CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN- ART. 20 LEY 797 DE 2003 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00703-00 (2088-2020) Demandante: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Luz Marina Riaño Capera Temas: Revisión de providencia judicial en la que se reconoce prestación periódica a cargo del tesoro público.

Causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Reconocimiento de la pensión gracia. Carácter de la plaza a ocupar. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide la acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) contra la sentencia del 13 de septiembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, que revocó la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Armenia del 19 de octubre de 2017, que negó las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Luz Marina Riaño Capera.

ANTECEDENTES La UGPP interpuso la acción especial de revisión1 establecida en la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del 13 de septiembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, para lo cual invocó las causales contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permiten la revisión de providencias judiciales ejecutoriadas «cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso» y «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que la señora Luz Marina Riaño Capera, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra de la UGPP con el fin de obtener la nulidad de los actos administrativos RDP 020721 de 3 de julio de 2014, RDP 024359 de 6 de agosto de 2014 y RDP 027826 de 11 de septiembre de 2014, mediante los cuales se le negó el reconocimiento de la pensión especial de jubilación gracia. Asimismo, la nulidad parcial del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral consecutivo núm. 3120 de 2014 y 7194 de 2015, expedido por la Secretaría de Educación del Quindío, donde se certificó que el régimen pensional de la demandante es nacional. 1 La presentación de la acción se efectuó el 22 de agosto de 2020, de acuerdo con el registro que reposa en el índice 1 de la plataforma de Gestión Judicial, SAMAI.

Radicado: 11001-03-25-000-2020-00703-00 (2088-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara a la entidad demandada: i) el reconocimiento y pago de la pensión especial de jubilación gracia, con la inclusión de los factores salariales devengados durante el último año de servicios; ii) el pago de la indemnización moratoria establecida en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, iii) la reparación del daño padecido de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 446 de 1998, iv) la indexación de las sumas de dinero adeudadas y, v) la cancelación de las costas procesales.

Que el Juzgado Segundo Administrativo de Armenia, en sentencia del 19 de octubre de 2017 decidió negar las pretensiones de la demanda en atención a que se probó la calidad de docente nacional, la cual es incompatible con la pensión gracia. Para ello, expuso que la demandante fue nombrada maestra del municipio de Pijao durante una licencia voluntaria a través de los Decretos 0159 del 28 de marzo de 1980 y 0206 del 16 de abril de 1980 y que posteriormente, trabajó como docente en el plantel educativo Luis Granada Mejía desde el 29 de enero de 1994 y luego se trasladó a la Institución Santa Teresita el 1.° de junio de 2012.

Concluyó que este tiempo de servicio no cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, ya que esta pensión solo se reconoce a docentes territoriales o nacionalizados, no a docentes nacionales y que aunque la demandante prestó servicios en planteles del orden territorial por algún periodo no se probó que hubiera sido beneficiaria del proceso de nacionalización, ya que tanto el certificado de historia laboral como el decreto de nombramiento indican claramente su imperante carácter de docente nacional.

Respecto de los Formatos Únicos para la Expedición de Certificado de Historia Laboral indicó que por ser actos preparatorios no son pasibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Inconforme con la decisión la parte demandante interpuso recurso de apelación, argumentando que la señora Riaño se posesionó como docente de carácter municipal el 3 de febrero de 1994 ante el alcalde municipal de Pijao y que, aunque sus salarios y prestaciones fueron pagados a través del situado fiscal y/o recursos del Sistema General de Participaciones, esto no impide el reconocimiento de la pensión gracia, según la jurisprudencia del Consejo de Estado.

El Tribunal Administrativo de Quindío, a través de sentencia de 13 de septiembre de 2018, revocó la decisión de primera instancia, la cual quedó ejecutoriada el día 20 de noviembre de 2018. La UGPP mediante Resolución RDP 030990 de 16 de octubre de 2019 dio cumplimiento a la sentencia en comento, reconociendo la pensión de la señora Luz Marina Riaño Capera en cuantía de $.1.603.601, efectiva a partir del 4 de septiembre de 2010.

SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN En providencia del 13 de septiembre de 2018, el Tribunal Administrativo del Quindío confirmó la decisión de primera instancia en el sentido de que las certificaciones laborales identificadas con los consecutivos núm. 3120 de 2014 y 7174 de 2015 son actos preparatorios y no susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción. Además, revocó parcialmente la decisión emitida por el juez de primera instancia y, en su lugar, Radicado: 11001-03-25-000-2020-00703-00 (2088-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 declaró la nulidad de los actos que negaron el reconocimiento pensional.

Ordenó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la reclamante desde el 4 de septiembre de 2010 y dispuso condenar en costas a la parte vencida tanto en primera como en segunda instancia. Esta decisión se fundamentó en las consideraciones que pasan a exponerse: Que la naturaleza de las certificaciones laborales es la de actos preparatorios, ya que solo contienen información sobre la situación jurídica del servidor sin constituir decisiones definitivas y solo como insumo para tomar dichas determinaciones, las cuales sí son demandables ante la jurisdicción, ya que son las que verdaderamente modifican la situación particular del empleado público.

Que la sentencia proferida el 21 de junio de 2018 unificó su jurisprudencia en lo concerniente a la pensión gracia, al indicar que no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional (en adelante FER), así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal.

Que en la citada providencia se concluyó que lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los FER; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.

Que la señora Luz Marina Riaño Capera demostró haber prestado más de 20 años de servicio en establecimientos educativos territoriales o nacionalizados, toda vez que su trayectoria incluye nombramientos por parte de diversas autoridades, tales como el Gobernador del departamento de Quindío, el secretario de Educación departamental, el delegado del Ministerio de Educación Nacional, el alcalde Municipal de Pijao, y el secretario general del ente territorial.

En detalle, trabajó como docente interina para el departamento del Quindío del 3 de marzo al 29 de abril de 1980, vinculada mediante los Decretos 159 y 206 de 1980. Además, prestó servicios como catedrática externa en el Colegio Luis Granada Mejía en varias ocasiones: desde el 20 de febrero al 30 de noviembre de 1991, según el Decreto 052 del 8 de febrero de 1991; desde el 4 de marzo al 30 de noviembre de 1992, según el Decreto 0187 del 28 de febrero de 1992; y desde el 22 de febrero al 30 de noviembre de 1993, según el Decreto 066 del 9 de febrero de 1993.

Posteriormente, fue nombrada en el Instituto Educativo Luis Granada Mejía por el Decreto 010 de 1994 y luego trasladada al Colegio Santa Teresita de Pijao por el Decreto 378 de 2000. Que todos los nombramientos y traslados fueron realizados por autoridades competentes, reflejando el cumplimiento de la labor de la demandante en el ámbito educativo territorial y nacionalizado al 4 de septiembre de 2010 y que avalan su Radicado: 11001-03-25-000-2020-00703-00 (2088-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 derecho al reconocimiento de sus años de servicio en el contexto de la normativa vigente.

Que la demandante cumplió con el requisito de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, así como con el de desempeñar su empleo con honradez y dedicación. Además, cumplió con el presupuesto de haber alcanzado los 50 años de edad, todos ellos necesarios para el reconocimiento pensional. En consecuencia, resulta evidente que se logró desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre los actos administrativos demandados.

Que la prestación de servicios en los Fondos Regionales de Educación es válida para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, así como el tiempo prestado bajo las modalidades de vinculación en interinidad, los nombramientos en provisionalidad e inclusive el ejercicio de la docencia por horas cátedras o por contratos de prestación de servicio.

Que, por tanto, debe reconocerse a la señora Luz Marina Riaño Capera la pensión gracia teniendo en cuenta para su liquidación lo que haya percibido por todo concepto, durante el año inmediatamente anterior a aquel en que cumplió los requisitos, esto es, 4 de septiembre de 2010. ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN La UGPP en ejercicio del mecanismo establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, presentó acción de revisión al considerar que la sentencia está incursa en las causales a) y b) del artículo 20 de la citada legislación. Solicitó: (i) que se revoque la sentencia proferida el 13 de septiembre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Quindío;

(ii) que se declare que a la señora Luz Marina Riaño Capera no le asiste el derecho a la pensión gracia teniendo en cuenta que los servicios prestados lo fueron en calidad de docente nacional, (iii) que se ordene a la demandada a reintegrar las sumas de dinero pagadas de forma indexada por concepto del reconocimiento irregular de pensión gracia desde la fecha de la exigibilidad de la obligación hasta la fecha de pago total.

En resumen, los razonamientos expuestos para atacar la decisión son los siguientes: Que la sentencia proferida desconoce los precedentes jurisprudenciales establecidos en las providencias C-479 de 1998 y C-085 de 2022. En estas decisiones, respectivamente, la Corte Constitucional sostuvo, por un lado, que la exigencia de no recibir otra pensión o recompensa nacional para acceder a la pensión gracia no violaba la Constitución, reconociendo la facultad del legislador para regular las condiciones de acceso a las pensiones.

Por otro lado, justificó la creación de la pensión gracia en la desigualdad salarial y prestacional existente entre los docentes oficiales a cargo de entidades territoriales y aquellos directamente vinculados por la Nación. Que el desconocimiento también se extiende a la sentencia S-699 del 29 de agosto de 1997, emitida por la Sala Plena del Consejo de Estado con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda.

En dicha sentencia, se afirmó que la pensión gracia, establecida por la Ley 114 de 1913, era una prerrogativa gratuita para ciertos docentes del sector público, inicialmente maestros de educación primaria de carácter regional o local, y posteriormente extendida a otros grupos y se reafirmó que no es válido contabilizar Radicado: 11001-03-25-000-2020-00703-00 (2088-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 tiempos de servicio con vinculación de carácter nacional para conceder la pensión gracia. Que se demostró que la señora Luz Marina Riaño Capera durante los periodos discontinuos entre 1991 y 1993, trabajó como docente con vinculación de carácter nacional, pues los actos administrativos que la nombraron durante estos periodos reflejan una intervención del delegado Regional del Ministerio de Educación Nacional, y que su vinculación fue financiada con recursos de la Nación. Asimismo, para el periodo comprendido entre el 3 de febrero de 1994 y el 22 de febrero de 2019, su vinculación fue también de carácter nacional, debido a que la educación ya estaba totalmente a cargo de la Nación en virtud del fenómeno de la nacionalización dispuesto en la Ley 43 de 1975.

Que, en consecuencia, los periodos de servicio mencionados no podían ser contabilizados para el otorgamiento de la pensión gracia, ya que fueron prestados en calidad de docente nacional, quedando fuera de los beneficios de esta prestación. Que el Tribunal Administrativo del Quindío, en su sentencia de 13 de septiembre de 2018, no verificó que, conforme al artículo 10° de la Ley 43 de 1975, desde el 1. ° de enero de 1976, la creación de nuevas plazas docentes debía ser aprobada por el Gobierno Nacional y financiada por la Nación y, por lo tanto, los cargos docentes debían entenderse como de carácter nacional.

Que el Tribunal desconoció el valor probatorio de la certificación expedida por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio el 22 de febrero de 2019, que señalaba de manera expresa el carácter nacional de la vinculación de la señora Luz Marina Riaño Capera. Además, desconoció el contenido de la certificación electrónica de tiempos laborados, expedida por la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda el 22 de mayo de 2019, que indicaba que la fuente de recursos utilizada para los pagos a favor de la señora Riaño para periodos discontinuos de 1991 a 1993 y de 1994 a 2019 eran de la Nación. Que, al desconocer las pruebas presentadas en el proceso, que demostraban el incumplimiento de los requisitos para acceder al reconocimiento de una pensión gracia, se emitió una orden de pago de una prestación periódica con violación al debido proceso y que excede lo legalmente debido a favor de la docente.

Finalmente, señaló que la sentencia que revocó la decisión de primera instancia del Juzgado Segundo Administrativo de Armenia del 19 de octubre de 2017 transgrede los artículos 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 5° y 7° del Decreto 2277 de 1977; 1 y 2 de la Ley 43 de 1975; y 15 de la Ley 91 de 1989, debido a que se otorgó una pensión gracia por tiempos servidos directamente a la Nación, de manera contraria a lo establecido legalmente respecto a la prerrogativa pensional para los docentes territoriales y nacionalizados y a lo aceptado jurisprudencialmente sobre este tema.

Contestación a la acción especial de revisión2 La señora Luz Marina Riaño Capera pese a ser notificada en debida forma no contestó la acción de revisión en el término previsto. 2 La notificación del auto admisorio de la demanda se efectuó por correo electrónico el 19 de agosto de 2021 (índice 15 de SAMAI) y a la fecha no se ha presentado contestación a la acción. Radicado: 11001-03-25-000-2020-00703-00 (2088-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Concepto del Ministerio Público La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado no emitió pronunciamiento.

Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Debe resolver la Subsección si se configuran las causales de revisión alegadas por la entidad demandante, esto es, si el reconocimiento de la pensión gracia de la señora Luz Marina Riaño Capera, se obtuvo con violación al debido proceso y excedió lo debido conforme a lo previsto por la Ley, al haberse otorgado presuntamente sin el cumplimiento de los requisitos legales.

Para el efecto, la Sala hará referencia a: i) generalidades de la acción especial de revisión, ii) causales de revisión invocadas; iii) aspectos jurisprudenciales y normativos sobre la pensión gracia y iv) se examinará el caso concreto. Generalidades de la acción especial de revisión El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 20031, habilitó al Gobierno para que por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación, así como las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones3 formularan la revisión de las providencias judiciales que imponen al tesoro público o a fondos de naturaleza pública el cubrimiento de sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza.

Conviene precisar que, está acción tal como el recurso extraordinario de revisión tiende a invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que ya se encuentra ejecutoriada, por eso se presenta como una excepción al principio de la cosa juzgada, y las causales para su procedencia están establecidas taxativamente en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Aunque la acción de revisión contemplada por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por expresa disposición legal se rige por el procedimiento establecido para el recurso extraordinario de revisión, lo cierto es que al interior de la jurisdicción contenciosa administrativa ha sido considerada como un mecanismo especial4 por al menos tres razones: su finalidad, las causales para su procedencia y la calificación en quien está habilitado para ejercer la acción. En cuanto a su finalidad, esta Corporación ha señalado que consiste en dotar «( ) a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que 3 Sentencia SU-427 de la Corte Constitucional. 4 Para tales efectos la providencia del 27 de marzo de 2014, radicado: 11001-03-25-000-2012-00561-00 (2129- 12), CP: Gerardo Arenas Monsalve, estableció: es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]” Radicado: 11001-03-25-000-2020-00703-00 (2088-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 se encuadren en dichas causales (…)»5.

Frente a las causales para interponer el recurso se advierte que son aquellas establecidas taxativamente en los artículos 250 del CPACA y 20 de la Ley 797 de 2003 y que solo aquellos sujetos indicados en el inciso primero de la norma pueden ejercer la acción. Luego, la intención para la que fue creada la norma fue contrarrestar los graves casos de corrupción e impactos fiscales en el erario público por los reconocimientos pensionales, salvaguardando el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira6 y no la de reabrir un nuevo debate probatorio.

Causales de revisión contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La UGPP invocó como sustento de la acción de revisión las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, los cuales disponen: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso. b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.».

Con fines metodológicos se realizará una exposición sucinta de las causales especiales aludidas. En lo que respecta a la causal contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, debe resaltarse que la Constitución Política en su artículo 29, prevé el debido proceso como un derecho fundamental, encaminado a garantizar a la persona el respeto de las formas propias de cada juicio en todas y cada una de las actuaciones administrativas o judiciales en las que se vea vinculada o haga parte, con el propósito último de lograr la aplicación correcta de la justicia. Sobre el particular, tanto el Consejo de Estado7 como la Corte Constitucional8 son concordantes en el sentido de establecer que el derecho fundamental previsto en el artículo 29 ídem, comprende al menos tres elementos: «i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in idem».

De igual manera, esta Subsección ha establecido como criterios para justificar este medio extraordinario de impugnación, además de las garantías mencionadas, los seis eventos reconocidos por la jurisprudencia constitucional que, de manifestarse, dan 5 Ibidem. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 4, sentencia del 1° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, Providencia del 5 de febrero de 2019, MP: Alberto Yepes Barreiro, Radicación número: 11001-03-15-000-2018-01884-00(REV) 8 Ver: sentencia T-115 de 2018, T-010 de 2017 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00703-00 (2088-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 lugar a las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Estos últimos han sido aplicados en el análisis de revisión con el propósito de verificar la existencia de posibles defectos en las actuaciones judiciales consideradas en sí mismas9, a saber: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental; (ii) defecto fáctico; (iii) error inducido; (iv) decisión sin motivación, (v) desconocimiento del precedente y (vi) violación directa de la Constitución. Acerca de la segunda causal, relativa a la liquidación de la pensión sobre una cuantía excesiva, se señala que la exposición de motivos del proyecto de la Ley 797 de 2003, obedeció precisamente a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»10.

De igual manera, se advierte que se manifestó en dicha ocasión por parte del Gobierno Nacional y se estudió por parte del Congreso de la República la conveniencia de establecer un mecanismo para revisar las pensiones irregularmente otorgadas o por montos que no establece la ley, con el fin de «[…] afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. […]» Nótese que el principal objetivo del artículo 20 ibidem está dirigido a reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos que permitiera la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.

Aspectos jurisprudenciales y normativos sobre la pensión gracia Debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: « […] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 9 Sobre el particular verificar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 22 de junio de 2023, Radicado: 11001-03-25-000-2019-00650-00, N.I. 4966-2019 y Consejo de Estado, Sala Plena de Contencioso Administrativo, Sala Diecinueve Especial de Decisión, Sentencia del 18 de agosto de 2021, Radicado N° 11001-03-15-000-2020-03549-00. 10 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00703-00 (2088-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»11. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.

De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «[c]uando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.

Radicado: 11001-03-25-000-2020-00703-00 (2088-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199712 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201813 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 13 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.

Radicado: 11001-03-25-000-2020-00703-00 (2088-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 2022,14 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 14 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.

Radicado: 11001-03-25-000-2020-00703-00 (2088-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial.

En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Según lo expuesto, se procede a resolver la controversia a la luz de dichos parámetros.

Caso concreto Atendiendo a las causales planteadas por la recurrente, la Sala se ocupará de determinar si, en efecto, el cargo alegado respecto del reconocimiento de la prestación periódica con violación al debido proceso se encuentra debidamente fundamentado, caso en el cual se procederá al análisis de fondo y en caso negativo, se examinará si la segunda causal invocada frente al reconocimiento excesivo de la pensión está llamada a prosperar y, por tanto, si resulta procedente revocar su reconocimiento.

En este caso, la UGPP cuestiona la sentencia del 13 de septiembre de 2018, emitida por el Tribunal Administrativo del Quindío, en la que se ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la señora Luz Marina Riaño, toda vez que en su consideración, el fallo vulneró el principio de legalidad al desconocer las normas que establecen los requisitos de acceso a dicha prestación, dictándose en contravía de la ley, la jurisprudencia y los principios que rigen el Estado Social de Derecho.

Además, argumenta que la decisión priorizó el interés particular sobre el general, generando pagos pensionales que perjudican el erario y a los demás pensionados y actores del sistema pensional. Según se explicó en líneas anteriores, si bien la acción especial de revisión no procede para reabrir asuntos propios del debate suscitado en el proceso ordinario ni efectuar nuevos juicios sobre la valoración probatoria efectuada por los jueces de instancia, lo cierto es que esta Corporación ha sido consistente en precisar que este mecanismo Radicado: 11001-03-25-000-2020-00703-00 (2088-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 procede ante la existencia de alguno de los eventos que de manifestarse, dan lugar a las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en este caso, el presunto desconocimiento del precedente y el supuesto defecto fáctico por ausencia de valoración de la integralidad del material probatorio.

Bajo esta premisa, se analizará la causal del literal a) de la Ley 797 de 2003 para establecer si existen defectos sustanciales o fácticos que hubiesen podido afectar el derecho al debido proceso de la entidad. Por una parte, los argumentos presentados por la UGPP en la acción especial de revisión apuntan a que la sentencia recurrida se apartó de la interpretación realizada por la Corte Constitucional en las sentencias C-084 de 199915 y C-489 de 200016, así como del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

Según estas disposiciones, para el reconocimiento de la prestación era necesario cumplir con los requisitos de edad y tiempo de servicios como docente del orden territorial antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989. Sin embargo, la Sala concluye que no le asiste razón a la entidad recurrente al indicar que el reconocimiento pensional otorgado a la señora Luz Marina Riaño se dio en desconocimiento de las sentencias de la Corte Constitucional, pues en aquella ocasión el máximo tribunal indicó que la pensión gracia debe reconocerse únicamente ante el cumplimiento de los requisitos legales, lo cual, como se indicó, se acreditó en el caso concreto por parte del juez de instancia al determinar la vinculación territorial y/o nacionalizada.

En este sentido, se advierte que el Juzgado Segundo Administrativo de Armenia negó las pretensiones de la demanda por considerar que, a pesar, que las vinculaciones de la demandante como docente fueron realizadas por las autoridades del orden territorial, en ellas participaron los delegados del Fondo Educativo Regional y contaron con la financiación de los recursos del Sistema General de Participaciones para el pago de salarios, adquiriendo la condición de docente del orden nacional, decisión que fue revocada por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante la sentencia recurrida, al considerar que, para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia, no era indispensable establecer el origen de los recursos de la entidad nominadora, sino el origen de la plaza a ocupar (territorial o nacionalizado).

La sentencia recurrida se ocupó del estudio del cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la prestación y en su parte considerativa realizó un pronunciamiento en relación a que no es necesario que al 31 de diciembre de 1980, el docente deba encontrarse en servicio activo, como quiera que el texto normativo lo que dispone para 15 En esta providencia la Corte Constitucional analizó la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, y estableció que la pensión gracia «sólo subsiste para los docentes que se vincularon al servicio oficial antes del 31 de diciembre de 1980», es decir, que mantuvo sus efectos aún con posterioridad a la expedición de la Ley 91 de 1989.

Además, consideró que indicó que el referido límite se encontraba ajustado al ordenamiento constitucional vigente y no vulneraba el derecho a la igualdad, debido a que el Congreso, en su función legislativa, reguló el régimen prestacional bajo el entendido que las situaciones de los docentes vinculados antes y después del 1 de enero de 1981 son diferentes y no se requiere igualdad de trato, y en todo caso, no se afectaron derechos adquiridos. 16 Esta decisión se profirió dentro del marco del estudio de constitucionalidad del literal b) del ordinal 2.º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y la Corte concluyó que los docentes que habían cumplido todos los requisitos para la pensión de gracia antes del 29 de diciembre de 1989 tienen derecho a dicha pensión, ya que los derechos adquiridos deben ser respetados según el artículo 58 de la Constitución. En cambio, para quienes no habían cumplido los requisitos para esa fecha, solo existía una expectativa de derecho que el legislador podía modificar sin vulnerar la Constitución. Por tanto, se declaró exequible la expresión acusada del literal a) del numeral 2 del artículo 15, siempre que se entienda que las situaciones jurídicas consolidadas antes del 29 de diciembre de 1989 están protegidas por la nueva normatividad.

Radicado: 11001-03-25-000-2020-00703-00 (2088-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 esa fecha es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda; consideración que por lo demás, se ajustó a la posición reiterada de la Sección Segunda del Consejo de Estado17, respecto a los requisitos para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia, específicamente frente a la interpretación del numeral 2.° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

Entonces, según la posición vigente para acceder a la pensión gracia se requiere entre los demás requisitos enunciados previamente, estar vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, sin que condicione su reconocimiento al cumplimiento de los requisitos de edad y tiempo de servicios como docente del orden territorial o nacionalizado antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, como lo pretende la UGPP.

La entidad recurrente sostiene que los tiempos de servicio prestados entre el 20 de febrero de 1991 y el 30 de noviembre de 1993 no pueden ser considerados, ya que en el expediente constan los actos administrativos de nombramiento que evidencian, por un lado, la intervención del delegado Regional del Ministerio de Educación Nacional y por el otro, que el nominador actuaba con la disponibilidad presupuestal de los FER, fondo administrado por la Nación. Además, que la Secretaría de Educación del Quindío emitió una certificación que establecía de manera inequívoca que durante dicho periodo la vinculación de la docente fue de carácter nacional.

En lo que respecta a la certificación electrónica de tiempos laborados expedida por la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda el 22 de mayo de 2019, se advierte que esta no se sustenta en prueba conocida y debatida dentro del proceso ordinario, pues no fue solicitada, incorporada ni decretada en el trámite de instancia. Además, su fecha de expedición es posterior al fallo que se revisa en la actualidad, por lo que no corresponde a la Sala efectuar ningún pronunciamiento sobre el particular, dado que la acción de revisión no se instituyó como una tercera instancia en la que sea viable reabrir el debate probatorio.

Ahora, respecto a la certificación expedida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) del 22 de febrero de 2019, se advierte que también es posterior al fallo por lo que no fue objeto de debate en el proceso ordinario y no habría lugar a efectuar pronunciamiento alguno sobre este. Sin embargo, se advierte que el contenido de este documento coincide con expedido el 26 de marzo de 2014 por el FOMAG por lo que se hará referencia a esto para garantizar que el reparo quede plenamente resuelto.

Para la Sala, si bien es cierto que el certificado de salarios y prestaciones expedido por la Secretaría de Educación de Quindío el 11 de julio de 201818, que obra en el expediente ordinario, indica que el régimen pensional para el periodo comprendido entre 1991 y el 30 de noviembre de 1993 fue nacional, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho el Tribunal después de analizar los Decretos 052 del 8 de febrero de 1991, 066 del 9 de febrero de 1993 y 181 del 28 de febrero de 1992, expedidos por el gobernador del Quindío, en los que se nombró a la señora Riaño Capera como catedrática externa y docente en el Colegio San Luis Granada, 17 Ver entre otras, sentencia del 22 de enero de 2015, radicado núm. 0775-2014, reiterada con posterioridad en sentencia de 18 de mayo de 2018, radicado núm. 76001-23-33-000-2014-00007-01. 18 Folios 28 y 29 del archivo digital denominado 01 Cuaderno Principal No. 1, obrante en el índice 27 de SAMAI.

Radicado: 11001-03-25-000-2020-00703-00 (2088-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 respectivamente, entendió acreditado que la vinculación durante el periodo mencionado era válida para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. Por lo tanto, aunque existía una certificación que indicaba que el régimen pensional de la docente para dicho periodo era de tipo nacional, lo cual además es una cuestión distinta del tipo de vinculación, el fallador encontró que los actos de nombramiento demostraron lo contrario, concretamente, al señalar que la demandante «demostró la prestación de servicios por más de 20 años en establecimientos educativos territoriales o nacionalizados, ya que fue nombrada por el Gobernador del Departamento, el Secretario de Educación departamental junto con un delegado del Ministerio de Educación Nacional, quienes formaban parte del Fondo Educativo Regional del Quindío, así como por el Alcalde Municipal de Pijao y el Secretario General de dicho ente territorial».

El Tribunal, entonces, mediante un análisis integral y sistemático del material probatorio a la luz de la sentencia de unificación del 21 de julio de 2018, otorgó valor probatorio suficiente a los actos de nombramiento y concluyó que la relación laboral de la accionante desde aquella fecha se encontraba dentro del marco territorial y/o nacionalizado, sin que pueda afirmarse la existencia de ningún defecto fáctico por falta de valoración probatoria, máxime que los documentos presentados en la acción no fueron incorporados al expediente dentro del plazo legal en el proceso ordinario.

Debe recordarse que conforme a la sentencia de unificación jurisprudencial citada lo importante para probar el tiempo de servicio y la vinculación no es la denominación que se le dé ni la forma que adopte, sino el contenido de los datos puntuales que ofrezca sobre el tipo de nombramiento, la autoridad que lo realiza, la institución educativa a la que se prestaron los servicios, su naturaleza y los extremos temporales, con el fin de esclarecer el cumplimiento de los requisitos especiales establecidos en la Ley 114 de 1913.

La misma pauta sexta de dicha sentencia establece expresamente que, para acreditar la calidad de docente, «se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales». Afirmar lo contrario constituiría una violación del principio de igualdad consagrado en el artículo 13 del texto constitucional, que ordena dar un trato igual a quienes se encuentran en la misma situación fáctica y un trato diferente a quienes se hallan en distintas condiciones.

En este caso, la característica relevante es haber laborado para una entidad territorial o haber sido nacionalizado. Por otro lado, la UGPP pretende que no se tenga en cuenta el tiempo de servicios laborado desde el 3 de febrero de 1994 hasta el 22 de febrero de 201919, debido a que sus salarios para tal periodo fueron financiados con fondos provenientes del situado fiscal, es decir, recursos otorgados por el gobierno nacional, lo que implica que el demandante ejerció como docente con una vinculación a nivel nacional.

No obstante, ante dicho argumento, la Sala resalta que, tal como se indicó en la parte considerativa de esta decisión con la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, en lo relativo al origen de los recursos para el pago de las acreencias laborales quedó 19 Para los efectos de esta decisión, la Sala tendrá en cuenta únicamente el tiempo de servicios hasta la fecha en la que se profirió el fallo objeto de revisión, 13 de septiembre de 2018; sin perjuicio de que la señora Luz Marina Riaño haya acreditado periodos de forma posterior.

Radicado: 11001-03-25-000-2020-00703-00 (2088-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 claro que este aspecto no es determinante para establecer la naturaleza del nombramiento efectuado al educador en tanto: «[…] [l]o esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones. […]».

En virtud de ello, el Tribunal tuvo por válido los períodos de servicio a partir del 3 de febrero de 1994 para el reconocimiento de la pensión gracia argumentando que «[…] la prestación de servicios dentro de la egida de los Fondos Regionales de Educación son válidos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, así como el tiempo prestado bajo las modalidades de vinculación en interinidad, los nombramientos en provisionalidad e inclusive el ejercicio de la docencia por horas cátedras o por contratos de prestación de servicio».

En este contexto, la Sala advierte que el otorgamiento de la pensión gracia a la docente no contravino el derecho al debido proceso, toda vez que es patente que, al margen de la decisión de unificación vigente en la época en que se expidió el fallo y que continúa siendo el criterio actual, lo determinante radica en la acreditación de la plaza a ocupar, y no el origen de los recursos con los cuales se sufragan los gastos de nómina a través de los fondos educativos regionales, ya sean rentas endógenas o exógenas de la respectiva localidad.

Respecto a la causal establecida en el literal b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la UGPP sostuvo que el otorgamiento de la pensión sin cumplir los requisitos legales implica un reconocimiento superior a la cuantía legalmente debida por el Estado a la docente al no existir sustento que respalde dicha situación. Establecido lo anterior, la Subsección considera que los argumentos propuestos por la UGPP están encaminados a atacar el reconocimiento pensional, puesto que lo que cuestiona precisamente es la falta de cumplimiento del requisito de tiempo para acceder a la pensión gracia y la valoración probatoria que efectuó el juez de instancia para dar por cumplidos estos; censuras que de ninguna manera están asociadas a discutir la cuantía de la prestación en los términos indicados en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

De tal manera, la Sala resalta que la causal de revisión anotada parte del supuesto teórico que la persona cumple los requisitos de edad y tiempo de servicios para acceder a la pensión gracia y por ello, el hecho que habilita a la administración para atacar la decisión ejecutoriada es que el valor que se asignó en la providencia judicial resulte superior a lo que establece la Ley.

Dicha interpretación ha sido sostenida tanto por la Salas Especiales de Decisión núm. 3 y núm. 8, en sentencias del 3 de marzo de 202020, N.I. 172, M.P: Julio Roberto Piza Rodríguez y 29 de agosto de 202321, N.I. 5689, M.P: Nubia Margoth Peña Garzón, 20 Radicado: 11001-03-15-000-2019-01815-00 21 Radicación: 11001-03-15-000-2020-03604-00 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00703-00 (2088-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 como por la Subsección B en sentencias del 4 de mayo de 2023, N.I. 3096-2015, M.P: Carmelo Perdomo Cuéter y 3 de agosto de 202322, N.I. 6642-2019, M.P: Juan Enrique Bedoya Escobar.

En esta última decisión al estudiar un caso con similares supuestos fácticos se adujo: «Al respecto, la Sala se anticipa en advertir que los aspectos objeto de análisis de la causal prevista en el literal b) parten del reconocimiento de un derecho, pues su propósito es cuestionar una excesiva liquidación en la cuantía proveniente de una prestación ya otorgada y respecto del cual (el derecho subjetivo y particular) no hay discrepancias [ ].» Así las cosas, si la parte lo que pretendía era invocar otra causal debe anotarse que por tratarse la revisión de un medio de impugnación extraordinario exige un mayor rigor conceptual, en la medida que, como se expuso en la parte considerativa de esta decisión no le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada ni respecto de la cual no se señaló con claridad y exactitud cuáles son los motivos, las razones y especialmente los hechos que le sirven de fundamento y la configuran; así como también le está vedado efectuar una revisión integral del fallo, pues este medio excepcional no es una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio.

Por lo expuesto, no está llamado a prosperar el recurso de revisión frente a la causal de la letra b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues la UGPP no cuestiona la cuantía, sino la falta de cumplimiento del requisito de tiempo de servicio para acceder a la pensión gracia, motivo que no encaja dentro de la causal invocada. En consecuencia, al no quedar demostrada la configuración de las causales de revisión invocadas, se declarará infundada la acción. Condena en costas De acuerdo con el inciso primero del artículo 188 del CPACA, la regla general es que, en los procesos de conocimiento de esta jurisdicción, en la sentencia, se dispondrá sobre la condena en costas.

Conforme a lo establecido en el numeral 1.º del artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), vigente para el momento en que se interpuso el recurso de revisión, se prescribe la imposición de costas «( ) a la parte vencida en el proceso, o a aquella cuyo recurso de apelación, queja, súplica, anulación o revisión sea resuelto desfavorablemente».

Este artículo establece además que las costas solo pueden ser impuestas cuando en el expediente se evidencie su causación y en la medida en que sean probadas. En este contexto, no procede la imposición de costas ni agencias en derecho, pues no están debidamente causadas ni comprobadas en el expediente, toda vez que la parte demandada, pese a haber sido debidamente notificada del auto admisorio de la acción, no se pronunció, lo que da cuenta de que no se incurrió en ningún costo o gasto procesal para el ejercicio del derecho de contradicción y defensa de dicho extremo de la litis.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en 22 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00944-00. Radicado: 11001-03-25-000-2020-00703-00 (2088-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Declarar infundada la acción de revisión presentada por la UGPP contra la sentencia del 13 de septiembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, que revocó la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Armenia del 19 de octubre de 2017, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Abstenerse de condenar en costas según lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen, háganse las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI y archívese el presente proceso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente