Radicado: 11001-03-26-000-2022-00036-00 (68023) Demandante: Andrés Mauricio Quiceno Arenas 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., doce (12) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD SIMPLE Radicación: 11001-03-26-000-2022-00036-00 (68023) Demandante: ANDRÉS MAURICIO QUINCENO ARIAS Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA (DAPRE) Asunto: Aplicación del artículo 182A de la Ley 1437 de 2011 Encontrándose el expediente para fijar fecha y hora para realizar la audiencia de que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el Despacho advierte que se cumplen los requisitos contemplados en el artículo 182A ibidem, en relación con el trámite de la sentencia anticipada, tal y como pasa a analizarse.

I.

ANTECEDENTES 1. El diecinueve (19) de enero de dos mil veintidós (2022), Andrés Mauricio Quiceno Arenas, actuando en nombre propio, presentó demanda de simple nulidad en contra del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (en adelante DAPRE), solicitando la anulación de los numerales 1° y 3° de la Directiva Presidencial 01 de 17 de enero de 2022, por medio de la cual se impartieron “Lineamientos frente a Contratos de Prestación de Servicios Profesionales o Apoyo a la Gestión”.

Como sustento de la demanda alegó que el acto acusado está incurso en la causal de anulación de infracción de las normas superiores en las que debía fundarse. Radicado: 11001-03-26-000-2022-00036-00 (68023) Demandante: Andrés Mauricio Quiceno Arenas 2 En primer lugar, se refirió al contenido del numeral 1° de la directiva acusada, el cual establece: “1.

Antes de la suscripción de cualquier contrato de prestación de servicios profesionales o de apoyo a la gestión, se deberá verificar si el contratista, esto es, la persona natural o jurídica, tiene suscrito con cualquier entidad del Estado algún otro u otros contratos de la misma naturaleza, para lo cual deberá apoyarse en las plataformas tecnológicas del Estado disponibles, tales como, el Sistema Electrónico para la Contratación Pública -SECOP- (https://colombiacompra.gov.co/secop/secop) y el Portal Anticorrupción de Colombia – PACO (https:/portal.paco.gov.co/).

Lo anterior con la finalidad de verificar la capacidad e idoneidad del contratista para ejecutar múltiples contratos de prestación de servicios profesionales o de apoyo a la gestión.” Para la parte actora, la exigencia de verificar la existencia de otros contratos para confirmar la capacidad e idoneidad del contratista resulta contraria a lo reglado en artículo 2.2.1.1.2.1.1. del Decreto 1082 de 20151; de un lado, porque crea un requisito no previsto en dicha norma para proceder con la contratación y, del otro, porque ello introduce una “inhabilidad e incompatibilidad de manera disfrazada”, que consiste en “la limitación para suscribir [otros] contratos estatales”, todo lo cual, a su juicio, constituye un “exceso en la potestad del Presidente de la República”.

Por su parte, recordó el contenido del numeral 3° de la directiva que se ataca, el cual dispone: “3.Las entidades estatales indistintamente de su régimen contractual están obligadas a publicar en el SECOP la información oficial de la contratación que realicen con recursos públicos, tal como lo establece la normatividad vigente. Dicho deber además se fundamenta en la garantía de los principios de publicidad y transparencia, previstos en los artículos 74 y 209 de la Constitución Política.

De otro lado, las entidades estatales -incluidas las que se rigen por el derecho privado en materia contractual-, al ser sujetos obligados a garantizar el derecho de acceso a la información y a los documentos públicos, de acuerdo con la normatividad vigente, deben publicar en el SECOP los documentos precontractuales, contractuales y postcontractuales, relacionados con contratos de prestación de servicios profesionales o de apoyo a la gestión.”.

En relación con esta disposición, indicó que resulta contraria a los artículos 3 y 13 de la Ley 1150 de 2007, toda vez que impone a las entidades estatales del régimen exceptuado el deber de publicar su actividad contractual en la plataforma SECOP, 1 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del sector Administrativo de Planeación Nacional”.

Radicado: 11001-03-26-000-2022-00036-00 (68023) Demandante: Andrés Mauricio Quiceno Arenas 3 pese a que, de acuerdo con las referidas normas, aquellas están exentas de dicha obligación. Además, aseguró que, pese a que el Consejo de Estado suspendió las Circulares Externas 001 de 2013 y 020 de 2015 proferidas por Colombia Compra Eficiente, que contenían una disposición similar a la demandada2, el acto acusado los reproduce en su integridad, lo que contraviene el artículo 9 de la Ley 1437 de 2011.

Con fundamento en estos argumentos, el demandante solicitó también la suspensión provisional del acto acusado3. 2. Mediante providencia de trece (13) de marzo de dos mil veintitrés (2023), este Despacho admitió la demanda de la referencia y ordenó su notificación al DAPRE y al Ministerio Público. En providencia de esa misma fecha, se corrió traslado de la medida cautelar solicitada, la cual fue resuelta negativamente por auto del cuatro (4) de mayo de dos mil veintitrés (2023), bajo la consideración de que el acto administrativo acusado había sido dejado sin efectos mediante la Directiva 02 de 20234. 3.

Surtido el trámite de notificaciones personales, mediante escrito de veinticuatro (24) de mayo de dos mil veintitrés (2023) el DAPRE contestó oportunamente la demanda, solicitando que las pretensiones formuladas sean negadas y planteando como excepciones de mérito la “legalidad de las normas demandadas” y la “innominada”5. En relación con el numeral 1° de la Directiva 01 de 2022, señaló que no es cierto que dicha disposición introduzca un nuevo requisito de contratación ni tampoco que constituya una inhabilidad o incompatibilidad para la suscripción del contrato, sino que con ella se pretende atender los principios de la función administrativa para que las entidades pudieran precaver los “riesgos en la ejecución por falta de capacidad 2 La suspensión se dictó en el proceso de radicación 11001-03-26-000-2016-00003-00 (56151), mediante auto de 25 de febrero de 2021, proferido por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

Finalmente, ellas fueron declaradas nulas en providencia del 19 de octubre de 2023. 3 Índice 2 de SAMAI, archivos PDF “2_DemandaWeb_Demanda- DEMANDACONSOLICITUDDESUSPENSION” y “4_demandaweb_demanda- directiva001de2022actodemandado”. 4 Índices 4, 5 y 18 de SAMAI. 5 Índice 22 de SAMAI. Según consta en el índice 12 de SAMAI, la notificación personal de la demanda al DAPRE se llevó a cabo el 30 de marzo de 2023, de forma que el término de 30 días de que trata el artículo 172 del CPACA, en concordancia con el artículo 199 de esa misma codificación, corrió entre el 31 de marzo y el 24 de mayo de esa anualidad, tal y como se corrobora en el paso a despacho visible a índice 28 de SAMAI.

Radicado: 11001-03-26-000-2022-00036-00 (68023) Demandante: Andrés Mauricio Quiceno Arenas 4 que puedan afectar el interés general y el objeto mismo de la necesidad contractual”, sin que se pueda entender como una limitante. Por su parte, frente al numeral 3º de la directiva presidencial, afirmó que las normas que se dicen desatendidas ─artículos 3 y 13 de la Ley 1150 de 2007– se deben interpretar en concordancia con las demás disposiciones que rigen la materia, en especial, con el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, el artículo 19 del Decreto 1510 de 2013, los artículos 5 y 9 literal e) de la Ley 1712 de 2014 y el Decreto Reglamentario 103 de 2015, normas que se refieren al deber de publicación de esta clase de información. Además, advirtió que el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022 elevó a rango legal la obligación que tienen todas las entidades públicas, incluidas las de los regímenes exceptuados, de publicar la información contractual en SECOP. Por lo demás, aseguró que el motivo de la suspensión de las circulares invocadas por el actor fue la falta de competencia de Colombia Compra Eficiente para su expedición, aspecto que no está siendo cuestionado en el caso concreto. 4.

El primero (1) de junio de dos mil veintitrés (2023), la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación corrió traslado de las excepciones propuestas en la contestación de la demanda, mediante su fijación en lista, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 175 y 201A del CPACA, término que corrió entre el dos (2) y el seis (6) de junio del citado año, sin que la parte actora se pronunciara6. 5.

Cumplido lo anterior, el expediente ingresó al Despacho para seguir el trámite que en derecho corresponde. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en el numeral 1° del artículo 149 del CPACA7, esta Corporación es competente para conocer del proceso de la referencia, pues se 6 Índices 25 y 26 de SAMAI.

En el paso a despacho visible a índice 28 de SAMAI se hizo constar el vencimiento en silencio del término indicado. 7 “ARTÍCULO 149. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: 1.

De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden. (…)”. Radicado: 11001-03-26-000-2022-00036-00 (68023) Demandante: Andrés Mauricio Quiceno Arenas 5 está cuestionando la legalidad de un acto administrativo expedido por el Presidente de la República8.

Además, de acuerdo con lo establecido en el numeral 1° del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, modificado por el Acuerdo 434 de 2024 ꟷReglamento Interno del Consejo de Estado9ꟷ, su conocimiento corresponde a la Sección Tercera de esta Corporación, pues su contenido está relacionado con asuntos propios de la contratación estatal. Por lo demás, de acuerdo con lo contemplado en los artículos 125.3, 180 y 182A del CPACA, con las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 202110, este Despacho es competente para decidir sobre la celebración de la audiencia inicial o la posibilidad de adecuación del trámite para dictar sentencia anticipada. 2.

La sentencia anticipada El artículo 179 del CPACA contempla las etapas en las que deben surtirse los procesos declarativos, identificando tres etapas claramente diferenciadas así: “1. La primera, desde la presentación de la demanda hasta la audiencia inicial. 2. La segunda, desde la finalización de la anterior hasta la culminación de la audiencia de pruebas, y 3.

La tercera, desde la terminación de la anterior, hasta la notificación de la sentencia. Esta etapa comprende la audiencia de alegaciones y juzgamiento.” A su vez, en la norma en cuestión el legislador previó que “[c]uando se trate de asuntos de puro derecho o no fuere necesario practicar pruebas, el juez prescindirá 8 De conformidad con el artículo 1° de la Ley 55 de 1990, en concordancia con el literal d) del numeral 1° del artículo 38 de la Ley 489 de 1998, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República conforma el sector ejecutivo en el nivel central. 9 “ARTÍCULO

13. DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Tercera 1. Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos agrarios, contractuales, mineros y petroleros.

(…)”. (Se resalta). 10 “ARTÍCULO 125. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja.” (…)

ARTÍCULO 180. AUDIENCIA INICIAL. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas (…)”. (…)

ARTÍCULO 182A. Se podrá dictar sentencia anticipada: (…) El juez o magistrado ponente, mediante auto, se pronunciará sobre las pruebas cuando a ello haya lugar, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 173 del Código General del Proceso y fijará el litigio u objeto de controversia. (…)”. Radicado: 11001-03-26-000-2022-00036-00 (68023) Demandante: Andrés Mauricio Quiceno Arenas 6 de la segunda etapa y procederá a dictar la sentencia dentro de la audiencia inicial, dando previamente a las partes la posibilidad de presentar alegatos de conclusión”.

Por su parte, con la modificación introducida en la Ley 2080 de 2021 se mantuvo la posibilidad de dictar sentencia anticipada en los procesos contencioso administrativos, que el Decreto 806 de 2020 había introducido, bajo el entendido de que hay asuntos que por su naturaleza pueden ser decididos definitivamente sin necesidad de surtir una a una las etapas de que trata el artículo 179 del CPACA.

Por ello, se adicionó el artículo 182A a la Ley 1437 de 2011, con el cual se estableció: “ARTÍCULO 182A. SENTENCIA ANTICIPADA: Se podrá dictar sentencia anticipada: 1. Antes de la audiencia inicial: a) Cuando se trate de asuntos de puro derecho; b) Cuando no haya que practicar pruebas; c) Cuando solo se solicite tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y la contestación, y sobre ellas no se hubiese formulado tacha o desconocimiento; d) Cuando las pruebas solicitadas por las partes sean impertinentes, inconducentes o inútiles.

El juez o magistrado ponente, mediante auto, se pronunciará sobre las pruebas cuando a ello haya lugar, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 173 del Código General del Proceso y fijará el litigio u objeto de controversia. Cumplido lo anterior, se correrá traslado para alegar en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 de este código y la sentencia se expedirá por escrito.

No obstante estar cumplidos los presupuestos para proferir sentencia anticipada con base en este numeral, si el juez o magistrado ponente considera necesario realizar la audiencia inicial podrá hacerlo, para lo cual se aplicará lo dispuesto en los artículos 179 y 180 de este código. 2. En cualquier estado del proceso, cuando las partes o sus apoderados de común acuerdo lo soliciten, sea por iniciativa propia o por sugerencia del juez.

Si la solicitud se presenta en el transcurso de una audiencia, se dará traslado para alegar dentro de ella. Si se hace por escrito, las partes podrán allegar con la petición sus alegatos de conclusión, de lo cual se dará traslado por diez (10) días comunes al Ministerio Público y demás intervinientes. El juzgador rechazará la solicitud cuando advierta fraude o colusión. Si en el proceso intervienen litisconsortes necesarios, la petición deberá realizarse conjuntamente con estos.

Con la aceptación de esta petición por parte del juez, se entenderán desistidos los recursos que hubieren Radicado: 11001-03-26-000-2022-00036-00 (68023) Demandante: Andrés Mauricio Quiceno Arenas 7 formulado los peticionarios contra decisiones interlocutorias que estén pendientes de tramitar o resolver. 3. En cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probada la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva. 4.

En caso de allanamiento o transacción de conformidad con el artículo 176 de este código.

PARÁGRAFO. En la providencia que corra traslado para alegar, se indicará la razón por la cual dictará sentencia anticipada. Si se trata de la causal del numeral 3 de este artículo, precisará sobre cuál o cuáles de las excepciones se pronunciará. Surtido el traslado mencionado se proferirá sentencia oral o escrita, según se considere. No obstante, escuchados los alegatos, se podrá reconsiderar la decisión de proferir sentencia anticipada.

En este caso continuará el trámite del proceso.” Como se observa, la figura de la sentencia anticipada puede ser aplicada: (i) antes de la audiencia inicial, en los precisos casos descritos en la norma; (ii) en cualquier estado del proceso, por acuerdo entre las partes que surja de su propia iniciativa o por sugerencia del juez, o cuando se encuentren probadas las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, y (iii) cuando se presente allanamiento o transacción. Para lo que interesa a la presente causa, resulta relevante indicar que antes de que se celebre la audiencia inicial es posible dictar sentencia anticipada en aquellos eventos en los que la litis plantea un asunto de puro derecho, no hay que practicar pruebas o solo obran como tales las documentales aportadas con la demanda y/o con la contestación y sobre ellas no se formuló tacha o desconocimiento, o cuando las pruebas solicitadas por las partes sean impertinentes, inconducentes o inútiles.

En tales casos, de conformidad con la norma atrás citada, el juez mediante auto fijará el litigio y se pronunciará sobre las pruebas, si a ello hay lugar. Cumplido lo anterior, correrá traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y a continuación deberá expedir por escrito la sentencia respectiva. Sin embargo, debe advertirse que la disposición permite que, pese a estar cumplidos los presupuestos para proferir sentencia anticipada, el juez o magistrado realice la audiencia inicial si lo considera necesario.

Radicado: 11001-03-26-000-2022-00036-00 (68023) Demandante: Andrés Mauricio Quiceno Arenas 8 3. Caso concreto 3.1. Procedencia para dictar sentencia anticipada En el caso bajo examen, el Despacho encuentra que se configuran las causales contenidas en los literales a) y c) del numeral 1º del artículo 182A del CPACA para dictar sentencia anticipada, pues se trata de un asunto de pleno derecho, en el que solo se solicitó el decreto de pruebas de carácter documental que, además, no fueron objeto de tacha ni desconocimiento.

En efecto, en la demanda se controvierte la legalidad de los numerales 1° y 3° de la Directiva Presidencial 01 de 17 de enero de 2022 a partir de la formulación de reproches eminentemente jurídicos, de forma que, para establecer si dicho acto guarda conformidad o no con el ordenamiento, la Sala únicamente deberá estudiar su legalidad de cara a las normas que se consideran infringidas.

Además, como pruebas el demandante solo allegó copia del acto acusado, mientras que la autoridad demandada solicitó tener como tales las normas citadas en su escrito de contestación, aduciendo que por ser de carácter nacional no requerían ser aportadas. Así las cosas, se dan los supuestos necesarios para la aplicación de la figura de la sentencia anticipada antes de la celebración de la audiencia inicial, lo cual implica que se prescinda de su práctica. 3.2.

Fijación del litigio Ahora bien, de conformidad con el artículo 182A de la Ley 1437 de 2011, en caso de que se den los supuestos para dictar sentencia anticipada antes de la audiencia inicial y el juez decida hacerlo, será necesario que el ponente, mediante auto, fije el litigio u objeto de la controversia, cumplido lo cual se correrá traslado para alegar de conclusión en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 del CPACA.

Pues bien, en este caso, analizada la demanda y su contestación, el Despacho observa que los hechos que involucra este asunto ─que tienen que ver con la existencia de la directiva acusada, la fecha en la que se expidió y las autoridades a las que se dirige─, no fueron debatidos por las partes. Radicado: 11001-03-26-000-2022-00036-00 (68023) Demandante: Andrés Mauricio Quiceno Arenas 9 Así, la controversia se circunscribe a establecer si dicho acto está viciado de nulidad por la causal de infracción de las normas superiores en las que debía fundarse y, para tales efectos, deberá determinarse: 1.

Los efectos de la derogatoria del acto acusado, por cuenta de la expedición de la Directiva 02 de 2023 en el desarrollo de este proceso. 2. Si el numeral primero de la Directiva 01 de 2022, al disponer que se verifique la existencia de otros contratos para confirmar la capacidad e idoneidad del contratista, resulta viciado de nulidad por crear requisitos no previstos en la ley e introducir limitaciones para la celebración de los contratos, excediendo con ello la potestad reglamentaria. 3.

Si el numeral tercero de la Directiva 01 de 2022, al disponer que todas las entidades públicas deben publicar su información contractual en el SECOP, es contrario a los artículos 3 y 13 de la Ley 1150 de 2007 ─por imponerse una obligación no prevista en la ley─, y al artículo 9 de la Ley 1437 de 2011 ─al reproducir el contenido de disposiciones suspendidas por la jurisdicción─.

En los anteriores términos, se fija entonces el objeto del litigio. 3.3. Decreto de pruebas Conforme con lo establecido en el artículo 182 A del CPACA, corresponde al Despacho pronunciarse sobre las pruebas solicitadas, dando aplicación a lo reglado en el artículo 173 del CGP. En este contexto y como se anticipó, el demandante solicitó que se tuviera como prueba la copia del acto demandado, el cual aportó con la demanda, en tanto el DAPRE simplemente solicitó dar aplicación a lo establecido en el Código General del Proceso sobre el alcance de las normas de contenido nacional.

En este sentido, como solo la petición de señor Quinceno Arias puede entenderse como una solicitud probatoria y dado que el documento es útil y pertinente, el Despacho dispondrá tenerlo con prueba otorgándole el valor que le asigna la ley. En mérito de lo expuesto, el Despacho: Radicado: 11001-03-26-000-2022-00036-00 (68023) Demandante: Andrés Mauricio Quiceno Arenas 10

RESUELVE

PRIMERO: DAR APLICACIÓN al artículo 182A de la Ley 1437 de 2011, por encontrarse configuradas las causales establecidas en los literales a) y c) del numeral 1° de esa disposición. En ese sentido, PRESCINDIR de la audiencia inicial establecida en el artículo 180 del CPACA, con el objeto de dictar sentencia anticipada.

SEGUNDO: FIJAR EL OBJETO DEL LITIGIO, de conformidad con lo establecido en el artículo 182A del CPACA, en los términos indicados en esta providencia.

TERCERO: TENER COMO PRUEBA la documental allegada por la parte actora, otorgándole el valor que le asigne la ley.

CUARTO: Ejecutoriada esta decisión, INGRESAR el expediente al despacho para continuar el trámite previsto en el artículo 182A del CPACA.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado