Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 76001-23-33-008-2017-01652-01 (4816-2023) Demandante: Maria Nencis Solarte Tenorio Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden territorial.
Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el veintiocho (28) de abril de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora MARIA NENCIS SOLARTE TENORIO instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones: i) RDP 041305 del 31 de octubre de 2016 y ii) RDP 023183 del 2 de junio de 2017, por medio de las cuales la UGPP negó el reconocimiento y pago la pensión gracia y resolvió negativamente la solicitud de revocatoria directa presentada en contra del acto administrativo inicial.
Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la prestación, así como a reajustar los valores adeudados según el 1 Folio 11 del archivo digital denominado «ED_C01_CD2Folio66BisDemanda(.zip)», índice 11 SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 76001-23-33-008-2017-01652-01 (4816-2023) IPC y a cancelar los intereses moratorios conforme al artículo 192 del CPACA y las costas por los gastos ocasionados con la demanda.
HECHOS 2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la señora María Nencis Solarte Tenorio nació el 3 de julio de 1956. Que fue vinculada al magisterio desde el 8 de noviembre de 1979 como docente al servicio del municipio de Buenaventura, según nombramiento 2166 del 22 de octubre de 1979; desempeñándose en el mismo cargo durante 21 años, 8 meses y 8 días.
Que el 27 de abril de 2016 solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, por considerar que cumplía con las exigencias de tiempo, edad, y demás requisitos de orden legal para ser beneficiaria de la prestación, a lo cual dicha entidad expidió la Resolución RDP 041305 del 31 de octubre de 2016 con la que negó la prestación. Que la accionante una vez vencidos los términos para interponer los recursos de reposición y apelación contra el anterior acto administrativo, presentó solicitud de revocatoria directa la cual fue resuelta de forma negativa a través de la Resolución RDP023183 del 2 de junio de 2017.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 18 de enero de 20183 y notificada a la UGPP4, quien mediante memorial de contestación5 propuso la excepción que denominó «demanda sin cumplimiento de los requisitos formales», la cual sustentó en el hecho que la parte demandante no agotó los recursos obligatorios respecto de la Resolución RDP 041305 del 31 de octubre del 2016, situación que torna inviable continuar la discusión en sede contencioso-administrativa.
El 22 de noviembre de 2018, durante la celebración de la audiencia inicial, el tribunal de origen efectuó el saneamiento del proceso, teniendo por no demandada la Resolución RDP 023183 del 2 de junio de 20176 y resolvió la excepción denominada «demanda sin cumplimiento de los requisitos formales», propuesta por la parte demandada, entendiendo que tratándose de una persona mayor que pretende el reconocimiento de su derecho pensional era plausible el acceso a la administración de justicia a pesar de no haberse agotado el requisito de procedibilidad, esto en la medida que resultaba más gravoso retrotraer la situación de la actora a sede 2 Folios 1 y 2, ibid. 3 Archivo digital denominado «ED_C01_06AutoAdmisorio(.pdf) NroActua 11», índice 11 SAMAI. 4 Folio 6, ibid. 5 Archivo digital denominado «ED_C01_08ContestacionDeLaDemanda(.pdf) NroActua 11», índice 11 SAMAI. 6 A pesar de haber sido admitida la demanda respecto de la totalidad de los actos demandados, en esta oportunidad se destacó que el acto que niega la solicitud de revocatoria directa no es susceptible de ser demandado, habida cuenta que su naturaleza no atañe a crear, modificar o extinguir derechos ni situaciones jurídicas.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 76001-23-33-008-2017-01652-01 (4816-2023) administrativa. Seguidamente, fijó el litigio, incorporó las pruebas aportadas por las partes y ordenó correr traslado para presentar alegatos de conclusión dentro de los 10 días siguientes a la notificación de dicha decisión y en la misma oportunidad al Ministerio Público para rendir concepto de fondo si a bien lo tenía. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN7 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dictó sentencia el 28 de abril de 2023, a través de la cual accedió a las pretensiones de la demanda, argumentando que la demandante acreditó: i) haber prestado los servicios como docente nacionalizada por un término no menor de veinte (20) años; ii) estar vinculada antes del 31 de diciembre de 1980; iii) haber cumplido la edad de cincuenta años; y, iv) haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta Para arribar a dicha conclusión tuvo en cuenta las siguientes consideraciones: Que de acuerdo con la certificación de tiempo de servicios de la demandante (fruto del decreto de una prueba de oficio) y la copia simple del acto de nombramiento Decreto 2166 de 22 de octubre de 1979 y de la respectiva acta posesión (aportados en sede administrativa), la actora prestó sus servicios como docente nacionalizada entre el 6 de noviembre de 1979 y el 28 de septiembre de 2001.
Que resulta errado el argumento expuesto por la parte demandada según el cual era necesario aportar copia autentica de los actos que probaban el vínculo laboral de la actora, en tanto, «los documentos públicos o privados aportados al proceso en copia, se presumen auténticos, por lo tanto, tienen el mismo valor probatorio que el documento original, así mismo, señaló que las partes pueden tacharlos de falsos o requerir su cotejo».
Además de lo anterior, señaló que la UGPP en ningún momento tachó de falso los documentos aportados por la parte demandante, por lo que habría lugar a darles pleno valor probatorio. Respecto de la acreditación de la plaza a ocupar resaltó que a partir de los actos de nombramiento y de posesión «se desprende que i) no participó ningún delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional que permita inferir la calidad de docente nacional y ii) la plaza a ocupar era de carácter territorial - perímetro rural lo que permite colegir el carácter de docente no nacional».
Finalmente, atendiendo el criterio objetivo valorativo que ha sentado el precedente jurisprudencial a partir de los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, se abstuvo 7 Folios 97 a 110. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 76001-23-33-008-2017-01652-01 (4816-2023) de condenar en costas a la parte demandada en atención a los gastos de representación que no se probaron dentro del proceso.
EL RECURSO DE APELACIÓN8 La parte demandada apeló la sentencia de primera instancia, con el propósito que sea revocada y en su lugar, se denieguen las pretensiones de la demanda. Su inconformidad se centra en el hecho de que, contrario a lo que señaló el a quo, dentro del proceso se logró demostrar que la demandante se desempeñó como docente nacional, lo cual torna improcedente el reconocimiento pensional al ser un requisito indispensable para su viabilidad que no se reciba retribución alguna de la Nación por servicios que le preste o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Añadió que, en gracia de discusión, si se tuvieran en cuenta los tiempos de servicios laborados por la docente con el fin de contabilizar los 20 años de servicios para efectos del reconocimiento pensional objeto de debate solo podrían tenerse en cuenta aquellos tiempos de servicios laborados hasta el 31 de diciembre de 1989, por cuanto con la unificación del régimen pensional de los docentes oficiales, esto es, con ocasión de la expedición de la Ley 91 de 1989, las vinculaciones posteriores al 1.º de enero de 1990 cuentan con el mismo régimen prestacional de los servidores públicos, teniendo en consecuencia derecho a una sola pensión como sería la de jubilación y no la pensión gracia. Finalmente, hizo un recuento normativo y jurisprudencial de las costas procesales y las agencias en derecho; sin embargo, no efectuó solicitud alguna sobre el particular.
PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES De conformidad con el numeral 4° del artículo 247 del CPACA, una vez admitido el recurso, las partes guardaron silencio. POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia. Se decidirá la controversia, previas las siguientes, CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, ello en el entendido de que 8 Obrante dentro del expediente hibrido cargado al Sistema de Gestión Judicial SAMAI dentro del radicado de primera instancia 76001333300820170165200, índice 34 SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 76001-23-33-008-2017-01652-01 (4816-2023) laboró al servicio de la docencia en el departamento de Caquetá con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y posteriormente para el Departamento del Huila desde el 1.º de marzo de 1993 siendo trasladada a otra plaza docente en el año 1997.
Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «[l]os veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»9. Con la expedición de la 9 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 76001-23-33-008-2017-01652-01 (4816-2023) Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos. «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199710 señaló que, 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 76001-23-33-008-2017-01652-01 (4816-2023) «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201811 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones. «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. 11 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 76001-23-33-008-2017-01652-01 (4816-2023) vi) Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,12 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de 12 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 76001-23-33-008-2017-01652-01 (4816-2023) obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.
