Radicación: 11001-33-42-052-2019-00504-01 (6652-2022) Demandante: Mónica Andrea Castro Castro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Magistrado ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D. C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veintitrés (2023) AUTO DE ÚNICA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 Auto interlocutorio O-2023 ASUNTO El Despacho se pronuncia sobre la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, el 2 de junio de 2022.

CONSIDERACIONES • Trámite del recurso extraordinario. El 2 de junio de agosto de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, resolvió el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Cincuenta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual se notificó el 19 de agosto de 2022.

El 2 de septiembre del mismo año, la parte demandante interpuso el presente recurso y, por auto del 27 de octubre de 2022, el tribunal concedió el mismo y ordenó remitir el expediente al Consejo de Estado. Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA Radicación: 11001-33-42-052-2019-00504-01 (6652-2022) Demandante: MÓNICA ANDREA CASTRO CASTRO Demandado: SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD SUR E.S.E. Tema: Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Radicación: 11001-33-42-052-2019-00504-01 (6652-2022) Demandante: Mónica Andrea Castro Castro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 CONSIDERACIONES • Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Es importante recordar que la procedencia de este medio impugnatorio se encuentra sometida a un doble control, el primero de ellos opera respecto de los requisitos que se exigen para conceder el recurso extraordinario y, el segundo, en relación con aquellos consagrados para resolver sobre su admisión. En principio, el control para conceder el recurso corresponde ejercerlo al tribunal que expidió la providencia recurrida, autoridad judicial ante la cual debe interponerse este medio impugnatorio, de acuerdo con el artículo 261 del CPACA.

De conformidad con lo señalado en el auto de unificación CE-AUJ- 005S2-2019 proferido el 28 de marzo de 2019 dentro del proceso 15001-23- 33-000-2003-00605-01 (0288-2015) «En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, son requisitos para la concesión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia (i) que la decisión impugnada haya sido proferida en única o segunda instancia por un Tribunal Administrativo;

(ii) que el recurrente goce de legitimación en la causa y (iii) que se interponga oportunamente y por escrito». Por su parte, el artículo 72 de la Ley 2080 de 2021 introdujo una modificación en el entendido de que la interposición y sustentación del recurso deben darse en el término de diez (10) días siguientes a la ejecutoria de la providencia discutida, esto es, dichos actos procesales corren simultáneamente, por lo que no continúa vigente el texto que permitía que en caso de satisfacerse los presupuestos para conceder el recurso, en el auto que así lo disponga, el tribunal debe correr traslado por el término de 20 días para que el o los recurrentes lo sustenten, so pena de declararlo desierto.

Así las cosas, de presentarse la interposición y sustentación respectiva en forma oportuna, el expediente debe remitirse al Consejo de Estado, a quien corresponde constatar el cumplimiento de los requisitos para su admisibilidad, sin que ello impida verificar las exigencias relativas a la concesión del recurso y que el tribunal, inicialmente, entendió satisfechas.

Ahora bien, el control relativo a la admisión del recurso exige estudiar la sustentación de este a efectos de determinar que se acompasa con las exigencias del artículo 262 del CPACA. Esta norma contempla su contenido mínimo y prevé que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe incluir: (i) la designación de las partes;

(ii) la indicación de la sentencia recurrida; Radicación: 11001-33-42-052-2019-00504-01 (6652-2022) Demandante: Mónica Andrea Castro Castro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 (iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos objeto de debate; y (iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada, junto con las razones que le sirven de fundamento.

En lo que se refiere al último de los requisitos anotados, es importante precisar que no todas las decisiones que profiere el Consejo de Estado, como máxima autoridad de la jurisdicción contencioso administrativa, adquieren la naturaleza de sentencia de unificación, comoquiera que esa calidad se reservó para las providencias que de manera expresa señala el artículo 270 del CPACA, así: Artículo 270.

Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1995, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.

Lo primero que hay que destacar de esta norma es la expresión «que profiera o haya proferido» la corporación, toda vez que esta influye sustancialmente en la identificación de la tipología de providencias que se está analizando. En efecto, al incluir este enunciado, el propósito del legislador fue que pudieran tenerse como sentencias de unificación de la jurisprudencia no sólo las dictadas a partir de la entrada en vigencia del CPACA, eso es, el 2 de julio de 2012, sino también aquellas que, dentro del marco de alguna de las hipótesis señaladas en el artículo 270, se profirieron bajo la vigencia del CCA.

