelación presentado por la entidad demandada contra la sentencia de 10 de junio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 24 a 33). El señor Regino Antonio Mendoza Montes, mediante apoderada, ejerció ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, para el estudio de las siguientes pretensiones. 1.2 Pretensiones.
Se decrete la nulidad del oficio DESAJ14-JR-774 de 14 de febrero de 2014 y de la Resolución 3230 de 9 de mayo de 2014, por medio de las cuales la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, negó la reliquidación de sus prestaciones sociales con el 100% del salario básico devengado, con inclusión del pago del 30% de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
De conformidad con lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene a la accionada (i) reliquidar y pagar, desde el 9 de marzo de 2011 y en adelante, sus prestaciones sociales y laborales como las primas de navidad y servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, bonificación anual por servicios prestados, cotizaciones al sistema de seguridad social en salud y pensión y los demás emolumentos que se puedan ver incididos y que en el futuro se establezcan, teniendo como base de liquidación el 100% del salario básico, es decir, con la inclusión del 30% del salario que fue tomado como prima especial;
(ii) reconocer y pagar, desde el 9 de marzo de 2011, las diferencias salariales y prestacionales que se ocasionen entre lo pagado y la reliquidación que se efectúe de las prestaciones sociales con el 100% de su remuneración mensual; (iii) reconocer y pagar, desde el 9 de marzo de 2011 y en adelante, la prima especial de servicios correspondiente al 30% de la asignación mensual, prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992;
(iv) pagar el 30% del sueldo básico que no se ha cancelado; y (v) actualizar e indexar los valores reclamados, con base al índice de precios al consumidor, con el pago de intereses comerciales y moratorios. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el demandante que labora al servicio de la Rama Judicial como “JUEZ MUNICIPAL”, desde el 9 de marzo de 2011 hasta la presentación de la demanda.
Que el Gobierno Nacional creó una prima especial mediante la Ley 4ª de 1992 para jueces y magistrados, por lo que la Administración Judicial, desde su vinculación al servicio judicial, le ha realizado los pagos del salario y prestaciones fraccionando su remuneración, por un lado, un 70% le atribuye la connotación de sueldo básico mensual, con el cual liquida sus prestaciones, y por otro lado, a un 30% le da el carácter de prima especial de servicios sin carácter salarial, por lo que la aludida prima no se le cancelado como un agregado o adición al salario tal como lo preceptúa la norma.
Aduce que para el 2013 la demandada incluyó la prima especial del 30% como ingreso base de cotización a la seguridad social, teniendo en cuenta que la misma no tiene carácter salarial. Que el “14 de febrero de 2014 Rad. 53334”, presentó derecho de petición con el que solicitó la reliquidación y pago de la prima especial como valor adicional al salario y el pago del 30% dejado de percibir, lo cual le fue negado por la Dirección Ejecutiva mediante oficio DESAJ14-JR-774 de 14 de febrero de 2014, y contra el cual interpuso recurso de apelación, resuelto de manera desfavorable a través de la Resolución 3230 de 9 de mayo de esa misma anualidad. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Señala que los actos administrativos acusados violentan las siguientes disposiciones legales: las Leyes 4ª de 1992; 446 de 1998; 640 de 2001; 1285 de 2009; 1367 de 2009 y 1437 de 2011. Que la entidad demandada con su proceder desconoce derechos adquiridos y violenta el principio a la igualdad, asimismo, que tomar el 30% del sueldo básico para denominarlo como prima especial es abiertamente inconstitucional, toda vez que quebranta de manera protuberante el artículo 53 de la Constitución Política, 2 de la Ley 4ª de 1992 y el numeral 7 del 152 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, que de manera categórica prohíben desmejorar las condiciones salariales de los trabajadores. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 87 a 106).
La accionada, por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Frente a los hechos afirma que está sujeta a lo probado dentro del proceso. Como razones de su defensa, hace un recuento de los precedentes judiciales de la prima especial proferidos por el Consejo de Estado y con base en ellos precisar que reliquidar las prestaciones sociales del actor y ordenar el pago de las diferencias surgidas de la interpretación en su aplicación de la Ley 4ª de 1992, durante el tiempo en que se ha desempeñado como juez de la República, implicaría desacatar el ordenamiento legal vigente, ya que el Gobierno Nacional es el que está expresamente facultado para fijar el régimen salarial de los servidores públicos y determinar que el 30% de la asignación básica sea considerada prima especial.
Por otro lado, sostiene que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, tal como lo establece el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, lo cual significa que dicho porcentaje no puede ser tenido en cuenta para la reliquidación de las prestaciones solicitadas. Como excepciones, propuso las de caducidad, ausencia de causa petendi, e innominada. 1.6 Sentencia de primera instancia (ff. 142 a 146).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, en sentencia, dictada en audiencia inicial, de 10 de junio de 2019, accedió a las súplicas de la demanda, al encontrar probado que el demandante ejerce como juez de la República, en tal sentido, se hace beneficiario de la prima especial contemplada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, por tanto, infiere que dicha prestación no fue correctamente liquidada en sus ingresos mensuales, por lo que ordenó reconocer, reliquidar y pagar, desde el 9 de marzo de 2011 hasta tanto funja como juez, los ingresos sobre la base del salario básico más el 30% considerado como prima especial, es decir, liquidar las prestaciones sociales en el porcentaje del 100% sin sumar la prima especial del 30%, dado que esta no tiene carácter salarial.
Asimismo, estableció que tiene derecho al pago de las diferencias entre lo recibido y lo dejado de percibir, con los respectivos reajustes legales anuales debidamente indexados mes a mes, conforme a los índices de precios al consumidor certificados por el DANE. Así las cosas, quedaron improbadas las excepciones propuestas por la entidad. 1.7 Recurso de apelación (ff. 152 a 162).
La accionada, presentó recurso de apelación, con el que solicita se revoque lo adoptado en primera instancia y, en consecuencia, se nieguen las pretensiones del escrito introductorio. En principio depreca que sea estudiado el Decreto 1251 de 2009 para determinar los topes salariales de los servidores judiciales, en esa misma línea defensiva, destaca que, es incuestionable que la prima especial constituye un ingreso mensual, pero no por ello puede desconocerse que son las mismas disposiciones legales las que limitan su carácter salarial, por tanto, es dable concluir que esta no comporta el carácter de factor de salario para la liquidación y pago de las prestaciones laborales y demás emolumentos salariales y no salariales de los servidores judiciales beneficiarios de ella, posición que no contradice los postulados constitucionales.
Agrega que, el acceder a un pago adicional del 30% por concepto de prima, implicaría que mensualmente se le pague al funcionario una remuneración que excede el techo establecido en el Decreto 1251 de 2009, puesto que sobrepasaría el 70% de los ingresos totales de un magistrado de Alta Corte. Concluye su explicación, haciendo mención a la imposibilidad de orden presupuestal, es decir, admite que el argumento central es la inexistencia del derecho reclamado, pero también los inconvenientes de disponibilidad de recursos para cumplir el fallo condenatorio.
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 5 de diciembre de 2019 y admitido por esta Corporación a través de proveído de 5 de agosto de 2021, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA. Durante la etapa procesal fijada en el numeral 5 ibidem, se prescindió de audiencia de alegaciones y juzgamientos y se corrió traslado para alegar, con auto de 25 de octubre de 2021, oportunidad aprovechada por las partes demandante y demandada. 2.1 Parte demandante.
Expone que en diferentes sentencias del Consejo de Estado se ha dejado por sentado que la prima especial es una adición al salario, lo cual se acompasa con lo pretendido, esto es, el reconocimiento y pago de la prima especial del 30% dejado de percibir. Y no menos importante, informa que el accionante se desvinculó de la Rama Judicial en mayo de 2017. 2.2 Entidad demandada.
Con base en las reglas de unificación fijados en la sentencia de 2 de septiembre de 2019, depreca la prescripción trienal, teniendo como fecha de exigibilidad del derecho la de vinculación al cargo de juez de la República. De la misma manera, sea probada la ausencia de causa petendi. 2.3 El Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos, conforme a lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA. 3.2 Nota preliminar.
Los Magistrados de la sección segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado. Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. 3.3 Problema jurídico.
De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, el presente asunto se contrae a determinar si el demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en el porcentaje del 30%, y a la reliquidación de sus prestaciones sociales con el 100% del salario básico devengado durante la prestación de sus servicios a la Rama Judicial, esto es, desde el 9 de marzo de 2011 y hasta tanto se desempeñe como Juez de la República.
A fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el análisis de los siguientes temas, precisando que existe al respecto sentencia de unificación que esta Sala comparte y acata: La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma; y La prescripción trienal de las prestaciones sociales, en virtud de los períodos que se reclaman en la demanda. 3.4 Marco normativo y jurisprudencial.