En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos. i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias normativas señaladas previamente para consolidar el derecho a la pensión gracia. No obstante, en el asunto bajo estudio deberá enfocarse dicho análisis en el entendido de que los motivos de inconformidad del apelante único (los cuales circunscriben por congruencia la competencia de decisión en esta instancia), se centran y limitan en verificar si la naturaleza jurídica de la única vinculación que ostentó la demandante como docente oficial fue del orden territorial o nacionalizado y si esta le permite acumular los 20 años de servicio necesarios para consolidar el derecho pensional en litigio.
Como se determinó en el acápite que antecede, para ser beneficiario de la pensión gracia, se debe acreditar 50 años de edad, 20 años de servicios en instituciones municipales, departamentales y/o distritales, en plazas de docentes nacionalizadas y buena conducta en el ejercicio de la docencia. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 76001-23-33-008-2017-01652-01 (4816-2023) En lo que respecta al primer requisito consagrado por la legislación enunciada en el marco normativo, se observa que la señora Solarte Tenorio nació el 3 de julio de 1956, de modo que cumplió los 50 años el 3 de julio de 200613.
Respecto al segundo y tercer requisito atinente a la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada (el cual es punto de debate en esta instancia), se precisa que estos se estudiarán de manera conjunta en esta oportunidad. Por tal razón, se analizarán los tiempos laborados acreditados en el expediente, para concluir si se pueden considerar para obtener la prestación deprecada.
Según las pruebas obrantes en el expediente se encuentra que la demandante prestó sus servicios, así: • Periodo I: 6 de noviembre de 1979 y el 28 de septiembre de 200114- Nombramiento por intendencia nacional Se advierte que la demandante fue nombrada como maestra en el Distrito Educativo 3 de Buenaventura, según el Decreto 2166 del 22 de octubre de 1979, expedido por el gobernador del departamento del Valle del Cauca, veamos: 13 Tal y como se logra advertir de la copia del Registro Único de Nacimiento obrante a folio 25 del archivo digital denominado «5_5_760012333000201701652012EXPEDIENTEDIGIC0120230824103423», índice 4 SAMAI. 14 Según la certificación emitida el 24 de agosto de 2021 por la Secretaría de Educación del Valle del Cauca, mediante la Resolución 9795 del 11 de noviembre de 2015 la actora fue retirada del servicio desde el 28 de septiembre de 2021, por causa voluntaria.
Documento obrante dentro del expediente hibrido cargado al Sistema de Gestión Judicial SAMAI dentro del radicado de primera instancia 76001333300820170165200, índice 23 SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 76001-23-33-008-2017-01652-01 (4816-2023) Respecto de tal vínculo la actora tomó posesión mediante acta de posesión 659 del 8 de noviembre de 1979, ante el Despacho del alcalde municipal de Buenaventura, como se enseña a continuación:.
Aunque en los actos traídos a colación se observa un error de mecanografía respecto al nombre de la hoy demandante, los datos numéricos de identificación coinciden con los de la cédula de ciudadanía de aquella, por lo que no cabe duda de que efectivamente se desempeñó como docente; máxime cuando no existió discusión en sede administrativa ni hoy hay debate en vía judicial, salvo en lo que concierne a la calidad que por parte de ella se ostentó en tal periodo.
De los actos de vinculación se advierte que en ninguno de ellos se estableció cuál fue el sustento normativo al que acudió el gobernador del departamento del Valle del Cauca para efectuar el nombramiento de la accionante; sin embargo, a partir del Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 76001-23-33-008-2017-01652-01 (4816-2023) material probatorio recaudado, para la Subsección no existe duda de que la relación legal y reglamentaria de la actora durante el periodo objeto de estudio se concretó en el nivel territorial.
A esta conclusión se arriba al considerar que: i) el nombramiento tuvo lugar por decisión autónoma y directa del gobernador del Valle del Cauca, ii) en la parte motiva del citado acto no se señala que esta plaza se hubiese creada y ocupada en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, ni bajo los postulados del artículo 6° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación y iii) no se advierte intervención del Ministerio de Educación Nacional en el decreto referido previamente.
Como sustento adicional para arribar a esta conclusión y determinar que la demandante fue maestra oficial territorial y no nacionalizada como se indica en el certificado, es adecuado resaltar que el Consejo de Estado21 ha precisado sobre esta última clasificación que, «[e]l carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
De hecho, acerca de este punto también se ha pronunciado la Corte Constitucional a través de la sentencia C-085 de 2002 en la que manifestó que los docentes nacionalizados son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales». Con relación a la naturaleza jurídica del vínculo en comento, es adecuado resaltar que la Corte Constitucional en sentencia C-084 de 1999, por medio de la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que: «[…] antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público […]» (Negrilla de la Sala) En cuanto a la diferenciación y clasificación de las vinculaciones docentes, fue la misma Ley 91 de 1989 la que en su artículo 1o consagró lo siguiente. «ARTÍCULO 1.
Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 76001-23-33-008-2017-01652-01 (4816-2023) Personal nacional.
Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» (Líneas intencionales).
Por otro lado, del certificado de tiempo de servicios identificada con el consecutivo 78672021 expedida el 24 de agosto de 2021 por la Secretaría de Educación del departamento del Cauca es posible constatar que los tiempos en los que se desempeñó como docente la señora Solarte Tenorio desde el 6 de noviembre de 1979 hasta el 28 de septiembre de 2001 tenían carácter de nacionalizado.
No obstante, al margen del tipo de vinculación que se hubiese demostrado en este período, lo cierto y definitivo es que aquella no sería del orden nacional, sino eventualmente territorial o nacionalizado, lo cual, en cualquiera de estos dos eventos, no cambia ni afecta la inclusión y cómputo de tales tiempos de servicio para el reconocimiento de la pensión gracia, pues ambos permiten colmar el requisito bajo estudio.
Por lo tanto, al observar que la primera y única vinculación de la accionante tuvo lugar a partir del 6 de noviembre de 1979, esto es, previo al 31 de diciembre de 1980, aunado al hecho de que la autoridad nominadora fue una entidad territorial (puntualmente el departamento del Valle del Cauca), resulta acertado asegurar que el período comprendido entre el 6 de noviembre de 1979 hasta el 28 de septiembre de 2001 (21 años, 10 meses, y 22 días) efectivamente fue laborado como docente territorial y en consecuencia, la actora cumplió con la condición de haber prestado el servicio antes del 31 de diciembre de 1980 y acreditó que lo hizo durante los 20 años que, como mínimo, exige la ley.
En este punto, advierte la Sala que el argumento expuesto por la UGPP según el cual no son válidos los tiempos laborados por la demandante con posterioridad al 31 de diciembre de 1989 para acreditar el requisito de tiempo de servicios, en la medida que a partir de la misma fecha se unificó el régimen prestacional de los docentes y se acabó, por tanto, la distinción existente entre docentes nacionales y nacionalizados a la luz de la Ley 91 de 1989, no resulta vigente dado que esta corporación unificó su jurisprudencia en torno a la pensión gracia estableciendo que los docentes pueden acceder a este beneficio «antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento»15. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia SUJ-030-CE-S2- 2021 del 11 de agosto de 2022.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 76001-23-33-008-2017-01652-01 (4816-2023) En punto de cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la accionante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en la primera instancia ni mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.
Con base en lo expuesto, se estima que resultó acertado el estudio del tribunal de primera instancia en el fallo apelado para acceder al reconocimiento de la prestación solicitada por la accionante, por suerte que habrá de confirmarse dicha providencia. Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos incluidos en la contestación presentados por la parte demandada no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas y en todo caso no hubo intervención de las partes dentro de la ejecutoria del auto que admitió el recurso de alzada.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el veintiocho (28) de abril de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que accedió a las pretensiones de la demanda, por las razones antes expuestas.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 76001-23-33-008-2017-01652-01 (4816-2023)
SEGUNDO: ABSTENERSE de efectuar condenar en costas según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.
TERCERO: ACEPTAR la renuncia al poder otorgado por la parte demandada a la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón, portadora de la tarjeta profesional 123.175 del Consejo Superior de la Judicatura, en tanto acreditó haber informado a la entidad su renuncia a la representación encomendada, según memorial obrante a índice 12 de SAMAI.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente