CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., cuatro (04) de abril de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-06293-01 Accionante: JENNY KATHERINE ROPERO CACERES Y OTRO Autoridad: CONSEJO DE ESTADO, SECCION CUARTA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
FALLO DE TUTELA- Efectos inter-partes. La Sala decide la impugnación interpuesta por la accionante contra el fallo proferido el 23 de enero de 2025 por el Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Cuarta, que declaró improcedente la acción de tutela.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 19 de noviembre de 2024, las señoras Jenny Katherine Ropero Cáceres y Valentina Mayorga Ropero, a través de apoderado judicial, interpusieron acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso en conexidad con el derecho al acceso a la recta, pronta y cumplida administración de justicia, que alegan vulnerados por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera-Subsección B, al haber proferido la sentencia del 2 de agosto de 2024, que revocó la sentencia del 31 de octubre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que había accedido a las pretensiones de la demanda, al interior del medio de control de reparación directa que promovió contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06293-01 Accionante: Jenny Katherine Ropero Caceres y otro Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia En virtud del amparo, las accionantes solicitan que: PRIMERA: que se TUTELEN los derechos fundamentales constitucionales, a la igualdad; al debido proceso, en conexidad con el acceso a la recta, pronta y cumplida administración de justicia y a la seguridad jurídica, derechos que fueron vulnerados a todos los demandantes, por parte del CONSEJO DE ESTADO — SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO -— SECCION TERCERA -— SUBSECCION B, dentro del proceso, medio de control acción de reparación directa con radicados No. 54001-23-31-000-2010-001100-01 (54249).
SEGUNDA: Que mediante fallo de fondo, se ordene al del CONSEJO DE ESTADO —- SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCION TERCERA — SUBSECCION B, se deje sin efectos la providencia de segunda Instancia de fecha 02 de agosto de 2024, y, por ende CONFIRMAR en su totalidad el fallo de primera instancia de fecha 31 de octubre de 2014, proferida por el Honorable Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante el cual se condenó a la entidad demandada al pago de los daños que generaron perjuicios de tipo materiales (lucro cesante consolidado y futuro) y morales, a favor de las demandantes por el vil y cruel asesinato del uniformado de la Policía Nacional, señor JOHN JAIRO MAYORGA TRIVINO (QEPD), el 13 de diciembre de 2007, al configurarse la concreción de la falla en el servicio por falla (omisión) de protección a la víctima por parte de la Policía Nacional, muerte a manos de sujetos al margen de la ley, pertenecientes a la banda criminal las águilas negras, que delinquieron en el área metropolitana del municipio de San José de Cúcuta. 2.
Hechos relevantes Según la acción de tutela y los documentos que la soportan, la parte actora fundamenta la acción de tutela en los hechos que se resumen así: Afirma la accionante que el medio de control de reparación directa busca establecer la responsabilidad administrativa, patrimonial y extracontractual del Estado y se originó a raíz del asesinato del Intendente de la Policía Nacional, John Jairo Mayorga Triviño, quien fue ultimado por miembros del grupo armado ilegal "Águilas Negras" en el municipio de Cúcuta, el 13 de diciembre de 2007.
La víctima, quien trabajaba como jefe del área de delitos contra la vida en la SIJIN – DENOR, fue atacada mientras se trasladaba en un vehículo institucional. Por competencia territorial y de cuantía, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander asumió el conocimiento del caso, con el Magistrado Robiel Amed Vargas 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06293-01 Accionante: Jenny Katherine Ropero Caceres y otro Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia González como ponente.
El caso se tramitó conforme al Decreto Ley 001 de 1984, que regía el procedimiento en ese momento. El 31 de octubre de 2014, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander profirió sentencia de primera instancia, en la que determinó que las entidades demandadas eran responsables por la falta de protección al Intendente Mayorga, en su calidad de jefe del área de delitos contra la vida en la SIJIN – DENOR, a pesar de no existir pruebas de amenazas directas hacia él. La sentencia incluyó una condena por daños materiales y morales en favor de los familiares de la víctima.
La entidad demandada apeló la sentencia dentro del término legal, y el expediente fue remitido al Consejo de Estado, sección Tercera- Subsección B-, para su estudio. El recurso de apelación fue resuelto después de un plazo de diez años, y el 2 de agosto de 2024, se revocó en su totalidad la sentencia de primera instancia y absolvió a las entidades demandadas (Nación, Ministerio de Defensa y Policía Nacional de Colombia) de cualquier responsabilidad.
El Consejo de Estado argumentó que no se demostró que la víctima estuviera expuesta a un riesgo superior al normal ni que existiera una omisión de protección. La decisión del Consejo de Estado fue criticada por la accionante al considerar que se apartó del precedente judicial sin justificación suficiente, lo que la parte se considera una vulneración de los principios constitucionales del debido proceso, igualdad y buena fe. 3.
Fundamentos de la solicitud La parte accionante sostiene que la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados, pues incurrió en: Desconocimiento del precedente considera que el fallo reprochado ignoró el precedente judicial, al proceder a apartarse del precedente horizontal o vertical sin 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06293-01 Accionante: Jenny Katherine Ropero Caceres y otro Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia justificación suficiente, lo que lleva a concluir, a su juicio, que la providencia de segunda instancia adolece de un efecto sustantivo conforme a los principios del debido proceso, igualdad y buena fe.
Además, argumenta que la jurisprudencia constitucional ha precisado que el precedente no solo es orientador sino obligatorio, porque si bien es cierto que los jueces únicamente están sometidos al imperio de la ley, también lo es que esta en su sentido amplio comprender todas las fuentes de derecho, incluidas las sentencias, el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de los órganos de cierre en cada jurisdicción, su fuerza vinculante se funda en la aplicación de los principios de igualdad, debido proceso y buena fe, pues se debe garantizar la certidumbre en las decisiones de los jueces a la luz de la seguridad jurídica y la confianza legitima frente al ordenamiento jurídico.
Así mismo sostuvo que el fallo incurrió en defecto procedimental absoluto y violación directa de la Constitución. Trámite de primera instancia El 22 de noviembre de 2024, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Cuarta admitió la acción de tutela, ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como a los magistrados del Tribunal Administrativo de Norte de Santander quienes conocieron en primera instancia del proceso de reparación directa, al ministro de defensa nacional y al director general de la Policía Nacional, toda vez que fueron demandados en el asunto contencioso administrativo como terceros con interés. En los escritos de contestación, el magistrado Martín Bermúdez Muñoz manifestó que no participaría en la acción de tutela de la referencia como parte ni como tercero pero que acatará estrictamente las disposiciones que se adopten.
La Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional sostuvo que bajo ningún contexto se evidencia una trasgresión de los derechos fundamentales alegados por los accionantes desde un punto de vista probatorio y jurisprudencial. Agregó que no considera que se esté ante el acontecimiento de un perjuicio irremediable o de una amenaza inminente e injustificada, donde se amerite la precedencia de la acción de 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06293-01 Accionante: Jenny Katherine Ropero Caceres y otro Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia tutela como un mecanismo para acceder al reconocimiento de las pretensiones solicitadas.
Mediante sentencia del 23 de enero de 2025 el Consejo de Estado, Sección Cuarta, declaró improcedente la acción de tutela. Estimó que la controversia en el caso bajo estudio no cumple el requisito de relevancia constitucional, por cuanto el demandante no cumplió con la carga mínima de argumentación, respecto a por qué la discusión que plantea reviste una clara, marca e indiscutible relevancia constitucional.
Para la Sala, la parte actora no cumplió con la carga argumentativa de explicar por qué la acción de tutela trasciende las inconformidades que percibe de las decisiones adoptadas por el Consejo de Estado, Sección Tercera- Subsección B, en el proceso ordinario. No presentó motivos suficientes dirigidos a evidenciar que la providencia cuestionada afecta de manera grave sus derechos fundamentales.
Agregó que el simple alegato de la vulneración de los derechos fundamentales no es suficiente para tener por satisfecho el requisito de relevancia constitucional, puesto que es necesario que se ponga en evidencia la afectación desproporcionada de los derechos fundamentales alegados. La parte solicitante impugnó la decisión. Reiteró los argumentos expuestos en la tutela.
El 11 de febrero de 2025, se concedió la impugnación. CONSIDERACIONES 4. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 23 de enero de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, que declaró improcedente la acción de tutela. 5. Análisis de la Sala 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06293-01 Accionante: Jenny Katherine Ropero Caceres y otro Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental1.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela2.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia 1 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 2 Ibidem. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06293-01 Accionante: Jenny Katherine Ropero Caceres y otro Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia constitucional: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional3.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto El fallo reprochado revocó la decisión de primera instancia y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda del medio de control de reparación directa, al considerar que no se configuró la responsabilidad del Estado, pues para el adquem no existe claridad acerca de las circunstancias, pues ni la sentencia, ni las 3 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06293-01 Accionante: Jenny Katherine Ropero Caceres y otro Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia declaraciones rendidas en el proceso penal demuestran que la entidad demandada hubiese tenido conocimiento de que el agente había sido objeto de amenazas o de que corría algún riesgo particular por el ejercicio de sus funciones que ameritara asignarle medidas especiales de protección. Por otra parte, la víctima directa era miembro activo de la Policía, que se desempeñaba en la SIJIN de Norte de Santander como jefe del área de delitos contra la vida, derechos humanos y derecho internacional humanitario.
El señor Jhon Jairo Mayorga Triviño era conocedor del riesgo de su actividad, la cual asumió de forma voluntaria y no obra en el expediente prueba que acredite que la víctima hubiera informado que dicha protección fuera necesaria en virtud de las labores concretas que estaba desarrollando. Para atribuir responsabilidad en los casos de muerte de integrantes de la Policía Nacional por hechos relacionados con el servicio, es necesario acreditar que fueron expuestos a un riesgo anormal o que existió una omisión de protección que fue determinante en el daño. En este el adquem consideró caso que no se demostró ninguno de los anteriores supuestos, pues no existe prueba que acredite que la víctima directa tenía, por su cargo, un riesgo superior al normal, ni que se conociera la necesidad de protección por haber sido amenazado.
Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez de tutela revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales; la acción de tutela objeto de estudio busca materializar una tercera instancia pretendiendo ventilar de nuevo las pretensiones que fueron decidas y analizadas por el juez de conocimiento lo que la hace improcedente.
Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06293-01 Accionante: Jenny Katherine Ropero Caceres y otro Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 23 de enero de 2025 por el Consejo de Estado-Sección Cuarta, que declaró improcedente la solicitud de tutela de Jenny Katherine Ropero Cáceres y otro contra el Consejo de Estado, Sección Tercera-Subsección B.
SEGUNDO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ ADRIANA POLIDURA CASTILLO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLAS YEPES CORRALES VF