CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., cinco (5) de mayo de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 25000-23-42-000-2016-05568-01 (6256-2018) Demandantes: Nancy Dally Carrillo Godoy Demandado: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (Aerocivil) Tema: Sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general Actuación: Decide apelación de sentencia- Ley 1437 de 2011 Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 21 de junio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B)1, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 116 a 126). La señora Nancy Dally Carrillo Godoy, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (Aerocivil), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declaren nulas la Resoluciones: (i) 524 de 2 de marzo de 2016, proferida por la coordinadora del grupo de investigaciones disciplinarias de la Aerocivil, mediante la cual sancionó a la señora Nancy Dally Carrillo Godoy, como técnica aeronáutica V, grado 23, con destitución e inhabilidad general por 14 años2; (ii) 852 de 1° de abril de ese año, con la que el director general de la entidad confirmó la sanción3; y (iii) 872 de 5 de abril siguiente, de ejecución de la sanción, emitida por el mismo funcionario.
A título de restablecimiento del derecho, solicita se condene a la Aerocivil a que la reintegre al empleo; le pague, de manera indexada, los salarios y demás 1 Folios 231 a 246. 2 Folios 5 a 97. 3 Folios 98 a 113. 2 Expediente: 25000-23-42-000-2016-05568-01 (6256-2018) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Nancy Dally Carrillo Godoy contra la Aerocivil emolumentos que dejó de devengar hasta cuando se produzca el reintegro; se declare que no existió solución de continuidad en la prestación del servicio; y se le condene en costas. 1.3 Fundamentos fácticos.
Se relata en la demanda que la Aerocivil inició la actuación disciplinaria en su contra con fundamento en el oficio de 11 de septiembre de 2015 del secretario general de la entidad, mediante el cual dio cuenta de posibles irregularidades cometidas por la señora Nancy Dally Carrillo Godoy en la ejecución del «programa preferencia» de pasajes aéreos, en cuanto los adquirió y/o autorizó a su nombre, para sus familiares y otros funcionarios de la entidad para finalidades distintas a las oficiales.
El apoderado efectúa un recuento del trámite del procedimiento disciplinario desarrollado hasta la expedición de los actos acusados. 1.3.1 Síntesis de las circunstancias que generaron la investigación disciplinaria y la sanción. La Aerocivil, en 2016, sancionó a la demandante, en primera y segunda instancias, con destitución e inhabilidad general por 14 años, como técnica aeronáutica V, grado 23, adscrita a la secretaría general de la entidad.
Lo anterior, en razón a que la halló disciplinariamente responsable de «[…] que actuando como funcionaria designada para la redención de beneficios del Programa Corporativo y “administradora ·Web” del· Programa PREFERENCIA, en· desarrollo de los negocios jurídicos denominados Oferta de Servicios de Transporte Aéreo con Beneficios Comerciales con código corporativo CC15485 del 1 de abril de 2011 y del Convenio de ·Afiliación a PREFERENCIA “programa para viajes empresariales” del 1 de abril de 2013, entre el 31 de mayo de 2011 y el 23 de julio de 2015, redimió beneficios de uso exclusivo de la Aeronáutica Civil, a su favor, de sus hijos, de su madre y de su esposo o compañero permanente, así como a nombre de particulares y servidores públicos de la entidad, sin tener la condición de “pasajeros elegibles”, redenciones que ascendieron a la cantidad de CIENTO CUARENTA Y OCHO (148) y que tuvieron un costo de $127.473.100; actuación con la cual desconoció el principio de moralidad que regula la función administrativa, consagrado en el artículo 209 de la Constitución Política y en numeral 5 del artículo 3 de la Ley 1437 de 2011, asimismo, infringió el numeral 21 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 y el numeral 31 del artículo 48 ibidem» [sic] (f. 56, vuelto).
Calificó y sancionó la falta como gravísima, a título de dolo. 3 Expediente: 25000-23-42-000-2016-05568-01 (6256-2018) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Nancy Dally Carrillo Godoy contra la Aerocivil 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas vulneradas por los actos administrativos demandados los artículos 29 de la Constitución Política; 6, 15, 17, 18 y 21 de la Ley 734 de 2002.
Formuló contra los actos acusados, en resumen, los siguientes cargos: 1. Atipicidad de la conducta. Respecto del primer cargo imputado, asegura que no se estableció detrimento patrimonial de la entidad, dado que el beneficio de las millas concedidas por la aerolínea Avianca no entraron a los haberes de la Aerocivil, sino al de cada funcionario viajero en particular, ni es un asunto que tenga reglamentación institucional o regulación legal; y en cuanto al segundo cargo, no se demostró, por autoridad penal, incremento injustificado del patrimonio de la señora Nancy Dally Carrillo Godoy a modo de enriquecimiento ilícito o peculado por apropiación. Además, era el secretario general de la entidad quien autorizaba el uso de los pasajes y ella se limitaba a acatar las órdenes de él, que beneficiaban a altos funcionarios de la Aerocivil.
Agrega que «Con su nivel dentro de la jerarquía no tenía la posibilidad personal y funcional de denegar a sus superiores (operador disciplinario, secretario general y otros miembros del nivel directivo) los canjes por millas de sus obligaciones personales, cuando se trataba de actividades particulares o personales, sin ningún objetivo misional de la entidad y aun así tuvo que hacerlo» (f. 123). 2.
Desviación de poder. Sostiene que se configuró al no haber vinculado a la investigación disciplinaria a funcionarios de nivel superior denunciados por la actora por los mismos hechos, entre ellas la coordinadora que adelantó la actuación sancionatoria, quien no se declaró impedida, con lo cual violó el principio de imparcialidad. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 140 a 152).
La Aerocivil, por medio de apoderado, sostiene que los actos acusados se expidieron con apego a las normas superiores y respeto de los derechos y garantías de la demandante. Agrega que la actora no recusó por imparcialidad a la funcionaria que adelantó la actuación disciplinaria, si tenía motivo. Que la demandante aprovechó la condición de funcionaria designada para la redención de beneficios del «programa preferencia» de transporte aéreo, exclusivos de la Aerocivil, para usarlos en favor de su madre, hijos y esposo y de particulares, así como de funcionarios de la entidad que no tenía el carácter de «pasajeros elegibles». 4 Expediente: 25000-23-42-000-2016-05568-01 (6256-2018) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Nancy Dally Carrillo Godoy contra la Aerocivil 1.6 La providencia apelada (ff. 231 a 246).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), por medio de sentencia de 21 de junio de 2018, negó las súplicas de la demanda y se abstuvo de condenar en costas a la actora. Concluyó que la actuación de la entidad se ajustó a derecho. Consideró que entre el 31 de mayo de 2011 y el 23 de julio de 2015 era función de la señora Nancy Dally Carrillo Godoy, en la Aerocivil, tramitar solicitudes de pasajes aéreos para la aprobación del secretario general, pedirlos a la agencia de viajes, para garantizar las comisiones de los funcionarios; y manejar el «programa preferencia» de beneficios acumulables, valorados en pesos colombianos, para cuyo efecto utilizaba la clave como «administradora web», que le había sido encomendada exclusivamente a ella.
Concluyó que se demostró la responsabilidad de la demandante, consistente en que en ese lapso realizó redenciones de beneficios y producto de ello favoreció ilícitamente con pasajes aéreos a su esposo Jorge Enrique Torres Beltrán, sus hijos Marina y Juan Torres, su madre Lucila Godoy, los particulares Julia Beltrán, Yanira Carrillo, Mauricio Aguirre, Mercedes Borda, Juan Guillermo Cortés, Camilo Torres, Alejandra Torres, Elizabeth Melo, Alicia Godoy, Fernando Monroy, Marina Flórez, Dorely Monroy, Natalia Fontecha, Diana Marina Zabaleta, Maribel Galván, María del Carmen Vallejo y Lucelly Murcia, sin ningún vínculo con la institución; y a los funcionarios Óscar Hernán Bermúdez, Elizabeth Penagos, Melquisidec Pulido, Hernando Martínez, Fredy Santamaría, Edilberto Montero, Jorge Enrique Torres Beltrán y a ella misma, que si bien eran servidores de la entidad, no se encontraban en comisión o capacitación oficial durante esos viajes.
Los destinos fueron, entre otros, Bogotá – San Andrés – Bogotá el 22 y 26 de junio de 2011, en el caso del esposo de la demandante. Agrega que por la experiencia en la entidad, la señora Nancy Dally Carrillo Godoy «tenía conocimiento que la redención de los beneficios no se podía vender, transferir, ni ceder a ningún título a otra persona natural o jurídica, ni utilizarlos para otros fines distintos a los que establecía la misma entidad, por lo que la responsabilidad de la demandante es evidente al haber actuado de forma irregular extralimitando sus funciones y aprovechando su condición y conocimiento así como la competencia para manejar los tiquetes aéreos a libertad, por lo que se deduce que tenía conocimiento y voluntad al exteriorizar su conducta, configurándose el dolo» [sic].
Afirma que se surtieron las etapas del procedimiento disciplinario y «la versión 5 Expediente: 25000-23-42-000-2016-05568-01 (6256-2018) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Nancy Dally Carrillo Godoy contra la Aerocivil libre de la demandante no se tomó porque ella misma no quiso, pues la entidad le dio la oportunidad para hacerlo (fs.14 y 15 cuaderno principal)». 1.7 El recurso de apelación (ff. 254 a 265).
La demandante, por medio de apoderado, solicita se revoque el fallo del Tribunal, por las siguientes razones: 1. Como empleada, no tenía plena discrecionalidad para entregar tiquetes aéreos a funcionarios, puesto que debía preceder orden del secretario general de la Aerocivil, tal como sucedió con los tiquetes a nombre de personas allegadas a ella o de particulares, «ya que de no serlo así, en los balances finales del año se hubiesen conocido glosas de control interno o del mismo control fiscal a este respecto y ello jamás aconteció»; que «era vox populi que quien necesitara un tiquete por fuera de las misiones institucionales de la entidad debía acudir a tal funcionario [secretario general], para que este autorizara o no la extensión de un tiquete según el grado de amistad con el beneficiario». 2.
La autoridad disciplinaria no debió privilegiar al secretario general como quejoso, sino como otro investigado, en condición de garante del contrato del plan preferencial de tiquetes; por consiguiente, la responsabilidad de la señora Nancy Dally Carrillo Godoy no era individual. Además, inobservó el Tribunal que no todas las redenciones de beneficios en pasajes aéreos lo fueron al margen de la misión institucional. 3.
No existía manual de funciones que le asignara la responsabilidad como «supervisora contractual» y tampoco se lesionó el patrimonio institucional, toda vez que el tema de esos beneficios no tiene desarrollo legal, lo que torna atípica la conducta. 4. En la investigación disciplinaria no se demostró si los beneficiarios de esos pasajes aéreos eran funcionarios y si viajaron o no, sin embargo, se le imputó responsabilidad a la accionante, con lo cual se vulneró el principio de proporcionalidad.
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 8 de octubre de 20184 y admitido por esta Corporación a través de auto de 19 de febrero de 20205, en el que se ordenó la notificación personal al agente del Ministerio 4 Folio 267. 5 Folio 278. 6 Expediente: 25000-23-42-000-2016-05568-01 (6256-2018) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Nancy Dally Carrillo Godoy contra la Aerocivil Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitido el recurso de apelación, se continuó el trámite regular del proceso, para cuyo efecto se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público con auto de 8 de septiembre de 20216, con el propósito de que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad que ninguno de los sujetos procesales aprovechó, según informe de secretaría (f. 281).
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, a esta Corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Actos acusados. 3.2.1 Resolución 524 de 2 de marzo de 2016, proferida por la coordinadora del grupo de investigaciones disciplinarias de la Aerocivil, mediante la cual sancionó a la señora Nancy Dally Carrillo Godoy, como técnica aeronáutica V, grado 23, con destitución e inhabilidad general por 14 años7. 3.2.2 Resolución 852 de 1° de abril de 2016, con la que el director general de la Aerocivil confirmó la sanción8 3.2.3 Resolución 872 de 5 de abril de 2016, de ejecución de la sanción, emitida por el mismo director. 3.3 Problema jurídico.
La Sala debe resolver si la sentencia apelada fue ajustada a derecho, en cuanto negó las pretensiones de la demanda. Para tal propósito, examinará si la conducta por la que resultó sancionada la demandante es disciplinariamente atípica y si la entidad incurrió en desviación de poder con la expedición de los actos acusados, según lo plantea la recurrente en el memorial de alzada; o si el fallo impugnado fue legal, como lo sostiene la entidad accionada. 6 Folio 280. 7 Folios 5 a 97. 8 Folios 98 a 113. 7 Expediente: 25000-23-42-000-2016-05568-01 (6256-2018) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Nancy Dally Carrillo Godoy contra la Aerocivil 3.4 Pruebas relevantes.
Se hará referencia a las pruebas que guardan relación con los problemas jurídicos derivados de las causales de nulidad invocadas en escrito de apelación, así: 1. La señora Nancy Dally Carrillo Godoy estaba laboralmente vinculada a la entidad desde el 21 de febrero de 1994 y fue incorporada a la carrera administrativa mediante acta 949 de 10 de marzo de 2004, en el cargo de técnico aeronáutico II, grado 15 (ff. 15 y 16); para la época de los hechos sancionados (2011 a 2015), desempeñaba el empleo de técnico aeronáutico V, grado 23 (encargada), adscrito a la secretaría general de la Aerocivil. 2.