El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido ampliamente discutido y definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, razón por la cual, en este fallo se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 a fin de resolver los cuestionamientos endilgados en el recurso de apelación que refuta la decisión de primera instancia. Lo primero que hay que afirmarse es que la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma.
En desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, en el artículo 4 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios. Al respecto el artículo 14 dijo: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” La expresión, según el cual, la mencionada prima no tiene carácter salarial, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.
El Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, ha expedido anualmente a partir de 1993, los decretos salariales de los servidores públicos. A través del Decreto 57 de 1993, se determinó, para el régimen de acogidos, que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial”.
En lo referente al régimen de los no acogidos, se dispuso que “los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”.
La expedición de los decretos salariales de los servidores públicos generó una interpretación equivocada de la autoridad administrativa, responsable de la aplicación de dicha normativa, en el sentido de interpretar que el 30% de la prima especial hace parte de la remuneración mensual. La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril de 2009, expediente 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, preciso que el concepto de prima, siempre significará una adición al ingreso del servidor público.
Dice la sentencia en mención: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, expediente 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.
La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación jurisprudencial y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4 de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta.
Para mayor precisión, y con carácter didáctico, los siguientes dos (2) cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para así establecer su impacto sobre el ingreso mensual y sobre las prestaciones sociales. El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 2018, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.
En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. 3.5 Caso concreto.
Del material probatorio traído al plenario, se destaca: Certificado laboral y salarial DESAJ13-THCER-1805 de 26 de marzo de 2013 (f. 3), expedido por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en el cual se indica que el demandante se desempeña desde el 9 de marzo de 2011 como juez en el Juzgado Cincuenta Civil Municipal de Bogotá, con un salario que se compone de la siguiente manera: Sueldo básico mensual.
Prima especial. Bonificación por actividad judicial. Primas de vacaciones, servicios y navidad. Bonificación por servicios. Resolución 15296 de 31 de diciembre de 2012, por la cual se liquida un auxilio de cesantía parcial (f. 4). Oficio DESAJ14-JR-774 de 14 de febrero de 2014 del director Ejecutivo de Administración Judicial (f. 6 y 7), con el que negó el derecho de petición formulado por el accionante el 14 de febrero de 2013, bajo el razonamiento de que, al ser una entidad pagadora, “toda actuación se encuentra sujeta a los lineamientos precisados en la normatividad que a la fecha se encuentra vigente”.
Recurso de apelación de 12 de marzo de 2014 contra la decisión anterior (ff. 8 y 9). Resolución 794 de 7 de abril de 2014 por medio de la cual se concede un recurso de apelación (f. 11). Resolución 3230 de 9 de mayo de 2014 (ff. 13 a 20) de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a través de la cual se desata desfavorablemente el recurso de apelación y se confirma el acto contenido en la letra (c).
Conciliación extrajudicial de 17 de septiembre de 2014 entre el actor y la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial, la cual fue declarada fallida (ff. 21 y 22). Como bien puede advertirse, el caso que se controvierte en el presente proceso tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces de 2 de septiembre de 2019.
La posición jurisprudencial que en precedencia se ha dejado reseñada, ha permitido que esta jurisdicción en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, haya verificado que a los funcionarios de la rama judicial, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a ese 30%, el carácter de prima especial, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo.
Resulta pertinente reiterar en este punto, lo dicho por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de unificación antes referida: “Para la Sala demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993, 104, 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30% que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica, sea tenido en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no más cabe que restablecer este derecho.” 3.6 De la prescripción trienal.
En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, esta Sala comparte la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del pasado 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación que, por supuesto rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 Rad.
No. 25000-23-25000-2005-05159. De otro lado, se anota a título de complementación, que el fundamento jurídico de la institución de la prescripción trienal, encuentra cabida en la jurisprudencia del Consejo de Estado, además, de lo dispuesto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, artículos 41 y 102, tal como lo reseña la sentencia de unificación, por vía de analogía, también sirve de fundamento a dicha institución el artículo 151 del Código Procesal Laboral.
