Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 25000234100020220024801 Demandante: Veolia Servicios Industriales Colombia S.A.S. E.S.P. Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR Asunto: Resuelve sobre un recurso de apelación interpuesto contra un auto que rechazó la demanda AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto de 10 de noviembre de 2022 proferido por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual se rechazó la demanda.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES 1. Veolia Servicios Industriales Colombia S.A.S. E.S.P.1 presentó demanda contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho2, para que declare la nulidad de la Resolución DRSO núm. 10217000144 de 10 de noviembre de 2021, “[…] por medio de la cual se legaliza una medida preventiva en situación de 1 Mediante apoderado. 2 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Núm. único de radicación: 25000234100020220024801 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co flagrancia y se toman otras determinaciones […]”, expedida por el Director Regional Sabana Occidente de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR3. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la demandada: i) levantar la medida impuesta mediante el acto acusado y ii) adoptar las medidas pertinentes para cerrar y archivar cualquier proceso sancionatorio ambiental que hubiese iniciado en su contra, como consecuencia de la referida decisión4. Auto objeto del recurso de apelación y sus fundamentos 3.

La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 10 de noviembre de 20225, resolvió: “[…] RECHAZAR la demanda interpuesta por la sociedad Veolia Servicios Industriales Colombia S.A.S. E.S.P., de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. […]”. 4. Para fundamentar su decisión, consideró que el asunto no es susceptible de control judicial, por cuanto en el procedimiento sancionatorio ambiental se pueden imponer medidas preventivas y transitorias, con el único fin de evitar la consumación de daños al medio ambiente, sin que ello implique que se decida la actuación administrativa, según lo previsto en los artículos 4. ° y 32 de la Ley 1333 de 21 de julio de 20096. 5.

En ese sentido, indicó que la resolución acusada “[…] es un acto administrativo de trámite y con la misma no se culminó la actuación administrativa adelantada por la parte demandada, pues la misma termina con la expedición del acto administrativo que determina la responsabilidad y la sanción a que hubiere lugar o su exoneración, conforme con lo establecido en el artículo 27 de la Ley 1333 […]”.

Recurso de apelación y sus fundamentos 6. La demandante, mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 23 de noviembre de 20227, 3 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 4 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 5 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 6 Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones. 7 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 3 Núm. único de radicación: 25000234100020220024801 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra, y lo sustento indicando que, el acto acusado es susceptible de control judicial, toda vez que generó una situación jurídica consolidada, como se expone a continuación: “[…] El argumento único presentado por el magistrado sustanciador se centra en que el acto administrativo demandado no es susceptible de control judicial, al no ser acto definitivo sino acto de trámite.

Frente a este tenor, omite el sustanciador la posición de la Sección Primera del Consejo de Estado recientemente confirmada en sentencia del 17 de junio de 2022, […] en donde reitera que las medidas preventivas si son objeto de control jurisdiccional. Es claro entonces que el Consejo de Estado ha determinado la naturaleza definitoria de los actos que imponen medidas preventivas, situación que se evidencie en el libelo de la demanda iniciada por mi poderdante.

En concreto, los actos administrativos demandados generan situaciones jurídicas consolidadas para la compañía que represento. […]. Por lo tanto, en el caso que nos atañe, no es procedente el rechazo de la demanda y debe procederse a su admisión y trámite, acorde a las reglas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho establecido en la Ley y a la naturaleza del acto administrativo, siendo actos administrativos definitivos que modifican una situación jurídica, al no permitir la continuación de la operación de la compañía. […]”.

II. CONSIDERACIONES 7. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia y oportunidad del recurso de apelación; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo sobre el rechazo de la demanda; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los actos definitivos y de trámite; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los actos administrativos que decretan medidas preventivas en materia ambiental; y vii) el análisis del caso concreto.

Competencia 8. Vistos los artículos: i) 1258 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20119, sobre la expedición de providencias; ii) 15010 ibidem, sobre la competencia del Consejo de 8 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]” 9 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]” 10 Modificado por el artículo 26 de la Ley 2080. 4 Núm. único de radicación: 25000234100020220024801 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estado en segunda instancia y cambio de radicación; iii) 24311 ibidem, sobre apelación; y iv) 24412 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos, se concluye que esta Sección es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto de 10 de noviembre de 2022 proferido por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual rechazó la demanda.

Procedencia y oportunidad del recurso de apelación 9. Visto el artículo 24313 de la Ley 1437, sobre la procedencia del recurso de apelación contra autos, y 24414 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos; y atendiendo a que: i) por medio del auto objeto de recurso se rechazó la demanda; ii) el auto recurrido se notificó por estado el 21 de noviembre de 202215; y iii) la demandante interpuso el recurso de apelación el 23 de noviembre de 202216. 10.

La Sala considera, en primer lugar, que el recurso de apelación es procedente, toda vez que se interpuso contra el auto por medio del cual se rechazó la demanda, el cual está previsto en el numeral 1.° del artículo 243 de la Ley 1437, sobre apelación; y, en segundo lugar, que se presentó dentro de la oportunidad legal. Problema jurídico 11.

Le corresponde a la Sala determinar si, en el caso sub examine, se configuró o no la causal de rechazo de la demanda prevista en el numeral 3.° del artículo 169 de la Ley 1437, por no ser el acto acusado objeto de control judicial, y, en ese sentido, si se debe confirmar, modificar o revocar el auto apelado. Marco normativo sobre el rechazo de la demanda 12.

Visto el artículo 169 de la Ley 1437, sobre el rechazo de la demanda. 11 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 12 Modificado por el artículo 64 de la Ley 2080. 13 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 14 Modificado por el artículo 64 de la Ley 2080. 15 Cfr. índice núm. 7 de Samai – 25000234100020220024800 Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 16 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 5 Núm. único de radicación: 25000234100020220024801 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13.

De conformidad con la norma citada, durante el trámite de admisibilidad de la demanda, el juez podrá rechazarla bajo el supuesto en que se presenten cualquiera de las siguientes situaciones: i) que hubiere operado la caducidad del medio de control; ii) que habiendo sido inadmitida la demanda no se corrigiere en el término legal dispuesto para tal efecto, y iii) que el objeto de la demanda no sea pasible de control judicial.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los actos definitivos y de trámite 14. Por un lado, visto el artículo 43 de la Ley 1437, establece el concepto de acto administrativo definitivo en los siguientes términos: “[…] Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación […]”. 15.

Y, por el otro, esta Sección ha considerado que los actos de trámite no son susceptibles de control judicial, excepción de aquellos que impidan continuar con la actuación administrativa17. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los actos administrativos que decretan medidas preventivas en materia ambiental 16. Vistos: i) el artículo 4.º de la Ley 1333 de 21 de julio de 201918, sobre las funciones de las medidas preventivas en materia ambiental; ii) el Título V, ibidem, sobre medidas preventivas y sanciones, en especial, el artículo 32, en el cual se establece que las medidas preventivas son de ejecución inmediata y contra ellas no procede recurso alguno; y iii) el Título III ibidem, sobre procedimiento para la imposición de las medidas preventivas, en especial, el artículo 15, sobre la imposición de medidas preventivas en caso de flagrancia, el cual prevé: “[…] Artículo 15.

Procedimiento para la Imposición de Medidas Preventivas en caso de Flagrancia. En los eventos de flagrancia que requieran la imposición de una medida preventiva en el lugar y ocurrencia de los hechos, se procederá a 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 30 de mayo de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación: 760012333002-2016-00839-01. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 30 de mayo de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación: 76001233300220160083901. 6 Núm. único de radicación: 25000234100020220024801 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co levantar un acta en la cual constarán los motivos que la justifican; la autoridad que la impone; lugar, fecha y hora de su fijación; funcionario competente, persona, proyecto, obra o actividad a la cual se impone la medida preventiva.

El acta será suscrita por el presunto infractor o, si se rehusare a hacerlo, se hará firmar por un testigo. En el caso de que no sea factible la firma del acta por parte del presunto infractor o de un testigo, bastará con la sola suscripción por parte del funcionario encargado del asunto. De lo anterior deberá dejar la constancia respectiva.

El acta deberá ser legalizada a través de un acto administrativo en donde se establecerán condiciones de las medidas preventivas impuestas, en un término no mayor a tres días. […]” (Destacado fuera del texto). 17. Esta Sección ha considerado que el “[…] acto administrativo por medio del cual se impone una medida preventiva tiene la entidad de modificar una situación jurídica concreta y, en ese sentido, ser susceptible de control judicial […]”19 y se ha “[…] definido como línea jurisprudencial que los actos administrativos por medio de los cuales se impone una medida preventiva de carácter ambiental tienen la naturaleza de ser definitivos […]”20.

Análisis del caso concreto 18. En el caso sub examine, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 10 de noviembre de 202221, rechazó la demanda por considerar que el acto acusado no era susceptible de control judicial, en la medida que no decidió de fondo el procedimiento sancionatorio ambiental. 19.

La demandante presentó recurso de apelación contra el auto indicado supra, argumentando que el acto acusado es objeto de control judicial, porque generó una situación jurídica consolidada, consistente en “[…] no permitir la continuación de la operación de la compañía. […]”. 20. En ese sentido, es preciso indicar que la Resolución DRSO núm. 10217000144 de 10 de noviembre de 2021 expedida por el Director Regional 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 11 de abril de 2019;

C.P. Oswaldo Giraldo López; número único de radicación 25000234100020170139101. Reiterado en Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 25 de abril de 2019; C.P. Oswaldo Giraldo López; número único de radicación 19001233300020180033001. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 2 de julio de 2021;

C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; número único de radicación 25000234100020130061402. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 17 de junio de 2022; C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; número único de radicación 17001233100020070038303. 21 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 7 Núm. único de radicación: 25000234100020220024801 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sabana Occidente de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, consideró y decidió lo siguiente: “[…] De conformidad con la información contenida en el Acta de imposición de medida preventiva en flagrancia de cuatro (04) de noviembre de 2021; en el Informe Técnico DJUR No. 033 de 8 de noviembre del 2021, junto con su respectivo registro fotográfico recopilado al momento de los hechos advertidos en situación de flagrancia, se concluye inequívocamente que la sociedad VEOLIA SERVICIOS INDUSTRIALES COLOMBIA SA EPS […] es el responsable de la infracción ambiental con afectación al Recurso Suelo, debido a la disposición de residuos peligrosos en un único sector […].

