CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 66001-23-33-000-2016-00318-02 (3204-2021) Demandante: ANA MARÍA FRANCO MOLINA Demandadas: NACIÓN, MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, DEPARTAMENTO DE RISARALDA Tema: Intereses moratorios por pago tardío del retroactivo derivado del proceso de homologación del personal administrativo de la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-29-2022 ASUNTO Decide la Subsección el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 23 de abril de 2021 por el Tribunal Administrativo de Risaralda que denegó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora Ana María Franco Molina en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 2011 formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones Declarar la nulidad del Oficio 20968 del 12 de noviembre de 2015 por medio de la cual se negó el pago de los intereses moratorios generados en favor de la demandante, causados con ocasión a la cancelación tardía del retroactivo de la homologación y nivelación salarial.
A título de restablecimiento del derecho, ordenar a las demandadas que efectúen el reconocimiento y pago de los intereses moratorios, con efectividad a partir del día siguiente a los 30 días posteriores a su causación y hasta el mes de enero de 2013 cuando se consignó el capital adeudado por concepto de homologación y nivelación salarial, ello sin que se tenga en cuenta para tal efecto el monto de lo cancelado como indexación salarial.
Condenar a las entidades demandadas a dar cumplimiento al fallo de conformidad con el artículo 192 del CPACA, reconocer los intereses moratorios conforme a lo ordenado en dicha normativa y al pago de costas en caso de oponerse a las pretensiones de la demanda. Supuestos fácticos relevantes La señora Ana María Franco Molina prestó sus servicios en calidad de personal administrativo para la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda.
A través de Resolución 2480 del 12 de julio de 1995, el Ministerio de Educación Nacional certificó al mentado ente territorial para la administración del servicio educativo, de ello, que aquel transfirió el personal administrativo del orden nacional a los cargos previstos en dicha entidad, pero sin homologar las plazas y sus salarios a los nuevos empleos.
El Departamento de Risaralda en acatamiento del concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004 emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, profirió el Decreto 258 del 2 de marzo de 2005 mediante el cual homologó y niveló los cargos administrativos de la Secretaría de Educación y Cultura pagados con recursos del Sistema General de Participaciones, pero solo hasta la expedición del Decreto 1062 del 29 de septiembre de 2010 se asignaron las correspondientes denominaciones, códigos, grados y asignaciones salariales a la planta de cargos homologados.
El Ministerio de Educación Nacional aprobó la liquidación de la deuda correspondiente al retroactivo producto del referido ajuste de homologación y nivelación salarial, a través del Oficio 2011EE187 del 3 de enero de 2011. En consecuencia, se profirió Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012 en la cual se reconoció y ordenó el pago de los valores pendientes por dicho concepto a favor de la demandante; además, agregó que la fecha de constitución de la obligación sería a partir del año 1997.
Adujo que las entidades demandadas consignaron el retroactivo aludido solo hasta el mes de enero de 2013, razón por la cual al tener en cuenta la fecha de causación del derecho, este abono fue tardío. La libelista elevó petición el 6 de octubre de 2015 ante la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda con el fin de que le fueran reconocidos los intereses moratorios derivados del pago adeudado por concepto de homologación y nivelación salarial por fuera de los términos oportunos para tal fin.
Dicho requerimiento fue resuelto desfavorablemente por parte de la entidad demandada con la expedición del Oficio 20968 del 12 de noviembre de 2015. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de ello que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo», porque es guía y ajuste de esta última.
De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.
De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por los sujetos procesales se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 28 de noviembre de 2017 Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «[…] NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 2.1.
Falta de legitimación en la causa por pasiva […] […] Para resolver se considera en los casos ya referenciados: En términos que han sido reiterativos por la jurisprudencia, la legitimación en la causa, hace referencia a la relación sustancial que debe existir entre las partes en el proceso y el interés sustancial del litigio, de tal manera que aquella Audiencia Simultánea Audiencia Simultánea persona a quien se le exige la obligación es a quien habilita la ley para actuar procesalmente.
Analizado el contenido de las excepciones, concretamente lo argüido por la parte demandada, Nación - Ministerio de Educación Nacional, si bien la relación procesal que se establece por la parte demandante se trata de un vínculo jurídico que nace de la atribución de una conducta en la demanda, como lo es en este caso el simple hecho de señalar como demandada al Ministerio de Educación Nacional de tal manera que aquél a quien se cita y se le atribuye la referida acción u omisión, resulta legitimado de hecho y por pasiva después de la notificación del auto admisorio de la demanda.