Lo anterior, en el entendido de que la función unificadora del Consejo de Estado, si bien adquirió una mayor importancia con la expedición del CPACA, no tiene su origen en esta codificación, sino que tiene como fundamento máximo el artículo 237 superior, que le otorga a la Corporación la calidad de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo.

De acuerdo con ello, la categoría de sentencia de unificación jurisprudencial se predica de aquellas proferidas por el Consejo de Estado, bien sea bajo la vigencia del CPACA o del CCA, que puedan subsumirse objetivamente en alguno de los siguientes tres supuestos: (i) Las que se expidan o hayan expedido por importancia jurídica, trascendencia económica, social o por la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. Radicación: 11001-33-42-052-2019-00504-01 (6652-2022) Demandante: Mónica Andrea Castro Castro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Al respecto, el artículo 2711 del CPACA le otorga al Consejo de Estado la facultad de asumir el conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o la necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. Esta labor la desempeña la Sala Plena de la corporación, respecto de asuntos que provengan de las secciones de la misma entidad y las secciones, en relación con los procesos que procedan de sus subsecciones, de los despachos de los magistrados que las integran o de los tribunales administrativos.

Ahora bien, en vigencia del CCA, el Consejo de Estado también ejercía una función unificadora a través de su Sala Plena, cuando resolvía «[…] los asuntos que le remitan las Secciones, por su importancia jurídica o trascendencia social […]» y «[…] los procesos que le remitan las secciones para cambiar o reformar la jurisprudencia de la Corporación […]»2.

Lo propio hacían las secciones de la corporación con fundamento en el Reglamento Interno del Consejo de Estado3, norma según la cual las subsecciones debían sesionar conjuntamente «[…] 3. Para unificar, adoptar o modificar la jurisprudencia de la Sección, con el fin de evitar decisiones contradictorias sobre el mismo punto de derecho, cuando así lo decida la Sección a petición de cualquiera de sus miembros […]»4.

En este punto es importante señalar que no toda sentencia proferida por el pleno de una sección constituye, per se, una sentencia de unificación, por 1 «Artículo 271. Decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria.

Dicho conocimiento podrá asumirse de oficio; por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o de los tribunales; a solicitud de parte, o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público. En estos casos, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias y autos de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de sus secciones.

Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias y autos de unificación en esos mismos eventos, en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación, de los despachos de los magistrados que las integran, o de los tribunales, según el caso. Las decisiones que pretendan unificar o sentar jurisprudencia sobre aspectos procesales que sean transversales a todas las secciones del Consejo de Estado, solo podrán ser proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo […]». 2 Numerales 5 y 6 del artículo 97 del CCA. 3 Por disposición del artículo 237, numeral 6, de la Constitución y del artículo 35, numeral 8, de la Ley 270 de 1996, corresponde al Consejo de Estado, a través de su Sala Plena, darse su propio reglamento. 4 Así lo disponía el artículo 14B, numeral 3, del Acuerdo 58 de 1999, adicionado por el Acuerdo 140 de 2010, norma vigente en aquel entonces y que fue derogada por el Acuerdo 80 de 2019, que contiene el reglamento interno actual del Consejo de Estado.

Radicación: 11001-33-42-052-2019-00504-01 (6652-2022) Demandante: Mónica Andrea Castro Castro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 cuanto lo cierto es que, materialmente, la decisión debe atender esa finalidad. En efecto, tanto el Acuerdo 58 de 1999, con sus modificaciones, como el reglamento actual del Consejo de Estado, contemplaron como una función de las secciones, diferente a la de unificar, la de «[…] decidir un asunto, a través de auto o sentencia, cuando así lo decida la Sección por solicitud de cualquiera de sus miembros»5.

La Sala Plena de esta corporación, a título enunciativo, identificó los siguientes supuestos en los que ejerce la tarea unificadora: ➢ Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora; ➢ Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación; ➢ Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación. ➢ Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado6 Aunque las anteriores hipótesis puedan reflejar con mayor claridad la labor de unificación del Consejo de Estado, lo cierto es que, como se dijo, no son taxativas, lo que significa que podrá haber otros supuestos en los que se ejerza tal función. Por ese motivo, resulta importante que, en cada caso, se analice la naturaleza y el alcance de la sentencia respectiva a efectos de definir si, sustancialmente, comporta el cumplimiento de la función de unificación que se le ha encargado a este máximo tribunal.

(ii) Las que se expidan o hayan expedido para decidir de fondo los recursos extraordinarios. En este supuesto quedan comprendidas las sentencias proferidas al resolver los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia, que son los mecanismos de impugnación que gozan de dicha naturaleza en vigencia del CPACA, al igual que los de revisión y súplica, tratándose de casos en los que resulte aplicable el CCA. 5 Esta disposición se encuentra consagrada (i) en el Acuerdo 58 de 1999, en su artículo 14B, numeral 4, adicionado por el Acuerdo 140 de 2010, y (ii) en el Acuerdo 80 de 2019, que contiene el reglamento interno actual del Consejo de Estado, en el artículo 17, numeral 4. 6 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto del 14 de julio de 2009. Expediente: (AG) 200012331000200700244 01. Radicación: 11001-33-42-052-2019-00504-01 (6652-2022) Demandante: Mónica Andrea Castro Castro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 iii) Las que se expidan o hayan expedido en virtud del mecanismo eventual de revisión al que se refiere el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.

Visto lo anterior, es claro que el estudio de fondo del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia sólo se habilita en la medida en que la o las providencias que se aduzcan como vulneradas por el recurrente puedan enmarcarse objetivamente en alguno de los supuestos anotados. De lo contrario, no será dable que el juez conozca el fondo del mecanismo extraordinario instaurado.

De otro lado, conviene insistir en que no basta con la indicación precisa de la providencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada pues, como se anotó, el artículo 262 del CPACA exige que, además, se aduzcan «[…] las razones que le sirven de fundamento […]», requisito que supone para la parte recurrente realizar un ejercicio de comparación entre la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria.

De allí se desprende, como es apenas lógico, la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre las que versan las decisiones contrastadas sea la misma y, por supuesto, que esta identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso u obiter dicta sino, como se indicó, de las razones esenciales de la decisión u ratio decidendi.

De acuerdo con ello, en caso de no satisfacerse esa exigencia, que podría denominarse de «unidad temática» entre la providencia recurrida y la sentencia de unificación jurisprudencial, no será factible la admisión del recurso extraordinario. En este punto resulta pertinente resaltar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no puede convertirse en una tercera instancia por medio de la cual las partes discutan sus inconformidades respecto de las decisiones adoptadas en el proceso ordinario, en única o segunda instancia. Su carácter extraordinario y excepcional implica que el cumplimiento de los presupuestos previstos para que se conceda y se admita deben analizarse con rigor, de manera que si resulta dable exceptuar el principio de la cosa juzgada como un efecto propio de este medio impugnatorio sea, no por una interpretación vaga y abierta respecto de los requisitos de procedencia, sino porque en realidad, con su ejercicio, se pretende «[…] asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere el caso, reparar los agravios […]»7. 7 Artículo 256 del CPACA.

Radicación: 11001-33-42-052-2019-00504-01 (6652-2022) Demandante: Mónica Andrea Castro Castro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Explicados como están los requisitos legales que debe reunir la sustentación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, es importante aludir a las decisiones que, luego de aplicar el respectivo test de admisibilidad, puede adoptar el consejero ponente al que haya correspondido su conocimiento.

Este asunto se encuentra regulado en el artículo 265 del CPACA, en los siguientes términos: Si el recurso reúne los requisitos legales, el magistrado ponente lo admitirá. Si carece de los requisitos consagrados en el artículo 262, señalará los defectos para que el recurrente los subsane en el término de cinco (5) días, si este no lo hiciere, lo rechazará y ordenará devolver el expediente al despacho de origen.

El recurso también será rechazado cuando fuere improcedente, pese a haberse concedido.

PARÁGRAFO. El recurso se rechazará de plano y se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no- es aplicable al caso. […] Así las cosas, es plausible afirmar que el juez del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia puede: (i) admitirlo, cuando observa que cumple las exigencias de que trata el artículo 262 del CPACA.

Conclusión a la que puede llegar en el momento en que estudia por primera vez el recurso o con posterioridad, una vez el recurrente ha subsanado el o los requisitos que el consejero ponente encontró insatisfechos en ese primer análisis; y (ii) rechazar8 el recurso disponiendo que el expediente sea regresado al tribunal de origen, lo que puede tener lugar cuando no se subsanan oportuna y debidamente las falencias anotadas por el juez o bien, cuando se advierte que la sentencia no era pasible de este medio impugnatorio, a pesar de haberse concedido por el tribunal. • Análisis del Despacho Se procede a estudiar si en el dossier están dadas las condiciones para admitir el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. - Oportunidad en la interposición y sustentación En el caso sub examine, la sentencia del 2 de junio de 2022 se notificó a la parte demandante el 19 de agosto de 2022 y dado que el memorial de sustentación se radicó el 2 de septiembre del mismo año, se concluye que la recurrente cumplió con la carga que le asistía dentro de la oportunidad que prevé el artículo 261 del CPACA. 8 El artículo 74 de la Ley 2080 de 2021 introdujo la figura del rechazo en el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Radicación: 11001-33-42-052-2019-00504-01 (6652-2022) Demandante: Mónica Andrea Castro Castro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 - Designación de las partes Se indicó que tanto en el proceso ordinario como en el trámite del recurso extraordinario las partes son la señora Mónica Andrea Castro Castro, en calidad de demandante, y Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., quien es demandada. - Providencia impugnada La recurrente manifestó que la sentencia objeto del recurso es la proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, el 2 de junio de 2022, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-42-052-2019-00504- 01.

En dicha providencia el tribunal, en relación con el servicio prestado, consideró que se encontraba demostrado que la demandante prestó sus servicios en el Hospital Nazareth I ESE, hoy Subred Integrada de Servicios del Salud Sur ESE por el período comprendido entre el 24 de julio de 2007 hasta el 31 de octubre de 2016, lo que probaba claramente el primer elemento de la relación laboral.

Sobre la remuneración argumentó que ese requisito se acreditó con el valor pactado en los diferentes contratos de prestación de servicios que obraban en el expediente administrativo, donde consta que la entidad fijó en favor de Mónica Andrea Castro Castro una retribución por sus servicios, que recibía en mensualidades vencidas, previa certificación de cumplimiento del objeto expedida por el interventor del contrato.

Frente al elemento de subordinación estimó que la demandante no logró demostrarlo dado que se trató de una coordinación entre contratante y contratista, en razón a que no existía prueba alguna que acreditara que la señora Mónica Andrea estuvo sometida bajo el cumplimiento de órdenes o directrices en el desarrollo y ejecución de los contratos de prestación de servicios suscritos con el Hospital de Nazareth I ESE, hoy Subred Integrada de Salud Sur ESE, sino que, por el contrario, las pruebas documentales dan cuenta que la labor fue desempeñada de forma coordinada con los supervisores de los contratos.

Sustentó que no existían documentos tales como órdenes o algún tipo de instrucciones, llamados de atención, invitación u órdenes de asistir a capacitaciones, circulares indicando la forma de realizar las labores; así como memorandos, comunicaciones, solicitud y concesión de permisos, planillas de turnos, entre otros, como ocurre con frecuencia en las relaciones laborales subordinadas, pues las únicas documentales aportadas al expediente fueron los contratos de prestación de servicios, planillas del pago a la seguridad social, la petición con la cual se reclamó la existencia de la relación laboral y Radicación: 11001-33-42-052-2019-00504-01 (6652-2022) Demandante: Mónica Andrea Castro Castro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 los actos administrativos acusados, entre otros; y en ese sentido, la parte demandante no cumplió con la carga procesal de demostrar los supuestos fácticos en que se apoyan sus pretensiones (artículo 167 del CGP), pues no resultan suficientes las pruebas testimoniales recaudadas. - Relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio El contexto fáctico en el que la señora Mónica Andrea Castro Castro fundamentó el recurso interpuesto puede sintetizarse como sigue a continuación: 1.

El día 12 de agosto de 2019 solicitó a la entidad demandada que se reconociera que dentro del período comprendido entre el 24 de julio de 2007 hasta el 30 de agosto de 2016 la relación entre los contratantes no fue de orden civil o comercial, sino de tipo laboral, y consecuentemente pidió los derechos laborales que se le pagan a un empleado público de esa institución o de otra similar en el Distrito Capital de Bogotá – Sector Salud, con la inclusión del pago de aportes a la seguridad social integral. 2.

El 11 de diciembre de 2019, en ejercicio del de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó el acto administrativo contenido en el oficio de fecha 14 de agosto de 2019 – OJU-E-4319-2019; el proceso fue repartido al Juzgado Cincuenta y Dos Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. y se le asignó el número de radicado 11001-33-42-052-2019- 00504-01 y el 26 de octubre de 2021 se profirió sentencia de primera instancia donde se accedieron parcialmente a las pretensiones. 3.

Luego de interpuesto el recurso de apelación por las partes, en providencia del tribunal del día 2 de junio de 2022 se revocó la decisión y se negó lo pedido. La indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento La señora Mónica Andrea Castro Castro consideró que la providencia del 2 de junio de 2022 desconoció la sentencia de unificación del Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda del 9 de septiembre de 2021, radicado 05001-23-33-000-2013-01143-01(1317-2016) demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro.

Al revisarse la naturaleza del referido fallo del 9 de septiembre de 2021, se observa que se trata de una decisión adoptada por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido en vigencia del CPACA. En dicha providencia se unificó sobre unas reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes: Radicación: 11001-33-42-052-2019-00504-01 (6652-2022) Demandante: Mónica Andrea Castro Castro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla determina un período de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.

(iii) La tercera regla señala que, frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal. Por su parte, la señora Mónica Andrea invocó como fundamentos del recurso extraordinario de unificación, los siguientes: 1.

El fallo impugnado contraría la sentencia de unificación porque no acogió el alcance dado por el Consejo de Estado a la expresión «término estrictamente indispensable» lo que lo llevó a desconocer la naturaleza jurídica de los contratos de prestación de servicios, pues si bien el tribunal recurrido llegó inclusive a señalar que «se encuentra probado que la demandante suscribió varios contratos de prestación de servicios con la entidad demandada, y que el desempeño de sus labores fue por más de 9 años, circunstancia que evidencia que no se trató de un vínculo ocasional o temporal, característica propia del contrato de prestación de servicios», no aplicó las consecuencias jurídicas de tal afirmación. 2.

El tribunal no debió imponer la carga de la prueba a la demandante y obligarla a desvirtuar que la entidad demandada requería personal externo por no contar con el de planta suficiente, pues tal como lo señaló la sentencia de unificación contrariada «en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, por qué las actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados», de manera que a quien le correspondía probar el justificante, era a la entidad demandada y no a la demandante. 3.

Si el tribunal hubiese valorado en conjunto, con el resto de las pruebas practicadas dentro del proceso, el hecho de que los contratos de prestación de servicios se celebraron de manera sucesiva y continua por un periodo de más de 9 años, contrariando el «término estrictamente necesario» con el que deben celebrarse ese tipo de contratos, le hubiese sido aún más evidente la Radicación: 11001-33-42-052-2019-00504-01 (6652-2022) Demandante: Mónica Andrea Castro Castro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 existencia de un contrato realidad, luego no hubiese tenido la necesidad de recurrir a la interpretación sesgada de la jurisprudencia y extraer de la misma y de manera descontextualizada, fragmentos para fundamentar su decisión. 4.

El tribunal no valoró en conjunto las pruebas practicadas dentro del proceso, el hecho de que los contratos de prestación de servicios se celebraron de manera sucesiva y continua por un período de más de 9 años contraría el «término estrictamente necesario» con el que deben celebrarse ese tipo de contratos. Debió valorar positivamente la prueba testimonial y el interrogatorio de parte, por cuanto los mismos fueron claros sobre el horario (8:00 a.m. a 5:00 p.m.), los turnos, los días laborados en la semana (lunes a viernes y los sábados cuando era necesario) las labores, los permisos, firma de libros de ingresos en ocasiones, además, le correspondía estudiar la copia de los contratos con especial recelo y las funciones contratadas las cuales son propias del giro ordinario de la entidad, comoquiera que ellos fueron elaborados e impuestos unilateralmente por la entidad demandada.

Visto lo anterior, el Despacho advierte que la decisión judicial del 9 de septiembre de 2021 dictada en el proceso radicado 05001-23-33-000-2013- 01143-01(1317-2016) sí es una sentencia de unificación de jurisprudencia, dado que, además de proferirse por el pleno de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en ella se indicó expresamente las reglas que deben observarse en aquellos asuntos donde se debatan relaciones laborales encubiertas.

No obstante, el Despacho estima que el alegato presentado por la parte recurrente relacionado con el análisis de los elementos probatorios allegados y recaudados en el proceso ordinario, tiene más relación con una diferencia sobre la valoración adelantada por el tribunal, al emitir la providencia del 2 de junio de 2022, que con un verdadero apartamiento de las reglas jurisprudenciales unificadas.

En efecto, la inconformidad que la recurrente propone sobre el presunto desconocimiento de los 9 años que laboró no tiene sustento, precisamente, porque fue un aspecto puntualmente señalado en la sentencia cuando el tribunal precisó: Como primera medida, se encuentra probado que la demandante suscribió varios contratos de prestación de servicios, de forma continua e interrumpida con la entidad demandada, y que el desempeño de sus labores fue por más de 9 años, circunstancia que evidencia que no se trató de un vínculo ocasional o temporal, característica propia del contrato de prestación de servicios, al tenor del numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 (Negrilla del texto original).

Situación diferente es que los demás elementos probatorios que obran en el expediente, según se lee en el fallo, no lograron determinar el elemento de subordinación, el cual echó de menos el tribunal y que dio lugar a que se revocara la decisión adoptada en primera instancia. Radicación: 11001-33-42-052-2019-00504-01 (6652-2022) Demandante: Mónica Andrea Castro Castro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 De esta manera y en atención a los antecedentes del caso concreto, se encuentra que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sí adelantó un análisis probatorio de los elementos que se allegaron y decretaron en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, a tal punto que concluyó: Luego de analizar las declaraciones arriba transcritas, la Sala concluye que, si bien la demandante prestó sus servicios en el Hospital Nazareth I E.S.E., hoy Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., tales testimonios no son certeros sobre el presunto cumplimiento de horario, ni mucho menos se infiere que las funciones desempeñadas por Mónica Andrea Castro Castro se realizaron bajo una relación de subordinación o dependencia respecto del empleador.[…] En consecuencia, dichas pruebas testimoniales no son suficientes para acreditar fehacientemente el elemento subordinación, como requisito necesario para establecer si bajo la apariencia de un contrato de prestación de servicios, se ocultó una verdadera relación laboral entre las partes, en cuanto, si bien es cierto se solicitó y se practicaron los testimonios relacionados, no se allegaron pruebas documentales que refuercen la tesis de la parte actora, las cuales, en este caso, son necesarias para complementar esas pruebas testimoniales, conforme a la actual exigencia de la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, que señala que la simple declaración de testigos no es suficiente para concluir que en efecto se presentó una relación subordinada.

En ese orden, lo que se advierte del escrito de sustentación es una inconformidad relacionada con el fallo del tribunal, pero como si el recurso extraordinario de unificación se tratara de una tercera instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para efectuar un nuevo estudio de las pruebas decretadas y practicadas durante el proceso.

Sin diferenciar que, al estarse en un escenario procesal excepcional y extraordinario, implica el cumplimiento estricto de los presupuestos previstos para que se conceda y se admita el mencionado recurso de unificación de jurisprudencia. Recuérdese que el recurso extraordinario de unificación tiene como fines asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme, así como, reparar los derechos de las partes y terceros que resulten afectados con la providencia que eventualmente desconozca determinada sentencia de unificación, si a ello hubiere lugar.

Escenario que no se configura con el escrito presentado por la parte demandante, debido a los cuestionamientos alegados en relación con las pruebas del proceso. Así las cosas, no se cumplen las exigencias previstas en el artículo 256 y ss. del CPACA, por cuanto si bien se tiene que la parte impugnante referenció de manera precisa la providencia que estimaba contrariada por la decisión impugnada, lo cierto es que pretende adelantar una tercera instancia sobre la valoración probatoria llevada a cabo por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Radicación: 11001-33-42-052-2019-00504-01 (6652-2022) Demandante: Mónica Andrea Castro Castro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 En ese orden de ideas, la decisión que se adoptará será la de rechazar el recurso extraordinario y, con ello, se ordenará devolver el expediente al tribunal de origen, en los términos del citado artículo 265 del CPACA.

Por lo expuesto, se RESUELVE Primero: Rechazar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Mónica Andrea Castro Castro contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, el 2 de junio de 2022, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se tramitó bajo el radicado 11001-33-42-052- 2019-00504-01.

Segundo: Ejecutoriada la presente providencia, por secretaría devolver el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente