Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2025-06198-01 Demandante UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE REHABILITACIÓN Y MANTENIMIENTO VIAL - UAERMV Demandado CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C Temas Acción de tutela contra providencia judicial de alta corporación. Causales generales de procedibilidad.
Relevancia constitucional. Subsidiariedad. Recurso extraordinario de revisión. Principio de congruencia. Adecuación de oficio del medio de control. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial (en adelante UAERMV) contra el fallo de tutela del 13 de noviembre de 2025, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado, en el que se dispuso lo siguiente: «PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta sentencia».
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 2 de octubre de 20251, la UAERMV, por conducto de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por considerar que vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con ocasión a la emisión de la sentencia del 19 de mayo de 2025, proferida en el curso del proceso 25000-23-36 000-2017- 01461-01 (68473).
En esta providencia la autoridad accionada modificó de oficio el medio de control de controversias contractuales al de reparación directa y condenó a la entidad tutelante por omisión en el pago de los saldos remanentes de la ejecución del contrato 314 del 16 de mayo de 2013. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «1 […] PRINCIPALES 1.
Que se AMPARE los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, principio de legalidad, congruencia y defensa técnica, previstos en los artículos 29 y 228 de la Constitución Política de Colombia respectivamente y los que se lleguen a considerar, con base en los fundamentos fácticos, jurídicos y probatorios planteados en el presente escrito de tutela, vulnerados por parte del Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, con ocasión de la sentencia proferida el 19 de mayo de 2025, dentro del expediente 25000233600020190046401(sic), mediante la cual se modificó oficiosamente el medio de control de controversia contractual a reparación directa, se condenó patrimonialmente a la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial (UAERMV), desvinculando oficiosamente al contratista Electripesados Ltda., persona jurídica a la cual se le efectuó el pago de la suma de dinero condenada en la precitada providencia. 1 SAMAI, índice No. 1 Radicado: 11001-03-15-000-2025-06198-01 Demandante: UAERMV Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2
2. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida el 19 de mayo de 2025, por parte del Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, dentro del expediente 25000233600020190046401(sic), mediante la cual se revocó la sentencia de primera instancia y en su lugar DECLARÓ a la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial patrimonialmente responsable por su omisión en el pago de los saldos remanentes de la ejecución del contrato No. 314 del 16 de mayo de 2013, determinados en el acta de liquidación del 29 de junio de 2017, y reconocidos mediante el acto administrativo No. 227-SG-0110 del 4 de agosto de 2016. 3.
Que como secuencia se ORDENE al Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A a que profiera nueva decisión de mérito dentro del proceso promovido bajo Radicado N.° 25000233600020190046401(sic), sin modificar la causa pretendi y en consecuencia, absteniéndose de adecuar el medio de control en segunda instancia y adicionalmente, sin desvincular al contratista Electripesados Ltda., puesto que dicha declaración despoja a la UAEMRV de la posibilidad de perseguir la devolución y/o repetición de lo pagado al contratista.
SUBSIDIARIAS En defecto de lo anterior solicito a esta honorable Corte: 1. Que se AMPARE los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, principio de legalidad y congruencia, previstos en los artículos 29 y 228 de la Constitución Política de Colombia respectivamente y los que se lleguen a considerar, con base en los fundamentos fácticos, jurídicos y probatorios planteados en el presente escrito de tutela. vulnerados por parte del Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, con ocasión de la sentencia proferida el 19 de mayo de 2025, dentro del expediente 25000233600020190046401(sic), mediante la cual se modificó oficiosamente la causa pretendí y con ello el medio de control de controversia contractual a reparación directa, condenando patrimonialmente a la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial (UAERMV), desvinculando oficiosamente al contratista Electripesados Ltda., persona jurídica a la cual se le efectuó el pago de la suma de dinero condenada en la precitada providencia.
2. DEJAR PARCIALMENTE SIN EFECTOS la sentencia proferida el 19 de mayo de 2025, por parte del Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, dentro del expediente 25000233600020190046401(sic), mediante la cual se revocó la sentencia de primera instancia y en su lugar DECLARÓ a la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial patrimonialmente responsable por su omisión en el pago de los saldos remanentes de la ejecución del contrato No. 314 del 16 de mayo de 2013, determinados en el acta de liquidación del 29 de junio de 2017, y reconocidos mediante el acto administrativo No. 227-SG 0110 del 4 de agosto de 2016. 3.
Que como secuencia se ORDENE al Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A a que profiera nueva decisión de mérito dentro del proceso promovido bajo Radicado N.° 25000233600020190046401(sic), sin desvincular al contratista Electripesados Ltda., puesto que dicha declaración despoja a la UAEMRV de la posibilidad de perseguir la devolución y/o repetición de lo pagado al contratista (…)»2.
Adicional a lo anterior, solicitó la siguiente medida provisional: «De conformidad con el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia constitucional (Sentencias T-225 de 1993, T-480 de 2001 y T-149 de 2023), se solicita al juez constitucional adoptar como medida provisional urgente la suspensión inmediata de la ejecutoria de la sentencia proferida el 19 de mayo de 2025 por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, dentro del expediente 25000233600020190046401(sic), hasta tanto se resuelva de fondo la presente acción de tutela.
Lo anterior con el fin de evitar un perjuicio irremediable para la entidad accionante, en tanto se ejecutaría una condena patrimonial fundada en una causa jurídica inexistente, desconociendo un acto administrativo vigente y eliminando toda posibilidad de defensa, lo que podría comprometer el patrimonio público sin posibilidad de recuperación»3 2.
Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. La sociedad Liberty Seguros SA, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, presentó demanda contra la UAERMV con el 2 Páginas 2 y 3 del escrito de tutela. Samai de primera instancia, índice No.2. 3 Página 38 del escrito de tutela.
Samai primera instancia, índice No.2 Radicado: 11001-03-15-000-2025-06198-01 Demandante: UAERMV Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 propósito de que se declarara su titularidad sobre los saldos derivados del contrato nro. 314 del 16 de mayo de 2013, celebrado entre la entidad demandada y la sociedad Electripesados Ltda., en virtud de la subrogación originada en el contrato de seguro amparado por la póliza nro. 2201171.
También solicitó que se ordenara la liquidación del citado contrato. En los antecedentes del proceso se lee que, la UAERMV celebró con Electripesados Ltda. el contrato de prestación de servicios nro. 314 del 16 de mayo de 2013, cuyo cumplimiento se amparó en la póliza de seguros nro. 2201171, expedida por Liberty Seguros SA. Ante el incumplimiento del contratista, la entidad impuso una multa y luego declaró el incumplimiento, por lo que hizo efectiva la cláusula penal.
Estos valores fueron asumidos por la aseguradora. Con ocasión de lo anterior, Liberty Seguros solicitó a la entidad contratante el pago de los saldos del contrato en calidad de cesionaria y/o subrogataria. Aunque inicialmente la administración mediante acto administrativo 227-SG- 0110 del 4 de agosto de 2016, aceptó que tales sumas se pagaran a favor de la aseguradora, en la liquidación del contrato estableció el saldo a favor de Electripesados. 2.2.
La Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 3 de marzo de 2022, negó las pretensiones de la demanda aduciendo que: (i) el contrato nro. 314 de 2013 se liquidó antes de la presentación de la demanda; (ii) los saldos derivados del contrato fueron pagados en su totalidad a la sociedad Electripesados Ltda.;
(iii) en caso de considerarlo pertinente, la demandante podía dirigir sus pretensiones contra la mencionada sociedad para reclamar las sumas de dinero que alega adeudadas. 2.3. Liberty Seguros SA interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. 2.4. En providencia del 19 de mayo de 2025, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado resolvió: (i) declarar que el medio de control procedente para perseguir las pretensiones de la demanda era el de reparación directa;
(ii) declarar de oficio la falta de legitimación en la causa por pasiva de la sociedad Electripesados Ltda.; y (iii), en consecuencia, revocar la sentencia de primera instancia para, en su lugar, declarar patrimonialmente responsable a la UAERMV por la omisión en el pago de los saldos remanentes derivados de la ejecución del contrato nro. 314 de 2013, reconocidos en el acto administrativo nro. 227-SG-0110 del 4 de agosto de 2016.
La sentencia contó con dos aclaraciones de voto: de un lado, el magistrado William Barrera Muñoz para precisar que la responsabilidad extracontractual del Estado, eventualmente, puede tener origen en la ejecución de un contrato cuando el daño se causa a terceros ajenos a la relación contractual. En el caso concreto, al no ser Liberty Seguros parte del contrato sino cesionaria de un crédito, la responsabilidad declarada era extracontractual, aspecto que en su consideración debió ser específicamente delimitado en la sentencia acusada.
De otro lado, la magistrada Adriana Polidura Castillo aclaró su voto respecto del cómputo de la caducidad de la acción, pues consideró que debió contarse desde el día siguiente a la suscripción del acta de liquidación. 3. Fundamentos de la acción La parte actora sostuvo que la autoridad accionada incurrió en defecto fáctico al realizar una valoración defectuosa del material probatorio que obraba en el proceso.
En particular, señaló que desconoció sin justificación los efectos vinculantes del acto Radicado: 11001-03-15-000-2025-06198-01 Demandante: UAERMV Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 administrativo de liquidación bilateral del contrato estatal 314 de 2013, suscrito con la sociedad Electripesados Ltda. Asimismo, afirmó que la autoridad accionada incurrió en defecto sustantivo, al modificar de oficio el medio de control ejercido, además con fundamento en hechos que no fueron planteados en la demanda.
Esta actuación, en su consideración, vulneró el derecho al debido proceso de la entidad tutelante y conllevó una decisión incongruente, al resolver pretensiones con base en fundamentos fácticos y jurídicos que no fueron propuestos por las partes. En consecuencia, estima que se quebrantó la estructura básica del proceso y el principio de congruencia. Agregó que la autoridad accionada desatendió la jurisprudencia reiterada de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en concreto la sentencia del 6 de abril de 2017 (Exp. 50282), en la que se indicó que el juez no está facultado para modificar de oficio el medio de control ejercido.
Igualmente, invocó la providencia del 28 de enero de 2021 (rad. 2011-00313-01), en la que advirtió que la mutación del medio de control sin traslado a las partes ni espacio para ejercer el derecho de defensa materializa una vulneración del derecho fundamental al debido proceso. Indicó, además, que la accionada incurrió en defecto procedimental al modificar el medio de control ejercido porque privó a la parte actora de ejercer una defensa técnica adecuada.
Finalmente, manifestó que la decisión judicial configuró una violación directa a la Constitución, porque omitió las exigencias básicas de legalidad y buena fe, y porque afectó la estabilidad de la función administrativa, el derecho al debido proceso y el principio de responsabilidad fiscal. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. En auto del 14 de octubre de 2025, el despacho sustanciador de primera instancia: (i) admitió la acción de tutela interpuesta por la UAERMV contra la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado;
(ii) vinculó a la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a las sociedades Electripesados Ltda. y Liberty Seguros SA, como terceros con interés en el resultado del proceso; y (iii) negó la medida provisional porque la acción de tutela no acreditó los requisitos para su decreto. 4.2. La sociedad HDI Seguros Colombia SA (antes Liberty Seguros SA), a través de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la acción de tutela y solicitó que se declare su improcedencia. Considera que la providencia judicial acusada tiene plena legitimidad constitucional y no vulnera derechos fundamentales.
Manifestó que en el trámite de la segunda instancia se respetaron las garantías del debido proceso, pues la UAERMV conoció el contenido del recurso de apelación, fue notificada de los autos que lo concedieron y admitieron, y tuvo la oportunidad de pronunciarse, lo que descarta la alegada situación de indefensión. Así las cosas, advirtió que la falta de intervención de la entidad tutelante obedeció a una decisión propia y no a una omisión de la autoridad judicial de segunda instancia. Adicionalmente, indicó que la tutela no cumple con los requisitos generales de procedencia, en particular, los de relevancia y subsidiaridad, dado que busca reabrir un debate ya zanjado por los jueces de la causa. 4.3.
La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela o, en subsidio, negar el Radicado: 11001-03-15-000-2025-06198-01 Demandante: UAERMV Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 amparo, al estimar que no se acreditan los requisitos de procedencia. Precisó que la sentencia del 19 de mayo de 2025 declaró la responsabilidad de la UAERMV por la omisión en el pago de los saldos del contrato 314 de 2013 a favor de Liberty Seguros, pese a haberse obligado a ello en el acto administrativo 227-SG-0110.
Señaló que el pago posterior a Electripesados se efectuó cuando este ya no era titular del crédito, por lo que el yerro no podía trasladarse a la aseguradora. Advirtió que la adecuación del medio de control era jurídicamente válida y necesaria, pues la controversia no recaía sobre el contrato estatal ni sobre la legalidad del acto administrativo sino sobre la omisión en la materialización de sus efectos jurídicos, es decir, el incumplimiento de una obligación adquirida por la propia administración. Manifestó que dicha adecuación se realizó en ejercicio de las facultades consagradas en el artículo 171 de la Ley 1437 de 2011.
Finalmente, explicó que la desvinculación de Electripesados Ltda. obedeció a la ausencia de pretensiones en su contra y a la falta de legitimación en la causa, sin que ello impida que la UEAERMV inicie las acciones judiciales pertinentes para recuperar lo pagado indebidamente. 4.4. La sociedad Electripesados Ltda. fue notificada de la existencia de esta acción de tutela a través de aviso publicado el 27 de octubre de 2025, pero no emitió pronunciamiento alguno al respecto. 5.
Providencia impugnada En sentencia del 13 de noviembre de 2025, la Sección primera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la solicitud de amparo por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional. La Sala de decisión concluyó que la fundamentación de la acción de tutela no da cuenta de una vulneración de derechos fundamentales, sino de una mera inconformidad con la decisión adoptada en segunda instancia dentro del proceso ordinario.
Advirtió que la accionante no acreditó la existencia de una arbitrariedad judicial ni planteó un problema de relevancia constitucional, dado que sus reproches se dirigen a cuestionar la readecuación del medio de control y el desconocimiento del acto de liquidación bilateral del contrato nro. 314 de 2013, asuntos que ya fueron decididos por el juez natural de la causa.
Así las cosas, concluyó que la tutela se utiliza como una instancia adicional, intención incompatible con su naturaleza excepcional, por lo que declaró la improcedencia del amparo. 6. Impugnación La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia, al considerar que el juez de tutela realizó un análisis restrictivo de los requisitos de procedibilidad.
Sostuvo que la acción de tutela cumple con los requisitos de subsidiariedad, inmediatez y relevancia constitucional. Afirmó que se supera la subsidiariedad porque no existe otro medio judicial de defensa para controvertir la providencia cuestionada; además, dijo que el asunto tiene evidente relevancia constitucional, dado que la autoridad judicial vulneró el derecho al debido proceso de la UAERMV y el principio de congruencia al modificar oficiosamente el medio de control sin traslado ni notificación, y al desconocer los efectos vinculantes del acto administrativo de liquidación bilateral del contrato 314 de 2013.
Reiteró que la sentencia del 19 de mayo de 2025 incurrió en defectos sustantivo, procedimental absoluto, fáctico y orgánico, al reconfigurar el marco procesal sin competencia legal, impedir el ejercicio de la defensa técnica adecuada, restar Radicado: 11001-03-15-000-2025-06198-01 Demandante: UAERMV Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 efectos a un acto administrativo ejecutoriado sin declararlo nulo y exceder las atribuciones previstas en la Ley.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19914, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales de altas Corporaciones La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales5 y especiales6 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. Ahora bien, cuando por vía de tutela se cuestiona una providencia judicial proferida por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, la procedencia de la acción de amparo es más restrictiva debido a que estas Corporaciones son las encargadas de unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones, por lo que los principios de autonomía e independencia judicial adquieren mayor relevancia. Es así como, la Corte Constitucional ha indicado que, como presupuesto adicional para admitir la procedencia de la acción de tutela, la providencia judicial atacada debe contener un error ostensible, manifiesto y flagrante que riña de manera directa con la Constitución Política y que justifique la intervención del juez constitucional.
En los eventos en que por vía de tutela se cuestione una providencia proferida por una Alta Corporación, corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de: (i) los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) la existencia de una o varias causales especiales de procedibilidad; y (iii) la configuración de un defecto en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional.
Es importante tener en cuenta que, en la sentencia, SU573 de 20177, la Corte Constitucional analizó el tercer elemento en el acápite de relevancia constitucional. 3. Planteamiento del problema jurídico Según los antecedentes expuestos, la Sala advierte la necesidad de analizar la procedencia de la acción de tutela no solo desde el presupuesto de relevancia 4 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 5 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 6 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 7 Con ponencia del magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06198-01 Demandante: UAERMV Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 constitucional, sino también a la luz del requisito de subsidiariedad, particularmente frente a la eventual procedencia del recurso extraordinario de revisión respecto de los argumentos que alegan la vulneración del principio de congruencia. En caso de que se supere el examen de la procedencia adjetiva de la acción, la Sala abordará el estudio de fondo para determinar si la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en los defectos sustantivo, procedimental absoluto, fáctico y orgánico, al proferir la sentencia del 19 de mayo de 2025 dentro del proceso ordinario nro. 25000-23-36-000-2017-01461-01 (68473). 4.
