11001031500020220173701 — Consejo de Estado

1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., quince (15) de julio de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-01737-01 Demandante: Roberto Tapia Ahumada Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / REVOCA por IMPROCEDENCIA / SUBSIDIARIEDAD – la parte actora cuenta con el recurso extraordinario de revisión / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - la parte actora pretende reabrir un debate ya surtido y crear una instancia adicional al no estar de acuerdo con lo decidido en el proceso.

Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por el apoderado judicial del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla en contra de la sentencia proferida el 4 de mayo de 2022, por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, mediante la cual se resolvió: << PRIMERO: AMPÁRASE el derecho fundamental al debido proceso del señor Roberto Tapia Ahumada por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: DÉJASE SIN EFECTOS la sentencia proferida el 9 de noviembre de 2021 por la Sección C del Tribunal Administrativo del Atlántico en el marco del proceso de acción de cumplimiento de radicado No. 08-001-33-33-008- 2021-00172-01.

TERCERO: ORDÉNASE a la Sección C del Tribunal Administrativo del Atlántico dictar, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, una nueva sentencia que se ajuste a lo expuesto en la parte motiva del presente fallo de tutela.

CUARTO

NOTIFÍQUESE la decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

QUINTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Radicación: 11001-03-15-000-2022-01737-01 Demandante: Roberto Tapia Ahumada Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 SEXTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación>> (negrillas del texto original).

I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 18 de enero de 2022, el señor Roberto Tapia Ahumada, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo del Atlántico, con el fin de que se proteja su derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado por la autoridad judicial accionada, al proferir el fallo de 9 de noviembre de 2021, por medio del cual revocó el fallo proferido el 24 de septiembre de 2021 por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Barranquilla y, en su lugar, declaró improcedente la acción de cumplimiento No. 08-001-33-33-008-2021-00172-01. 2.- Según se ilustra en la demanda, las pretensiones en ella contenidas se contraen a las siguientes1: << Roberto Tapia Ahumada, abogado en ejercicio, identificado con la cédula de ciudadanía No.8.662.906 expedida en Barranquilla, portador de la tarjeta profesional de abogado No.31.774 del Consejo Superior de la Judicatura, en mi condición de accionante dentro del proceso de la radicación 08-001-33-33- 008- 2021-00172-01 que se tramitó en primera instancia en el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla y en segunda instancia en el Tribunal Administrativo del Atlántico, con todo respeto presento acción de tutela, contra la sección “C” del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico conformada por los magistrados Jorge Eliecer Fandiño Gallo, Javier Bornacelly Campbell y Cesar Augusto Torres Ormaza, a fin de que en sede de tutela se declare la nulidad de la sentencia de fecha 9 de noviembre del 2021 notificada por correo electrónico el 10 de noviembre del mismo año y que resolvió la apelación de la sentencia de primera instancia proferida dentro de la acción de cumplimiento de la misma radicación, por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Barranquilla en el proceso en que aparece como accionado el Distrito de Barranquilla, con fecha 24 de septiembre del 2021 todo ello basado en el artículo 86 de la Constitución nacional reglamentada por decreto 2591 de 1991, para que se revoque en sede de tutela la sentencia de segunda instancia con fecha 9 de noviembre del 2021 y en su lugar deje en firme la sentencia apelada >> (negrillas del texto original). 1 Expediente digital, Folio 1 del escrito de demanda.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-01737-01 Demandante: Roberto Tapia Ahumada Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 3.- Entre los presupuestos de orden fáctico que respaldan la protección invocada y de las pruebas allegadas se tiene, que: 3.1.- El 15 de febrero de 2021, el accionante, mediante petición, le solicitó a la Alcaldía de Barranquilla, que, en cumplimiento de las disposiciones consagradas en el artículo 5 del Decreto 1678 de 1958, reformado por el Decreto 2759 de 1997, ordenara el desmonte y retiro de las placas que, por ser obras construidas durante su administración, aparecen los nombres de los alcaldes, ubicadas en: (i) el Palacio de Combate Sugar Baby Rojas, ubicado en la calle 55 Carrera 54;

(ii) el Gran Malecón del Río Magdalena, ubicado en la vía 40 en las calles 72, 79; el Parque Bellavista, ubicado en la calle 72 con carrera 61; (iii) el Parque Tomás Suri Salcedo, ubicado en la calle 72 con carrera 46; (iv) la Galería Artesanal y Comercial 72, ubicado en la calle 72 No. 44-101; (v) la Escultura del Joe Arroyo, ubicada en la carrera 46 con calle 72;

(vi) el Parque Luis Carlos Galán Sarmiento, ubicado en la carrera 44 con calle 72; (vi) el Parque Eugenio Macías, ubicado en la carrera 45 con calle 80; (vii) el Parque del Sagrado Corazón, ubicado en la carrera 42F con calle 80; (viii) el Parque de la Electrificadora, ubicado en la carrera 64 con calle 85; (ix) el Parque Dos Villas, ubicado en la carrera 65 con calle 85;

(x) el Parque de Tivoli, ubicado en las carreras 64C y 65 con calle 94; (xi) la Unidad Deportiva y recreativa Parque Bosques del Norte, ubicado en la calle 94 con carrera 53; (xii) la Escultura en el estadio Edgar Rentería, ubicado en la calle 47 con carrera 56; (xiii) el Nuevo Puente Pumarejo; y “en todos aquellos sitios en la ciudad de Barranquilla en donde aparezcan los nombres de los funcionarios en cuyos periodos se llevaron a cabo dichas obras”2. 3.2.- El 10 de marzo de 2021, a través del Oficio QUILLA-21-057565, la Alcaldía de Barranquilla negó dicha solicitud, al considerar que la entidad “en el caso en comento no está infringiendo prohibición alguna, puesto que las placas fueron donadas en su momento por parte de terceros (contratistas) en los actos inaugurales de las obras objeto de seguimiento, asumiendo de manera voluntaria los respectivos costos por su montaje conmemorando así un mensaje a la comunidad de absoluta recordación en los lugares que se especifican en su misiva dirigida a la administración (…) De igual modo es preciso indicarle al peticionario que actualmente en el Consejo de Estado se ventila un recurso de apelación sobre una Acción de Cumplimiento concerniente a un tema similar (…) En conclusión y de acuerdo con lo relatado, para la administración no tiene vocación de prosperidad lo requerido en su misiva dirigida a la administración, es de acotar que la función de la placa no es la de recordar a un funcionario público determinado que participó en la consecución de la obra, sino que es un obsequio de unos particulares”3. 2 Expediente digital, Rad. 08001-33-33-008-2021-00172-00/02, 05 Derecho de petición alcalde Jaime Pumarejo Heins, fl. 1. 3 Expediente digital, Rad. 08001-33-33-008-2021-00172-00/02, 06 443433_RESPUESTA DERECHO DE PETICIÓN ROBERTO TAPIA AHUMADA QUILLA-21-034379 (1), fl. 2.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-01737-01 Demandante: Roberto Tapia Ahumada Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 3.3.- En desacuerdo con lo anterior, el accionante, en ejercicio del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos previsto en la Ley 393 de 1997, Rad. 08001-33-33-008-2021-00172-00, demandó a la Alcaldía de Barranquilla, solicitando que se ordenara el cumplimiento del Decreto 1678 de 1958, modificado por el Decreto 2759 de 1997. 3.4.- El 24 de septiembre de 2021, el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla accedió a las pretensiones de la demanda y resolvió ordenar al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, cumplir y hacer cumplir lo establecido en el inciso 2º, del artículo 1 del Decreto 2759 de 1997, modificatorio del artículo 5 del Decreto 1678 de 1958, otorgando un término de dos (2) meses a la entidad para retirar las placas conmemorativas señaladas por el demandante y las demás que se encontraran en iguales condiciones. 3.5.- Inconforme con la decisión adoptada, la entidad demandada presentó recurso de apelación y adujo que la acción de cumplimiento interpuesta era improcedente debido a que: (i) La norma presuntamente incumplida no contiene u ordena la ejecución de un deber inobjetable, solo se limita a establecer una prohibición para la colocación de placas o monumentos destinados a recordar la participación de funcionarios en ejercicio en la construcción de obras públicas y de la norma tampoco se desprende el deber de retirar las placas que se hubieren erigido, pues su redacción se limita a restringir su colocación. Refiere que la autorización de las placas que el actor solicita sean retiradas, se dio teniendo en cuenta que el objeto de las mismas no es recordar la participación de funcionarios en la construcción de las obras, sino que son un obsequio de los contratistas a la ciudadanía en general.

(ii) En la respuesta ofrecida por la Alcaldía, Oficio QUILLA-21-057565, se advierte que el Distrito de Barranquilla aceptó la donación de las placas que hicieron terceros contratistas y que fueron ubicadas en los bienes de uso público señalados, razón por la cual, dicha decisión debía ser cuestionada a través del medio de control de nulidad.

Además, precisó que “la evidencia de la aceptación por parte de la administración distrital del montaje de las placas en cada uno de los bienes de uso público enunciados en el libelo precisamente esta dada por la existencia de dichas placas, su presencia no puede explicarse, sino por la autorización del ente territorial, decisión cuya legalidad debe someterse al examen por el juez natural y no a través de la acción constitucional de cumplimiento que a todas luces resulta improcedente por existir otro mecanismo judicial para que el actor alcance las pretensiones aquí planteadas”4. 4 Expediente digital, Rad. 08001-33-33-008-2021-00172-00/02, 11 RECURSO DE APELACIÓN ACCIÓN CUMPLIMIENTO 2021-00172, fls. 3 - 7.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-01737-01 Demandante: Roberto Tapia Ahumada Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 3.6.- El 9 de noviembre de 2021, el Tribunal Administrativo del Atlántico, resolvió revocar la sentencia proferida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla y, en su lugar, decidió declarar improcedente la acción de cumplimiento.

En el mencionado fallo, el Tribunal consideró que, de conformidad con el precedente establecido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en la Sentencia de 29 de julio de 2021, 08001-23-33-000-2021-00058-01, las acciones de cumplimiento que pretenden el retiro de placas que contienen nombres de funcionarios son improcedentes cuando existen otros medios de defensa judicial para controvertir el acto que permite y autoriza la instalación de ese tipo de placas, incluso en aquellos casos en los que el acto administrativo controvertido se expide en forma verbal.

Además, precisó que, de conformidad con el referido precedente, los actos administrativos verbales, a pesar de no constar en un documento, producen efectos jurídicos, bien sea porque las decisiones contenidas en estos cumplen con el requisito de publicidad, lo que indiscutiblemente les otorga eficacia y oponibilidad, produciendo los efectos para las cuales fueron tomadas, o porque se ejecutan directamente.

Con fundamento en lo anterior, señaló que, a partir de la respuesta otorgada por el Distrito de Barranquilla, en el Oficio QUILLA-21-057565, era posible inferir que la entidad avaló la colocación de las placas conmemorativas a solicitud de los contratistas de las obras y concluyó que al autorizar o permitir la instalación de las referidas placas se configuró la existencia de un acto administrativo verbal, razón por la cual, los demandantes disponían de los medios de control ordinarios establecidos para controvertir las decisiones que consideraban contrarias a derecho. 4.- Como fundamento de las pretensiones, la parte actora aduce que el Tribunal Administrativo del Atlántico vulneró su derecho fundamental al debido proceso.

Según el accionante, en la decisión cuestionada, se configuraron los defectos: fáctico, sustantivo y falta de motivación. 4.1.- En relación con el defecto fáctico, alegó que, a pesar de la ausencia del material probatorio necesario para acreditar la existencia de un acto administrativo verbal, la autoridad judicial accionada concluyó que los contratistas de las obras públicas en las que se exhiben las placas conmemorativas solicitaron al Distrito de Barranquilla su autorización para colocarlas y que, en virtud de dicha solicitud la entidad manifestó su voluntad de aceptar dicha instalación. Además, precisó que la Sección Quinta del Consejo de Estado ha señalado que las autorizaciones verbales para la colocación de placas deben demandarse en sede de lo contencioso administrativo, sin embargo, a diferencia del caso objeto de estudio, en los casos en los que esta Corporación Radicación: 11001-03-15-000-2022-01737-01 Demandante: Roberto Tapia Ahumada Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento, las entidades demandadas aportaron el material probatorio necesario para acreditar la existencia de un acto administrativo verbal. 4.2.- Sobre la configuración del defecto sustantivo indicó que, sin justificación o fundamentación alguna, el tribunal accionado adoptó una decisión contraria a la norma cuyo cumplimiento se pretendía y desconoció la sentencia proferida el 29 de julio de 2021 por la Sección Quinta del Consejo de Estado. 4.3.- Por último, indicó que la sentencia objeto de controversia violó el principio de congruencia, ya que no existe una relación entre los hechos y pruebas aportadas por las partes y la decisión adoptada.

B. Trámite procesal y contestación de la demanda 5.- Mediante auto de 23 de marzo de 2022, el despacho sustanciador, admitió la acción de tutela, ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Atlántico, vinculó al Distrito de Barranquilla y al señor Fernando Borda Castillo, en calidad de terceros interesados en el proceso. Además, requirió al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Barranquilla y al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico, Sección C, para que allegaran, en medio digital, las piezas del expediente de acción de cumplimiento con radicado No. 08-001-33-33-008-2021-00172-01.

(i) Tribunal Administrativo del Atlántico5 6.- El 30 de marzo de 2022, la Sección C del Tribunal Administrativo del Atlántico solicitó que se declare la improcedencia de la solicitud de amparo, al considerar que “En el caso concreto la acción de tutela se torna improcedente habida cuenta que no se estructura ninguno de los presupuestos de hecho descritos precedentemente.

Además, la providencia objeto del medio constitucional en estudio es acorde con la línea jurisprudencial del Consejo de Estado, que ha considerado que las acciones de cumplimiento que pretenden el retiro de placas que contienen nombres de funcionarios deviene en improcedente por cuanto existen otros medios de defensa judicial, como el medio de control de nulidad, para controvertir el acto que permite y autoriza la instalación de ese tipo de placas”. 7.- A pesar de haber sido debidamente notificados, el Distrito de Barranquilla y el señor Fernando Borda Castilla, guardaron silencio.

C. Sentencia de primera instancia 5 Intervención contenida en 4 folios. Radicación: 11001-03-15-000-2022-01737-01 Demandante: Roberto Tapia Ahumada Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 8.- Mediante sentencia de 4 de mayo de 2022, la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado amparó el derecho fundamental al debido proceso del señor Roberto Tapia Ahumada.

En consecuencia, ordenó dejar sin efectos la sentencia proferida el 9 de noviembre de 2021 por la Sección C del Tribunal Administrativo del Atlántico, en el marco del proceso de acción de cumplimiento, radicado No. 08-001- 33-33-008-2021-00172-01. A juicio del A quo, la decisión cuestionada no resultaba acertada debido a que en el proceso no se acreditó con suficiencia la existencia de un acto administrativo verbal, razón por la cual, las reglas establecidas en las Sentencias No. 08001-23-33-000-2020-00638-01 y No. 08001-23-33-000-2021- 00058-01, no eran aplicables al caso objeto de estudio, en particular, porque en los mencionados procesos las entidades demandadas aportaron el material probatorio necesario para demostrar la existencia de un acto administrativo, ya sea porque se tenía copia de la solicitud formulada por el particular o porque se autorizó por escrito la instalación de la placa.

Por lo anterior, el juez de primera instancia concluyó que “el tribunal accionado incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración probatoria. Además, la Sala considera importante resaltar que el accionante señaló una omisión en el cumplimiento de un deber legal –este es, no instalar o permitir la instalación de placas conmemorativas en obras públicas– para la cual se dio una excusa inadmisible: contrario a lo manifestado por el Distrito de Barranquilla, no se trata de quien pagó por las placas, se trata de que está prohibido colocarlas.

Por lo tanto, más allá de si existió una manifestación de la voluntad por parte de la Administración, lo cierto es que se debe exigir al Distrito de Barranquilla acatar las normas y abstenerse de excusar su omisión con argumentos que desnaturalizan el sentido del artículo cuyo desconocimiento se alega”. D. La impugnación 9.- En desacuerdo con lo anterior, el Distrito de Barranquilla interpuso impugnación; para el efecto, señaló que de la respuesta ofrecida por el Distrito de Barranquilla a través de Oficio No. QUILLA-21-057565 del 10 de marzo de 2021, razonablemente puede inferirse como una autorización tácita para que los particulares colocaran las placas que el accionante considera violatorias del ordenamiento jurídico, de modo que la respuesta ofrecida por el ente territorial y la existencia de las placas en parques y otros bienes de uso público, constituyen elementos de juicio suficientes para concluir que existió un acto administrativo no escrito a través del cual el Distrito de Barranquilla avaló la colocación de dichas placas obsequiadas por los particulares, razón por la cual no era posible concluir que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico, por lo que solicitó negar por improcedente la tutela objeto de impugnación. Radicación: 11001-03-15-000-2022-01737-01 Demandante: Roberto Tapia Ahumada Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 8 II.- C O N S I D E R A C I O N E S E. Competencia 10.- La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto-Ley 2591 de 19916.

F. Análisis del caso concreto 11.- Le corresponde a esta Sala determinar si se confirma, modifica o revoca el fallo impugnado, proferido por la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado que amparó el derecho fundamental al debido proceso del señor Roberto Tapia Ahumada y ordenó dejar sin efectos la sentencia proferida el 9 de noviembre de 2021, por la Sección C del Tribunal Administrativo del Atlántico, al considerar que se configuró un defecto fáctico. 12.- Al respecto, es importante señalar que en el recurso de amparo objeto de análisis la parte actora alegó que la autoridad judicial accionada incurrió: (i) en un defecto fáctico, al acreditar la existencia de un acto administrativo verbal, a pesar de la ausencia del material probatorio necesario para establecer que los contratistas de las obras públicas en las que se exhiben las placas conmemorativas, solicitaron al Distrito de Barranquilla su autorización para colocarlas y que, en virtud de dicha solicitud la entidad manifestó su voluntad de aceptar dicha instalación;

(ii) en un defecto sustantivo, al adoptar una decisión contraria a la norma cuyo cumplimiento se pretendía, desconociendo la sentencia proferida, el 29 de julio de 2021 por la Sección Quinta del Consejo de Estado; y (iii) en una transgresión al principio congruencia, ya que no existe una relación entre los hechos y pruebas aportadas por las partes y la decisión adoptada. 13.- Al pronunciarse sobre estos alegatos, la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación señaló que el recurso de amparo cumplía con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales al encontrar que “(i) el accionante indicó de manera clara los hechos y las razones en las que se fundamenta la acción;

(ii) el asunto es de evidente relevancia constitucional porque se afirma la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, y se señalan los vicios o defectos en los que habría incurrido la providencia acusada; (iii) se encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad, pues el actor utilizó todos los mecanismos judiciales a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales y contra la providencia atacada no procede ningún recurso;

(iv) la solicitud se presentó en un término prudencial (inmediatez), puesto que la 6 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. Radicación: 11001-03-15-000-2022-01737-01 Demandante: Roberto Tapia Ahumada Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 9 decisión de segunda instancia se profirió el 9 de noviembre de 2021, fue notificada el 10 de noviembre de 2021 y la tutela se presentó el 16 de marzo de 2022, es decir, dentro del término de los seis meses precisado tanto por esta Corporación como por la Corte Constitucional; y (v) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela”.

De igual forma, el a quo concluyó que la decisión cuestionada no resultaba acertada debido a que en el proceso no se acreditó con suficiencia la existencia de un acto administrativo verbal, razón por la cual, las reglas establecidas en las Sentencias No. 08001-23-33-000-2020-00638-01 y No. 08001-23-33-000-2021-00058-01, no eran aplicables al caso objeto de estudio, en particular, porque en los mencionados procesos las entidades demandadas aportaron el material probatorio necesario para demostrar la existencia de un acto administrativo, ya sea porque se tenía copia de la solicitud formulada por el particular o porque se autorizó por escrito la instalación de la placa. 13.1- En este punto, interesa destacar que la relevancia constitucional, como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, supone la presentación de un conflicto que trascienda las discusiones legales ante el juez constitucional.

Bien es sabido que el ámbito de los derechos fundamentales tiene un efecto irradiador en el ordenamiento, de tal suerte que, en la práctica, no existen temas jurídicos que no puedan relacionarse con un derecho constitucional. En tal virtud, no basta con que el actor afirme que una determinada providencia judicial transgrede derechos fundamentales para dar por cumplido dicho requisito, sino que este debe estructurar una fundamentación clara y suficiente en torno a la necesidad de la intervención del juez de tutela con el propósito de hacer cesar la presunta infracción de los derechos fundamentales invocados. 13.2.- Lo anterior, comoquiera que con dicho requisito se persiguen al menos tres finalidades: (i) preservar los principios de autonomía e independencia judicial de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, en ese sentido, evitar que la acción de tutela se utilice para debatir asuntos de mera legalidad;

(ii) restringir el ejercicio del recurso de amparo a cuestiones con clara y marcada relevancia desde la óptica constitucional por afectar derechos fundamentales; e (iii) impedir que la interposición de la acción de tutela se transmute en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de las autoridades jurisdiccionales. 13.3.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que la acción de tutela objeto de estudio no cumple con el requisito de relevancia constitucional. Esto, debido a que se trata de una acción de tutela interpuesta en contra de un fallo proferido en el marco de una acción de cumplimiento, relacionada con el retiro de un grupo de placas conmemorativas, que incluyen el nombre de funcionarios públicos y que fueron colocadas en varias obras públicas ubicadas en el distrito de Barranquilla, discusión que no involucra un debate sobre la trasgresión de derechos Radicación: 11001-03-15-000-2022-01737-01 Demandante: Roberto Tapia Ahumada Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 10 fundamentales, ni de derechos subjetivos de las partes involucradas en el proceso.

De igual forma, la Sala observa que, si bien la parte actora alega la existencia de una vulneración al derecho fundamental al debido proceso, fundada por la configuración de un defecto fáctico, un defecto sustantivo y la inobservancia del principio de congruencia, como pasará a demostrarse, no es posible concluir que la entidad accionada, en la providencia acusada, haya incurrido en alguno de estos defectos. 14.- Como punto de partida, debe traerse a colación que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 393 de 19977, la Sección Quinta del Consejo de Estado ha establecido que la solicitud del retiro de placas en obras públicas que contienen nombres de funcionarios es improcedente en aquellos casos en los que se advierte la existencia de una actuación administrativa orientada a permitir y autorizar la instalación de las placas objeto de debate, esto debido a que en este escenario los demandantes cuentan con otros medios de defensa judicial para controvertir los actos y actuaciones que consideran contrarios a la norma que se alega como desconocida.

Esto se debe a que al pronunciarse sobre las pretensiones contenidas en la demanda de cumplimiento, la autoridad judicial competente está obligada a verificar si se encuentra ante la existencia de una obligación clara, expresa y exigible, contenida en norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo, lo que implica establecer si la decisión que permitió la instalación de la placa se dictó o no de acuerdo con el ordenamiento legal, por lo tanto, al tratarse de un juicio de legalidad, el asunto debe tramitarse, a través de los medios de control ordinarios dispuestos en la Ley 1437 de 20118.

Esta Corporación también ha señalado que, de acuerdo con el artículo 43 de la Ley 1437 de 20119 y el numeral 2 del artículo 10 de la Ley 393 de 199710, en aquellos 7 “Artículo 9.- Improcedibilidad. La Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela.

Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante” 8 Consejo de Estado – Sección Quinta, radicado 25000-23-41-000-2019-00945-01, Demandante: Jorge Enrique Buitrago Puentes y demandado: Congreso de la República - Senado de la República.

MP Luis Alberto Álvarez Parra; Consejo de Estado – Sección Quinta, radicado 05001-23-33-000- 2021-01752-01, Demandante: Santiago Alarcón Serna y otros; demandado: Congreso de la República - Senado de la República. MP Luis Alberto Álvarez Parra; Consejo de Estado – Sección Quinta, radicado 08001-23-33-000-2021-00058-01, Demandante: Roberto Tapia Ahumada y otro y demandado: Ministerio De Transporte y otros.

MP Luis Alberto Álvarez Parra y Consejo de Estado – Sección Quinta, radicado 08001-23-33-000-2021-00638-01, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, demandante: Marla Alejandra Gutiérrez Alfonso. Demandado: Presidencia de la República y otros. 9 “Artículo 43. ACTOS DEFINITIVOS. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”. 10 “Artículo 10.- Contenido de la Solicitud.

La solicitud deberá contener (…) 2. La determinación de la norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo incumplido. Si la Acción recae sobre Acto Radicación: 11001-03-15-000-2022-01737-01 Demandante: Roberto Tapia Ahumada Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 11 casos en los que una autoridad estatal no autoriza o permite por escrito la instalación de una placa conmemorativa que incluye el nombre de un funcionario, es posible otorgar la calidad de acto administrativo verbal a las decisiones administrativas adoptadas, siempre y cuando las mismas estén orientadas a producir efectos jurídicos, bien sea porque, cumplen con el requisito de publicidad, lo que les otorga eficacia y oponibilidad o porque la mismas se ejecutan directamente, produciendo así los efectos materiales encaminados a cumplir los fines para los cuales fueron adoptadas.

Esto se debe a que toda manifestación unilateral de voluntad de quien ejerce una función administrativa que tienda a la producción de efectos jurídicos - crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas-, constituye un acto administrativo, sin importar la forma que dicha manifestación de voluntad adopte, pues no existe una norma que de manera expresa exija que las decisiones por medio de las cuales se permite o autoriza la instalación de una placa conmemorativa deben constar por escrito. 14.1- Teniendo en cuenta lo anterior, en la Sentencia de 17 de febrero de 2022, Rad. 11001-03-15-000-2021-05824-01, al pronunciarse sobre un caso similar, la Sección Quinta señaló que el carácter vinculante de las reglas o subreglas de derecho creadas por el Consejo de Estado como órgano de cierre en cada una de sus especialidades, encuentra su fundamento en la jerarquía del juez, a sus funciones asignadas por la norma superior y a la garantía de los principios de igualdad y seguridad jurídica, así como, en la coherencia del ordenamiento jurídico.

En este sentido resaltó que de conformidad con el Acuerdo 015 del 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado, establece como competencia de la Sección Quinta conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”.

De esta manera, le corresponde a la Sección Quinta, en virtud de la competencia por especialidad señalada en materia de acción de cumplimiento, unificar jurisprudencia en aquellos temas que amerite su pronunciamiento por la importancia jurídica del caso, la trascendencia económica o la necesidad de sentar jurisprudencia. En los términos expuestos, la Sección Quinta señaló que las reglas desarrolladas por el Consejo de Estado sobre la improcedencia de las acciones de cumplimiento en las que se solicita el retiro de placas que contienen nombres de funcionarios, en aquellos eventos en los que la autoridad judicial competente identifica la existencia de un acto administrativo, verbal o escrito, son de obligatoria observancia por parte de los jueces contencioso administrativos encargados de tramitar este tipo de controversias.

Administrativo, deberá adjuntarse copia del mismo. Tratándose de Acto Administrativo verbal, deberá anexarse prueba siquiera sumaria de su existencia”. Radicación: 11001-03-15-000-2022-01737-01 Demandante: Roberto Tapia Ahumada Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 12 15.- Valoradas las circunstancias fácticas que dieron lugar a que se formulara el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, las pruebas aportadas al proceso y el contenido de la providencia dictada en segunda instancia dentro del expediente cuestionado, se advierte que el Tribunal Administrativo del Atlántico, no incurrió en los defectos alegados en el recurso de amparo, al concluir que de la respuesta ofrecida por el Distrito de Barranquilla, a través de Oficio No. QUILLA-21-057565, se podía inferir que la autorización para instalar las placas en las referidas obras se dio a través de un acto administrativo de carácter verbal, ya que, tal y como lo indicó la entidad demandada, en el proceso se acreditó su existencia. 16.- Al revisar el material probatorio allegado a la acción de cumplimiento No. 08001- 33-33-008-2021-00172-00, se tiene que al proceso fue allegado el Oficio No. QUILLA-21-057565, en el cual el Distrito de Barranquilla señaló que “en el caso en comento no está infringiendo prohibición alguna, puesto que las placas fueron donadas en su momento por parte de terceros (contratistas) en los actos inaugurales de las obras objeto de seguimiento, asumiendo de manera voluntaria los respectivos costos por su montaje conmemorando así un mensaje a la comunidad de absoluta recordación en los lugares que se especifican en su misiva dirigida a la administración”. 17.- A partir de la citada prueba, el tribunal accionado, concluyó que: “El ente accionado en oficio QUILLA-21-057565 del 10 de marzo de 2021, manifestó: ‘para la administración no tiene vocación de prosperidad lo requerido en su misiva dirigida a la administración, es de acotar que la función de la placa no es la de recordar a un funcionario público determinado que participo en la consecución de la obra, sino que es un obsequio de unos particulares’.

Lo anterior significa, que el Distrito de Barranquilla de una u otra manera avaló la colocación de las ampliamente citadas placas conmemorativas. El máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo precisó que los actos administrativos verbales, es decir, las decisiones administrativas que a pesar de no constar en un documento materialmente, producen efectos jurídicos, bien sea porque, en cuanto a aquellas decisiones se surta el requisito de publicidad, lo que indiscutiblemente les otorga eficacia y oponibilidad, y por consiguiente produce los efectos para los cuales fue tomada la decisión, o porque la misma sea ejecutada directamente, como ocurre en los casos de las placas que autoriza el Distrito de Barranquilla a solicitud de los contratistas de las obras, en los términos del artículo 43 del CPACA.

Señaló, que nuestro sistema jurídico, reconoce los actos administrativos verbales, precisamente, tal es el caso de la Ley 393 de 1997 correspondiente a la acción de Radicación: 11001-03-15-000-2022-01737-01 Demandante: Roberto Tapia Ahumada Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 13 cumplimiento, que en su artículo 10, al establecer los requisitos de la solicitud que se debe elevar al juez, estipula en el numeral 2: ‘La determinación de la norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo incumplido.

En ese orden, la Sala estima que el medio de control en cuestión resulta improcedente, pues, los accionantes disponen de los medios de control ordinarios para controvertir las decisiones que considere contrarias a derecho”. 18.- Con base en lo anterior, se advierte no solo que el tribunal accionado resolvió en su totalidad las inconformidades planteadas por los demandantes y demandados del proceso ordinario en los alegatos y recursos presentados, sino que, de las circunstancias fácticas que dieron paso a la decisión sometida a estudio y de los fundamentos jurídicos que expuso el Tribunal Administrativo del Atlántico, no se deduce que dicha autoridad hubiere incurrido en una indebida motivación, en un desconocimiento del precedente judicial o que se haya abstenido de efectuar un examen riguroso de las pruebas, ni mucho menos que les haya otorgado un alcance contraevidente que permita hacer factible la procedencia de la tutela formulada.

Por el contrario, la decisión cuestionada, en esta sede, encuentra claro sustento en el principio de la libre valoración judicial y, antes de configurar una actuación subjetiva o arbitraria es, en realidad, el resultado de una interpretación razonable del material probatorio aportado al proceso, a su vez, confrontado con las preceptivas legales que lo delimitan y que resultaban aplicables al caso concreto; por lo anterior, se advierte que es válida la conclusión arrimada de revocar la decisión del A quo. 19.- Visto lo anterior, se observa que el defecto fáctico alegado, responde, en realidad, a una discrepancia valorativa sobre los argumentos jurídicos y la metodología de estimación de las pruebas evaluadas por parte de la autoridad judicial, que no es susceptible de admitirse como una causal de procedibilidad especial, pues siempre que se trate de interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural el llamado a fijar aquella que mejor se ajuste al caso de que se trate, conforme a los criterios de la sana crítica y en virtud de su autonomía e independencia. 20.- Por otra parte, frente al defecto material o sustantivo, se observa que el mismo no se configura, en la medida en que, contrario a lo afirmado por el demandante, la Sentencia de 29 de julio de 2021, Rad. 08001-23-33-000-2021-00058-01, no constituye un precedente aplicable al caso objeto de estudio, por cuanto los supuestos fácticos son distintos, pues, en dicho expediente, la veeduría ciudadana solicitó a la entidad territorial la autorización para instalar la placa en la obra pública.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-01737-01 Demandante: Roberto Tapia Ahumada Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 14 En dicha oportunidad, la Sección Quinta resolvió el recurso de apelación interpuesto por las autoridades demandadas en la acción de cumplimiento adelantada en contra del Ministerio de Transporte y del Ministerio del Deporte y en la cual se solicitó el retiro de las placas colocadas en el Puente Pumarejo y en el Parque Tivoli ubicados en Departamento del Atlántico y en todos los municipios de Colombia donde aparecieran los nombres de los funcionarios públicos en cuyos períodos se llevaron a cabo dichas obras desde el año 1997.