Que la medida preventiva, impuesta en flagrancia contra la sociedad VEOLIA SERVICIOS INDUSTRIALES COLOMBIA S.A E.S.P. […] se da como consecuencia de contravenir la normativa ambiental y el incumplimiento a las obligaciones establecidas por la Autoridad Ambiental en la Ley 1252 del 27 de noviembre del 2008 y el Decreto 4741 del 2005 unificado en el Título 6 del Decreto 1076 del 2015. […].

RESUELVE

ARTÍCULO 1: Legalizar las medidas preventivas impuestas en situación de flagrancia, el día cuatro (04) de noviembre de 2021, a la sociedad Veolia Servicios Industriales Colombia SA EPS […] consistente en la suspensión de actividades de disposición de residuos peligrosos en la celda de seguridad núm. 4, hasta tanto cumpla con los requisitos y obligaciones establecidas en la Resolución DRSO núm. 1020700103 del 9 de noviembre del 2020, aclarada por la Resolución DRSO núm. 1020700104 del 9 de noviembre del 2020 y cumpla con los estudios ambientales aprobados conforme a lo previsto en el PMA y el EIA, licencia ambiental y realice la separación de estos residuos conforme a las características fisicoquímicas aprobadas, en el predio denominado “Predio Tecniamsa”, identificado con Cedula Catastral núm. […], de conformidad con lo expuesto en el presente proveído.

PARÁGRAFO 1. La medida preventiva que se legaliza a través del presente acto administrativo es de ejecución inmediata y tienen carácter preventivo y transitorio, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 1333 de 2009. […].

ARTÍCULO 8: En contra del presente acto administrativo no procede recurso alguno, conforme lo establecido en el artículo 32 de la Ley 1333 de 2009. […]” (Destacado fuera del texto). 21. Al respecto, se resalta que, mediante el acto acusado se legalizaron unas medidas preventivas impuestas a la demandante en situación de flagrancia el 4 de noviembre de 2021, y, en ese sentido, se ordenó suspender la disposición de residuos peligrosos en la celda de seguridad núm. 4 en el predio “Tecniamsa” de la vereda Balsillas en el Municipio de Mosquera; medida que es de ejecución inmediata, tiene carácter preventivo y transitorio y es una decisión contra la que no procede recurso alguno, de conformidad con lo previsto en el artículo 15 y 32 de la Ley 1333. 8 Núm. único de radicación: 25000234100020220024801 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22.

De conformidad con los marcos normativos y desarrollos jurisprudenciales indicados supra, esta Sección ha considerado, en reiterada jurisprudencia22, que el acto administrativo por medio del cual se impone una medida preventiva es un asunto susceptible de control judicial, comoquiera que tiene la naturaleza de un acto definitivo, al modificar una situación jurídica particular. 23.

En ese orden, la Sala considera que el acto acusado que legalizó la medida preventiva en situación de flagrancia, como consecuencia del incumplimiento de “[…] las obligaciones establecidas por la Autoridad Ambiental en la Ley 1252 del 27 de noviembre del 2008 y el Decreto 4741 del 2005 unificado en el Título 6 del Decreto 1076 del 2015 […]”, constituye un asunto susceptible de control judicial, habida consideración que, al modificar la situación jurídica concreta del demandante, mediante la suspensión de actividades de disposición de residuos peligrosos referida supra, tiene la naturaleza de un acto definitivo.

Conclusión 24. Por lo expuesto anteriormente, la Sala revocará el auto apelado que rechazó la demanda y, en su lugar, ordenará proveer sobre la admisibilidad de la misma, previo el cumplimiento de los requisitos de ley. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el auto proferido el 10 de noviembre de 2022 por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual se rechazó la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia; y, en su lugar, ORDENAR que se provea sobre la 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;

Auto de 23 de octubre de 2014; C.P.: Guillermo Vargas Ayala; número único de radicación: 25000 2341 000 2014 00674 01. Reiterado en Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 11 de abril de 2019; C.P. Oswaldo Giraldo López; número único de radicación 25000-23-41-000-2017-01391-01; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;

Auto de 25 de abril de 2019; C.P.: Oswaldo Giraldo López; número único de radicación: 19001 23 33 000 2018 00330 01; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 17 de junio de 2022; C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; número único de radicación 17001233100020070038303; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 23 de agosto de 2018;

C.P. Oswaldo Giraldo López; número único de radicación 25000-23-41-000-2014-00087-02. 9 Núm. único de radicación: 25000234100020220024801 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co admisibilidad de la misma, previo el cumplimiento de los requisitos de ley.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente del proceso, por conducto de la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, al Tribunal de origen para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.