Presupuesto general de subsidiariedad: alcance y análisis en el caso particular 4.1. Del carácter subsidiario del amparo constitucional se desprende que los mecanismos ordinarios de defensa no pueden ser desplazados ni sustituidos por la acción de tutela, salvo cuando carezcan de idoneidad o eficacia para la protección de los derechos fundamentales invocados.
Este presupuesto encuentra fundamento en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, y ha sido ampliamente desarrollado por la jurisprudencia constitucional, la cual ha precisado que la subsidiariedad se incumple, al menos, en tres supuestos8: a) cuando el asunto está en trámite; b) cuando no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios; y c) cuando se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico.
En este contexto, la posición reiterada de esta Sección ha sido que, la existencia de un medio de defensa judicial, idóneo y eficaz torna improcedente la acción de tutela. No obstante, la idoneidad y eficacia de dicho medio deben evaluarse en función del caso concreto, atendiendo a las circunstancias en las que se encuentra el solicitante y la eventual configuración de un perjuicio irremediable, en los términos del numeral 1º del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional. 4.2.
Ahora bien, en la acción de tutela y en el escrito de impugnación, se planteó que la sentencia del 19 de mayo de 2025 adolece de diversos defectos cuya fundamentación guarda relación directa con la violación del principio de congruencia. En particular, al sustentar el defecto procedimental absoluto9 la parte actora reprochó la modificación oficiosa del medio de control de controversias contractuales al de reparación directa, lo cual, a su juicio, implicó una alteración de la causa petendi y del marco jurídico del litigio.
De igual manera, alegó que la decisión se adoptó con fundamento en argumentos no controvertidos por las partes, sin otorgar oportunidad de contradicción. 8 Al respecto, Corte Constitucional, sentencias SU041 de 2018, SU695 de 2015 y SU-081 de 2020. 9 En la página 25 del escrito de tutela, se lee: «(…) las garantías previstas constitucionalmente fueron desconocidas por el operador judicial al ceñir su actuación a un procedimiento distinto al planteado durante toda la etapa de primera instancia, dando lugar a la elaboración irracional de un procedimiento nuevo al margen total de la propuesta fáctica y pretendida por las partes.
(…) las garantías previstas constitucionalmente fueron desconocidas por el operador judicial al ceñir su actuación a un procedimiento distinto al planteado durante toda la etapa de primera instancia, dando lugar a la elaboración irracional de un procedimiento nuevo al margen total de la propuesta fáctica y pretendida por las partes». En la página 4 del escrito de impugnación, se lee: «(…) se presenta un defecto procedimental absoluto, derivado de la ausencia de traslado sobre la modificación del medio de control.
Esta omisión impidió ejercer defensa técnica, solicitar pruebas pertinentes, proponer excepciones o ajustar los argumentos jurídicos al nuevo escenario procesal. El defecto procedimental absoluto se configura cuando la autoridad judicial suprime o ignora etapas esenciales del proceso, tal como lo han establecido las sentencias SU-215 de 2022, SU-447 de 2011, T-774 de 2004 y numerosas decisiones del Consejo de Estado.» Radicado: 11001-03-15-000-2025-06198-01 Demandante: UAERMV Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En lo que respecta al defecto sustantivo10, se cuestionó la aplicación indebida del artículo 171 del CPACA para modificar la causa jurídica del litigio y cambiar el régimen de responsabilidad, sin respetar los límites del recurso de apelación ni el principio de congruencia. De igual forma, se alegó la configuración del defecto orgánico 11, bajo el entendido de que el Consejo de Estado habría excedido su competencia funcional como juez de segunda instancia al redefinir el proceso, desvincular partes y adoptar una condena con base en un régimen de responsabilidad diferente al debatido.
Incluso, para enfatizar en este argumento, conviene recordar las pretensiones que se relacionaron el escrito de impugnación: «1. REVOCAR la sentencia del 13 de noviembre de 2025 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela.
2. CONCEDER EL AMPARO solicitado, al evidenciarse la vulneración de los derechos fundamentales de la UAERMV.
3. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 19 de mayo de 2025 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 4. ORDENAR a la Subsección C proferir una nueva decisión respetando estrictamente el principio de congruencia procesal, el debido proceso, el derecho de defensa técnica y el medio de control ejercido originalmente» En lo que respecta al cargo por violación directa a la Constitución, se destaca que este no fue reiterado en la impugnación, razón por la cual no será objeto de análisis en esta sentencia. 4.3.
De acuerdo con el análisis precedente, la Sala concluye que los defectos alegados en la acción de tutela no superan el requisito general de subsidiariedad, en la medida en que todos ellos se estructuran a partir de un reproche común; la presunta vulneración del principio de congruencia, en su dimensión externa, por parte de la sentencia del 19 de mayo de 2025 En efecto, tanto el defecto procedimental absoluto, fundado en la supuesta modificación oficiosa del medio de control y en la alteración del marco decisorio del litigio; como el defecto sustantivo, relacionado con la aplicación del artículo 171 del CPACA para redefinir la causa jurídica y el régimen de responsabilidad y el defecto orgánico, sustentado en un presunto exceso competencial del juez de segunda instancia, coinciden en la alegación de una incongruencia entre los hechos de la demanda, lo pedido por las partes, el alcance del recurso de apelación y lo finalmente decidido.
La jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, particularmente las sentencias de las Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado12 han 10 En las páginas 23 y 24 de la acción de tutela, se lee: «Más allá de su forma, el cambio del medio de control representa una mutación de la causa petendi y del petitum, prohibida por el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), que consagra que el juez debe fallar conforme a los hechos, pretensiones y normas jurídicas invocadas.
Este precepto se enmarca en el principio dispositivo, que es pilar del proceso contencioso, y que impide al juez suplir oficiosamente la voluntad de las partes o imponerle una vía procesal distinta a la pretendida. Al operar de forma exógena al proceso, redefiniendo sus coordenadas estructurales, la decisión objeto de tutela desconoció el derecho de la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial (UAERMV) a formular una defensa técnica fundada en el marco jurídico original, así como su derecho al debido proceso, en su dimensión de congruencia, contradicción y lealtad procesal.» En la página 4 del escrito de impugnación, se indicó: «se configura un defecto sustantivo, pues la Sección Tercera Subsección C modificó de manera oficiosa y arbitraria el medio de control, transformando la acción de controversias contractuales en una de reparación directa.
Esta actuación contraría frontalmente la jurisprudencia del Consejo de Estado (rad. 50282 de 2017; sentencia del 28 de enero de 2021) y la de la Corte Constitucional (SU-627 de 2015), que prohíben expresamente que el juez contencioso reconfigure unilateralmente el marco de la demanda sin competencia legal.» 11 En el escrito de impugnación, se lee: «Finalmente, se configura un defecto orgánico, porque la autoridad judicial actuó por fuera de las competencias previstas en la ley y excedió su margen decisional, adoptando decisiones que la normativa procesal no le habilita a tomar.
La Corte Constitucional, en la sentencia SU-1184 de 2001, ha sostenido que la extralimitación funcional del juez configura un defecto orgánico susceptible de tutela, especialmente cuando la actuación del juez altera la litis o afecta derechos fundamentales de las partes.» 12 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión Nro. 22, sentencia del 2 de febrero de 2016.
Radicado 110010315000201502342; Sala Especial de Decisión Nro. 26; sentencia del 14 de agosto de 2018. Radicado Radicado: 11001-03-15-000-2025-06198-01 Demandante: UAERMV Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 establecido que la vulneración al principio de congruencia se enmarca en la causal quinta del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, relativa a la nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la cual no procede recurso de apelación. En consecuencia, el recurso extraordinario de revisión, que de acuerdo con el artículo 248 del CPACA procede contra las sentencias de las Subsecciones del Consejo de Estado, constituye el mecanismo judicial idóneo y eficaz para examinar este tipo de reproche.
Sobre el concepto y alcance de la congruencia interna y externa, en la sentencia del 2 de mayo de 2024, dentro del recurso extraordinario de revisión nro. 11001-03-15-000-2022-05929-00 (9525), la Sala Especial de Decisión nro. 16 de la Sala Plena del Consejo de Estado indicó: «(…) la congruencia, como principio, tiene dos manifestaciones concretas: la interna, que se refiere a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y la resolutiva de la sentencia, y la externa, que propende porque la decisión contenida en su parte resolutiva se encuentre en concordancia con lo pedido en la demanda y en su contestación, es decir, que haya identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones y excepciones oportunamente presentadas, salvo por las competencias oficiosas que la ley otorga al juzgador.
Lo anterior, con fundamento en el artículo 281 del Código General del Proceso ꟷque reformó el artículo 305 del CPCꟷ, aplicable por remisión normativa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011. Adicionalmente, y en aplicación del principio “Tantum devolutun quantum apellatum”, en las sentencias de segunda instancia “la incongruencia no se presenta solo cuando existe una disonancia entre lo invocado en las pretensiones de la demanda y lo fallado, sino que también se patentiza cuando la sentencia no armoniza con lo pedido en la sustentación del recurso (pretensión impugnaticia), que indudablemente corresponde a una invocación del derecho sustancial controvertido.”» Así lo ha sostenido la Sección Cuarta del Consejo de Estado al resolver acciones de tutela13, al indicar que no corresponde al juez constitucional sustituir al juez especializado del recurso de revisión, ni anticipar el examen de legalidad y validez de una sentencia ejecutoriada cuando el ordenamiento jurídico ha previsto un mecanismo específico para ello.
Admitir lo contrario implicaría desconocer la naturaleza residual de la acción de tutela y vaciar de contenido la competencia asignada al juez del recurso extraordinario de revisión. Adicionalmente, el recurso extraordinario no solo es idóneo, en tanto que la jurisprudencia acepta su procedencia para la protección del principio de congruencia, sino también eficaz porque, en caso de prosperar la causal, invalida la sentencia acusada, para dictar la que en derecho corresponda y adoptar las decisiones necesarias para restablecer el derecho al debido proceso, conforme a lo establecido en el artículo 255 de la Ley 1437 de 2011.
Tales efectos se ajustan integralmente a las pretensiones formuladas en la acción de tutela. 4.4. En este punto, conviene recordar que los límites a la intervención del juez de tutela en eventos que podrían alegarse a través del recurso extraordinario de revisión fueron definidos en las sentencias SU-263 de 2015 y SU-026 de 2021, en donde la Corte Constitucional precisó: «(…) la acción de tutela desplazará el recurso extraordinario de revisión siempre que (i) el derecho fundamental cuya protección se solicita no sea susceptible de ser protegido de 11001031500020140309300;
Sala Especial de Decisión Nro. 14, sentencia del 13 de octubre de 2020. Radicado 11001- 03-15-000-2019-00119-00; Sala 8° Especial de Decisión, sentencia del 14 de diciembre de 2021. Radicado 11001-03-15- 000-2017-00512-00; Sala 19 Especial de Decisión, sentencia del 2 de mayo de 2024. Radicado 11001-03-15-000-2022- 05929-00 (9525); Sala 15 Especial de Decisión, sentencia del 22 de noviembre de 2023.
Radicado 11001-03-15-000- 2023-04579-00. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 16 de mayo de 2024 dentro del proceso nro. 11001-03-15-000-2024-01369-00, con ponencia del magistrado Wilson Ramos Girón. Sentencia del 31 de octubre de 2024, proferida en el proceso constitucional nro. 11001-03-15-000-2024-05128-00, con ponencia de la magistrada Myriam Stella Gutiérrez Arguello.
Esta decisión fue confirmada en impugnación por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, fallo del 7 de febrero de 2025. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06198-01 Demandante: UAERMV Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 manera integral dentro del trámite del recurso; y (ii) las causales de revisión no se encuadren dentro de los hechos denunciados por el accionante.
En síntesis, para la Sala Plena “la acción de tutela se torna improcedente cuando al interior de un proceso contencioso-administrativo se alega la vulneración al debido proceso y este derecho fundamental es susceptible de ser protegido mediante el trámite del recurso extraordinario de revisión”». 4.5. Finalmente, la Sala advierte que no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que habilite de manera excepcional la intervención del juez de tutela como mecanismo transitorio.
En efecto, no se demostraron circunstancias de urgencia, gravedad o inminencia que tornaran ineficaz el recurso extraordinario de revisión ni que justificaran el desplazamiento del diseño procesal previsto por el Legislador. Por estas razones, la Sala concluye que los defectos estudiados no superan el requisito de la subsidiariedad, razón por la cual la acción de tutela resulta improcedente frente a los cargos relacionados con el defecto procedimental, sustantivo y orgánico, al existir un medio de defensa judicial específico, idóneo y eficaz para su análisis. 5.
Del cargo por defecto fáctico La entidad accionante sostuvo en la impugnación que el defecto fáctico se concretó en la omisión de valoración del acto administrativo de liquidación bilateral del contrato 314 de 2013, cuyo contenido estimaba relevante para dar solución al litigio, en la medida en que dio por finalizada la relación contractual con el correspondiente pago de los saldos a favor de Electripesados.
Afirmó que la autoridad judicial accionada desconoció injustificadamente los efectos de dicho acto al restarle eficacia sin una motivación suficiente, desconociendo la presunción de legalidad que deriva de los actos administrativos y la seguridad jurídica que de ellos emana mientras no sean anulados por juez competente. Se extracta el aparte relevante del escrito de impugnación: «En tercer lugar, se configura un defecto fáctico, porque la autoridad accionada desconoció el acto administrativo bilateral de liquidación del contrato No. 314 de 2013, un documento vinculante que pone fin a la relación contractual y que debe ser respetado mientras no sea anulado.
La subsección C le restó efectos sin motivación suficiente, ignorando su presunción de legalidad y omitiendo el análisis probatorio riguroso exigido para desconocer un acto administrativo válido, lo que resulta contrario al principio de legalidad y a la seguridad jurídica» La Sala se relevará del análisis de este cargo, considerando que su fundamentación tiene una relación cercana con la inconformidad de la entidad accionante frente a la adecuación del medio de control y al alegado desconocimiento del principio de congruencia. En efecto, la UAERMV defiende que el acto administrativo de liquidación es prueba suficiente para definir el litigio en el marco de la controversia contractual, como lo entendió el tribunal que conoció el proceso ordinario en primera instancia; sin embargo, al haber sido adecuado el medio de control al de reparación directa, la discusión ya no se centra en ese medio probatorio de manera aislada.
En este sentido, en realidad la inconformidad se centra en que el Consejo de Estado valoró las pruebas más allá del marco jurídico del litigio contractual. La Sala concluye que dadas las particularidades del caso, el defecto fáctico alegado no se configura de manera autónoma, sino que se presenta como una consecuencia del reproche por incongruencia, dado que la autoridad judicial accionada redefinió el problema jurídico y, con ello, el alcance del acta de liquidación. Entonces, el cuestionamiento planteado deberá ser objeto de análisis a través del recurso extraordinario de revisión, de manera conjunta con el cargo por trasgresión del principio de congruencia de la sentencia, por las razones ya explicadas en precedencia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06198-01 Demandante: UAERMV Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 6.
Conclusión Por las razones expuestas, la Sala confirmará la decisión de declarar la improcedencia de la acción de tutela, pero por incumplir el presupuesto de subsidiariedad en relación con el defecto procedimental, el defecto sustantivo, el defecto orgánico y el defecto fáctico, comoquiera que el cargo principal en que se fundamenta (vulneración al principio de congruencia) debe ser expuesto ante el juez competente, a través del mecanismo judicial idóneo y eficaz, esto es: el recurso extraordinario de revisión bajo la causal de nulidad originada en la sentencia14.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia de tutela del 13 de noviembre de 2025, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia 2.
Notificar la presente decisión a los interesados por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 14 En similar sentido se pronunció esta Sección en los siguientes casos: sentencia de tutela del 26 de octubre de 2023. Proceso nro. 11001-03-15-000-2023-01023-01. M.P. Wilson Ramos Girón; sentencia de tutela del 22 de febrero de 2024.
Proceso nro. 11001-03-15-000-2024-00322-00. M.P. Milton Chaves García; sentencia del 21 de marzo de 2024. Proceso nro. 11001-03-15-000-2024-00418-00 M.P. Milton Chaves García; sentencia del 2 de mayo de 2024. Proceso nro. 11001- 03-15-000-2024-00580-00. M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; sentencia del 16 de mayo de 2024. Proceso nro. 11001- 03-15-000-2024-01369- 00.
M.P. Wilson Ramos Girón.