Al respecto, la Sección Quinta concluyó: “En el presente caso, el INVIAS autorizó y permitió la instalación de la placa conmemorativa en el Puente Pumarejo con el nombre de varios funcionarios públicos bajo la solicitud de la veeduría ciudadana “VEECIRECAR”, sin la existencia de oficio, acta u otra manifestación que constara por escrito, construida por el señor Jaime Aranjuez y donada por el Consorcio SES Puente Magdalena y la Interventoría. Lo anterior precisamente da cuenta su manifestación ‘[…] habida consideración de que no medió instrucción alguna a su contratista de obra o interventoría para la instalación de la placa […], ni mucho menos la destinación de recursos del erario cuyo propósito fuera la construcción del elemento reprochado por el extremo actor; por tanto, si no medió instrucción, ni recurso público, no pudiera ser la Entidad […] la destinataria de las pretensiones de la demanda […]’.

En efecto, debe precisarse que de acuerdo con el criterio clásico sobre el concepto de ‘acto administrativo’ es aquella manifestación unilateral de voluntad de quien ejerce función administrativa -autoridades estatales o particulares investidos de función pública-, tendiente a la producción de efectos jurídicos - crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas-, es decir que se trata de una expresión de lo pretendido por quien ejerce función administrativa y como manifestación de la misma.

Respecto a la forma en que esa decisión se debe adoptar, a pesar de que no existe una norma que de manera expresa y general exija que todo acto administrativo conste por escrito. No obstante, el hecho de que por regla general los actos administrativos consten por escrito o la obligatoriedad de que así sea en determinados casos, no significa que pueda descartarse la posibilidad de que se presenten actos administrativos verbales, es decir decisiones administrativas que a pesar de no constar en un documento materialmente, producen efectos jurídicos, bien sea porque, en cuanto a aquellas decisiones se surta el requisito de publicidad, lo que indiscutiblemente les otorga eficacia y oponibilidad, y por consiguiente produce los efectos para los cuales fue tomada la decisión, o porque la misma sea ejecutada directamente, como ocurre en los casos de las placas que permite el Radicación: 11001-03-15-000-2022-01737-01 Demandante: Roberto Tapia Ahumada Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 15 INVÍAS a instancia de las peticiones que presentan las diferentes veedurías en las que permite y autoriza la instalación de estas, en los términos del artículo 43 del CPACA.

Es preciso señalar que nuestro sistema jurídico, reconoce los actos administrativos verbales, precisamente, tal es el caso de la Ley 393 de 1997 correspondiente a la acción de cumplimiento, que en su artículo 10, al establecer los requisitos de la solicitud que se debe elevar al juez, estipula en el numeral 2: ‘La determinación de la norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo incumplido.

Tratándose de Acto Administrativo verbal, deberá anexarse prueba siquiera sumaria de su existencia’, razón por la cual también es válido concluir la existencia de esa forma de actos en los casos en que el INVÍAS autoriza o permite la instalación de las referidas placas a instancia de las peticiones que le formulan las diversas veedurías ciudadanas” (negrilla y subraya fuera del texto original). 21.- Finalmente, la Sala considera que el cargo referente a la violación del principio de congruencia carece del requisito de subsidiariedad ya que en relación con este alegato el accionante se encuentra habilitado para acudir al recurso extraordinario de revisión, previsto en el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, específicamente por la causal contenida en el numeral 5° del artículo 250 de la mencionada norma. 22.- Por todo lo anterior, la acción de tutela que se examina no cumple con los requisitos generales de relevancia constitucional y subsidiariedad, máxime, si se tiene en cuenta que su objeto es reabrir y continuar con un debate tramitado y concluido, lo que desnaturaliza su finalidad como mecanismo supletivo de protección de los derechos fundamentales en un asunto en el que no advertirse la amenaza o vulneración de un derecho con clara y marcada relevancia desde la óptica constitucional.

De esta suerte, habrá de revocarse la decisión adoptada el 4 de mayo de 2022, por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, en el sentido de declarar improcedente la solicitud de amparo. 23.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.- F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 4 de mayo de 2022, por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, y en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por el señor Roberto Tapia Ahumada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Radicación: 11001-03-15-000-2022-01737-01 Demandante: Roberto Tapia Ahumada Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 16 SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Con salvamento de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE11 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 11 VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.