Radicado: 50001-23-33-000-2024-00026-01 Accionante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: PÉRDIDA DE INVESTIDURA Radicación: 50001-23-33-000-2024-00026-01 Solicitante: CARLOS ALBERTO MARTÍNEZ PATIÑO Concejal acusado: CARLOS ANDRÉS COLLAZOS SILVA RECHAZA SOLICITUD DE DOBLE CONFORMIDAD El despacho se pronuncia sobre la solicitud “de doble conformidad” elevada por el apoderado de la parte accionada en contra de la sentencia proferida el 3 de octubre de 2024 por la Sección Primera de esta Corporación. I.

ANTECEDENTES 1.1. El señor Carlos Alberto Martínez Patiño, actuando en nombre propio, solicitó se decretara la pérdida de investidura del señor Carlos Andrés Collazos Silva como concejal del Municipio de Villavicencio, Meta, período constitucional 2020 – 2023 por considerar que incurrió en “violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades”, en consonancia con la inhabilidad prevista en el numeral 3 del artículo 40 de la Ley 617 de 20001. 1.2.

El Tribunal Administrativo del Meta negó la solicitud de pérdida de investidura en sentencia proferida el 11 de abril de 20242. 1 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 50001 2333 000 2024 00026 01. 2 Visto en el índice 51 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 50001 2333 000 2024 00026 00.

Radicado: 50001-23-33-000-2024-00026-01 Accionante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1.3. Inconforme con la decisión, el solicitante la apeló3 y por sentencia del 3 de octubre de 2024, la Sección Primera de esta Corporación decidió lo siguiente4: “[…]

PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 11 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo del Meta, y, en su lugar, DECRETAR LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA del señor Carlos Andrés Collazos Silva como concejal del Municipio de Villavicencio, Meta, período constitucional 2020 – 2023, conforme las razones expuestas en la parte motiva […]”. 1.4.

El 18 de octubre de 2024, el apoderado de la parte accionada presentó solicitud de aclaración de la sentencia proferida el 3 de octubre de 2024 por la Sección Primera de esta Corporación5. 1.5. Asimismo, el 18 de octubre de 2024, el apoderado de la parte accionada presentó solicitud de doble conformidad en contra de la precitada sentencia. En el acápite que denominó “1.

PROCEDENCIA” explicó lo siguiente6: “[…] En el asunto que nos ocupa, se tiene que mediante sentencia de segunda instancia proferida el 03 de octubre de 2024, se revocó la decisión adoptada en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Meta y en su lugar decretó la pérdida de investidura del Sr. CARLOS ANDRES COLLAZOS SILVA como concejal del Municipio de Villavicencio en el período 2020-2023.

De acuerdo con lo anterior, con la sentencia de segunda instancia, se profiere por primera vez decisión SANCIONATORIA en contra de CARLOS ANDRES COLLAZOS SILVA, toda vez que en la adoptada por el Tribunal Administrativo del Meta se negó la pérdida de investidura. La Corte Constitucional en la sentencia SU 424 de 2016, citada a su vez por este despacho en el fallo que se recurre, dejó claro que los principios del derecho penal son íntegramente aplicables a los procesos de pérdida de investidura (…). 3 Visto en el índice 54 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 50001 23 33 000 2024 00026 00. 4 Visto en el índice 12 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 50001 23 33 000 2024 00026 01. 5 Visto en el índice 20 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 50001 23 33 000 2024 00026 01. 6 Visto en el índice 21 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 50001 23 33 000 2024 00026 01.

Radicado: 50001-23-33-000-2024-00026-01 Accionante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Asimismo, la Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José), en su artículo 8.2. Literal h, adoptado por el Estado Colombiano con la Ley 16 de 1972 y la cual hace parte del bloque de constitucionalidad, y, por ende, es la Constitución misma, señala como garantía judicial: el “derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior”.

Las anteriores disposiciones permiten sustentar que si al proceso de pérdida de investidura, le son aplicables los principios del derecho penal, es claro que en el caso específico de CARLOS ANDRES COLLAZOS SILVA, al perder por primera vez su investidura en segunda instancia, se hace necesario que se le garantice su derecho a impugnar esa primera decisión que lo sanciona con la anulación definitiva de su derecho fundamental a ser elegido por voto popular.

(…) En la actualidad, la garantía de doble conformidad no se aplica exclusivamente al proceso penal, sino que también se ha hecho extensivo a todo proceso sancionatorio que establecen los Estados parte de la Convención Americana de Derechos Humanos tal como lo ha venido desarrollando la Corte Interamericana de Derechos Humanos en casos como el LOOR VS PANAMA mediante el cual resolvió un tema referente a inmigración así: “La Corte ha manifestado en reiteradas jurisprudencias que para que se garantice la doble conformidad judicial, debe darse la posibilidad de que se revise completamente un fallo condenatorio o sancionador.

Por lo tanto, teniendo de presente que el Estado no garantizó la posibilidad real del derecho a recurrir el fallo que lo condenó, la Corte considera que el Estado violó el artículo 8.2 h de la Convención, en relación con el artículo 1.1 del mismo instrumento internacional, ya que no garantizaba que el Sr. Vélez Loor pudiera ejercer los recursos para cuestionar la legalidad de su detención (Loor & Panamá, 2010,179)”.

Ahora, si bien es cierto, el Legislador en Colombia no estableció la garantía de doble conformidad para los procesos de pérdida de investidura, ello no impide que dicha garantía se materialice por vía convencional, toda vez que el ya citado Pacto de San José hace parte del bloque de constitucionalidad y por lo tanto es vinculante en nuestro ordenamiento jurídico ya que hace parte integral de la Constitución. Más aún cuando otros jueces colegiados la han venido desarrollado vía jurisprudencial como es el caso de la Corte Suprema de Justicia- Sala de Casación Penal en Sentencias como la AP1263-2019 – Radicación 54215 del 03 de abril de 2019 con ponencia de EYDER PATIÑO CABRERA.

En este orden de ideas, se solicita expresamente a este despacho realizar un control de convencionalidad para el caso en concreto, lo que llevaría a admitir en favor de mi poderdante la garantía de doble conformidad […]”. Radicado: 50001-23-33-000-2024-00026-01 Accionante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 1.6.

El 21 de octubre de 20247, el apoderado de la parte actora manifestó que se oponía a la solicitud de doble conformidad por cuanto no es procedente, dado que “el principio de la doble conformidad tiene como titular exclusivo a la persona condenada por la comisión de un delito, así lo ha venido sosteniendo la reiterada jurisprudencia tanto del Consejo de Estado, como por la Corte Constitucional”.

Agregó que, con la presentación de la solicitud de doble conformidad, “instaurad[a] por el togado de la defensa del demandado, se está violando lo normado en el artículo 15 de la Ley 1881 de 2018, con relación a la temeridad o mala fe” por lo que solicitó compulsar copias ante las autoridades competentes para las investigaciones y sanciones correspondientes.

Sustentó la petición en los artículos 28, 30 y 33 de la Ley 1123 de 2007. 1.7. El 23 de octubre de 20248, el apoderado de la parte accionada allegó memorial en el que se opuso a la petición de compulsa de copias y reiteró “la solicitud de estudiar la procedibilidad de realizar un control de convencionalidad para el caso en concreto que permita dar un trámite a un recurso de doble conformidad”.

II. CONSIDERACIONES Para resolver si en este caso es procedente acceder a la solicitud de doble conformidad, el despacho recuerda que la Corte Constitucional en la sentencia C – 414 de 2022 indicó que “la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante Corte IDH) ha dispuesto de manera uniforme y reiterada que la doble conformidad se aplica obligatoriamente en el ámbito penal”. 7 Visto en el índice 23 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 50001 23 33 000 2024 00026 01. 8 Visto en el índice 28 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 50001 23 33 000 2024 00026 01.

Radicado: 50001-23-33-000-2024-00026-01 Accionante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Igualmente, en la mencionada sentencia el Tribunal Constitucional precisó que en el ordenamiento jurídico interno “la doble conformidad es una garantía obligatoria en el ámbito penal.

Eso significa que las amplias facultades que le fueron asignadas al Congreso de la República en materia de procedimientos encuentran uno de sus límites en la configuración del proceso penal. En este ámbito, el legislador tiene la obligación de adaptar el juicio penal a la interpretación de la Corte Constitucional sobre el derecho a la doble conformidad.

Cualquiera que sea el modelo, tipo o esquema de procedimiento penal que se adopte, este debe garantizarles a los ciudadanos la doble conformidad. Por el contrario, en los demás procedimientos, el Congreso puede decidir si amplía esta garantía a otros ámbitos o si la mantiene reservada solo a algunos procesos en los que considera que también debe ser aplicada la doble conformidad”.

A lo que agregó que “en materia de doble conformidad, existe una distinción entre los recursos penales y las demás áreas en las que se desarrollan procesos judiciales. En los primeros, el legislador no tiene amplia libertad para configurar los mecanismos de impugnación porque siempre debe garantizar la doble conformidad. Por el contrario, en los demás ámbitos, el legislador puede configurar con mayor o menor amplitud la garantía específica del debido proceso y las prerrogativas judiciales que allí operan”.

Bajo dicho contexto, explicó que, dentro del marco de su competencia, el Congreso de la República ha extendido la doble conformidad a otro tipo de procesos, tales como, la acción de repetición contra altos funcionarios (artículo 25 de la Ley 2080 de 2021); el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de actos administrativos de carácter disciplinario expedidos contra el vicepresidente de la República o los congresistas (ibidem); así como, el primer fallo sancionatorio proferido por el Procurador General de la Nación (artículo 12 y 102 de la Ley 1952 de 2019).

Radicado: 50001-23-33-000-2024-00026-01 Accionante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Teniendo en cuenta lo señalado, el despacho considera que no es procedente acceder a lo pedido por el apoderado de la parte accionada en el sentido de efectuar un control de convencionalidad para que surta la doble conformidad respecto de la sentencia proferida el 3 de octubre de 2024 por la Sección Primera de esta Corporación, dado que, dicha garantía no ha sido prevista por el legislador para los procesos de pérdida de investidura, de manera que, no existe un procedimiento legal para adelantarlo.

Además, como quedó visto, conforme la jurisprudencia de la Corte Constitucional se trata de una garantía exigible en materia penal, y, en áreas distintas aquella, el legislador puede configurar con mayor o menor amplitud el derecho del debido proceso y las prerrogativas que allí operan. A partir de lo señalado, el despacho advierte que el trámite del medio de control de pérdida de investidura interpuesto en contra de diputados, concejales y miembros de juntas administradoras locales está regulado por el parágrafo 2 del artículo 48 de la Ley 617 del 2000 que establece que la pérdida de investidura de dichos funcionarios será decretada por el tribunal de lo contencioso administrativo con jurisdicción en el respectivo departamento y que la segunda instancia se surtirá ante la sala o sección del Consejo de Estado que determine la ley.

En consonancia con ello, el numeral 13 del artículo 152 del CPACA dispuso que los tribunales administrativos conocerán en primera instancia “de la pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles, de conformidad con el procedimiento establecido en la ley. En estos eventos el fallo se proferirá por la Sala Plena del tribunal”. A su turno, el artículo 150 ibidem previó que el Consejo de Estado conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Por último, en este punto, se destaca que el Reglamento Interno del Consejo de Estado, Acuerdo nro. 080 de 2019, en el artículo 13, estableció que la Sección Primera de la Corporación conocerá del recurso de apelación contra las sentencias de los tribunales sobre Radicado: 50001-23-33-000-2024-00026-01 Accionante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 pérdidas de investidura, sin que en dicho reglamento se haya hecho referencia al recurso de doble conformidad en esta materia.

En esa medida, el ordenamiento jurídico colombiano reguló el trámite de la pérdida de investidura de diputados, concejales y miembros de juntas administradoras como un proceso conformado por dos instancias, sin que el legislador haya previsto el recurso de doble conformidad al que alude el apoderado de la parte accionada. A estos efectos, es de anotar que el artículo 29 de la Constitución Política estableció el derecho fundamental al debido proceso, “entendido como el conjunto de garantías que procuran la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten las formalidades propias de cada juicio y se logre la aplicación correcta de la justicia”9.

(Se destaca) En esa medida, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que, para garantizar el debido proceso, es necesario que “las pautas procesales estén previamente definidas por el legislador, pues, de lo contrario, la función jurisdiccional quedaría sujeta a la voluntad y arbitrio de quienes tienen la función de solucionar los conflictos de los asociados y de resolver sobre la interdependencia de sus derechos.

La previa definición legal de los procedimientos que constituyen el debido proceso ha sido llamada por la Carta Fundamental como “formas propias de cada juicio”, y constituye la garantía de referencia con que cuentan las personas para determinar en qué momentos la conducta de los jueces o de la administración, se sale ilegítimamente de los cauces de la legalidad”10. 9 Corte Constitucional.

Sentencia SU – 429 del 19 de agosto de 1998. M.P.: Vladimiro Naranjo Mesa. 10 Ibidem. Radicado: 50001-23-33-000-2024-00026-01 Accionante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que “resulta contrario al ordenamiento jurídico el que un funcionario encargado de adelantar procedimientos judiciales o administrativos que resuelvan sobre derechos subjetivos proceda conforme su voluntad, desconociendo las pautas que la ley le ha señalado para el ejercicio de su función. La libertad de escoger las formas de los juicios perjudicaría a los administrados, antes que agilizar y personalizar la aplicación de la justicia; traería confusión y caos en el seno de la sociedad y pondría en entredicho el pilar de la seguridad jurídica”11.

No sobra acotar como un antecedente jurisprudencial que la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia del 8 de septiembre de 202012, se pronunció frente al derecho de la doble conformidad en un caso en que el congresista acusado en el proceso de pérdida de investidura alegó que era improcedente el trámite de segunda instancia, ante la inminente violación de la garantía de la doble conformidad.

En dicha oportunidad se señaló lo siguiente: “[…] Claras y definitivas son las consideraciones que indican que el derecho de la doble conformidad, tiene aplicación restricta en el campo de la acción del Estado tendiente a la represión y sanción del delito, sin posibilidad alguna de extenderlo a los juicios en los que se debate la acción judicial del Estado en materia sancionatoria, frente al cual, operan otras garantías constitucionales circunscritas al reconocimiento que el legislador hizo en la Ley 1881 de 2018, al estructurar un proceso de doble instancia –garantía que se constituye en eje medular del debido proceso y derecho de defensa, en tanto permite que una misma controversia jurídica sea estudiada y decidida por dos operadores judiciales diferentes, en aras de la búsqueda de la mejor y acertada decisión judicial–.

Apuntala la anterior precisión, la noción del derecho de la doble conformidad judicial o doble conforme, que se presenta como garantía básica contemplada en el sistema universal de derechos humanos. Así, el artículo 14.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, establece que “toda persona declarada culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la pena que se le haya impuesto sean sometidos a un tribunal superior, conforme a lo prescrito por la ley”.

A su vez la Convención Americana de Derechos Humanos, 11 Ibidem. 12 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. MP. José Roberto Sáchica Méndez. Radicación número: 11001-03- 15-000-2019-04145-01 (PI). Radicado: 50001-23-33-000-2024-00026-01 Accionante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 ratificada por Colombia por medio de la Ley 16 de 1972, como parte del bloque de constitucionalidad por mandato del artículo 93 de la Constitución Política, recuerda que el Estado Colombiano se ha obligado, por medio de sus agentes, a respetar el ejercicio de los derechos contenidos en la Convención y evitar leyes o prácticas que resten su validez o eficacia. Establece el artículo 8.2, literal h) de la Convención en cita, que toda persona inculpada de un delito durante el proceso, tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: “[…] derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior”.

Asimismo, dispone el artículo 14 inc. 5. del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que: “Toda persona declarada culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la pena que se le haya impuesto sean sometidos a un tribunal superior conforme a lo prescripto en la ley”. Este derecho tiene, entonces, como titular exclusivo, a la persona condenada por la comisión de un delito, quien está habilitado para solicitar la revisión del fallo que lo condena por primera vez.

De manera que la garantía de la doble conformidad, se proyecta en el escenario de las actuaciones que adelantan las autoridades judiciales por la comisión de un delito, no sólo porque así se desprende del claro tenor de la normativa internacional, sino también, en tanto tal garantía está llamada a incrustarse en los sistemas jurídicos de represión y persecución del delito, donde la acción del Estado está dotada de prerrogativas y poderes capaces de limitar, desde diversas perspectivas, algunos derechos del ser humano. (…) En esta línea, bien vale la pena distinguir entre la garantía de la doble instancia y el derecho de la doble conformidad pues, la primera, contenida en el artículo 31 de la Carta Política, dispone la regla general, en virtud de la cual, las decisiones judiciales, particularmente las sentencias, pueden ser impugnadas ante un juez superior; por su parte, el segundo, esto es, el principio de doble conformidad, exclusivo del ámbito del Derecho Penal, se expresa como aquella garantía de impugnar la primera condena, independientemente de la instancia en que ello ocurra.

Al hilo de lo dicho, y conforme al marco constitucional analizado, el legislador afirmó el principio de la doble instancia, en los procesos de pérdida de investidura bajo la Ley 1881 de 2018, con la finalidad de ofrecer garantía de corrección del fallo judicial y, en general, la existencia de un proceso judicial gobernado por la certeza, la rectitud y la justeza.

Este principio, sin duda, es realizador de los derechos fundamentales al debido proceso y defensa, sin que pueda controvertirse su observancia, acusándolo, como lo hace el opositor en este proceso, de observar, en el derecho a la doble conformidad, un potencial elemento perturbador que desconozca la plenitud de sus atributos, pues esta Radicado: 50001-23-33-000-2024-00026-01 Accionante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 última figura es ajena al proceso que prevé la ley 1881 de 2018; de esta forma, el argumento así planteado, es una sinrazón para enervar la competencia de esta Sala, pues el derecho de los sujetos intervinientes, se sitúa en el ámbito de la doble instancia, para que la decisión que lo defina, se emita el marco de la garantía de la corrección judicial, aspecto que compromete la vigencia de la ley y los derechos y demás garantías reconocidos en favor de ambas partes por la Carta Política, aspectos todos ellos inscritos en la tarea misional que el constituyente asignó al Consejo de Estado, al estatuirlo en la más alta instancia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo […]”.

Conforme con lo expuesto, comoquiera que la garantía de doble conformidad no ha sido prevista por el legislador para los procesos de pérdida de investidura, se rechazará la solicitud efectuada por el apoderado de la parte accionada. Por otra parte, el despacho advierte que la compulsa de copias se desprende del cumplimiento del deber legal que tienen los funcionarios judiciales de informar hechos, actos u omisiones que, se estima, pueden llegar a ser constitutivos de un delito o falta disciplinaria, por lo que, en el escenario descrito, no se accederá a la solicitud de compulsa de copias elevada por el apoderado de la parte actora, por cuanto la petición de conceder el recurso de doble conformidad no se traduce en una actuación que sea constitutiva de alguna de las faltas en el ejercicio profesional previstas en los artículos 30 y siguientes de la Ley 1123 de 2007.

Por lo expuesto, el despacho en Sala Unitaria,

RESUELVE

PRIMERO: RECHAZAR la solicitud de doble conformidad efectuada por el apoderado de la parte accionada, por las razones expuestas. Radicado: 50001-23-33-000-2024-00026-01 Accionante: Carlos Alberto Martínez Patiño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 SEGUNDO: RECHAZAR la solicitud de compulsa de copias presentada por el apoderado de la parte actora.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.