Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS BOGOTÁ D.C., SEIS (06) DE MAYO DE DOS MIL VEINTIDÓS (2022). Radicado número: 11001-03-15-000-2021-03892-00 Accionante: Jairo Rafael Villalba de Ángel Accionados: Juez ad hoc Jorge Charris Atencio y la sala de conjueces del Tribunal Administrativo del Magdalena Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección decide, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Jairo Rafael Villalba de Ángel en contra del Juez ad hoc Jorge Charris Atencio y de la sala de conjueces del Tribunal Administrativo del Magdalena.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Jairo Rafael Villalba de Ángel, por medio de apoderado, solicita el amparo[1] de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. El accionante consideró vulneradas las anteriores garantías constitucionales, con ocasión del proveído del 22 de noviembre de 2018 proferido por el Juez ad hoc Jorge Charris Atencio, y del auto del 12 de noviembre de 2020 dictado por la sala de conjueces del Tribunal Administrativo del Magdalena.
Las anteriores decisiones judiciales fueron proferidas en el proceso adelantado bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el número de radicado 47-001-23- 33-000-2015-00457-00/01. 1.2. Hechos 1.2.1. La Dirección de Administración Judicial Seccional Santa Marta, por medio del Oficio No. DESAJ15-1276 del 28 de mayo de 2015[2], negó la solicitud promovida por Jairo Rafael Villalba de Ángel, como juez del distrito judicial de Santa Marta, el 19 de enero de 2015, en la que pidió: “la reliquidación de su remuneración y de las prestaciones sociales teniendo en cuenta para el efecto, la declaratoria de nulidad de que fueron objeto algunos apartes de los decretos salariales de los años 1993 a 2007, relacionados con la prima especial (Art.14 Ley 4 de 1992) aplicables a los funcionarios de la Rama Judicial”[3]. 1.2.2.
Jairo Rafael Villalba de Ángel presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho[4], en contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. El señor Villalba de Ángel pretendía, entre otras cuestiones, que se anulara el Oficio No. DESAJ15-1276 del 28 de mayo de 2015, y que, en consecuencia, se condenara al demandado a pagar a su favor “el 30% de la asignación básica dejada de cancelar al haberse convertido, erróneamente por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en Prima Especial, a partir del año 1993 y hasta la fecha en que permanezca en el cargo de Juez”[5]. [Subrayado en el texto].
El demandante invocó la causal de nulidad “[v]iolación de las normas superiores a las cuales debe obediencia el acto”[6], y sustentó las súplicas de la demanda en los siguientes cargos: (i) la afectación de sus derechos salariales y prestacionales, por causa de las normas que “disponían la prima especial de servicios mensual”[7]; (ii) la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad respecto de los efectos que produjeron, durante su vigencia, los decretos expedidos en el año 1993 y 2007, y que el Consejo de Estado anuló en sentencia del 19 de mayo de 2010 (expediente No. 0419-07), y que lesionan sus derechos;
(iii) la modificación del régimen jurídico que gira en torno a su situación personal; (iv) la extensión de los efectos de las sentencias de esta Corporación, al restablecimiento de derechos particulares y concretos; y (v) la inaplicación de los efectos de las normas que, a partir del 2008 y durante el lapso en el que se encuentre como juez, prevén la prima especial sin carácter salarial para efectos prestacionales.
Con respecto al agotamiento del requisito de procedibilidad exigido para el medio de control formulado, el señor Villalba de Ángel manifestó que no tenía la carga de promover los recursos administrativos que fueran procedentes, toda vez que la parte demandada omitió llevar a cabo la notificación personal, conforme a las disposiciones legales.
En concreto, aseveró que el único trámite que adelantó la Dirección de Administración Judicial Seccional Santa Marta, respecto del acto controvertido en su legalidad, fue su “entrega material”[8], de la que “dejó constancia en la «nota de recibido» que aparece al final del mismo (sic) con fecha 03/06/2015”[9], sin levantar acta de notificación, en la que comunicara los medios de impugnación correspondientes, la autoridad ante la cual promoverlos y la oportunidad para interponerlos. 1.2.3.
El Juez Ad Hoc, Jorge Charris Atencio, con providencia del 7 de septiembre de 2018, informó al demandante que en el expediente no se encontraba ningún medio de convicción que evidenciara el cumplimiento del requisito de procedibilidad previsto en el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, relacionado con la interposición de los recursos administrativos que, de acuerdo a la ley, eran obligatorios.
Por tanto, esa autoridad judicial inadmitió la referida demanda, para efectos de que el señor Villalba de Ángel subsanara la falencia descrita. 1.2.4. El demandante del proceso ordinario presentó memorial de subsanación de la demanda[10], en el que adujo que en este asunto era improcedente exigir el cumplimiento del requisito de procedibilidad en cuestión, toda vez que: 1.2.4.1. la parte demandada no efectuó en debida forma la notificación personal del Oficio No. DESAJ15-1276 del 28 de mayo de 2015. 1.2.4.2. al momento de “recibir”[11] aquel acto, no hubo levantamiento del acta de notificación personal, en la que se informaran los recursos que procedían, la oportunidad administrativa para interponerlos y la autoridad ante la cual deberían ser presentados. 1.2.4.3. el único trámite que realizó la entidad demandada fue “la entrega material”[12] del oficio demandado y hacer constar en el final del documento una nota de recibido con fecha “03/06/2015”[13].
Cuestión que, desde un punto de vista jurídico, dista de lo que se considera como una diligencia de notificación. 1.2.4.4. es cierto que en el párrafo final del acto se indicaron los medios de impugnación procedentes contra la decisión, sin embargo, la notificación nunca se materializó a través de la ya comentada acta. 1.2.4.5. la manifestación de que un acto no se haya notificado personalmente es una negación indefinida, que implica una carga, para quien expidió el oficio, de demostrar lo contrario. 1.2.5.
El Juez Ad Hoc, Jorge Charris Atencio[14], con auto del 22 de noviembre de 2018[15], rechazó la demanda presentada por el señor Villalba de Ángel, porque, en su opinión, este no acreditó el cumplimiento del requisito de procedibilidad, relacionado con la interposición de los recursos administrativos que, de acuerdo con la ley, son obligatorios.
El a quo del proceso ordinario sustentó su decisión, a partir de estos argumentos: 1.2.5.1. Cuando la autoridad comunica de manera irregular al particular el acto administrativo, el artículo 72 de la Ley 1437 de 2011 prevé que “esta se tendrá por no hecha”[16]. Sin embargo, esa misma norma también establece la notificación por conducta concluyente, que ocurre cuando el interesado revela que conoce la decisión administrativa, consiente lo resuelto allí o interpone los recursos legales.
Esto encuentra respaldo en la providencia del 11 de abril de 2018, proferida por esta Corporación (expediente número 3076-17). 1.2.5.2. La parte accionante aseveró que la entidad demandada, por medio del Oficio No. DESAJ15-1276 del 28 de mayo de 2015, emitió pronunciamiento en torno a su solicitud, oficio del que tuvo conocimiento el 3 de junio del mismo año, según constancia de recibo visible en el mismo documento. 1.2.5.3.
El hecho de que la entidad no hubiese levantado acta de notificación personal, en la que informara los recursos procedentes, no es óbice para que el señor Villalba de Ángel interpusiera los medios de impugnación correspondientes. 1.2.5.4. Al demandante le fue suministrada copia de la decisión administrativa, en la que se informa qué recursos procedían contra ella.
En consecuencia, la eventual irregularidad que el actor advirtió en su momento, ya se encuentra saneada por haberse configurado una notificación por conducta concluyente. 1.2.5.5. El artículo 169 de la Ley 1437 de 2011 prevé como causal de rechazo de la demanda, que el demandante no corrija en tiempo los defectos formales indicados en el auto de inadmisión de la demanda. 1.2.6.
Inconforme con la anterior decisión, el demandante del proceso ordinario interpuso recurso de apelación[17], con la pretensión de que se revocara y que, en su lugar, se admitiera la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida. Como sustento de lo anterior, la parte recurrente expuso estas razones: 1.2.6.1. No es exigible agotar el comentado requisito de procedibilidad, toda vez que el acto demandado nunca fue comunicado en debida forma, y, a la fecha de interposición de ese medio de impugnación, no hay evidencia de que haya recibido el acta de notificación personal, en el que informen los recursos procedentes, el plazo y la autoridad ante la cual corresponde promoverlos. 1.2.6.2.
La providencia del 11 de abril de 2018 proferida por el Consejo de Estado no es aplicable a esta controversia, por cuanto no tiene identidad fáctica y jurídica con el asunto objeto de discusión. Mientras en los hechos del auto invocados sí hubo notificación personal y presentación de escritos para instar a que adelantaran aquella diligencia, en este caso no ocurrió dicho supuesto. 1.2.6.3.
Si la publicidad de los actos administrativos se realiza sin satisfacer las exigencias legales, la notificación se entenderá inválida. En el sub lite, el oficio demandado no fue comunicado en “legal forma”[18]. En el expediente no se encontraba acta que hiciera constar que el interesado fue informado de los recursos procedentes, el plazo y la autoridad ante la cual debían ser formulados. 1.2.6.4.
El señor Villalba de Ángel siempre ha cuestionado la irregularidad, o concretamente la ausencia de notificación personal, y nunca se ha limitado a decir que conoció la decisión administrativa desde una fecha específica, o que convalida la irregularidad cometida por la autoridad que expidió el oficio. En ese orden, no resulta correcto que el juez de primera instancia asevere que el demandante se notificó por conducta concluyente, “por el simple hecho de haber recibido de manera informal la copia del acto demandado”[19]. 1.2.6.5.
“Manifestar que el simple recibo informal del acto demandado por parte del interesado”[20] constituye una notificación por conducta concluyente, implicaría autorizar a las autoridades para que omitan el conducto regular trazado por el legislador, y lesionen los derechos de los usuarios de la administración. 1.2.6.6. Según el artículo 67 de la Ley 1437 de 2011, el acta de notificación personal del acto administrativo debe informar los recursos procedentes en contra de la decisión, el plazo y la autoridad ante la cual interponerlos.
Si esto no está presente en el expediente, cómo puede exigírsele la satisfacción de aquel requisito de procedibilidad. 1.2.6.7. El juez ad hoc debió admitir la demanda y esperar a que el demandado allegara los antecedentes del acto demandado, a efectos de acreditar el cumplimiento o no de su deber de notificar la decisión administrativa. 1.2.6.8.
La manifestación de que el acto no fue notificado personalmente es una negación indefinida, que implica que al demandado le asiste la carga de acreditar lo contrario; en este asunto, que la autoridad garantizó el principio de publicidad. 1.2.6.9. Conforme al artículo 72 de la Ley 1437 de 2011, cuando un acto administrativo no se notifica o se surte de manera irregular, la consecuencia jurídica es la inoponibilidad de aquella decisión de la administración. 1.2.7.
La sala de conjueces del Tribunal Administrativo del Magdalena[21] confirmó la decisión de primera instancia, con auto del 12 de noviembre de 2020[22]. El juzgador de segundo grado encontró ajustada la decisión del a quo, toda vez que, en su criterio, está probado en el expediente que el demandante no agotó el requisito de procedibilidad de interposición de recursos contra el acto demandado.
Lo anterior, con base en estos motivos: 1.2.7.1. El Oficio No. DESAJ15- 1276 del 28 de mayo de 2015 consignó de manera expresa que, contra aquella decisión, procedían los recursos de reposición y, en subsidio, el de apelación, conforme a lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley 1437 de 2011. 1.2.7.2. Por regla general, los actos administrativos, de carácter particular y concreto, se comunican con la diligencia de notificación, y en el caso en que este trámite se ejerza sin atender a las disposiciones estipuladas en los artículos 66 al 73 del CPACA, no producirá efecto alguno. 1.2.7.3.
Cuando la autoridad comunica de forma irregular un acto administrativo, el artículo 72 de la Ley 1437 de 2011 prevé que esta “se tendrá por no hecha”, a menos de que el interesado revele que conoce o consiente la decisión, o que interponga los recursos legales, supuestos en los que ocurrirá la notificación por conducta concluyente. Esto tiene sustento en la providencia del 11 de abril de 2018 proferida por el Consejo de Estado, en el proceso con número de radicado 3076-17. 1.2.7.4.
La Dirección de Administración Judicial Seccional Santa Marta emitió una respuesta, en torno a la solicitud del 15 de enero de 2015, que fue recibida por el señor Villalba de Ángel, conforme a lo afirmado en la demanda. Esta situación acredita que el demandante tuvo conocimiento de la decisión contenida en el acto demandado, que además fue incorporado al expediente, con la constancia de recibido del 3 de junio de 2015. 1.2.7.5.
El hecho de que no se hubiere levantado acta alguna, en la que se hiciera constar la fecha de notificación del Oficio No. DESAJ15-1276 de 2015 y se informara los recursos procedentes contra la decisión, no es un obstáculo para que el demandado agotara el requisito de procedibilidad, si tenemos en cuenta que el señor Villalba de Ángel recibió copia del acto administrativo, en el que quedó expresado los medios de impugnación correspondientes; y que, en consecuencia, la irregularidad advertida se encuentra saneada por la notificación efectuada por conducta concluyente. 1.3.
Pretensiones El señor Villalba de Ángel solicita que el juez de tutela (i) ampare los derechos invocados, y que, en consecuencia, (i) deje sin efecto los autos dictados el 22 de noviembre de 2018 y el 12 de noviembre de 2020, en el proceso adelantado bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con número de radicado 47-001-3333-003- 2015-00457-00.
Al final, el accionante requiere que (iii) se ordene a las autoridades judiciales contra las que se dirige el amparo que continúen con el trámite del mentado proceso ordinario[23]. 1.4. Argumentos de la acción de tutela 1.4.1. El actor endilgó el defecto sustantivo por indebida aplicación del inciso 1° del numeral 2° del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, a los autos del 22 de noviembre de 2018 y del 12 de noviembre de 2020, toda vez que aquella disposición normativa no correspondía con las circunstancias especiales que rodearon el caso concreto.
Al respecto, podemos observar: El Oficio No. DESAJ15-1276 del 28 de mayo de 2015 nunca fue notificado al demandante o al apoderado de este. No puede colegirse una notificación por conducta concluyente en este asunto, pues en la demanda, en ningún momento, se reconoció que haya tenido conocimiento de la decisión administrativa o que lo haya recibido en un momento específico, sino que, por el contrario, solo adujo que en la parte final del acto cuestionado era posible identificar una constancia de recibido con una fecha.
Un obstáculo para exigir el comentado requisito de procedibilidad resulta ser el hecho de que no ocurriera la notificación personal, así como el desconocimiento de la supuesta persona que recibió de manera informal el acto administrativo. Incurrir en la práctica irregular de la notificación personal de las decisiones administrativas, con el agravante de entregar los documentos a personas sin identificar, para luego valerse de esa circunstancia en un proceso y alegar la ausencia de agotamiento del requisito de procedibilidad de los recursos, constituye “un abierto y descabellado”[24] acto de mala fe por parte de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial transgredió el principio de publicidad de las decisiones administrativas. Es improcedente exigir el agotamiento de un requisito de procedibilidad, cuando la parte demandada incumplió el protocolo previsto para garantizar el ejercicio de los recursos administrativos. 1.4.2. En segundo lugar, el accionante invoca el defecto sustantivo por inaplicación del inciso 2° del numeral 2° del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, con el objeto de expresar que era la norma aplicable al caso concreto, pues el demandado no garantizó las condiciones formales y sustanciales para agotar el ejercicio de los recursos administrativos correspondientes.
Además, indicó que lo procedente era admitir la demanda y esperar a que la contraparte de la demanda acreditara o no su deber de notificar el acto. 1.4.3. Finalmente, la parte actora considera que las autoridades contra las que se dirige la tutela incurrieron en un defecto fáctico, por indebida valoración de la nota de recibido que se encuentra en el contenido del Oficio No. DESAJ15-1276 del 28 de mayo de 2015, al no tener en cuenta estas circunstancias: Al cotejar las firmas del demandante y de su apoderado con la que aparece en el oficio, es posible concluir que no fueron las personas que recibieron el documento que contenía el acto demandado.
En la nota de recibido no es factible identificar el nombre y número de identidad de la persona que supuestamente recibió el oficio. El demandante nunca manifestó en la demanda que haya conocido la decisión desde la fecha que aparece referenciada en la nota de recibido. Desde la presentación de la demanda, el señor Villalba de Ángel reclamó el desconocimiento del principio de publicidad de las decisiones administrativas.
La valoración de estas cuestiones, en criterio del accionante, apuntan a establecer que las decisiones judiciales debieron ser sustancialmente contrarias, en el sentido de que debieron dar continuidad del trámite del proceso ordinario. 1.5. Trámite de tutela e intervención 1.5.1. El despacho Sustanciador de esta Subsección, el 24 de junio de 2021[25], admitió la acción de tutela, y ordenó la vinculación de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
Notificadas las partes y el sujeto vinculado como tercero interesado, quien participó en el proceso ordinario objeto de amparo, ese Despacho recibió la siguiente respuesta: 1.5.2. El Conjuez ponente del Tribunal Administrativo del Magdalena, Camilo David Hoyos[26], precisó que el proceso adelantado bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho e iniciado por el señor Villalba de Ángel, se tramitó con el número de radicado 47-001-3331-003-2015-00457- 00.
Tras ello, solicitó que se negara el amparo deprecado, toda vez que no se incurrió en la vulneración de derechos fundamentales reclamada, y es necesario hacer prevalecer el principio de autonomía e independencia judicial. Luego, requirió que el estudio de fondo del mecanismo constitucional tuviera en cuenta los hechos y razones que sustentaron la decisión dictada por los conjueces de esa corporación, que demuestran la sujeción al precedente judicial que rige la materia y al respeto por las garantías procesales de las partes. 1.5.3.
El Despacho Sustanciador de esta Subsección presentó proyecto de fallo de primera instancia para que fuera discutido en Sala del 27 de agosto de 2021; sin embargo, en la misma oportunidad, los magistrados, Nicolás Yepes Corrales y Guillermo Sánchez Luque, manifestaron que se encontraban impedidos para conocer de fondo este asunto. Por el anterior motivo, el estudio del referido proyecto fue aplazado.
En vista de que era necesario conformar el quorum deliberativo requerido, el despacho del magistrado de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado Jaime Enrique Rodríguez Navas, en auto del 21 de septiembre de 2021[27], ordenó que, por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, se procediera a sortear la elección de dos conjueces.
En cumplimiento de la anterior providencia, la Secretaría General de la Corporación, el 12 de octubre de 2021[28], adelantó la diligencia del sorteo en la que fueron designados, como conjueces de esta Sala, Solmarina de la Rosa Flórez y Luis Ferney Moreno Castillo. Finalmente, la Sala declaró infundado los impedimentos manifestados por los Nicolás Yepes Corrales y Guillermo Sánchez Luque, por lo que ordenó a la Secretaría General del Consejo de Estado, continuar con el respectivo trámite de tutela.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala tiene competencia para decidir la presente acción de tutela en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional[29] ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general[30] de la acción; pues, solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[31]. 2.2.1.
Jairo Rafael Villalba de Ángel está legitimado por activa, por cuanto fungió como demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número de radicado 47-001-23-33-000-2015- 00457-00/01, en el que se profirieron los autos que, al parecer, lesionaron los derechos invocados en el escrito de tutela. El Juez ad hoc Jorge Charris Atencio y la sala de conjueces del Tribunal Administrativo del Magdalena, por su parte, están legitimados por pasiva, toda vez que fueron las autoridades judiciales que dictaron las providencias objeto de reproche constitucional. 2.2.2.
Para la verificación del cumplimiento del requisito de relevancia constitucional, resulta necesario analizar si los defectos manifestados en el escrito de tutela, que lejos de contraerse a la expresión de alegaciones abstractas, entrañan valoraciones en concreto, respecto de las reglas de decisión aplicadas en las providencias, objeto de reproche constitucional, para resolver la controversia originada en el proceso ordinario[32].
El examen del requisito de la subsidiariedad[33], por su parte, no se restringe a un mero ejercicio formal de verificar si se superaron los diferentes mecanismos de defensa en abstracto, pues también pasa por una valoración en concreto de la actuación de quien solicita el amparo, a efectos de determinar si este realizó una conducta diligente y si al trámite de tutela trae una cuestión que no ha sido amparada en el proceso ordinario[34].
En la sentencia T-396 del 2014, la Corte Constitucional delimitó los siguientes tres eventos que hacen improcedente la tutela contra providencia judicial por no superar esta exigencia: “(i) cuando el asunto está en trámite; (ii) en el evento en que no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios; y (iii) si se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico”.
Así, un riguroso estudio de este requisito evita que la tutela sea utilizada para que el juez constitucional se pronuncie sobre un simple desacuerdo de las partes con la providencia que puede resultar lesiva de los derechos fundamentales, con afectación de la figura de cosa juzgada; o para controvertir situaciones jurídicas consolidadas que tuvieron su oportunidad de ser discutidas ante el juez natural, en este caso la autoridad arbitral.
Y es por ello por lo que la excepcional procedibilidad de la acción de amparo contra providencias judiciales no se satisface, en términos de subsidiariedad, con un simple chequeo en abstracto del agotamiento de los mecanismos de defensa judicial; debe realizarse, además, un examen en concreto, en relación con el tipo de reproche y su relevancia constitucional, para garantizar que la solicitud al juez de amparo se hace como una alternativa judicial de carácter subsidiario —no principal—. 2.2.2.1.
De la lectura del presente escrito de tutela se desprende la pretensión del accionante de protestar que las autoridades contra las que se dirige el amparo incurrieron en los siguientes defectos: (i) sustantivo, por un lado, por desatender la disposición normativa que, en su criterio, era aplicable al caso concreto (el inciso 2° del numeral 2° del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011), si tenemos en cuenta, asevera, que el demandado no garantizó las condiciones para cumplir con el requisito de procedibilidad exigido; y, por el otro, al aplicar indebidamente el inciso 1° de la anterior norma, toda vez que no responde a los supuestos especiales que giran en torno a este asunto.
Estos son: (1) la ausencia de notificación, por conducta concluyente y personal, del oficio al interesado; (2) la carencia de una afirmación en la demanda, que esté dirigida a reconocer que sí hubo un conocimiento del acto; y (3) la actuación de la Dirección de Administración Judicial Seccional Santa Marta, que obtiene provecho de sus errores, y además desconoce el principio de publicidad de las decisiones administrativas; y (ii) fáctico, al valorar de manera incorrecta la nota de recibido que aparece referenciada en la parte final del documento que contiene el Oficio No. DESAJ15-1276 del 28 de mayo de 2015, en la medida en que de ahí no resulta posible constatar el nombre de la persona que recibió el acto ni su número de identificación. 2.2.2.2.
En cuanto al cargo por defecto sustantivo, cabe mencionar que el Juez ad hoc Jorge Charris Atencio y la sala de conjueces del Tribunal Administrativo del Magdalena, en los autos del 22 de noviembre de 2018 y del 12 de noviembre de 2020, coligieron que la parte actora no acreditó el cumplimiento del requisito de procedibilidad, que era necesario agotar antes de la presentación de la demanda.
Esto, a pesar de la nota de recibido contenida en el Oficio No. DESAJ15-1276 del 28 de mayo de 2015 y de lo expresado en el libelo introductorio, que, en el decir de las referidas autoridades judiciales, demostraban el conocimiento de la decisión administrativa, y que, en consecuencia, el interesado fue notificado por conducta concluyente.
De igual manera, ambas instancias del proceso ordinario precisaron que la falta de levantamiento de un acta de notificación personal, en la que se indiquen los recursos procedentes, no constituye un impedimento para no haber interpuesto los medios de impugnación respectivos, si hay certeza que recibió el oficio objeto de la demanda, en el que precisamente estaban detalladas las vías administrativas para exponer una inconformidad en contra de lo resuelto por la autoridad.
Para establecer estas conclusiones, las autoridades contra las que se dirige la tutela realizaron una labor hermenéutica de las normas aplicables a la controversia trazada en el proceso ordinario. En concreto, primero, indicaron que el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 establece los requisitos de procedibilidad que deben adelantarse antes de la presentación a la demanda, para que el trámite de aquella se lleve a cabo en debida forma.
Segundo, expresaron que el artículo 72 ejusdem ordena que si la entidad notifica de manera irregular un acto administrativo “se tendrá por no hecha”[35], salvo que ocurra el evento de notificación por conducta concluyente, que tiene lugar cuando el interesado advierte que conoce la decisión de la administración. Tercero, precisaron que los artículos 66 a 73 de la misma norma prevén las exigencias para que la autoridad comunique sus decisiones, y en caso de desatenderlas, aquellas no producirán efectos.
Finalmente, aclararon que el artículo 74 ejusdem instituye los recursos administrativos procedentes en contra de los actos definitivos. Visto lo anterior, y conforme a los antecedentes descritos en esta providencia, este cargo no supera la exigencia de la relevancia constitucional, en la medida en que los argumentos que lo sustentan no atacan o controvierten, en términos de lo que la jurisprudencia constitucional ha definido como defecto sustantivo[36], la razonabilidad de la aplicación normativa que las autoridades contra las que se dirige la tutela adoptaron para resolver la controversia, respecto de la satisfacción del requisito de procedibilidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Villalba de Ángel.
Todo lo contrario, se reducen a insistir en las mismas posturas planteadas desde la demanda, el escrito de subsanación y el recurso de apelación; a las que los jueces naturales ya efectuaron un pronunciamiento. En consecuencia, este cargo se centra en pretender reabrir discusiones de mera legalidad, que ya fueron debatidas en el proceso ordinario, y que están por fuera de la órbita del juez de tutela, por no involucrar, bajo la configuración de un defecto, la vulneración de derechos fundamentales, especialmente la que involucra la garantía al debido proceso. 2.2.2.3.
Respecto del cargo por defecto fáctico, resulta relevante advertir que la postura indicada por el accionante, en todas las oportunidades procesales del proceso ordinario, estuvo encaminada a establecer que se encontraba exento de cumplir el requisito de procedibilidad previsto en la ley, atinente al agotamiento de recursos administrativos, toda vez que, en su decir, no hubo levantamiento de un acta de notificación personal, a pesar de una entrega informal del acto, así como tampoco una manifestación expresa en la demanda de haber conocido el contenido de la decisión administrativa desde una fecha específica.
Lo que, además, suponía una razón para no encontrar acreditada una notificación por conducta concluyente, según lo afirmado por el señor Villalba de Ángel. En ese sentido, la carga argumentativa para sustentar el defecto fáctico carece subsidiariedad, e incluso de relevancia constitucional, porque busca replantear la discusión sobre la valoración de los medios de prueba, que acrediten el cumplimiento del requisito de procedibilidad, a partir de circunstancias relacionadas con la veracidad de la nota de recibido que se encuentra en el contenido acto demandado, que no tuvieron la oportunidad de ser debatidas por los jueces ordinarios, y, que por consiguiente, no le compete al fallador constitucional emitir un pronunciamiento, pues estaría ignorando el escenario natural de protección de derechos fundamentales, el proceso ordinario, y consintiendo la negligencia de quien promueve el amparo, al no buscar agotar los mecanismos judiciales disponibles para el resguardo de sus garantías constitucionales.
De lo anterior, asimismo, resulta plausible colegir que el accionante invoca este cargo, no con la intención de reclamar una situación constitutiva de defecto fáctico, sino con el ánimo de ampliar los argumentos ya aducidos en el recurso de apelación interpuesto e incluso en el escrito de subsanación de la demanda radicado; y, en especial, de exponer una teoría del caso, sobre la valoración probatoria de este tipo de conflictos jurídicos, distinta a la que ya fue puesta en conocimiento, por parte de quien promueve la defensa de sus derechos, en el proceso ordinario; y que, la Subsección reitera, no tuvo la posibilidad de ser definida por el juez de la causa. 2.2.3.
Por las razones expuestas, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo promovida por el señor Villalba de Ángel, por no satisfacer los requisitos de procedibilidad de relevancia constitucional y de subsidiariedad, pues el accionante pretende utilizar el mecanismo constitucional con el objeto de, por un lado, reabrir cuestiones de legalidad, que ya fueron resueltas en las instancias respectivas, y, por el otro, omitir los medios judiciales que tenía disponibles para poner presente circunstancias o motivos, que puedan resultar una amenaza o riesgo a sus derechos fundamentales.
Asuntos que, en consecuencia, están por fuera del ámbito de competencia del juez constitucional, que únicamente se centra en responder a cargos planteados en términos de lo que la jurisprudencia ha definido como defecto, por tratarse de acciones de tutela contra providencias judiciales. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela presentada por Jairo Rafael Villalba de Ángel, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no fuere impugnada.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00 ----------------------- [1] Archivo electrónico que contiene la acción de tutela, con ubicación: C359C52EB9B9FAFE 9697ACD0F8CE61BB EDA1A6655BC135DB E36D02B78D9ABD68. [2] Páginas 25 y 26.
Ibid. [3] Página 25 del archivo electrónico que contiene el expediente del proceso ordinario, con ubicación: B4E0837742E691F1 C8391EA94268D5D1 6F5A359F407D12BF 11192563E5C8157E. [4] Páginas 2 a 24. Ibid. [5] Página 7. Ibid. [6] Página 8. Ibid. [7] Página 12. Ibid. [8] Subrayado y negrilla en el texto. Página 3. Ibid. [9] Ibid. [10] Páginas 58 a 61.
Ibid. [11] Subrayado y negrilla en el texto. Página 58. Ibid. [12] Subrayado y negrilla en el texto. Ibid. [13] Página 59. Ibid. [14] El Juez Tercero Administrativo de Santa Marta, el 21 de enero de 2016, manifestó impedimento para conocer la controversia planteada en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, que fue aceptado por el Tribunal Administrativo del Magdalena, con auto del 11 de abril de 2016.
Páginas 41, 42 y 44 a 46. Ibid. Luego, en sorteo, la Presidencia del referido tribunal eligió como Juez ad hoc al señor Charris Atencio. Páginas 48 y 49. Ibid. [15] Páginas 62 a 67. Ibid. [16] Página 63. Ibid. [17] Páginas 68 a 73. Ibid. [18] Página 69. Ibid. [19] Página 70. Ibid. [20] Ibid. [21] Los magistrados del Tribunal Administrativo del Magdalena, con auto del 3 de julio de 2019, manifestaron impedimento para conocer el asunto objeto de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Páginas 80 a 85. Ibid. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado aceptó el impedimento presentado, en proveído del 10 de octubre de 2019. Página 86. Ibid. [22] Páginas 90 a 100. Ibid. [23] Páginas 8 y 9 del archivo electrónico que contiene la acción de tutela, con ubicación: C359C52EB9B9FAFE 9697ACD0F8CE61BB EDA1A6655BC135DB E36D02B78D9ABD68. [24] Página 6.
Ibid. [25] Archivo electrónico que contiene el auto admisorio, con ubicación: F091FAD61022B764 C279E8A4357CB2AF B67A0C3E13044497 1E518D9F47A6A70F. [26] Archivo electrónico que contiene la respuesta del conjuez, con ubicación: C6DFBD1EC6A19791 F735C04BF4A2AE98 ACB966345186806A E5F68E401BD8F3F5. [27] Archivo electrónico que contiene el auto que ordena el sorteo de conjueces, con ubicación: 3A4F384AB759FFF5 D0C8FD6AE5AD6282 E30199A0E3B94570 98F4ED2E5E936B1E. [28] Archivo electrónico que contiene el acta del sorteo de conjueces, con ubicación: 66552B9ACBCEF586 53C93A83A4ED4B00 BC7857F38C07B77C BB135E3A99BCC8E9. [29] Cfr. Corte Constitucional C-590 de 2005. [30] Antes que todo es necesario (i) verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (ii) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial;
(iii) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (iv) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (v) que se cumpla con el principio de inmediatez; (vi) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; y de manera general, (vii) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela. [31] Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. [32] Quien solicita el amparo debe cumplir con la carga de exponer las razones por las que el reproche a una providencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada, trasciende de la controversia litigiosa propia de la causa ordinaria, a una cuestión con relevancia constitucional, en términos de los defectos definidos por la jurisprudencia como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto.
Cfr. sentencia C-590 de 2005. “No se trata de convertir la tutela en un mecanismo ritualista, sino de exigir una actuación razonable para conciliar la protección eficaz de los derechos fundamentales, con los principios y valores en juego, al controvertir una providencia judicial”. Corte Constitucional, sentencia T-066 de 2019. [33] La subsidiariedad impide que la acción tutela se use como un mecanismo principal, alternativo o supletorio de los mecanismos ordinarios que el legislador tiene previsto para controvertir las decisiones judiciales, con el fin de: (i) prevenir la intromisión indebida de una autoridad distinta a la que adelanta el proceso ordinario;
(ii) que no se alteren o sustituyan de manera fraudulenta los mecanismos de defensa diseñados por el Legislador; y (iii) que los ciudadanos observen un mínimo de diligencia en la gestión de sus asuntos, pues no es esta la forma de enmendar deficiencias, errores o deducidos, ni de recuperar oportunidades vencidas al interior de un proceso judicial.
Corte Constitucional. Sentencia T-017 de 2012. [34] Sobre esta doble verificación la Corte Constitucional estableció en la Sentencia T-430 de 2016: “En consecuencia con lo anterior, al juez de amparo le corresponde hacer un estudio de subsidiariedad en los términos del artículo 86 de la Constitución, en el que, primero, determine si en abstracto el proceso cuenta con mecanismos de defensa eficaces e idóneos que garanticen la protección del derecho fundamental.
De manera que, de no existir, la tutela resulta procedente en términos de subsidiariedad. Sin embargo, en el escenario de las providencias judiciales, la jurisprudencia ha desarrollado también la necesidad de realizar un examen en concreto, orientado a valorar la actividad procesal del tutelante, al punto de definir si ya ha agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa que tenía a su alcance de manera diligente, y, no obstante, por una deficiencia de la actividad judicial, la amenaza al derecho permanece, lo que obliga a la intervención del trámite de amparo”. [35] Cita textual No. 16 de esta providencia. [36] “El defecto sustantivo se configura cuando el juez “en ejercicio de su autonomía e independencia, desborda la Constitución o la ley en desconocimiento de los principios, derechos y deberes superiores”.
Lo cual puede ocurrir, entre otros, por la errónea interpretación o aplicación de la norma. Como puede suceder, por ejemplo, cuando se desborda el contenido de la norma y se imponen mayores barreras a las exigidas por el legislador para conceder el derecho o se desconocen normas que debían aplicarse”. Corte Constitucional. Sentencia SU-037 de 2017.