Lo cierto del caso es que en torno a la legitimación material en la causa, que alude a la participación real de los sujetos en el hecho que origina la presentación de la demanda, se denota de manera preliminar y sin hacer un análisis sustancial de las pretensiones de la misma, que la Nación - Ministerio de Educación Nacional, carece de legitimación en la causa por pasiva puesto que a simple vista no tuvo injerencia en la emisión de los actos administrativos de los cuales se pretende la declaratoria de nulidad, valga resaltar que quien emite el acto administrativo es el Departamento de Risaralda y bajo esas circunstancias es el ente territorial el único llamado a defender la legalidad de los mismos actos, de acuerdo con ello, materialmente, la demandada Ministerio de Educación no participó de la respuesta emitida en el oficios de los cuales se depreca su invalidez y por modo alguno podría ser llamado a resarcir o restablecer el derecho de ser, como lo pretende la parte demandante, declarado nulo, en cada uno de los libelos demándatenos. Ostenta vital relevancia lo señalado, pues tal como lo ha decantado el Consejo de Estado un sujeto puede estar legitimado en la causa de hecho pero carecer de legitimación en la causa material, lo cual ocurrirá cuando a pesar de ser parte dentro del proceso no guarde relación alguna con los intereses inmiscuidos en el mismo, por no tener conexión con los hechos que motivaron el litigio, evento éste en el cual las pretensiones formuladas estarán llamadas a fracasar puesto que el demandante carecería de interés jurídico perjudicado y susceptible de ser resarcido o el demandado no sería el llamado a reparar los perjuicios ocasionados a los actores.
En las condiciones descritas como quiera que la legitimación en la causa por pasiva es relevante en punto de la emisión de la sentencia pero solamente es predicable de quienes participaron realmente en los hechos que han dado lugar a la instauración de las demandas o, en general, de los titulares de las correspondientes relaciones jurídicas sustanciales, es evidente que al dilucidar los factores ya discurridos no existe por parte de la demandada Nación - Ministerio de Educación Nacional una relación real con la pretensión que la parte demandante formula, de allí que bajo estas consideraciones se declara probada las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva propuestas por la Nación - Ministerio de Educación Nacional y en consecuencia se declara la terminación del proceso para el Ministerio; ello se dispondrá en relación con los casos en que hubo contestación de la demanda por parte de la demandada y fue propuesta obviamente en dichos radicados. […] 2.2.
Inepta demanda […] Con relación al medio exceptivo de inepta demanda, el Ministerio de Educación Nacional plantea que la entidad demandada no puede ser llevada a juicio con la finalidad de controvertir la legalidad de un acto administrativo de contenido particular que no fue expedida por ese Ministerio, sin antes habérsele permitido pronunciarse al respecto, pues la omisión de este requisito para ejercitar adecuadamente el derecho de acción deviene en la vulneración del debido proceso.
Para resolver se considera: Sobre el particular se ha pronunciado el Consejo de Estado, advirtiendo la necesidad de provocar previamente el pronunciamiento de la administración, agotar los recursos que por ley son obligatorios, y satisfacer los demás requisitos previos a la presentación del medio de control ante el juez contencioso administrativo.
De ahí que el ejercicio del medio de control ce nulidad y restablecimiento del derecho exige que éste se lleve a cabo con el debido agotamiento de la actuación administrativa, presupuesto cuya única pretensión radica en que la administración tenga la oportunidad de revisar sus propias decisiones con el objeto de revocarlas, modificarlas, aclararlas o simplemente negarlas.
Revisados los anexos que acompañan las demandas concretamente en las cuales la demandada Nación - Ministerio de Educación Nacional dio contestación a las mismas, se advierte que la petición con la que se pretendía provocar el pronunciamiento de la administración, de una parte, no cuenta con la constancia de recibido por parte del Ministerio de Educación y, de otro lado, las respuestas contenidas en los actos administrativos emitidos respectivamente en cada uno de los procesos fueron suscritos únicamente por la Secretaria de Educación del Departamento de Risaralda, extrañando así algún pronunciamiento por parte del Ministerio de Educación, de hecho, de la relación contenida tanto en las circunstancias tácticas como en los anexos de las demandas, no se hace ningún tipo de mención respecto del envío al buzón electrónico del Ministerio de Educación Nacional, situación que se suma a las anteriormente señaladas, para descartar igualmente la potencial presencia de una actuación administrativa ficta, producto del silencio en el que pudiere haber incurrido la entidad Estatal.
De esta manera, ante la ausencia de reclamación dirigida y presentada efectivamente ante la Nación - Ministerio de Educación, se frustra la posibilidad de la entidad de emitir un pronunciamiento o siquiera del acaecimiento del acto ficto sobre lo que deba estudiarse su legalidad, lo que deviene en la ineptitud sustantiva de la demanda y provoca de igual manera la terminación anticipada del proceso frente a esa entidad de derecho público. […] DEPARTAMENTO DE RISARALDA: 2.3.
Inepta demanda: proposición jurídica incompleta […] Al respecto, bastará con mencionar que el Despacho no considera se impida adoptar una decisión de fondo, por la ausencia de un acto administrativo particular proferido con ocasión del proceso de homologación, toda vez que si lo que se pretende es el reconocimiento de los intereses moratorios producto de pago en el retroactivo que derivó dicho proceso y que lideró el departamento de Risaralda, no se tornan imprescindibles los actos que autorizaron el proceso de descentralización, sin que pueda afirmarse que se trata de un acto administrativo complejo. […] En esas condiciones, nos encontramos frente a una reclamación que ostenta un carácter principal y no accesorio, por lo tanto no podría decirse que al demandarse los actos administrativos por medio de los cuales se llevó a cabo el proceso de homologación y nivelación salarial incluya los intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo que generó el citado proceso de vinculación a la planta de personal del Departamento, luego, se deduce con claridad que el estudio de legalidad que debe adelantar esta Corporación en efecto debe recaer frente al acto administrativo que negó el reconocimiento de los intereses moratorios generados con ocasión al supuesto pago tardío del retroactivo.
Esta conclusión es semejante para los pagos de los salarios moratorios, como lo es en los asuntos en los cuales el litigio se suscita en al reconocimiento tardío de las cesantías, tal como lo ha señalado el Consejo de Estado es una consecuencia que se genera de manera independiente al reconocimiento de las mismas. Se niega su decreto. […] 2.4.
Prescripción […] En cuanto a la excepción de “prescripción” debe decirse que conforme lo dispone el contenido del numeral 6o de artículo 180 de ley 1437 de 2011 la oportunidad para decidir sobre la misma es la audiencia inicial, lo cierto es que el H. Consejo de Estado dejó establecido la improcedencia de resolver en la audiencia inicial excepciones que tienen por finalidad atacar el derecho sustancial debatido en el proceso, o sea que dicha excepción debe ser analizada en la sentencia y no en la audiencia de que trata la disposición en cita.
Asunto que quedó zanjado en Sentencia de Unificación Jurisprudencial7 proferida por el H. Consejo de Estado, la cual señala que el Juez solo podrá analizar la prescripción en cada caso concreto, una vez comprobada la existencia del derecho pretendido, pues el hecho que estén concernidos ciertos derechos que por su naturaleza son imprescriptibles, aquella no tiene facultad de enervar la acción ni la pretensión principal por lo que su estudio deberá ser adelantado en la sentencia. […]» (Cuaderno 1 digitalizado, páginas 97 a 101) Se notificó la decisión en estrados y la parte demandante presentó recurso de apelación contra la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Educación Nacional.
Lo anterior, fue resuelto de forma confirmatoria en auto del 24 de abril de 2020 proferido por la Sección Segunda, Subsección A, de esta Corporación. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) Continuación de audiencia inicial, realizada el 20 de abril de 2021. El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] Ahora bien, analizada la demanda como su contestación, encuentra el Ponente que el objeto de litigio se circunscribe en determinar la legalidad de los actos demandados, conforme a las causales y argumentos de nulidad planteados en la demanda, a efectos de establecer si le asiste el derecho a la demandante al reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial del personal administrativo de la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda […]» (Acta de audiencia digitalizado, folio 2) Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos.
SENTENCIA APELADA El a quo profirió sentencia escrita el 23 de abril de 2021, mediante la cual denegó las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes consideraciones: En primer lugar, el tribunal efectuó un análisis del acervo probatorio que integra el dossier, y de forma paralela realizó un recuento del proceso de homologación y nivelación salarial, para concluir que si bien se observaba que las demandadas incurrieron en una dilación en el pago del retroactivo adeudado a la demandante por concepto de nivelación salarial, lo cierto es que aquella situación surgió como consecuencia de las múltiples etapas que dichas entidades debieron superar y que, en definitiva, resultaban necesarias para efectuar dicho abono, tal como lo precisó el Consejo de Estado en sentencia del 28 de septiembre de 2017 proferida en el proceso 2077-2015.
Arguyó que se acogía a la postura jurisprudencial emitida por el Consejo de Estado sobre la improcedencia del reconocimiento de los intereses deprecados, por cuanto aquella no se causó en razón de la actuación desarrollada por las entidades demandadas, y más aún cuando la suma objeto de pago tuvo una actualización monetaria, la cual es incompatible frente a la pretensión de la libelista, tal como el Consejo de Estado lo señaló en concepto del 9 de agosto de 2012.
En segundo lugar, y en lo que respecta al sub examine, manifestó que en el conflicto que nos suscita se imponía la negativa de los pedimentos de la parte demandante, ello, en razón a que el reconocimiento y pago del retroactivo al que dio lugar el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo del Departamento de Risaralda, se realizó a partir del año 1996 hasta el 2009, lapso que se considera justificado para el desarrollo e implementación de las etapas de dicha actuación administrativa, si se tiene en cuenta además que tales sumas adeudadas fueron actualizadas al mes de enero de 2013.
En tercer lugar, agregó que no resulta procedente dar aplicación a la sentencia C-367 de 1995 en los términos solicitados por la libelista, en tanto la Corte Constitucional en dicha oportunidad se refirió a la mora en el pago de las pensiones, aspecto que resulta ser ajeno a la presente controversia. De ello, arguyó que permanece incólume la legalidad de las actuaciones administrativas acusadas, pues no se encontraron acreditados los cargos de nulidad sustancial formulados en cuanto a la negativa del reconocimiento y pago de intereses moratorios derivados del proceso de homologación y nivelación salarial.
Acorde con los anteriores razonamientos, el tribunal de primera instancia profirió sentencia que se resume así: i) negó las pretensiones de la demanda, y; ii) no condenó en costas a la parte demandante. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante apeló la decisión del tribunal. Las razones en que se fundamenta su recurso son las siguientes: expuso que el juez de primera instancia incurrió en un desacierto al desconocer y descartar de plano el origen y fuente de las obligaciones como marco general del derecho en esta materia, pues ello se traduciría en afirmar que resulta legítimo para el Estado obviar el reconocimiento de los derechos laborales de sus trabajadores como son los intereses moratorios.
Añadió que la incompatibilidad aducida en primera instancia no existe, en la medida en que la ley prevé taxativamente que la mora es la sanción que se ha de pagar por no cancelar oportunamente una obligación, mientras que la indexación hace referencia a la actualización de la deuda a valores reales vigentes en virtud a que el poder adquisitivo inicial se ha perdido con el paso del tiempo por la inflación o devaluación de la moneda; situaciones que implican naturalezas jurídicas diferentes.
Bajo dicha premisa, arguyó que el pago del retroactivo debió reconocerse en virtud de los intereses moratorios de que tratan los artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil, y no de manera indexada; ello, toda vez que la obligación fue cancelada 16 años después de su causación, lo cual es un hecho generador del pago tardío de dichas prestaciones.
En suma, afirmó que situación diferente sería si el derecho a la homologación y nivelación salarial hubiese surgido a través de una sentencia judicial, pues en dicha ocasión sí implicaría la procedencia de la indexación de las sumas adeudadas, sin embargo, de ello no se trata la situación que aquí nos ocupa. En concordancia con lo anterior, hizo referencia al artículo 1608 del Código Civil bajo el entendido de que aquel ha precisado que cuando transcurre el plazo o término para el pago de una obligación positiva sin que este se hubiese realizado, se incurre en mora.
De ello, que en el sub lite dicha situación se encuentra constituida por el pago de intereses los cuales se solicitan no respecto del monto indexado sino solo del capital adeudado, razón por la cual no es adecuado inferir una incompatibilidad. Finalmente, concluyó que al juez le es obligatorio realizar un análisis fáctico de la litis y de su entorno normativo y jurisprudencial, por lo que no debe exigirse precedentes judiciales específicos que no comparten identidad fáctica ni jurídica con el caso que le ocupa, pues reiteró que el objeto del presente medio de control pretende el reconocimiento de intereses moratorios derivados del retardo en el pago de unas diferencias salariales adeudadas en consecuencia de una nivelación salarial, mientras que las sentencias que el a quo tomó como referencia para denegar las pretensiones de la demanda tienen una interpretación en cuanto a los hechos y pretensiones distinta a las del caso de marras.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado, solicitó confirmar la sentencia alegada, como sustento de ello, argumentó que mediante la Resolución No.1858 del 31 de diciembre de 2012 le fue reconocido a la demandante el retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial, donde fue establecida la obligación a partir de 1997, modificada por la Resolución No.1384 del 5 de septiembre de 2013.
Adujo que el proceso de homologación finalizó con el estudio técnico de 31 de diciembre de 2009, a partir del cual definieron nuevas plantas de personal de la entidad territorial; luego, fue aprobada la deuda por concepto del retroactivo por la homologación y nivelación salarial, por el Ministerio de Educación Nacional el 2 de agosto de 2012.
Al revisar el proceso de homologación, indicó que no resulta procedente el reconocimiento de los intereses moratorios antes del 31 de diciembre de 2009, ni los reclamados desde 1997 hasta enero de 2013, puesto que el derecho solamente se consolidó con la aprobación del retroactivo. Como sustento de ello, precisó que, a la accionante, mediante la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012 fue reconocida y paga la indexación por concepto de homologación y nivelación salarial en enero de 2013, razón por la cual, no procede lo pretendido porque considera que sería una condena a la entidad a realizar un doble pago por la misma causa.
Sobre la etapa de traslado de alegatos en segunda instancia Una vez presentado el recurso de apelación por la parte demandante, al estar dentro del término procesal correspondiente, el despacho ponente mediante auto del 1.° de octubre de 2021, admitió el recurso de alzada y, en concordancia con el artículo 212 del CPACA y el ordinal 5.° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, dispuso que por secretaría, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de mencionada providencia, pasara el expediente al despacho para dictar sentencia, salvo que las partes presenten solicitud probatoria.
En cumplimiento de lo anterior y en atención a la constancia proferida por la Secretaría del 17 de enero del presente año observada en el índice 11 del registro en Samai del expediente, según la cual ejecutoriado el auto admisorio no hubo solicitud de prueba, se procede a decidir de fondo el asunto. CONSIDERACIONES Competencia En atención al artículo 247 de la Ley 2080 de 2021 y ante la ausencia de solicitud de pruebas por las partes, el despacho procederá a dictar sentencia. Lo anterior, en concordancia con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada. Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿A la señora Ana María Franco Molina le asiste el derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del Departamento de Risaralda? Al respecto la Subsección sostendrá la siguiente tesis: la demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago de los intereses deprecados, con base en los argumentos que se indican a continuación. Del proceso de homologación del personal al servicio de los establecimientos educativos La Ley 43 de 1975 nacionalizó la educación primaria y secundaria que prestaban los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios y las intendencias y comisarias, proceso que se desarrolló entre el 1.º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980.
Posteriormente, para desarrollar el contenido de los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política, relativos a la distribución de competencias y recursos, se expidió la Ley 60 del 12 de agosto de 1993, por la cual se dio apertura a la descentralización del servicio educativo y al desmonte de la nacionalización de la educación, para lo cual se efectuó por parte de la Nación a los departamentos y distritos la entrega de los bienes, personal y establecimientos educativos para que fueran asumidos directamente por las entidades territoriales.
Este proceso de descentralización implicó el ajuste de las plantas del personal administrativo que prestaban sus servicios en las instituciones educativas al servicio de la Nación, los cuales, debían ser incorporados a las plantas departamentales y distritales, previa homologación de cargos, no solo en el aspecto formal de los empleos, como su nomenclatura y grado «que podían diferir», sino de manera primordial su clasificación por la naturaleza de las funciones, el grado de responsabilidad y los requisitos para su ejercicio.
Implementado el proceso de descentralización en educación, y con el fin de fortalecer su desarrollo, se expidió la Ley 715 de 21 de noviembre de 2001, la cual, pretendió la municipalización de la educación que había quedado en manos de los departamentos y distritos certificados conforme a la Ley 60 de 1993. En efecto, los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, determinaron expresamente el procedimiento a seguir para incorporar las plantas financiadas con recursos del sistema general de participaciones antes «situado fiscal».
Para ello, previo estudio técnico se tenían que fijar las plantas de personal docente, directivo docente y administrativos de los planteles educativos, y luego proceder a la provisión de dichos cargos en la plantas de personal adoptadas por las entidades territoriales para la prestación del servicio educativo, incorporándolos a las mismas.
Con el Acto Legislativo 1.° de 2005, se determinó que los recursos de la participación para educación del sistema general de participaciones, se destinarían a financiar la prestación del servicio educativo y entre otras actividades el pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales.
Por tanto, el Ministerio de Educación Nacional mediante Directiva Ministerial 10 de 30 de junio de 2005, en el ejercicio de una actividad de acompañamiento a las entidades territoriales que habían adelantado su proceso de certificación en educación, señaló las directrices para llevar a cabo la homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo, y determinó los criterios y pasos para tener en cuenta en dicho proceso.
Así mismo, señaló que la deuda por concepto de retroactividad en aquellos eventos en que la homologación y consecuente incorporación conllevara la nivelación de salarios, cuando no procediera la incorporación horizontal, se asumiría con recursos del sistema general de participaciones previa disponibilidad presupuestal, si no existía disponibilidad, serían de cargo de la Nación. Si el respectivo municipio homologó e incorporó al personal administrativo contrariando el orden jurídico, respondería con sus recursos propios.
Del trámite de homologación y nivelación salarial de los funcionarios administrativos de instituciones educativas Conforme al sustento fáctico del libelo introductor que fue corroborado por una de las entidades demandadas, al punto de ser objeto de estipulación al momento de fijar el litigio, se observa que el proceso de homologación desarrollado por el Departamento de Risaralda se desarrolló de la siguiente manera: i) A través de la Resolución 2480 del 12 de julio de 1995, el Ministerio de Educación Nacional en cumplimiento de los postulados de la Ley 60 de 1993, certificó al Departamento de Risaralda para la administración del servicio educativo, razón por la cual mediante el Decreto 258 del 2 de marzo de 2005, dicha entidad territorial homologó y niveló salarialmente los cargos administrativos de los empleados que provenían con una vinculación directa de la Nación y pagados por el Sistema General de Participaciones, a los previstos en la planta de personal de la Secretaría de Educación y Cultura respectiva. ii) El Departamento de Risaralda solicitó al Ministerio de Educación Nacional la modificación parcial del estudio técnico de homologación y nivelación salarial, petición frente a la cual esta última entidad emitió aprobación según el Oficio 2010EE54547 del 30 de julio de 2010.
En virtud de lo anterior, el ente territorial en comento profirió el Decreto 986 del 31 de agosto de 2010, con base en el cual modificó el Decreto 258 del 2 de marzo de 2005, en orden de ajustar la nivelación respectiva de acuerdo con las modificaciones pertinentes. De esta forma, se expidió finalmente el Decreto 1062 del 29 de septiembre de 2010 (modificado por el Decreto 990 del 31 de octubre de 2011), en el que se asignaron las correspondientes denominaciones, códigos, grados y demás condiciones de las plazas homologadas del personal administrativo del sector educativo. iii) De acuerdo con el Oficio 2011EE75560 del 22 de diciembre de 2011, el Ministerio de Educación Nacional certificó la deuda a cargo del Departamento de Risaralda en los términos del artículo 148 de la Ley 1450 de 2011, por valor de $1.472.687.734. iv) En razón del acto precitado, las entidades demandadas profirieron la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012, mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de ciertas sumas de dinero por concepto de retroactivo, derivado del proceso de homologación y nivelación salarial a favor del personal administrativo de la Secretaría de Educación respectiva.
Esta decisión fue modificada posteriormente con la Resolución 1384 de 2013, en cuanto a la corrección de algunas inconsistencias sobre los valores a cancelar entre los montos señalados por el Ministerio de Educación y los plasmados en la decisión inicial. Ahora bien, luego de verificado el proceso interadministrativo en mención, deben validarse los elementos probatorios obrantes en la presente causa judicial: De folios 20 a 24(Cuaderno digitalizado), se observa petición formulada por la demandante ante la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda, por medio de la cual deprecó el reconocimiento y pago de intereses moratorios por la falta de pago oportuno del retroactivo correspondiente al proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo de dicha dependencia. De folios 17 a 18 (Cuaderno digitalizado), obra Oficio 20968 del 12 de noviembre de 2015 emitido por la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda, a través del cual se da respuesta a la solicitud presentada por la libelista en el sentido de denegar el reconocimiento y pago de los intereses moratorios sobre el monto reconocido por concepto de retroactivo de nivelación salarial, al aducir expresamente que: «[…] Posteriormente mediante la Resolución No 1853 del 31 de diciembre de 2012, la cual fue modificada y adicionada mediante la Resolución No 1384 del 05 de Septiembre de los corrientes, se ordenó y reconoció el pago de deuda retroactiva por concepto del Ajuste al Proceso de Homologación y Nivelación Salarial, con su CORRESPONDEINTE INDEXACIÓN, como se establece dentro de la parametrizaci[ó] n establecida en la Directiva No 10 de 2005, en la guía de Nivelación y Homologación y directamente por el entidad nacional.
Teniendo en cuenta lo anterior, es importante manifestar que la entidad no le adeuda a ningún beneficiario del proceso de ajuste de nivelación y homologación salarial, emolumento por este concepto, ya que la administración efectuó el pago correspondiente a la liquidación aprobada por el ministerio de educación nacional, con su correspondiente indexación, es decir las sumas de dinero adeudadas fueron actualizadas de acuerdo al IPC, al momento del pago.
Ahora bien frente a la petición del reconocimiento y pago de los intereses de mora producto del proceso de ajuste de nivelación y homologación salarial, adelantando por esta entidad territorial, al respecto me permito expresarle que la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado en jurisprudencia de fecha 03 DE septiembre de 2009, expediente 2001-03173 frente al reconocimiento de la indexación y los Interese de mora ha establecido lo siguiente: en razón a que tanto la indexación como el reconocimiento de intereses moratorios obedecen a una misma causa, cual es, la devaluación del dinero, son incompatibles por ende si se ordena el reconocimiento no de interese de mora concomitantemente con la indexación se estaría condenado a la entidad a un doble pago por la misma causa.» (Negrita y cursiva del texto original) A folio 26 (Cuaderno digitalizado), se encuentra certificación expedida por el Área de Recursos Humanos de la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda en la que se hizo constar que mediante Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012, a la señora Ana María Franco le fueron pagadas en el año 2013 las siguientes sumas de dinero por concepto de retroactivo en el proceso de ajuste de nivelación y homologación del personal administrativo de esa dependencia, así: Ahora bien, del contexto fáctico y jurídico que antecede, la Sala advierte lo siguiente: En atención a la directiva ministerial del 10 de 30 de junio de 2005, el Ministerio de Educación Nacional puntualizó un procedimiento y presentó unos criterios para tener en cuenta en el proceso de homologación y nivelación salarial, entre los cuales estaba la elaboración de un estudio técnico y la determinación de los efectos retroactivos de la deuda.
De igual manera, se observa que tanto el Ministerio de Educación Nacional como el Departamento de Risaralda, llevaron a cabo cada uno de los pasos para materializar la homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo, procedimiento que requirió no solo de la correspondiente disponibilidad presupuestal, la cual no es inmediata como lo considera la parte demandante, sino también de varios ajustes, en atención precisamente a las reclamaciones que se efectuaron por parte de los funcionarios administrativos y sus apoderados al evidenciar inconsistencias en los valores y cálculos, tal como se precisó y subsanó con la Resolución 1384 de 2013 que determinó finalmente los montos a reconocer.
Ahora, si bien es cierto la tardanza en el desarrollo de las etapas propias de un proceso interadministrativo como el referido, no justifican el perjuicio de los beneficiarios en cuanto a la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo en los casos en los que, como el presente, transcurren años sin que se haya percibido el capital adeudado a la fecha de su exigibilidad, lo cierto es que el ordenamiento jurídico prevé dos figuras actuariales que permiten aliviar dicha situación, por lo que es dable predicar que ambas tienen el mismo fin a pesar de que difieren en cuanto a su naturaleza jurídica.
Al respecto, se verifica que existe tanto la indexación como la indemnización moratoria (o intereses moratorios), a título de herramientas jurídicas que permiten en el mismo sentido, cubrir los efectos adversos del paso del tiempo sin que se haya solucionado efectivamente una obligación dineraria, no obstante, la primera hace referencia a la forma de actualización monetaria con base en el IPC en los casos en los que se evidencia una razón válida para la tardanza en la cancelación del saldo, mientras que los intereses moratorios implican una suerte de sanción, que si bien igualmente busca equiparar los valores de la deuda a un momento posterior, lo hace con el cálculo de una tasa fijada en un porcentaje mayor a la que resultaría de la aplicación de la regla anterior, pero como consecuencia de una actitud dolosa o de mala fe por parte del obligado, que no genere un sustento explicativo de aquella disrupción. En suma, la indexación se aplica a los casos en los que la tardanza en el pago de una deuda conlleva una razón de ser, como puede ser un proceso sistemático con la superación de etapas, la fijación de un término específico para el cumplimiento de la obligación o la materialización de una condición que se configura por el paso del tiempo.
Por el contrario, los intereses moratorios por su naturaleza sancionatoria, deben estar estipulados previamente en la norma que regule el asunto y tienen que obedecer a una causa injustificada en la dilación del abono, que se relacione con la demostración por parte de quien los solicita, de la mala fe o la intención del deudor de no cumplir a pesar de estar expresamente conminado a ello.
Lo expuesto significa que pese a ser cierto el hecho afirmado por la parte apelante, relativo a que ambas figuras ostentan una naturaleza diferente, esto es, una de carácter compensatorio y la otra de tipo sancionatorio, debe tenerse en cuenta que las dos instan por un mismo fin que es restablecer los efectos adversos del cumplimiento tardío de una obligación en cantidad líquida, razón por la cual no es procedente asentir en su compatibilidad o en la posibilidad de liquidar una y luego otra, así se solicite descontar lo ya cancelado por alguno de estos conceptos, pues tanto los aspectos divergentes como el semejante impiden su coexistencia. Pues bien, en el caso concreto se advierte que el proceso de homologación y nivelación salarial del Departamento de Risaralda se materializó a través de la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012, en la cual le fueron cancelados en el mes de enero de 2013, valores correspondientes entre los años 1996 a 2002, conforme se observa en la certificación visible a folio 26 del cuaderno digitalizado.
Bajo este entendido, la Subsección estima que a pesar de que el proceso como tal de homologación se consolidó desde 1996 hasta 2009 y que el pago del retroactivo a la libelista se dio hasta el año 2013, lo cierto es que no se observa que en modo alguno el Ministerio de Educación Nacional o el Departamento de Risaralda hayan incurrido en una dilación injustificada del pago a través de maniobras dolosas o evasivas que buscaran enervar la obligación, sino que en efecto se debieron surtir múltiples etapas propias e inherentes al desembolso y transferencia de recursos de la Nación a entidades territoriales, en las que además se efectuaron sendos ajustes, pero todo bajo el entendido de que se canceló el monto correspondiente a la indexación para contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo, lo cual no discute la parte apelante.
Por lo anterior, resulta improcedente alegar que los intereses moratorios tenían que primar sobre la indexación como lo sostiene la libelista, en la medida en que conforme se adujo previamente, en el presente caso se estructuró una causa justificante de la tardanza en el pago, cuya consecuencia directa, es el reconocimiento de una actualización monetaria con base en el IPC y no el pago de una indemnización por mora, habida cuenta de que tampoco se demostró el actuar doloso de la administración para evitar cumplir con la obligación, aunado al hecho de que en el contexto normativo aplicable al asunto, no se previó expresamente el reconocimiento de dicha sanción en caso de dilación en el proceso en comento, lo cual convalida el actuar de las demandadas, así como el acto cuestionado.
En conclusión: no es procedente el reconocimiento de intereses moratorios a favor de la demandante por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda, en tanto la sola tardanza por parte de las demandadas en cancelar la obligación dineraria, no implica necesariamente dicha indemnización por mora, más aún en el entendido de que existió una justificación razonable para esa dilación, referente a la superación de diferentes etapas en un proceso interadministrativo complejo y extenso que en esas condiciones, implica también la necesidad de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda pero a manera de compensación a través de la indexación como en efecto se hizo, y no en virtud de una sanción como lo pretendía la libelista.
Decisión de segunda instancia Por las razones que anteceden, la Subsección confirmará la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda, habida cuenta de que no prosperan los argumentos del recurso de apelación. De la condena en costas. Esta subsección en providencia de 7 de abril de 2016, sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, determinó el criterio objetivo-valorativo, para la imposición de condena en costas, bajo los siguientes fundamentos: «El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-.
Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura).
Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial.
Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» De lo anterior se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes. En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público.
Por tanto, y en ese hilo argumentativo, en el presente caso no se condenará en costas a la parte demandante, en la medida que a pesar de que ésta resultó vencida en segunda instancia no se observa su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia del 23 de abril de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda que negó las pretensiones de la demanda, en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió la señora Ana María Franco Molina contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Risaralda.
Segundo: Sin condena en costas de segunda instancia. Tercero: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma «SAMAI».
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente