CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá D.C., 26 de noviembre de 2025. Radicación número: 11001-03-06-000-2025-00467-00. Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: ESE Hospital Nuestra Señora del Carmen de El Colegio (Cundinamarca), departamento de Cundinamarca, Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca y Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Asunto: autoridad administrativa competente para resolver de fondo una solicitud de reconocimiento y pago de bono pensional por el tiempo laborado en una institución hospitalaria pública. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10 de la Ley 1437 de 20111 modificados por los artículos 2º y 19 de la Ley 2080 de 20212, respectivamente, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 De acuerdo con la información que reposa en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al conflicto: 1.
La ESE Hospital Nuestra Señora del Carmen de El Colegio (Cundinamarca), en calidad de entidad certificadora, expidió la certificación electrónica de tiempos laborados CETIL núm. 202412860020094000990003 del 28 de diciembre de 2024, correspondiente a la señora Sonia Isabel Wilches Hernández, en la que indicó: i) que estuvo vinculada como «Médico Servicio Social Obligatorio» de esa institución en el periodo comprendido entre el 1° de agosto de 1986 y el 31 de julio de 1987; ii) que no se efectuaron los respectivos descuentos por concepto de seguridad social; y iii) que la entidad responsable por dicho período es el departamento de Cundinamarca. 2.
El 12 de agosto de 2025, mediante oficio HNSC-G2025-178 dirigido a Colfondos SA, la ESE Hospital Nuestra Señora del Carmen de El Colegio (Cundinamarca) declaró su falta de competencia para el reconocimiento y pago del bono pensional de la señora 1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 2 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción». 3 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto 11001030600020250046700 que reposa en SAMAI.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00467-00 Sonia Isabel Wilches Hernández y manifestó que la entidad responsable del mismo es el departamento de Cundinamarca. 3. El 10 de septiembre de 2025, en respuesta a la petición elevada por Colfondos4 SA, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifestó que la señora Wilches Hernández quedó inscrita en calidad de beneficiaria retirada del pasivo prestacional del sector salud, y que, al no haberse suscrito contrato de concurrencia para financiar el pasivo del personal retirado de las entidades hospitalarias, corresponde al empleador, en este caso, la ESE Hospital Nuestra Señora del Carmen de El Colegio (Cundinamarca) atender la solicitud de bono pensional en favor de la solicitante. 4.
A través de escrito de junio de 2025, Colfondos SA propuso conflicto negativo de competencias administrativas ante la Sala de Consulta y Servicio Civil, con la finalidad de determinar la autoridad competente para reconocer y pagar el bono pensional de la señora Sonia Isabel Wilches Hernández. II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3°, por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó, en la Secretaría de la Sala, el edicto 433 del 7 de octubre de 2025, por el término de cinco días hábiles (desde el 9 hasta el 16 de octubre de 2025), con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del presente conflicto.
Según constancia del 7 de octubre de 2025, la Secretaría de la Sala comunicó la presentación del conflicto de competencias administrativas de la referencia al Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dirección de Regulación Económica), al departamento de Cundinamarca, a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), a la ESE Hospital Nuestra Señora del Carmen de El Colegio (Cundinamarca), a Colfondos SA, a su apoderado Juan Fernando Granados Toro y a la señora Sonia Isabel Wilches Hernández.
De acuerdo con informe secretarial de fecha 17 de octubre de 2025, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría de Salud del departamento de Cundinamarca, la ESE Hospital Nuestra Señora del Carmen de El Colegio (Cundinamarca) y la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC) presentaron consideraciones.
Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público5 4 Documento «1_110010306000202500467002DemandaWeb202510715656» 5 Documento «10_110010306000202500467002MemorialWeb20251015192936» Recibe memoriales online Conflicto 11001-03-06-000-2025-00467-00 En escrito del 15 de octubre de 2025, manifestó no tener obligaciones pensionales frente a la señora Sonia Isabel Wilches Hernández, dado que no ostenta calidad de empleador ni de administrador de pensiones.
Indicó que la transformación de los hospitales en empresas sociales del Estado no implica la creación de una nueva persona jurídica, y por lo tanto estos no pueden desconocer los derechos laborales de sus trabajadores y extrabajadores. Por lo anterior, expone que en virtud del artículo 78 de la Ley 1438 de 2011, en armonía con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, la ESE Hospital Nuestra Señora del Carmen de El Colegio (Cundinamarca) deberá seguir presupuestando y pagando el pasivo de sus trabajadores y extrabajadores «hasta tanto no se termine el corte de cuentas y se suscriba el convenio de concurrencia». 2.
Departamento de Cundinamarca6 En escrito del 15 de octubre de 2025, la Secretaría de Salud del departamento de Cundinamarca indicó que la señora Sonia Isabel Wilches Hernández fue reportada como «beneficiario retirado», y, que para este caso no se calculó una reserva pensional a fin de financiar el pasivo. Manifestó que en virtud de lo previsto en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, la ESE Hospital Nuestra Señora del Carmen de El Colegio (Cundinamarca), en su calidad de entidad empleadora, debe presupuestar y pagar el bono pensional en favor de la señora Wilches Hernández, mientras se suscriben nuevos convenios de concurrencia en los que se incluya a los extrabajadores reportados como retirados. 3.
ESE Hospital Nuestra Señora del Carmen de El Colegio (Cundinamarca)7 En comunicación de fecha 15 de octubre de 2025, expresó que adquirió personería jurídica a partir de la Ordenanza 243 del 15 de octubre de 2008 y que, con anterioridad a esa fecha, funcionaba como una dependencia del entonces Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca.
En consecuencia, consideró no estar llamada a asumir las obligaciones previstas en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, toda vez que, para la época en que la señora Sonia Isabel Wilches Hernández prestó sus servicios, esa institución de salud era una dependencia del departamento de Cundinamarca. 4. Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC)8 Manifestó que, el convenio de sustitución pensional número 001 de 2003, destinado a la administración y al pago del pasivo pensional a favor de los beneficiarios exclusivos del sector salud, no financió ni entregó recursos para el pago de la deuda del personal retirado a 31 de diciembre de 1993 o no registrado en dicho instrumento contractual. 6 Documento «11_110010306000202500467002MemorialWeb20251015204158» Recibe memoriales online 7 Documento «14_110010306000202500467002MemorialWeb2025101614442» Recibe memoriales online 8 Documento «17_110010306000202500467002MemorialWeb20251016181026» Recibe memoriales online Conflicto 11001-03-06-000-2025-00467-00 Agregó que, el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca, como administrador de los recursos entregados con fundamento en el contrato de concurrencia número 204 de 2001 suscrito entre el Ministerio de Salud y el departamento de Cundinamarca, no permite atender pagos distintos a los allí establecidos.
Indicó que, solo hasta el momento en que se realice el recálculo de la deuda «y se sitúen los recursos adicionales en este fondo de pensiones», se podrían asumir nuevas obligaciones que incluyan el pago del pasivo pensional al personal retirado de las entidades hospitalarias. Manifestó que, si bien las empresas sociales del Estado no existían como tales antes de la Ley 100 de 1993, eran instituciones hospitalarias que prestaban servicios de salud, por lo cual, su transformación conlleva que sus activos sean utilizados para respaldar sus pasivos y, por consiguiente, asumir las obligaciones adquiridas por el antiguo hospital.
IV. CONSIDERACIONES 1. La competencia de la Sala en el caso concreto De conformidad con lo previsto en los artículos 39 y 112, numeral 10 de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos toda vez que: i) una de las autoridades en conflicto es del orden nacional; esto es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; las otras entidades son del orden territorial, esto es la ESE Hospital Nuestra Señora del Carmen de El Colegio (Cundinamarca), el departamento de Cundinamarca y la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, relacionada con la solicitud de reconocimiento del bono pensional de la señora Sonia Isabel Wilches Hernández, por el período comprendido entre el 1° de agosto de 1986 y el 31 de julio de 1987; y iii) las autoridades involucradas han negado la competencia, sucesivamente, para adelantar o continuar la actuación correspondiente.
En consecuencia, corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conocer del presente asunto. 2. Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los Conflicto 11001-03-06-000-2025-00467-00 cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva9. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes relacionados en el presente asunto, corresponde a la Sala definir cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Sonia Isabel Wilches Hernández, por el período laborado en el Hospital Nuestra Señora del Carmen de El Colegio (Cundinamarca), hoy ESE, comprendido entre el 1° de agosto de 1986 y el 31 de julio de 1987.
El conflicto surge porque la ESE Hospital Nuestra Señora del Carmen de El Colegio, consideró no ser la autoridad competente para atender la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Wilches Hernández, bajo el argumento que, las deudas por concepto de pasivo prestacional y pensional del sector salud no deben imputarse a esa autoridad, por cuanto, para la fecha en que la solicitante laboró en ella, tal institución no tenía personería jurídica y dependía del departamento de Cundinamarca.
Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público alegó que, al no haberse suscrito convenio de concurrencia para financiar el pasivo del personal retirado de las instituciones hospitalarias, le corresponde al Hospital Nuestra Señora del Carmen de El Colegio, en calidad de empleador, presupuestar y pagar el bono pensional a favor de la señora Sonia Isabel Wilches Hernández.
A su turno, el departamento de Cundinamarca alegó no ser competente, por cuanto, dada la calidad de retirada que tiene la señora Wilches Hernández y en aplicación de lo preceptuado en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, corresponde a la entidad hospitalaria presupuestar y pagar el bono pensional de la solicitante. Finalmente, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca indicó que, aunque antes de la Ley 100 de 1993 las empresas sociales 9 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00467-00 del Estado no existían, los hospitales ya funcionaban y por ende sus activos deben respaldar los pasivos previos, de modo que, en la actualidad corresponde a la ESE Hospital Nuestra Señora del Carmen de El Colegio (Cundinamarca) asumir las obligaciones adquiridas antes de su transformación en empresa social del Estado.
En ese orden de ideas, para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas10: i) Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. ii) El proceso de descentralización del sector salud. iii) Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. iv) Conclusiones del recuento normativo. v) Análisis del caso concreto. 5.
Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud El Sistema Nacional de Salud fue definido por el Decreto Ley 2470 de 196811, y mediante la Ley 9ª de 197312, el Legislador le otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para, entre otras, adscribir o vincular a dicho Sistema las entidades creadas por ley que prestaban servicios de atención médica, y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público.
De igual forma, en ejercicio de tales facultades, fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056 y 356, ambos de 1975, que se sintetizan a continuación: Decreto Ley 056 de 197513 El artículo 1° de este decreto definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad especifica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación». 10 La Sala, en decisiones anteriores (decisión del 28 de mayo de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000- 2025-00187-00; decisión del 2 de julio de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00257-00, y decisión del 23 de julio de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00299-00) realizó un análisis exhaustivo sobre aspectos jurídicos de asuntos similares al que se estudia en el presente conflicto, en el que examinó de manera detallada los antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud, el proceso de descentralización del sector salud, las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional, y los bonos pensionales.
En consecuencia, los aspectos aquí debatidos pueden consultarse con mayor amplitud en tales decisiones, que recogen el análisis normativo y los criterios que la Sala ha venido consolidando en esta materia. 11 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre), «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública». 12 Ley 9ª de 1973 (14 de abril), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes». 13 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00467-00 Además, determinó una organización básica del sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local (artículo 4), y dispuso la adscripción a la misma de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional (artículo 5).
Indicó, en su artículo 2º, que las entidades adscritas al sistema nacional de salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del estado», y las entidades vinculadas, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales». [Resalta la Sala].
También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8) al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud (artículo 9). Además, incorporó las intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud (artículo 10).
Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19). A esas unidades les asignó las siguientes funciones: i) formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud; ii) supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud; iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional y iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21).
Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional. Decreto Ley 356 de 197514 Este decreto estableció que las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad estaban adscritas al Sistema Nacional de Salud, dependían administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas laboraba estaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2). 14 Decreto Ley 356 de 1975 (5 de marzo), «Por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00467-00 Adicionalmente, señaló que quedarían adscritas al Sistema Nacional de Salud en el respectivo nivel, las entidades de derecho público que se crearan para prestar servicios de salud; las entidades existentes cuyo objeto principal era la prestación de los servicios de salud y las dependencias de las entidades de derecho público que prestaban servicios de salud, así su objeto principal no fuera el de prestar dichos servicios (artículos 5 y 6).
De otro lado, también reafirmó que las entidades de derecho privado que prestaban servicios de salud se entendían vinculadas al Sistema Nacional de Salud (artículo 9), y quedaban sometidas a la vigilancia y control de los organismos de dirección del sistema en sus respectivos niveles, los cuales debían velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de los servicios de salud (artículo 10).
Asimismo, este decreto prescribió que los hospitales que funcionaran como establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud Pública pasarían a ser dependencias administrativas del respectivo servicio seccional de salud en los términos de adscripción señalados en el Decreto Ley 356 y dejarían de ser establecimientos públicos (artículo 19).
Por último, les otorgó a los organismos de dirección del sistema y a sus entidades adscritas la posibilidad de celebrar contratos con las entidades vinculadas para el mejor desarrollo del sistema (artículo 21). 5.2. El proceso de descentralización del sector salud Ahora bien, como lo señaló la Sala15, antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector.
Con la expedición de la Ley 10 de 199016 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud, y, entre otras disposiciones, ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º).
También asignó a las entidades territoriales y a sus descentralizadas la dirección y prestación de los servicios de salud; y precisó que (i) el primer nivel de atención en el orden municipal comprendía los hospitales locales, los centros y puestos de salud y (ii) los niveles segundo y tercero de atención, en los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas comprendía los hospitales regionales, universitarios y especializados. 15 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00132-00. 16 Ley 10 de 1990 (enero 10) «Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones». // Artículo 52.
Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Deroga expresamente los Decretos Extraordinarios 350, 356 y 526 de 1975 y todas las disposiciones legales que le sean contrarias. Reforma, en lo pertinente, las disposiciones legales sobre situado fiscal. El Decreto Extraordinario 694 de 1975 queda igualmente modificado, por cuanto sus disposiciones se aplicarán al Ministerio de Salud y a las entidades descentralizadas del orden nacional que prestan servicios de salud, excepto las adscritas al Ministerio de Defensa y sus normas referentes a la Carrera Administrativa se continuarán aplicando en los términos del artículo 27 de esta ley.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00467-00 Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 199317 que consolidó el proceso de descentralización del sector salud, y en especial, adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional, y estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago. 5.3.
Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud Ley 60 de 1993 Esta disposición creó el Fondo Nacional para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud18 como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística, con el fin de garantizar el pago del pasivo prestacional de los empleados de ese sector, por concepto de cesantías, reserva de pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el 31 de diciembre de 1993.
En su artículo 33 dispuso, entre otros aspectos, que el Gobierno nacional, por medio de reglamento, establecería la forma en que la Nación y las entidades territoriales concurrirían al pago del pasivo pensional. Ley 100 de 199319 La Ley 100 de 1993 creó el Sistema Integral de Seguridad Social para «garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios» y se refirió al sector salud y al fondo del pasivo, en el artículo 242, en los siguientes términos: Artículo 242.
FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El fondo del pasivo prestacional para el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993. El costo adicional generado por concepto de la retroactividad de cesantía del sector salud que a la vigencia de esta Ley tienen derecho a ello, conforme al artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los fines previstos en esta, será asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que establece la misma Ley.
A partir de la vigencia de la presente Ley no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable. 17 Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Esta ley fue derogada por Ley 715 de 2001. 18 Ley 60 de 1993 (12 de agosto), artículo 33. Fondo Prestacional del Sector Salud. 19 Ley 100 de 1993 (diciembre 23) «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». Conflicto 11001-03-06-000-2025-00467-00 En el caso de que las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y para los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen especial un sistema pensional distinto del exigido por la entidad de previsión social a la cual se afilien o se encuentren afiliados los trabajadores correspondientes, la pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, hasta el momento en que el trabajador reúna los requisitos exigidos por la entidad de previsión y los diferenciales de pensión serán compartidos y asumidos por el Fondo, las entidades territoriales y la mencionada entidad provisional, en la proporción que a cada cual le corresponda.
Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993. […] [Subraya de la Sala].
Advierte la Sala que el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 impuso a las entidades del sector salud la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las cesantías y las pensiones hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación en el Fondo del Pasivo.
Adicionalmente, la referida Ley 100 de 1993, en su artículo 115, define los bonos pensionales como el pasivo que debe ser objeto de atención por las entidades que concurren al pago de la pensión de un determinado trabajador. Estos deben ser emitidos por el empleador o entidad pagadora de pensiones, responsable directa de su pago. La Nación se encargará de emitirlos cuando se den los supuestos normativos del artículo 121 de la Ley 100 de 1993.
Las leyes 60 y 100, ambas de 1993, fueron reglamentadas por el Decreto 530 de 199420. Ley 715 de 200121 En virtud de esta ley se ordenó la supresión del Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud, creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y se asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la atención del pago de las cesantías y las pensiones de los beneficiarios del mencionado fondo del pasivo.
Además, el artículo 61 estableció que, de acuerdo con los convenios de concurrencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales tendrían a su cargo la obligación de financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido. Esta obligación se cumpliría mediante la suscripción de los contratos de concurrencia por medio de los 20 Decreto reglamentario 530 de 1994 (8 de marzo), «Por el cual se reglamentan los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 242 de la Ley 100 de 1993». 21 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00467-00 que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales, para el pago del pasivo. Por su parte, el artículo 62 ibidem conservó los convenios de concurrencia y ordenó que se continuaran aplicando los procedimientos del fondo suprimido, para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumiera el pago de las obligaciones de la Nación. Respecto de estos actos jurídicos señaló:
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62. CONVENIOS DE CONCURRENCIA. Para efectos de los convenios de concurrencia, los cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los procedimientos del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, las obligaciones de los convenios de concurrencia y los requisitos que deben acreditarse. […].
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia.
PARÁGRAFO. Para efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno Nacional definirá la información, condiciones y términos que considere necesarios. [Subraya de la Sala]. Esta ley, igualmente, dispuso que los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud fueran trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como los demás recursos que por ley se encontraban destinados al fondo, para que, con cargo a dichos recursos, se efectuaran los pagos correspondientes y se financiara el pago de los pasivos prestacionales del sector salud (artículo 63).
Los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 fueron reglamentados por el Decreto 306 de 200422 y, posteriormente, por el Decreto 700 de 201323. Ley 1438 de 201124 Esta norma reformó el Sistema General de Salud, y en el parágrafo del artículo 78 consagró la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de entregar la información sobre el pasivo prestacional, de las vigencias anteriores a 1993, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a efectos de que este pudiera suscribir el contrato de concurrencia con el ente territorial, así:
ARTÍCULO
78. PASIVO PRESTACIONAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL 22 «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 23 Decreto 700 de 2013 (abril 12) «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 24 Ley 1438 de 2011 (enero 19) «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00467-00 ESTADO E INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas (sic) al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.
Parágrafo. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.
El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional. [Subrayado la por fuera del texto].
Decreto 586 de 201725 Este decreto establece el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a 31 de diciembre de 199326, que haya sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, así como el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración, el giro de esos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1.).
Ahora bien, recuerda la Sala que la circunstancia de que las entidades obligadas a reportar al Fondo del Pasivo, creado por la Ley 60 de 1993, su personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993, para el reconocimiento de eventuales derechos por concepto de cesantías y pensiones dentro del mencionado fondo y que no hubieran cumplido oportunamente con los trámites reglamentados en el Decreto 530 de 1994, no puede tener como consecuencia la pérdida de tales derechos.
En esa medida, el Decreto 586 de 2017 ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias reporten al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los cobros que les sean hechos por concepto de bonos pensionales y cuotas partes pensionales y, de ser procedente, puedan celebrarse nuevos contratos de 25Decreto 586 de 2017 (abril 5) «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 4 Parte 12 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público». 26 El Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 compiló y racionalizó las normas de carácter reglamentario vigentes al momento de su expedición que regían el sector de Hacienda y Crédito Público.
En virtud de lo establecido en el artículo 1º del Decreto 586 de 2017 se adicionó la parte 12, Libro 2, Titulo 4 de dicho decreto, en el sentido de establecer el «procedimiento para el cálculo y pago del pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993, del personal certificado como retirado de las instituciones de salud beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00467-00 concurrencia o adicionarse los iniciales, así como obtener el reembolso de lo pagado en exceso de sus obligaciones, de manera que se cumpla con la exigencia de que el beneficiario del pasivo prestacional quede certificado para que la Nación y la entidad territorial asuman el pasivo correspondiente. 5.4.
Conclusiones del recuento normativo De acuerdo con el anterior recuento normativo, la Sala de Consulta y Servicio Civil evidencia, respecto del Sistema Nacional de Salud y de los mecanismos creados por el legislador para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, lo siguiente: a. El Sistema Nacional de Salud fue creado desde el año 1968, con la expedición del Decreto Ley 2470, y reorganizado, en el año de 1973, por el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 9ª. b. Con fundamento en las facultades extraordinarias, se expidió el Decreto Ley 056 de 1975, mediante el cual se definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tenían como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación» (artículo 1º).
Adicionalmente, determinó que las entidades quedaban integradas al sistema, unas, como entidades adscritas, que eran todas las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad y, otras, como entidades vinculadas, que eran todas aquellas personas jurídicas de derecho privado que prestaban servicios de salud a la comunidad.
En ambos casos, dichas personas jurídicas podían recibir o no aportes del Estado (artículo 2, literales b. y c.)27. 27 «En torno a las normas transcritas y enunciadas [se refiere a los artículos 1º y 3º del Decreto Ley 056 de 1975], es conveniente hacer las precisiones siguientes: // - Los términos adscripción y vinculación referidos al Sistema Nacional de Salud, tienen una significación particular, diferente de la atribuida a ellos en la legislación general relativa a la organización administrativa del Estado.
La Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la constitucionalidad de las disposiciones del Decreto- Ley 056 de 1975, que se comentan, puso de presente que con arreglo a ellas la administración de las entidades adscritas está a cargo de la Dirección del Sistema Nacional; respecto de las entidades vinculadas “solo se dispone que las actividades que en materia de salud y asistencia realicen deben cumplirse con estricta sujeción a los reglamentos del servicio […]”.
Asimismo puntualizó que esas entidades vinculadas “como entes de derecho privado no hacen parte de la administración pública, pero sí están vinculadas a ella en los aspectos técnicos propios de las actividades de orden científico, en la misma forma que otras personas de igual naturaleza jurídica lo hacen en servicios públicos como el transporte, la educación, etc.”76».
La siguiente cita es del original del texto: 76Ver sentencia ya citada de 21 de agosto de 1975, Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, ps. 144 y 145. // Asimismo debe reseñarse el importante salvamento de voto formulado por el Doctor Manuel Gaona Cruz y otros distinguidos Magistrados a la sentencia de la Sala Plena de 19 de septiembre de 1983, que declaró inexequible el artículo 8º. del Decreto-Ley 356 de 1975.
En dicho salvamento se puntualiza que el Sistema Nacional de Salud «es una organización institucional heterogénea pero coordinada por el Estado en su acción conjunta y común de procurar la salud pública» (p.11) y que los criterios de «adscripción» y de «vinculación», regulados en los Decretos 056 y 356 de 1975 «no tienen que ver con los que rigen la estructura de la administración pública, sino con la actividad o con el servicio público de salud» (p.13).
TAFUR GALVIS, Álvaro. Las personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro y el Estado. Ediciones Rosaristas. Colección de Estudios 1984, pp. 107 – 108. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00467-00 c. El Decreto Ley 356 de 1975 desarrolló el régimen de adscripción y vinculación al Sistema Nacional de Salud y fue enfático en indicar que las entidades adscritas, es decir, las de derecho público que prestaban servicios de salud, entraban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que laboraba en tales entidades quedaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Y, las entidades vinculadas, es decir, las de derecho privado que prestaban servicios de salud (tal es el caso de las instituciones de utilidad común sin ánimo de lucro), quedaban sometidas a la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de servicios de salud a la comunidad por parte de los organismos de dirección del sistema, en el respectivo nivel, y continuaban rigiéndose por sus propios estatutos, por lo cual debían ajustarse a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14). d. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33), el cual, posteriormente, fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61) que dejó dicha responsabilidad financiera en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que se haría cargo del giro de los recursos de acuerdo con los convenios de concurrencia28, para lo cual continuaría aplicando los procedimientos del fondo (artículo 62). e. Según la citada Ley 60, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo era el causado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el reglamento, y los beneficiarios eran los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado o a las indefinidas.
Las dos últimas clases de instituciones o dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado o que se hayan liquidado y sus bienes se hayan destinado a una entidad pública. f. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, y, en el inciso quinto atribuyó a las entidades del sector salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». g. La Ley 1438 de 2011 (artículo 78) creó una nueva fuente de financiación para el pago del pasivo prestacional de las instituciones del sector salud con los recursos 28 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto n.o 700 de 2013 que precisó que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00467-00 del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías; se concedió un plazo de dos años contados a partir de la vigencia de la ley para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministraran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia. Adicionalmente, se indicó que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. h. Finalmente, el Decreto 586 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, que hubiese sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud; también estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 Decreto 1068 de 2015). 6.
Análisis del caso concreto Con fundamento en los antecedentes fácticos y las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil encuentra que el departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud elevada por Colfondos SA, referente al reconocimiento y pago del bono pensional al que tiene derecho la señora Sonia Isabel Wilches Hernández, correspondiente al período laborado en el Hospital Nuestra Señora del Carmen de El Colegio, hoy ESE, comprendido entre el 1° de agosto de 1986 y el 31 de julio de 1987.
Lo anterior, por las siguientes razones: Hospital Nuestra Señora del Carmen de El Colegio (Cundinamarca) Revisada la información que obra en el expediente, la Sala evidencia que, según certificación de beneficiarios del fondo del pasivo prestacional del departamento de Cundinamarca, del 19 de noviembre de 1998, expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del antiguo Ministerio de Salud29, el Hospital Nuestra Señora del Carmen de El Colegio era un establecimiento público, que tuvo su origen mediante escritura pública núm. 2.435 Bis, otorgada en la Notaría Quinta (5) de Bogotá, el 2 de octubre de 1948; mediante Resolución núm. 4129 del 3 de octubre de 1973, expedida por el Ministerio de Justicia, se le reconoció personería jurídica.
Mediante la Ordenanza 243 del 15 de octubre de 2008, se transformó en una empresa social del Estado, adquiriendo con ello personería jurídica, bajo el nombre 29 Documento «10_110010306000202500467002MemorialWeb20251015192936» Recibe memoriales online, folio 21. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00467-00 de ESE Hospital Nuestra Señora del Carmen de El Colegio, con naturaleza de entidad descentralizada de categoría especial, patrimonio propio y autonomía administrativa.
En ese orden, debe tenerse en cuenta que, cuando se reorganizó el Sistema Nacional de Salud en 1975, entendido como el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades cuya finalidad específica era procurar la salud de la comunidad (Decreto 056, artículo 1º), las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud se consideraban adscritas al sistema.
De este modo, el Decreto Ley 356 de 1975 que reguló el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicio de salud, dispuso en su artículo 2º que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, es decir, aquellas cuya naturaleza era pública, pasaban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema30.
En el departamento de Cundinamarca, el organismo encargado de la dirección a nivel seccional del Sistema Nacional de Salud fue el servicio seccional de salud de Cundinamarca que fungía como una dependencia del departamento de Cundinamarca31. En consecuencia, para el período de causación del bono pensional de la señora Sonia Isabel Wilches Hernández, comprendido entre el 1° de agosto de 1986 y el 31 de julio de 1987, el Hospital Nuestra Señora del Carmen de El Colegio (Cundinamarca) fungía como una dependencia administrativa del departamento de Cundinamarca, pues estaba integrado al Servicio Seccional de Salud de ese departamento, que, a su vez, dependía administrativamente del mencionado departamento.
En ese sentido, cuando la Ley 100 de 1993, en su artículo 242, inciso final, señala que «[l]as entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993», se debe entender que el departamento de Cundinamarca estaba prestando directamente, para la época en que se reclama el bono pensional, los servicios de salud y, por lo tanto, era el obligado a seguir presupuestando y pagando las pensiones. 30 Decreto Ley 356 de 1975, artículo 2. «Las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, están adscritas al sistema nacional de salud, dependen administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas labora está sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos». [Resalta la Sala]. 31Expediente digital Samai, documento 014_MemorialWeb_Anexos-CundinamarcaFacat.
Certificación de beneficiarios del fondo del pasivo prestacional del departamento de Cundinamarca del 19 de noviembre de 1998 expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del antiguo Ministerio de Salud. A folio 5 señaló: «Que [e]l Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca es una institución pública del orden Departamental, se creó mediante Ordenanza No. 32 de 1945 como Fondo hospitalario de Cundinamarca, con resolución 0338 de 1956 obtuvo su personería jurídica, adoptó sus estatutos por el Acuerdo 08 del 13 de Abril de 1973 emanado de la Junta Directiva, el Decreto No. 02133 del 7 de Septiembre de 1973, definió en su Artículo 1º “la Secretaría de Salud Pública de Cundinamarca constituirá el Servicio Seccional de Cundinamarca”, posteriormente con el Decreto 01362 del 26 de Abril de 1974 se adiciona la estructura de la Secretaría de Salud». [Resalta la Sala].
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00467-00 En igual sentido, la Ley 715 de 2001, que modifica en lo pertinente el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, en su artículo 61 establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales deben financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituían el pasivo pensional del sector salud.
Esta obligación se cumple mediante la suscripción de los contratos de concurrencia, por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales para el pago del pasivo. Asimismo, la Ley 1438 de 2011, artículo 78, indica que el pago del pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud hasta finalizar la vigencia de 1993 se encuentra a cargo de las entidades territoriales y del Ministerio de Hacienda, las cuales deben suscribir un convenio de concurrencia. Adicionalmente, el parágrafo del citado artículo indica que, en todo caso, el pago de la deuda no es responsabilidad de las ESE, pues estas no contaban con personería jurídica con anterioridad a diciembre de 1993.
Igualmente, cuando esta última disposición hace referencia a la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de remitir la información al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que le permita a esta entidad suscribir los convenios de concurrencia, lo hace bajo el presupuesto de que antes de 1993 existían hospitales que carecían de personería jurídica (eran dependencias de la entidad territorial), o teniéndola se encontraban adscritos a los departamentos, y por ende su administración estaba a cargo de estos. b. Funciones de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC) La Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca, creada mediante el Decreto Ordenanzal 261 del 3 de agosto de 2012, es una entidad administrativa del orden departamental, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, de carácter eminentemente técnico y especializado, adscrita a la Secretaría de Hacienda del departamento (artículo 1º).
Su finalidad es atender las obligaciones pensionales, prestaciones económicas, reconocimiento y pago de bonos pensionales, pago y cobro de cuotas partes en el departamento de Cundinamarca.32 Esta entidad tiene como funciones relacionadas con los pasivos pensionales las siguientes: ARTÍCULO 6° FUNCIONES. Para el cumplimiento de sus objetivos, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca cumplirá las siguientes funciones: 32 Resulta pertinente destacar lo que estableció el segundo inciso del artículo 1º del Decreto Ordenanzal núm. 261 de 2012; «La creación de la Unidad Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca no implica en ningún caso, la conmutación de obligaciones pensionales, ni su conformación exime al Departamento, a las entidades públicas departamentales sustituidas [por el] Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca, de su responsabilidad en la atención de las obligaciones pensionales».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00467-00 […] 6.7 Expedir los actos administrativos relacionados con la liquidación, reconocimiento y orden de pago del pasivo pensional a quienes tienen derecho, de las entidades sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca. […] 6.10. Realizar los trámites necesarios para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos disponibles en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales - FONPET - y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. 6.11.
Realizar los trámites y gestiones necesarias para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos de las entidades sustituidas y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes.33 [Resalta la Sala].
De esta norma se evidencia que la Unidad tiene la competencia para realizar los trámites necesarios para reconocer, emitir y pagar el bono pensional a cargo del departamento de Cundinamarca, y, por lo tanto, para estudiar la solicitud de Colfondos SA sobre el bono pensional de la señora Sonia Isabel Wilches Hernández. Por las anteriores razones, la Sala considera que la entidad competente para resolver la solicitud presentada por Colfondos SA referida al reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente a los tiempos laborados por la señora Sonia Isabel Wilches Hernández en el Hospital Nuestra Señora del Carmen de El Colegio, hoy ESE, es el departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de esa entidad territorial, que cuenta con personería jurídica propia. 5.
Exhortos i) En atención a lo previsto por el Decreto 586 de 2017, y ante el evento de que sea la ESE Hospital Nuestra Señora del Carmen de El Colegio (Cundinamarca) la entidad en la que repose la información de la trabajadora cuyo bono pensional se reclama, la Sala considera pertinente exhortarla para que la suministre al departamento de Cundinamarca en el menor tiempo posible.
Esto con el fin de que se realice el respectivo corte de cuentas con el fondo prestacional del sector salud34 y, después de dicho trámite, se puedan suscribir los respectivos contratos de concurrencia35. 33 Decreto Ordenanzal 251 del 8 de septiembre de 2016 «Por el cual se adopta el Estatuto Básico de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca» (artículo 6). 34 Descrito en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993. 35 A partir del conflicto 2024-00112, y después de un estudio exhaustivo, la Sala unificó su criterio en relación con el trámite previsto en el Decreto 586 de 2017, y decidió que de conformidad con esta regulación exhortará, en los casos pertinentes, para que las empresas sociales del Estado hospitales cumplan la obligación allí exigida.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00467-00 ii) Finalmente, teniendo en cuenta que la señora Sonia Isabel Wilches Hernández es una persona adulta mayor, y, por ende, sujeto de especial protección constitucional36, y que el asunto sobre el que versa el conflicto está relacionado con el derecho a la seguridad social, la Sala exhortará también al departamento de Cundinamarca para que adelante la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta al solicitante de manera prioritaria.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca, para resolver de fondo la solicitud de Colfondos SA, referida al reconocimiento y pago del bono pensional en favor de la señora Sonia Isabel Wilches Hernández, correspondiente al período laborado en el Hospital Nuestra Señora del Carmen de El Colegio (Cundinamarca), hoy ESE, comprendido entre el 1° de agosto de 1986 y el 31 de julio de 1987.
SEGUNDO. REMITIR, por Secretaría de la Sala, el expediente de la referencia al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca, para que ejerza su competencia conforme se dispone en el numeral anterior.
TERCERO. EXHORTAR a la ESE Hospital Nuestra Señora del Carmen de El Colegio (Cundinamarca) para que, en caso de tener información indispensable para que el departamento de Cundinamarca - Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC) realice el corte de cuentas con el Fondo Prestacional del Sector Salud respecto del bono pensional de la señora Sonia Isabel Wilches Hernández, la entregue a dicha Unidad a la mayor brevedad posible.
CUARTO. EXHORTAR al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), para que adelante de forma prioritaria la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta respecto del bono pensional de la señora Sonia Isabel Wilches Hernández, teniendo en cuenta que es una persona adulta mayor y, por ello, sujeto de una especial protección constitucional.
QUINTO. COMUNICAR esta decisión a la Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al departamento de Cundinamarca, a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), a la ESE Hospital Nuestra Señora del Carmen de El Colegio (Cundinamarca), a Colfondos SA, a su apoderado Juan Fernando Granados Toro y a la señora Sonia Wilches Hernández. 36La Corte Constitucional, en diferentes sentencias, entre ellas la T-066 de 2020 ha referido que, los adultos mayores son sujetos de especial protección constitucional.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00467-00 SEXTO. RECONOCER personería a: i) Luisa Fernanda Cuellar Cogollo, identificada con cédula de ciudadanía 1.016.091.804 y tarjeta profesional 338.864 del Consejo Superior de la Judicatura como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; ii) Karen Alejandra Ramírez Holguín como apoderada de la ESE Hospital Nuestra Señora del Carmen de El Colegio (Cundinamarca), identificada con cédula de ciudadanía 1.049.635.192 y tarjeta profesional 286.379 del Consejo Superior de la Judicatura; y, iii) María José Espítatela Martínez, identificada con cédula de ciudadanía 1.007.629.766 y tarjeta profesional 389.236 del Consejo Superior de la Judicatura como apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca, a todos ellos en los términos de los poderes conferidos.
SÉPTIMO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
OCTAVO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.