La investigación disciplinaria contra la actora se inició con fundamento en el oficio de 11 de septiembre de 2015 del secretario general de la Aerocivil, dirigido al grupo de investigaciones disciplinarias de la entidad, con la finalidad de que se indagaran posibles irregularidades cometidas por ella en la ejecución del programa de beneficios redimibles en pasajes aéreos, establecido por acuerdo con la empresa Avianca Holdings S. A., a través del cual la funcionaria adquirió y autorizó de manera irregular varios tiquetes a su nombre, el de su familia y algunos funcionarios (f. 5, vuelto). 3.
La entidad aportó copia del expediente disciplinario en nueve (9) cuadernos (f. 199). 4. Por medio de Resolución 872 de 5 de abril de 2016, el director general de la Aerocivil ejecutó la sanción impuesta a la señora Nancy Dally Carrillo Godoy (f. 114) A las demás pruebas, en particular, hará referencia la Sala en el momento de resolver cada uno de los cargos planteados en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia que nos ocupa. 3.5 Debido proceso en el procedimiento disciplinario.
Los artículos 29 de la Constitución Política y 6 de la Ley 734 de 2002 establecen la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de las autoridades disciplinarias, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables, que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse, presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre, el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de 8 Expediente: 25000-23-42-000-2016-05568-01 (6256-2018) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Nancy Dally Carrillo Godoy contra la Aerocivil nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia violación del debido proceso.
Congruente con lo anterior, también la jurisprudencia constitucional ha sido particularmente reiterativa en que, en todos los trámites de naturaleza disciplinaria, los respectivos funcionarios deberán observar y aplicar de manera rigurosa el derecho fundamental al debido proceso, lo que incluye, además de aquellas garantías que, según se explicó, conforman su contenido básico aplicable en todos los casos, las que la jurisprudencia ha señalado como propias de este tipo de procedimientos: A partir de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado desde sus inicios el mínimo de aspectos inherentes a la noción de debido proceso, cuya vigencia es indispensable en todo tipo de actuación disciplinaria.
Esos criterios, que se traducen en deberes de la autoridad disciplinaria, son los siguientes9: “i) La comunicación formal de la apertura del proceso disciplinario a la persona a quien se imputan las conductas pasibles de sanción; ii) La formulación de los cargos imputados, que puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar y la calificación provisional de las conductas como faltas disciplinarias; iii) El traslado al imputado de todas y cada una de las pruebas que fundamentan los cargos formulados; iv) La indicación de un término durante el cual el acusado pueda formular sus descargos, controvertir las pruebas en su contra y allegar las que considere necesarias para sustentar sus descargos; v) El pronunciamiento definitivo de las autoridades competentes mediante un acto motivado y congruente; vi) La imposición de una sanción proporcional a los hechos que la motivaron; y vii) La posibilidad de que el encartado pueda controvertir, mediante los recursos pertinentes, todas y cada una de las decisiones.” En la misma línea, la jurisprudencia se ha referido también a los siguientes elementos o principios, derivados del artículo 29 superior y aplicables a todas las actuaciones disciplinarias10: “(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la 9 Sobre este tema ver especialmente la sentencia T-301 de 1996 (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz), reiterada en otras posteriores, entre ellas T-433 de 1998 (M. P. Alfredo Beltrán Sierra), T-561 de 2005 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-1034 de 2006 y C-213 de 2007 (en estas dos M. P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-542 de 2010 (M. P. Jorge Iván Palacio Palacio). 10 Cfr. especialmente la sentencia C-555 de 2001 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), además de las ya citadas T-1034 de 2006, C-213 de 2007 y C-542 de 2010. 9 Expediente: 25000-23-42-000-2016-05568-01 (6256-2018) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Nancy Dally Carrillo Godoy contra la Aerocivil presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus” 11. 3.6 Caso concreto relativo a los problemas jurídicos derivados de las causales de nulidad invocadas en el memorial de apelación. La Sala confirmará la sentencia apelada, que negó las súplicas de la demanda, por las siguientes razones: 3.6.1 De antemano, reitera esta Corporación que si bien la garantía del debido proceso abarca un conjunto de principios materiales y formales de obligatoria observancia por parte de las autoridades disciplinarias, que a la vez constituyen derechos de los sujetos disciplinables, tampoco se debe desconocer que los actos de la administración gozan de la presunción de legalidad, hoy por expresa disposición del artículo 88 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)12, indemnidad que adquiere mayor connotación cuando se trata de decisiones sancionatorias de carácter disciplinario, en virtud de que su formación estuvo precedida de la participación activa del investigado y/o de su apoderado, mediante defensa material, con ejercicio de los derechos de contradicción y defensa.
De ahí que en sede judicial se realice un juicio de validez de la actuación disciplinaria, no de corrección, y por ello, no cualquier defecto procesal tiene el poder de afectar la presunción de legalidad que ampara tales actos administrativos. 3.6.2 Se estableció la comisión de la falta disciplinaria, la ilicitud sustancial de la conducta que motivó la sanción y la responsabilidad de la demandante.
En el marco jurídico sancionatorio que nos ocupa, destaca la Sala que la tipicidad, como condición necesaria del derecho disciplinario, halla su fundamento en el principio de legalidad, previsto, en este caso, en la Ley 734 de 2002, así: «ARTÍCULO 4o. LEGALIDAD. El servidor público y el particular en los casos previstos en este código sólo serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización», que es, a su vez, expresión del debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, según el cual «Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio». 11 Sentencia T-429 de 2014, M. P. Andrés Mutis Vanegas. 12 «Artículo 88.
Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción Contencioso Administrativa […]» 10 Expediente: 25000-23-42-000-2016-05568-01 (6256-2018) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Nancy Dally Carrillo Godoy contra la Aerocivil Ha reiterado la Corte Constitucional que «El principio de tipicidad otorga seguridad jurídica a los ciudadanos y hace parte de las garantías del debido proceso, pues permite conocer previamente las conductas prohibidas y las penas aplicables, tanto en materia penal como disciplinaria.
Protege, además, la libertad individual, controla la arbitrariedad judicial y administrativa y asegura la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo y sancionatorio del Estado13. En consecuencia, el Legislador está obligado no solo a prever las conductas que califica como infracciones disciplinarias, sino además, a hacerlo de forma completa y unívoca, de manera que permita a sus destinatarios tener certeza sobre los comportamientos ilícitos, es decir, sobre el alcance de la protección jurídica de sus propios actos14» (sentencia C- 392 de 2019) Acerca de la tipicidad en materia disciplinaria, ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación que «El proceso de adecuación típica supone la comprobación lógica y razonada de la relación de subsunción entre la descripción legal de la conducta disciplinable y la efectivamente desplegada por el sujeto activo, de lo cual surge a su vez, una relación de contrariedad entre el comportamiento de quien tiene a su cargo el ejercicio de funciones públicas y el deber presuntamente incumplido»15.
En el presente caso, durante la actuación disciplinaria se demostraron, con creces, hechos relevantes que demuestran la responsabilidad de la señora Nancy Dally Carrillo Godoy. Para entender el asunto, empieza la Sala por destacar que la Aerocivil, en el acto sancionatorio de primera instancia, precisó que «conforme a lo pactado en los negocios jurídicos, esto es, en la Oferta de Servicios de Transporte Aéreo con Beneficios Comerciales del 1 de abril de 2011 y el Convenio de Afiliación a PREFERENCIA “programa para viajes empresariales” del 1 de abril de 2013; las aerolíneas integradas en Avianca Holdings S. A., entre ellas, Aerovías del Continente Americano S. A. AVIANCA, por intermedio del programa PREFERENCIA le otorga a la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil beneficios acumulables valorados en pesos colombianos, por la compra y utilización de los servicios de transporte aéreo de pasajeros a través de las agencias de viajes contratadas para el suministro de tiquetes aéreos nacionales 13 Sentencias C-653 de 2001.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1093 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 14 Sentencia C-796 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil, reiterada en la Sentencia C-030 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 15 Sentencia de 17 de mayo de 2018, sección segunda, expediente 110010325000201301092 00 (2552-2013). 11 Expediente: 25000-23-42-000-2016-05568-01 (6256-2018) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Nancy Dally Carrillo Godoy contra la Aerocivil e internacionales.
Dichos beneficios son redimibles en tiquetes y […] son para uso exclusivo del cliente corporativo (Aeronáutica Civil), por lo mismo, no pueden ser vendidos, cedidos, ni transferidos a cualquier título a otra persona natural o jurídica; por lo que los transportistas integrados en Avianca Holdings S. A., exigen que los beneficios sean utilizados a través de lo que se denomina “pasajero elegible”, como la persona natural que sea directivo, empleado, consultor, asesor, contratista, socio de negocios, miembro de la familia de cualquiera de los anteriores, u otro, siempre y cuando se trate de viajes en ejercicio de sus funciones o en cumplimiento de asignaciones directamente relacionadas con la actividad social del cliente corporativo o de una compañía afiliada, o por efectos de la reubicación o traslado del empleado del cliente corporativo» [sic] (f. 20) [negrilla de la Sala].
Agrega que «Para hacer uso de dichos beneficios, el cliente corporativo designa una persona como “Administrador web”, la cual es la responsable del uso del PIN o contraseña de seguridad, por ser personal, confidencial e intransferible, con la que ingresa y accede al sitio www.programapreferencia.com, en donde a nombre del cliente corporativo puede realizar todas las transacciones disponibles como consultar los beneficios, modificar la contraseña de seguridad, redimir beneficios, entre otros» [sic] (f. 20 vuelto).
Para el caso, como «Administrador web» fue designada la accionante desde 2008 hasta septiembre de 2015. Así lo evidenció la entidad en el acto sancionatorio de primera instancia: «Está debidamente demostrado que la señora NANCY DALLY CARRILLO GODOY, en su condición de Técnico Aeronáutico V grado 23 (e), de la secretaría general de la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil, es la servidora pública que desde 2008 y hasta septiembre de 2015, figuraba en el sistema de AVIANCA como el “Administrador web” y autorizada por el cliente corporativo Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil para hacer redenciones de los beneficios de la entidad» (f. 21).
Este hecho no lo controvierte la demandante. Para demostrar la responsabilidad disciplinaria de la demandante, resulta suficiente destacar el hecho confirmado, no controvertido por ella, de que aprovechó ilegalmente la condición privilegiada de «Administrador web» para obtener pasajes aéreos oficiales a su favor (sin que fuera en desarrollo de misión oficial), de su familia (madre, esposo e hijos), particulares y funcionarios de la entidad, al margen del desempeño de actividades oficiales. 12 Expediente: 25000-23-42-000-2016-05568-01 (6256-2018) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Nancy Dally Carrillo Godoy contra la Aerocivil La Aerocivil comprobó, por ejemplo, que con cargo al aludido programa institucional de beneficios «la señora LUCILA GODOY ROJAS […] madre de la señora NANCY DALLY CARRILLO GODOY […] aparece en la relación como beneficiaria de los MPDS No. 13420050079125 ruta Bogotá/ San Andrés / Bogotá durante los días 22 y el 26 de junio de 2011, y 12420050139815 ruta Bogotá / Orlando / Bogotá para el 6 de septiembre y 29 de noviembre de 2011, recorridos realizados en las fechas señaladas por la señora GODOY ROJAS, conforme a la información suministrada por AVIANCA» (f. 23).
Agrega la entidad estatal que «Así mismo, se encuentra registrada la señora LUCILA GODOY ROJAS […] ruta Bogotá / Orlando / Bogotá ida 11/12/2012 con regreso para el 10/03/2013 y […] recorrido Bogotá / Barranquilla / Bogotá durante los días 13 y 16 de octubre de 2012, persona que viajó de Bogotá a Orlando en la fecha indicada y de Orlando a Bogotá, el 6 de febrero de 2013 y de Bogotá a Barranquilla el día señalado y regresó de Barranquilla a Bogotá el 15 de octubre de 2012, conforme a la información suministrada por AVIANCA […].
La señora DOGOY ROJAS es la madre de NANCY DALLY CARRILLO GODOY, tal como se desprende de los formularios de bienes y rentas diligenciados por la misma funcionaria» (f. 30, vuelto), ello con cargo al programa de beneficios de la Aerocivil. Igual ocurrió en 2014 (f. 40). Añade que «dentro de las personas favorecidas aparece el servidor público de la entidad, señor JORGE ENRIQUE TORRES BELTRÁN, esposo o compañero permanente de NANCY DALLY CARRILLO GODOY […] ruta Bogotá / San Andrés / Bogotá para el 22 y el 26 de junio de 2011, recorridos realizados en dichas fechas, conforme a la información suministrada por AVIANCA […] período para el cual el empleado en cita no estaba en comisión oficial o de capacitación» (f. 24).
También realizaron viajes en 2014, con destinos a Orlando (Florida), ella y su esposo [f. 44] y a Manizales en 2015 con sus hijos María Alejandra y Juan Camilo Torres (f. 47, vuelto y 49). De igual modo, se probó en la actuación disciplinaria que favoreció con pasajes aéreos por cuenta del programa de beneficios de la Aerocivil a sus hijos Marina y Juan Torres, con destino Bogotá / San Andrés / Bogotá el 22 y 26 de junio de 2011 (f. 25), Camilo y Alejandra Torres en 2012 en los mismos trayectos, estos dos últimos también con pasajes a Orlando (Florida) en 2014 (f. 37) En 2012, como beneficiarios de pasajes aéreos con cargo al mismo programa de la entidad, también «aparecen relacionados Camilo Torres, Alejandra Torres, Elizabeth Melo, Alicia Godoy, Fernando Monroy, Natalia Fontecha, 13 Expediente: 25000-23-42-000-2016-05568-01 (6256-2018) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Nancy Dally Carrillo Godoy contra la Aerocivil Dina Marina Zabaleta, Maribel Galván, María del Carmen Vallejo, Lucelly Murcia, Luz Marina Beltrán, Yanira Carrillo y Lucila Godoy, personas que no tienen ninguna relación laboral o contractual con la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil, tal como se desprende de la comunicación […] del 28 de octubre de 2015, suscrita por el Jefe del Grupo de Situaciones Administrativas de la Aeronáutica Civil» [se destaca] (f. 30).
Lo anterior por mencionar solo algunos casos. En este contexto, para la Sala la decisión sancionatoria de la Aerocivil fue ajustada a derecho, en cuanto, de manera razonada y razonable, concluyó: Conforme con lo. expuesto, se encuentra suficientemente probado el primer cargo formulado a la señora NANCY DALLY CARRILLO GODOY, en su condición de Técnico Aeronáutico V grado 23 de la Secretaría de la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil toda vez que actuando como funcionaria designada para la redención de beneficios del Programa Corporativo y "'administradora ·Web'" del· Programa PREFERENCIA, en· desarrollo de los negocios jurídicos denominados Oferta de Servicios de Transporte Aéreo con Beneficios Comerciales con código corporativo CC15485 del 1 de abril de 2011 y del Convenio de ·Afiliación a PREFERENCIA “programa para viajes empresariales” del 1 de abril de 2013, entre el 31 de mayo de 2011 y el 23 de julio de 2015, redimió beneficios de uso exclusivo de la Aeronáutica Civil, a su favor, de sus hijos, de su madre y de su esposo o compañero permanente, así como a nombre de particulares y servidores públicos de la entidad, sin tener la condición de “pasajeros elegibles”, redenciones que ascendieron a la cantidad de CIENTO CUARENTA Y OCHO (148) y que tuvieron un costo de $127.473.100; actuación con la cual desconoció el principio de moralidad que regula la función administrativa, consagrado en el artículo 209 de la Constitución Política y en numeral 5 del artículo 3 de la Ley 1437 de 2011, asimismo, infringió el numeral 21 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 y el numeral 31 del artículo 48 ibidem [sic] (f. 56, vuelto).
Lo señalado guarda congruencia con el pliego de cargos formulado en el mismo sentido por la autoridad disciplinaria (f. 7, vuelto). La imputación jurídica y la sanción se adecuaron a la vulneración de los artículos 209 de la Constitución Política, que preceptúa: «La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones»; 3 (numeral 5) del CPACA, que 14 Expediente: 25000-23-42-000-2016-05568-01 (6256-2018) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Nancy Dally Carrillo Godoy contra la Aerocivil establece «En virtud del principio de moralidad, todas las personas y los servidores públicos están obligados a actuar con rectitud, lealtad y honestidad en las actuaciones administrativas»; y 34 y 48 de la Ley 734 de 2002, que señalan: «ARTÍCULO 34.
DEBERES. Son deberes de todo servidor público: […] 21. Vigilar y salvaguardar los bienes y valores que le han sido encomendados y cuidar que sean utilizados debida y racionalmente, de conformidad con los fines a que han sido destinados. […]
ARTÍCULO 48. Son faltas gravísimas las siguientes: […] 31. Participar en la […] la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la […] la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley […]», con ocasión del «Convenio de Afiliación a PREFERENCIA “programa para viajes empresariales” del 1 de abril de 2013».
Le atribuyó y sancionó la falta como gravísima, a título de dolo. Con todo, la recurrente insiste en sobreponerse a la ley y aduce que no tenía plena discrecionalidad para entregar pasajes aéreos a funcionarios, puesto que debía preceder orden del secretario general de la Aerocivil, tal como sucedió con los pasajes a nombre de personas allegadas a la demandante o de particulares.
Esta excusa antes que exonerarla de responsabilidad, la compromete en mayor medida, puesto que era consciente de la ilicitud sustancial de su comportamiento, al punto que buscaba la autorización de su superior con el propósito de obtener pasajes aéreos para ella, los miembros de su familia, personas particulares y funcionarios de la entidad, sin que estuvieran autorizados para realizar misiones oficiales en esos desplazamientos, al punto que admite que «[…] si hubo tiquetes a nombre de personas allegadas a la demandante o particulares, ello siempre lo fue con la aprobación o aquiescencia de la misma Secretaría General» (f. 257).
La actitud dolosa de la demandante se corrobora con la afirmación, en el sentido de que reconoce que ««era vox populi que quien necesitara un tiquete por fuera de las misiones institucionales de la entidad debía acudir a tal funcionario [secretario general], para que este autorizara o no la extensión de un tiquete según el grado de amistad con el beneficiario» (f. 258), situación de la que ella misma sacó provecho indebido y ahora incrimina que «el Secretario General era quien tenía la posición de garante en su condición de profesional y superior al de la humilde trabajadora [señora Nancy Dally Carrillo Godoy]» (f. 259).
Ahora bien, la eventual participación que haya tenido el secretario general de la 15 Expediente: 25000-23-42-000-2016-05568-01 (6256-2018) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Nancy Dally Carrillo Godoy contra la Aerocivil Aerocivil en la falta cometida por la demandante, no la exonera de responsabilidad disciplinaria, por cuanto resulta claro que solo ella, por lo menos en el caso de su núcleo familiar, era quien determinaba, a iniciativa propia, la manera de buscar irregularmente los pasajes para su esposo, madre e hijos y para eso acudía al concurso ese funcionario superior, del cual obtenía su autorización, tal como lo acepta, y que no fue una, sino varias veces, durante los años 2011 a 2015, como se consignó, por demás, en la extensa relación de pasajes obtenidos de manera anómala por la accionante, vertida en los actos acusados, con respaldo en pruebas documentales y certificaciones de la aerolínea Avianca S. A. Por otra parte, aduce la recurrente que la autoridad disciplinaria no debió privilegiar al secretario general como quejoso, sino como otro de los investigados, en condición de garante del contrato del plan preferencial de tiquetes; que, por consiguiente, la responsabilidad de la señora Nancy Dally Carrillo Godoy no era individual; que el Tribunal inobservó que no todas las redenciones de beneficios lo fueron al margen de la misión institucional.
Tales aseveraciones son contrarias a derecho; no sirven para desvirtuar la presunción de legalidad de la sanción impuesta a la señora Nancy Dally Carrillo Godoy, comoquiera que la responsabilidad disciplinaria es personal; por eso la entidad le formuló el pliego de cargos de manera individual, con sujeción al artículo 163 de la Ley 734 de 200216 (ff. 7 y 8), y demostró el incumplimiento de los deberes funcionales citados por la Aerocivil, indistintamente de que el secretario general de la institución hubiera tenido alguna participación en los hechos; y si este funcionario no fue investigado en la misma actuación, tampoco afecta de nulidad el procedimiento en los términos del artículo 143 de dicha Ley17; esa supuesta omisión no vulneró derechos y garantías, ni constituye 16 «ARTÍCULO 163.
CONTENIDO DE LA DECISIÓN DE CARGOS. La decisión mediante la cual se formulen cargos al investigado deberá contener: 1. La descripción y determinación de la conducta investigada, con indicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó. 2. Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación, concretando la modalidad específica de la conducta. 3.
La identificación del autor o autores de la falta. 4. La denominación del cargo o la función desempeñada en la época de comisión de la conducta. 5. El análisis de las pruebas que fundamentan cada uno de los cargos formulados. 6. La exposición fundada de los criterios tenidos en cuenta para determinar la gravedad o levedad de la falta, de conformidad con lo señalado en el artículo 43 de este código. 7.
La forma de culpabilidad. 8. El análisis de los argumentos expuestos por los sujetos procesales». 17 «ARTÍCULO 143. CAUSALES DE NULIDAD. Son causales de nulidad las siguientes: 1. La falta de competencia del funcionario para proferir el fallo. 2. La violación del derecho de defensa del investigado. 3. La existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso. 16 Expediente: 25000-23-42-000-2016-05568-01 (6256-2018) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Nancy Dally Carrillo Godoy contra la Aerocivil motivo eximente de responsabilidad de la accionante, puesto que el disciplinado solo se libera de culpabilidad por las causales señaladas en el artículo 28 ibidem18.
La imputación disciplinaria se efectuó en forma personal a la investigada, se itera, y de ese modo fue sancionada, lo cual desvirtúa el cargo de que no se individualizó el deber funcional incumplido. Tampoco resulta dable admitir como eximente de responsabilidad el hecho de que no todas las redenciones de beneficios mediante de pasajes aéreos se realizaron al margen de misiones institucionales, como lo aduce la apelante.
En gracia de discusión, es suficiente demostrar solo un caso para que la falta se configure, sin embargo, se evidenció que fueron múltiples los tiquetes que obtuvo de manera fraudulenta la actora para su beneficio personal, el de su familia, de particulares y de funcionarios no autorizados para viajar por cuenta de la Aerocivil sin estar en misión oficial, lo cual se comprobó, entre otras pruebas, con las respectivas certificaciones de la aerolínea Avianca de que esos pasajes fueron efectivamente usados.
Acerca de la noción de falta disciplinaria, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en precisar que «Lo que genera el reproche de la administración al agente estatal o al particular que ejerce función pública no es propiamente la voluntad de lesionar los intereses protegidos de la función pública sino los comportamientos que impliquen cumplimiento incompleto o defectuoso de los deberes de cuidado y eficiencia que se le encomiendan»19.
De modo que no se ajusta a la realidad el argumento de apelación de que en la investigación disciplinaria no demostró si los beneficiarios de pasajes aéreos eran funcionarios y si viajaron o no y que, por ello, se vulneró el principio de proporcionalidad.
PARÁGRAFO. Los principios que orientan la declaratoria de nulidad y su convalidación, consagrados en el Código de Procedimiento Penal, se aplicarán a este procedimiento». 18 «ARTÍCULO
28. CAUSALES DE EXCLUSIÓN DE LA RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA. Está exento de responsabilidad disciplinaria quien realice la conducta: 1. Por fuerza mayor o caso fortuito. 2. En estricto cumplimiento de un deber constitucional o legal de mayor importancia que el sacrificado. 3. En cumplimiento de orden legítima de autoridad competente emitida con las formalidades legales. 4.
Por salvar un derecho propio o ajeno al cual deba ceder el cumplimiento del deber, en razón de la necesidad, adecuación, proporcionalidad y razonabilidad. 5. Por insuperable coacción ajena o miedo insuperable. 6. Con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituye falta disciplinaria. 7. En situación de inimputabilidad.
En tales eventos se dará inmediata aplicación, por el competente, a los mecanismos administrativos que permitan el reconocimiento de las inhabilidades sobrevinientes. No habrá lugar al reconocimiento de inimputabilidad cuando el sujeto disciplinable hubiere preordenado su comportamiento». 19 Sentencia C- 181 de 2002, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra 17 Expediente: 25000-23-42-000-2016-05568-01 (6256-2018) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Nancy Dally Carrillo Godoy contra la Aerocivil Para el régimen disciplinario no interesa si el servidor público infractor logra su cometido con el comportamiento reprochable.
Al respecto, reitera la Sala que las faltas disciplinarias son de conducta, no de resultado, de ahí que en este caso la potestad sancionatoria del Estado tiene como finalidad «la salvaguarda de la obediencia, la disciplina, la rectitud y la eficiencia de los servidores del Estado20. Así mismo, por la garantía de la buena marcha y buen nombre de la administración pública y la obligación de asegurar a los gobernados que las funciones oficiales sean ejercidas en beneficio de la comunidad (Art. 2º de la CP)21.
En consecuencia, desde el punto de vista interno, persigue el cumplimiento de los deberes a cargo de los servidores públicos y desde el punto de vista externo, tiene el propósito de que se alcancen los fines del Estado y los principios de la función pública22» (Corte Constitucional, sentencia C- 392 de 2019). En el presente asunto, la entidad articuló la apreciación de las pruebas con todos los hechos y circunstancias que rodearon los acontecimientos investigados contra la accionante y la condujo a la certeza sobre la existencia de la falta y de la responsabilidad de la investigada; desconocerlo equivaldría a darle la espalda a la razón práctica y a las evidencias materiales, so pretexto de que no existió prueba para sancionar.
Por otra parte, arguye la apelante que no existía manual de funciones que le asignara la responsabilidad de ser «supervisora contractual» del «Convenio de 20 Sentencias C-341 de 1996. M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-1093 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-818 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil. En la Sentencia C-948 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), precisó la Sala: “[c]onstituye elemento básico de la organización estatal y de la realización efectiva de los fines esenciales del Estado social de derecho, la potestad del mismo de desplegar un control disciplinario sobre sus servidores, dada la especial sujeción de éstos al Estado, en razón de la relación jurídica surgida por la atribución de una función pública; de manera que, el cumplimiento de sus deberes y responsabilidades se efectúe dentro de una ética del servicio público y con sujeción a los principios de moralidad, eficacia y eficiencia que caracterizan la actuación administrativa y el cabal desarrollo de la función pública”. 21 Ver sentencias C-155 de 2002.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-762 de 2009. M.P. Juan Carlos Henao Pérez; y C-948 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis. En la Sentencia C-280 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), la Corte explicó que el derecho disciplinario “es consustancial a la organización política y absolutamente necesario en un Estado de Derecho (C.P. art. 1º), por cuanto de esta manera se busca garantizar la buena marcha Por ello el derecho disciplinario "está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones", ya que los servidores públicos no sólo responden por la infracción a la Constitución y a las leyes sino también por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (CP. art. 6º)”.
Ver, así mismo, Sentencias C- 341 de 1996. En esta misma decisión, se resaltó que la administración se halla instituida para servir a los altos intereses de la comunidad, lo cual se traduce en el deber de desarrollar actividades concretas de beneficio colectivo para satisfacer las necesidades insatisfechas de ésta, mediante el ejercicio de los diferentes poderes de intervención de que dispone, todo lo cual impone que la actividad de los funcionarios estatales se adecue a los imperativos de la eficacia, la eficiencia y la moralidad administrativa.
De este modo, afirmó la Sala, “se asegura el adecuado funcionamiento de los servicios estatales, el correcto manejo y la preservación del patrimonio público, y la buena imagen de la administración, la cual gana legitimidad y credibilidad frente a la comunidad”. 22 Sentencia C-721 de 2015. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 18 Expediente: 25000-23-42-000-2016-05568-01 (6256-2018) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Nancy Dally Carrillo Godoy contra la Aerocivil Afiliación a PREFERNCIA “programa para viajes empresariales del 1 de abril de 2013» y que tampoco se lesionó el patrimonio institucional, toda vez que el tema de esos beneficios no tiene desarrollo legal, lo que torna atípica la conducta.
Este argumento resulta igualmente fallido, en razón a que ningún servidor estatal asume funciones administrativas sin responsabilidad. Tal como la Aerocivil lo planteó a la demandante en el pliego de cargos y en el acto de sanción, «En virtud del principio de moralidad, todas las personas y los servidores públicos están obligados a actuar con rectitud, lealtad y honestidad en las actuaciones administrativas» (artículo 3.5 del CPACA); y la Ley 734 de 2002, que señala: «ARTÍCULO 34.
DEBERES. Son deberes de todo servidor público: […] 21. Vigilar y salvaguardar los bienes y valores que le han sido encomendados y cuidar que sean utilizados debida y racionalmente, de conformidad con los fines a que han sido destinados. […]». La jurisprudencia constitucional ha precisado que el Código Disciplinario Único consagra para todos los servidores públicos un deber general afirmativo, relativo al cumplimiento del servicio que le haya sido encomendado con las exigencias de diligencia, eficiencia e imparcialidad; otro deber general negativo, referido a la abstención de cualquier clase de acto u omisión que origine la suspensión o perturbación injustificada de un servicio esencial o el abuso indebido del cargo o de las funciones encomendadas; y una obligación de carácter general de comportarse con respeto, imparcialidad y rectitud en las relaciones interpersonales por razón del servicio público que le haya sido encomendado23.
Por consiguiente, se torna errado el planteamiento de defensa con el que se pretende que el aprovechamiento ilícito de la posición privilegiada de la función que desempeñaba la actora para obtener pasajes aéreos con cargo a los beneficios de la Aerocivil quede indemne, so pretexto de que no tenía, según el manual de funciones del empleo que desempeñaba, la responsabilidad de actuar como supervisora del «Convenio de Afiliación a PREFERNCIA “programa para viajes empresariales” del 1 de abril de 2013», si lo cierto es que fue asignada «administradora web» de ese programa de beneficios desde 2008 y lo ejerció hasta septiembre de 2015 y era la única persona que manejaba la clave de seguridad de acceso. 23 Sentencia C-30 de 2012. 19 Expediente: 25000-23-42-000-2016-05568-01 (6256-2018) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Nancy Dally Carrillo Godoy contra la Aerocivil Así lo indicó la entidad: «Está debidamente demostrado que la señora NANCY DALLY CARRILLO GODOY, en su condición de Técnico Aeronáutico V grado 23 (e), de la secretaría general de la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil, es la servidora pública que desde 2008 y hasta septiembre de 2015, figuraba en el sistema de AVIANCA como el “Administrador web” y autorizada por el cliente corporativo Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil para hacer redenciones de los beneficios de la entidad» (f. 21), hecho que ella tampoco discute.
Además, téngase en cuenta que, como lo reveló la Aerocivil en el acto sancionatorio de primer grado, «Está probado que la señora NANCY DALLY CARRILLO GODOY, en su condición de Técnico Aeronáutico V grado 23 […] en representación de la Aeronáutica Civil suscribió la Oferta de Servicios de Transporte Aéreo con Beneficios Comerciales con código corporativo CC15485 del 1 de abril de 2011 y el Convenio de Afiliación a PREFERENCIAS “programa para viajes empresariales” del 1 de abril de 2013 con AVIANCA S. A. and TACA International Airlines S. A.» (sic) [se destaca] (f. 18, vuelto), por ende, tenía pleno conocimiento de que allí estaba estipulado que esos beneficios eran valorados en pesos colombianos (por tanto, pertenecían patrimonio de la entidad) y estaban reservados para funcionarios de la Aerocivil y algunos terceros, siempre que estuvieran encaminados al desarrollo de funciones propias de la misión institucional, a través de lo que se denominaba «pasajero elegible» de dicho programa.
Resulta incuestionable que, al ser objeto de valoración económica, tales pasajes formaban parte de los haberes de la Aerocivil, y por esta razón no es dable consentir que no hubo detrimento patrimonial con la apropiación indebida de ellos por la actora, puesto que los daños al patrimonio del Estado pueden provenir de varias fuentes y, en este sentido, ha sostenido la Corte Constitucional que «la expresión intereses patrimoniales se aplica a todos los bienes, recursos y derechos susceptibles de valoración económica cuya titularidad corresponda a una entidad pública, y del carácter ampliamente comprensivo y genérico de la expresión, que se orienta a conseguir una completa protección del patrimonio público» (sentencia C- 340 de 2007).
Todo lo anterior para concluir que la conducta irregular enrostrada a la accionante se demostró, que se tradujo en incumplimiento de los deberes funcionales imputados en el pliego de cargos y corresponde, en efecto, a la descripción típica de carácter gravísimo y doloso que prevé el régimen disciplinario, como lo concluyó y sancionó la Aerocivil en las dos instancias. 20 Expediente: 25000-23-42-000-2016-05568-01 (6256-2018) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Nancy Dally Carrillo Godoy contra la Aerocivil En fin, el intento de la demandante por demostrar su inocencia resultó inferior a la contundencia de las pruebas que evidencian lo contrario.
De los supuestos fácticos y jurídicos narrados emerge la responsabilidad disciplinaria de la actora y la legalidad de la sanción impuesta. Lo expuesto, permite a la Sala afirmar que las alegadas desviación de poder24, falsa motivación25, expedición irregular de los actos enjuiciados, atipicidad de la conducta, violación del debido proceso e impersonalidad del juicio no existieron.
Las acusaciones de la demandante resultan, en general, contraevidentes de cara a las pruebas recopiladas y a la especificidad de la motivación fáctica y jurídica de las decisiones acusadas. Por otra parte, al repasar el contenido de los actos sancionatorios, la Sala comprueba que se colmaron los presupuestos formales y sustanciales previstos en el artículo 17026 de la Ley 734 de 2002, alusivos a los aspectos que debe contener el «fallo» disciplinario, puesto que la autoridad disciplinaria analizó las pruebas en conjunto, valoró los cargos, los descargos, las pruebas (f. 16 a 89) y las alegaciones presentadas, relacionó las normas legales y reglamentarias concernientes al deber funcional desconocido (f. 90), fundamentó la calificación de la falta gravísima y dolosa (ff. 91 y 92), y expuso claramente las razones de la sanción y los criterios de su graduación (f. 96).
Asimismo, efectuó un análisis en general de las piezas procesales y se explicó y justificó ampliamente por qué dio credibilidad a unas y se apartó de otras, y el hecho de que la parte actora 24 Según la jurisprudencia de esta Corporación, para que se configure la falsa motivación de los actos administrativos «es necesario que se demuestre una de dos circunstancias: a) O bien que los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o b) Que la Administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente» [sentencia de 26 de julio de 2017, expediente 11001-03-27-000-2018 00006-00 (22326)]. 25 En lo concerniente a la desviación de poder, la Corte Constitucional ha sostenido que este vicio «en la expedición de un acto administrativo se presenta, cuando un órgano del Estado, actuando en ejercicio y dentro de los límites de su competencia, cumpliendo las formalidades de procedimiento y sin incurrir en violación de la ley, utiliza sus poderes o atribuciones con el propósito de buscar una finalidad contraria a los intereses públicos o sociales, en general, o los específicos y concretos, que el legislador buscó satisfacer al otorgar la respectiva competencia» (sentencia C-456 de 1998, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa). 26 ARTÍCULO 170.
CONTENIDO DEL FALLO. El fallo debe ser motivado y contener: 1. La identidad del investigado. 2. Un resumen de los hechos. 3. El análisis de las pruebas en que se basa. 4. El análisis y la valoración jurídica de los cargos, de los descargos y de las alegaciones que hubieren sido presentadas. 5. La fundamentación de la calificación de la falta. 6.
El análisis de culpabilidad. 7. Las razones de la sanción o de la absolución, y 8. La exposición fundamentada de los criterios tenidos en cuenta para la graduación de la sanción y la decisión en la parte resolutiva. 21 Expediente: 25000-23-42-000-2016-05568-01 (6256-2018) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Nancy Dally Carrillo Godoy contra la Aerocivil esté en desacuerdo con ese razonamiento, no implica que las decisiones sean contrarias a derecho.
De manera que la sanción impuesta a la accionante está provista de justificación legal, como se precisó en apartados anteriores de esta providencia; fue razonada y razonable, motivada en lo que objetivamente se demostró durante la investigación administrativa, con sujeción a las previsiones del artículo 170 de la Ley 734 de 2002, en el sentido de que «el fallo» disciplinario «debe ser motivado y contener el análisis de las pruebas en que se basa y el análisis y valoración jurídica de los cargos, de los descargos y de las alegaciones», requisito formal y sustancial que fue satisfecho a cabalidad.
El principio de trascendencia, ínsito en el artículo 143 (numeral 3) del Código Disciplinario Único27, enseña que la existencia de irregularidades sustanciales (no formales) que afecten el debido proceso, tienen la potencialidad de anular la respectiva decisión, pero con la condición de que «La solicitud de nulidad […] deberá indicar en forma concreta la causal o causales respectivas y expresar los fundamentos de hecho y de derecho que la sustenten» (artículo 146 ibidem), lo que precisamente el apoderado no satisfizo en la demanda.
Para esta Corporación, la Aerocivil empleó en forma adecuada sus atribuciones legales, al sancionar a una funcionaria que actuó en evidente oposición a las normas violadas y a los principios de moralidad, economía, imparcialidad, eficacia, eficiencia y transparencia, que gobiernan la función administrativa que se le había encomendado.
Sin más disquisiciones sobre el particular y a partir de una sana hermenéutica jurídica, la Sala arriba a la convicción de que los actos administrativos demandados conservan su validez y eficacia al no haber sido desvirtuada la presunción de legalidad que los ampara, por tanto, se confirmará el fallo de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda. 3.7 Otros aspectos procesales. 3.7.1 Condena en costas.
No se procederá a ello respecto de la parte vencida, dado que en el prisma del artículo 188 del CPACA no se advierte, en síntesis, abuso en la actuación, en la medida en que, como lo ha sostenido esta 27 «Son causales de nulidad las siguientes: […] 3. La existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso». 22 Expediente: 25000-23-42-000-2016-05568-01 (6256-2018) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Nancy Dally Carrillo Godoy contra la Aerocivil Corporación28, la demanda carece de temeridad porque quien la presentó le asiste un fundamento razonable.
Tampoco se detecta una injustificada falta de colaboración o proceder con interés meramente dilatorio que conduzca a considerar que incurrió en una conducta reprochable que la obligue a correr con los gastos realizados por la otra parte para obtener un pronunciamiento judicial. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1°.
Confírmase la sentencia de 21 de junio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la señora Nancy Dally Carrillo Godoy contra la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, conforme a la parte motiva. 2°.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmada electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmada electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmada electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS 28 Sentencia de 18 de febrero de 1999; radicación 10775, M.P. Ricardo Hoyos Duque.