Respecto de la aplicación de este artículo 151 del Código Procesal Laboral a la institución de la prescripción de las prestaciones sociales de los servidores públicos, dijo el Consejo de Estado, en sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 21 de marzo de 2002. Exp. 4238. Consejero Ponente: Ordóñez Maldonado, Alejandro: “Acudiendo al artículo 151 del Código Procesal Laboral en vigor de la pauta analógica, es dable concluir, que aun otorgando a esta norma un alcance estrictamente privatista, contiene una “materia común” extensible para los empleados públicos, porque es innegable la relación laboral que surge respecto de ambas modalidades, luego existe una “materia semejante” que colma el vacío normativo regulador del régimen prescriptivo salarial para los empleados públicos.
La norma referida no tiene un alcance estrictamente privatista y siendo así, no existen elementos indicadores que permitan deducir que la expresión trienal está limitada a temas tratados específicamente para regular el sector privado. En consecuencia, la prescripción contemplada en el artículo 151 del Código Procesal laboral, abarca los derechos tanto de los servidores públicos como de los trabajadores particulares, a menos que existan normas especiales que regulen los términos prescriptivos, verbigracia el artículo 23 del decreto – Ley 1045 de 1978.” De conformidad con lo hasta aquí expuesto, hay que concluir, que existe en el ordenamiento legal, la institución de la prescripción trienal de prestaciones sociales que, en el régimen de los empleados públicos, la norma que prevé ese régimen prescriptivo es el Decreto 3135 de 1968 y por vía de analogía también sirve de fundamento jurídico a dicha institución, el artículo 151 del Código Procesal Laboral en aplicación del principio de equidad.
Dijo la sentencia de unificación en relación con la exigibilidad del derecho, para efectos de la aplicación de la prescripción, lo siguiente: “Ahora, en materia de acciones laborales ejercidas por empleados públicos y trabajadores oficiales, los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, disponen que (i) el término de prescripción es de tres años, contados a partir de la exigibilidad del derecho alegado y (ii) que la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho.
Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.
En atención a lo anterior, en cada caso en concreto, se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación de reclamo escrito) contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tener claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que la creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos –parcialmente- mediante la sentencia del 239 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra., María Carolina Rodríguez Ruíz, porque, a juicio de la Corporación, “interpretaron erróneamente (…) la Ley” y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993” (..) Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993, En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal.
Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia de 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” (negrillas fueras del texto) Finalmente, se precisa que tal como ha quedado expuesto, la prescripción trienal, empieza a contarse desde el momento en que el derecho se hizo exigible y la exigibilidad del derecho en el caso de la prima especial, tal como ya lo definió la sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019, se predica desde el momento de la entrada en vigor de la Ley 4ª de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó, esto es el Decreto 57 de 1993.
Visto lo anterior, se tiene que el señor Regino Antonio Mendoza Montes al momento de radicar la demanda se desempeñaba como juez en el Juzgado Cincuenta Civil Municipal de Bogotá desde el 9 de marzo de 2011, por tanto, resulta beneficiario del pago de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y a la reliquidación de sus prestaciones sociales con el 100% de lo devengado.
Por otro lado, observa la Sala que el 14 de febrero de 2013 presentó derecho de petición ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (tal como lo señaló la misma entidad en el oficio DESAJ14-JR-774 de 14 de febrero de 2014 con el que dio respuesta a tal solicitud), por lo tanto, se tiene que realizado el estudio correspondiente, no se configura el fenómeno jurídico de la prescripción trienal en el presente caso, habida cuenta que la aludida petición se radicó dentro del término oportuno para ello, así las cosas se confirmará la sentencia de primera instancia que accedió a las súplicas de la demanda.
Respecto de lo mencionado en el recurso de apelación, sobre el estudio en esta instancia del Decreto 1251 de 2009 que fija unos topes salariales, se tiene que no es menester su evaluación, toda vez que si bien al accionante le es aplicable, tal norma va dirigida al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación, situación que no es de este resorte al no ser aspecto de discusión. Por último, comoquiera que la Directora Administrativa de la División de Procesos de la Unidad de Asistencia Legal de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial confirió poder, se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de dicho otorgamiento.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1°. Confirmase la sentencia de 10 de junio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, que accedió a las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por el señor Regino Antonio Mendoza Montes contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 2º.
Reconócese personería al abogado Ricardo Villamarín Sandoval, con cédula de ciudadanía 6.776.653 y tarjeta profesional 88.463 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la accionada, en los términos del poder otorgado. 3°. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente NERIO JOSÉ ALVIS BARRANCO Conjuez ponente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.