Radicado: 50001-23-33-000-2021-00355-01 (0601-2025) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 50001-23-33-000-2021-00355-01 (0601-2025) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Demandado: Mercedes Hernández Muñoz Temas: Resuelve apelación de auto que negó medida cautelar Decisión: Confirma decisión AUTO INTERLOCUTORIO 1.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte demandante, contra la decisión del 22 de mayo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que negó la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución 015041 del 27 de mayo de 1998, previos los siguientes: I.
ANTECEDENTES 2. La demandante por intermedio de apoderada judicial presentó demanda en la cual solicitó la nulidad de la Resolución 015041 del 27 de mayo de 1998, por medio de la cual la extinta CAJANAL le reconoció la pensión vejez en aplicación al parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 33 de 1985, y a título de restablecimiento del derecho se ordene devolver debidamente indexados todos los dineros recibidos por concepto de la pensión vejez. 3.
Señaló que la señora Mercedes Hernández Muñoz laboró 26 años, 5 meses y 15 días en entidades públicas, siendo retirada del servicio por supresión de su cargo a partir del 1 de enero de 1997. Cumplió 50 años el 24 de septiembre de 1997 y, al 1 de abril de 1994, contaba con 46 años y más de 15 años de servicio, motivo por el cual su pensión fue liquidada considerando el tiempo faltante (2 años y 9 meses) y ciertos factores salariales. 4.
Sin embargo, al evaluar los 15 años de servicio requeridos por el parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 33 de 1985 para aplicar el régimen de transición, se constató que solo acreditó 14 años, 6 meses y 25 días, por lo que no cumplió el requisito mínimo y no era aplicable la Ley 6 de 1945. Radicado: 50001-23-33-000-2021-00355-01 (0601-2025) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.
En consecuencia, la Resolución 015041 del 27 de mayo de 1998, mediante la cual se reconoció y reliquidó su pensión, no se ajusta a derecho, pues se utilizó un IBL promedio del último semestre e incluyó factores salariales no previstos en el Decreto 1158 de 1994. La pensión debía liquidarse con base en el 75% de lo devengado en los últimos 10 años, incluyendo únicamente los factores salariales contemplados en dicho decreto.
Trámite de primera instancia y providencia recurrida1 6. El Tribunal Administrativo del Meta, mediante auto del 1 de diciembre de 2021, admitió la demanda y ordenó su notificación. 7. Mediante auto del 22 de mayo de 2024, negó la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por la parte demandante. 8. El a quo argumentó que, la apoderada de la entidad demandante solicitó la suspensión provisional del acto administrativo, argumentando que la demandada no cumplió los 15 años de servicio previstos en el parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 33 de 1985 para acceder a la pensión de la Ley 6 de 1945.
No obstante, la Resolución 015041 del 27 de mayo de 1998 no otorgó la pensión bajo la Ley 6 de 1945, sino conforme al régimen de transición de la Ley 33 de 1985, la Ley 100 de 1993, el Decreto 1158 de 1994 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, argumento suficiente para negar la suspensión. 9. Adicionalmente, conceder la suspensión provisional afectaría el principio de confianza legítima de la demandada, quien desde la Resolución 015041 de 1998 tiene expectativa legítima de recibir la pensión mensual vitalicia. 10.
Finalmente, indicó que no se acreditó que el pago de la pensión cause un perjuicio irremediable a la entidad demandante ni que los efectos de la sentencia se vean anulados por no decretarse la medida cautelar. Recurso de apelación2 11. Argumentó la demandante en su recurso que la Resolución 015041 del 27 de mayo de 1998, por la cual se reconoció y reliquidó la pensión de vejez de la señora Mercedes Hernández Muñoz, no se encuentra ajustada a derecho.
La liquidación se efectuó tomando como base el promedio de los salarios devengados durante el último semestre e incluyendo factores que no estaban previstos en el Decreto 1158 de 1994. La pensión debía calcularse con el 75% del promedio de lo devengado en los últimos 10 años, considerando únicamente los factores salariales sobre los cuales se realizaron cotizaciones, conforme a las sentencias C-258 de 2013, T-078 1 Archivo 00032 de SAMAI. 2 Archivo 00036 de SAMAI.
Radicado: 50001-23-33-000-2021-00355-01 (0601-2025) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2014 y SU-230 de 2015. 12. El artículo 36 de la Ley 100 de 1993 regula las condiciones para que los beneficiarios del régimen de transición accedan a su pensión de vejez, excluyendo la aplicación del IBL del régimen anterior.
Según la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, el IBL no se somete al régimen de transición, por lo que la señora Hernández Muñoz no puede incluir todos los factores del último año de servicios en su pensión. Por ello, procede la suspensión cautelar de la resolución demandada, al evidenciarse la vulneración de normas y el perjuicio irremediable. 13.
En consecuencia, hay lugar a decretar la medida cautelar de suspensión de la resolución demandada, dado que se evidencia la vulneración de las normas invocadas, se demuestra el perjuicio irremediable y se han considerado las pruebas allegadas al proceso. II. CONSIDERACIONES Procedencia, competencia y oportunidad 14. El auto que decreta niega o modifica una medida cautelar es susceptible del recurso de apelación, conforme lo establece el numeral 5° del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 – modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. 15.
El Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, comoquiera que el presente proceso tiene vocación de doble instancia de conformidad con el artículo 150 CPACA. 16. Decisión que corresponde a la Sala en atención a lo previsto en el literal h del artículo 125 del CPACA – modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. 17.
De acuerdo con lo establecido en el numeral 3° del artículo 244 del CPACA, el recurso de apelación deberá interponerse y sustentarse dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. El recurso de apelación se interpuso el 28 de mayo de 2024, esto es en término, dado que la notificación por estado del auto recurrido se efectuó el 24 de mayo de 2024.
Problema jurídico 18. Le corresponde a la Sala establecer conforme a los argumentos esgrimidos en la alzada, si hay lugar a revocar la decisión tomada por el Tribunal Administrativo del Meta, que negó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resolución 015041 del 27 de mayo de 1998. De las medidas cautelares en la Ley 1437 de 2011 Radicado: 50001-23-33-000-2021-00355-01 (0601-2025) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19.
De conformidad con el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, el juez o magistrado ponente podrá decretar, mediante providencia motivada, las medidas cautelares que considere indispensables para proteger transitoriamente el objeto del proceso y asegurar la efectividad de la sentencia. Esta facultad puede ejercerse a petición de parte debidamente sustentada, en todos los procesos declarativos que se tramiten ante esta jurisdicción, ya sea antes de la notificación del auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso. 20.
La norma señala expresamente que la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Además, el artículo 230 de la misma ley establece que las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deben guardar una relación directa y necesaria con las pretensiones formuladas en la demanda. 21.
Dentro del catálogo de medidas cautelares previstas, el juez o magistrado puede: i) ordenar el mantenimiento o restablecimiento de la situación existente antes de la conducta vulneradora o amenazante; ii) suspender procedimientos o actuaciones administrativas, incluso de carácter contractual, cuando no exista otro medio para conjurar la situación, indicando —si es posible— las condiciones para reanudarlas; iii) suspender provisionalmente los efectos de actos administrativos; iv) ordenar la adopción de decisiones administrativas o la realización o demolición de obras para evitar perjuicios o la agravación de sus efectos; y v) impartir órdenes u obligaciones de hacer o no hacer a cualquiera de las partes del proceso. 22.
Por su parte, el artículo 231 establece los requisitos para decretar medidas cautelares. En el caso de la suspensión provisional de un acto administrativo, procede cuando se pretenda su nulidad por violación de disposiciones invocadas en la demanda o en escrito separado, siempre que dicha vulneración se evidencie del análisis del acto y su confrontación con normas superiores o de las pruebas allegadas con la solicitud.
Si se reclama además el restablecimiento del derecho o indemnización de perjuicios, deberá demostrarse sumariamente la existencia de estos. 23. En cuanto a las demás medidas cautelares distintas de la suspensión provisional, su procedencia está supeditada a los siguientes requisitos: que la demanda esté razonablemente fundada en derecho; que el demandante demuestre, al menos sumariamente, la titularidad del derecho invocado; que aporte documentos, argumentos y justificaciones suficientes que permitan concluir, mediante juicio de ponderación, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida que concederla; y que, adicionalmente, se acredite que la negativa causaría un perjuicio irremediable, o que existen serios motivos para considerar que la eficacia de la sentencia quedaría anulada si no se otorga la medida.
Caso concreto Radicado: 50001-23-33-000-2021-00355-01 (0601-2025) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24. Como se expuso en el recurso, la parte demandante sostuvo que el acto administrativo mediante el cual se reconoció la pensión a la demandada, no se ajusta a derecho, y contraría de normas superiores, pues se utilizó un IBL promedio del último semestre e incluyó factores salariales no previstos en el Decreto 1158 de 1994.
La pensión debía liquidarse con base en el 75% de lo devengado en los últimos 10 años, incluyendo únicamente los factores salariales contemplados en dicho decreto. 25. Si bien los procesos de lesividad tienen como finalidad principal la defensa del orden jurídico y del interés general, en esta etapa preliminar del proceso -orientada únicamente a definir la procedencia de la medida cautelar- resulta necesario ponderar dichos intereses con la garantía del derecho fundamental al mínimo vital del pensionado, máxime cuando lo pretendido es la suspensión de una prestación económica de la cual depende su subsistencia. 26.
Para la Sala, en casos como el que se analiza, es esencial priorizar la protección del pensionado frente a posibles inconsistencias de tipo operativo o administrativo en la gestión de los antecedentes laborales. En tales eventos, corresponde a la entidad administradora asumir de manera transitoria los efectos de esos errores, a fin de evitar trasladar al afiliado o pensionado las consecuencias negativas de situaciones que escapan a su control.
Esta postura se sustenta en el principio de confianza legítima y en el deber del Estado de proteger el mínimo vital de las personas mayores. 27. En consecuencia, en este estado incipiente del proceso no se encuentra acreditado que la continuidad en el pago de la mesada pensional reliquidada ocasione un perjuicio real, inminente e irreparable, tal como exige el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) para la procedencia de medidas cautelares. 28.
Tampoco se satisface el requisito de necesidad de la medida cautelar exigido en el artículo 229 del CPACA, pues no se demostró que su adopción fuera imprescindible para evitar la frustración del fallo o la afectación del derecho que se pretende proteger. 29. Cualquier consideración adicional requeriría un análisis profundo sobre la legalidad de la liquidación pensional y la procedencia o no de la prestación, lo cual resulta improcedente en esta etapa cautelar y deberá resolverse en la sentencia definitiva, previa valoración del acervo probatorio que se recaude en el proceso. 30.
Por todo lo anterior, la Sala procederá a confirmar el auto apelado, mediante el cual se negó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 015041 del 27 de mayo de 1998, al no encontrarse acreditados los presupuestos exigidos por el artículo 231 del CPACA para su procedencia. Radicado: 50001-23-33-000-2021-00355-01 (0601-2025) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31.
No obstante, cabe recordar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, la decisión adoptada en esta etapa procesal no implica prejuzgamiento. 32. En mérito de lo expuesto, la Sala de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado,
RESUELVE
Primero: Confirmar el auto del 22 de mayo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que negó la medida cautelar solicitada. Segundo: Ejecutoriado este proveído, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala celebrada en la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTÍERREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado que integran la sala en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley, de conformidad con el art. 186 del CPACA.