CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C, veintinueve (29) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la entidad demandante contra el auto proferido el 16 de marzo de 2022, por el Tribunal Administrativo del Atlántico - Subsección “C”, mediante el cual negó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resolución GNR 337341 de 26 de septiembre de 2014, mediante la cual Colpensiones reconoció una pensión de vejez a favor de la señora Gloria Elena Pareja Cotero.

ANTECEDENTES La Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES-, actuando a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pretende la nulidad parcial de la Resolución GNR 337341 de 26 de septiembre de 2014, mediante la cual, se reconoció una pensión de vejez a la demandada con efectividad a partir del 1° de enero de 2009.

A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene a la señora Pareja Cotero, a devolver a favor de Colpensiones, las sumas recibidas por concepto de pensión de vejez, retroactivo pensional y los intereses a que hubiere lugar. La entidad demandante, en el escrito de la demanda, solicitó la suspensión provisional del acto administrativo demandado, por considerar: “(…) que el acto administrativo GNR 337341 de 26 de septiembre de 2014, fue proferido por medios fraudulentos, conforme a lo establecido en el artículo 97 del CPACA, ya que las modificaciones realizadas a la historia laboral de la señora Gloria Elena Pareja Cotero y efectuadas por parte de la colaboradora del área de corrección de historia laboral de la Gerencia Nacional de Operaciones identificada con el usuario…el día 18 de junio de 2014, las cuales fueron tenidas en cuenta en su totalidad para el reconocimiento de la prestación económica que fue reconocida mediate el Acto Administrativo GNR 337341 de 26 de septiembre de 2014 fueron efectuadas sin justificación, ni soporte alguno, por lo tanto dichas semanas no pueden hacer parte de la historia laboral de la señora Gloria Elena Pareja Cotero ni deben ser tenidas en cuenta para el beneficio de la prestación económica.

Además, atendiendo a que se cumplen la totalidad de requisitos para su decreto de conformidad con lo establecido en el artículo 231 de la Ley 1347 de 2011. Así mismo se debe señalar que el pago de una prestación generada sin el cumplimiento de los requisitos legales, atenta igualmente contra el principio de Estabilidad Financiera del Sistema General de Pensiones, establecido por el Acto Legislativo 001 de 2005 como una obligación del Estado, entendido como el manejo eficiente de los recursos asignados a dicho sistema con el objetivo de garantizar a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social, procurando que las decisiones que afecten dicho sistema, como el reconocimiento de prestaciones, se adopten teniendo en cuenta que está conformado por recursos limitados, que se distribuyen de acuerdo con las necesidades de la población, con el objetivo de que los derechos adquiridos se hagan efectivos.

Es así como este perjuicio inminente en contra de la Estabilidad Financiera del Sistema General de Pensiones se configura en la medida en que dicho sistema debe de disponer de un flujo permanente de recursos que permita su mantenimiento y adecuado funcionamiento, y el continuar con el pago de una prestación a favor de una persona que no acredita todos los requisitos para su reconocimiento afecta gravemente su capacidad de otorgar y pagar las prestaciones a los afiliados que si tienen derecho a su reconocimiento, vulnerando como consecuencia el principio de progresividad, y el acceso a las pensiones de todos los colombianos. Por lo anterior, le solicito decretar la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución GNR 337341 de 26 de septiembre de 2014, proferida por Colpensiones, por no ajustarse a derecho y vulnerar el ordenamiento jurídico, por cuanto la pensión reconocida se basó en una alteración de la historia laboral de la señora Gloria Elena Pareja Cotero”.

Providencia recurrida El Tribunal Administrativo del Atlántico - Subsección “C”, mediante auto proferido el 16 de marzo de 2022, negó la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resolución GNR 337341 de 26 de septiembre de 2014, al considerar que: “(…) En el presente caso la medida que se solicita consiste en la suspensión provisional de la Resolución GNR 337341 del 26 de septiembre de 2014, mediante la cual la Administradora Colombia de Pensiones- Colpensiones reconoció pensión de vejez a favor de la señora Gloria Elena Pareja Cotero, toda vez que la misma fue proferido con medios fraudulentos, conforme a lo establecido en el artículo 97 del CPACA, ya que las modificaciones realizadas a la historia laboral de la demandada y efectuadas por el área de corrección de historia laboral de Gerencia Nacional de Operaciones fueron efectuadas sin justificación, ni soporte alguno, por lo tanto dichas semana no pueden hacer parte de la historia laboral de la demandada, ni puede ser tenidas en cuenta para el beneficio de una prestación económica.

(…) Del texto del acto administrativo que se acaba de transcribir se logra concluir con suficiente claridad, que la pensión reconocida en favor del hoy demandado, es una pensión en la modalidad de vejez, con fundamento en el artículo 12 del Decreto 758 del 11 de abril de 1990 (…) Del acto administrativo demandado también se puede extraer que la señora Gloria Elena Pareja Cotero al momento de realizar la solicitud acredita un total de 8941 días laborados correspondientes a 1277 semanas.

Que nación el 31 de marzo de 1953 y actualmente cuenta con 61 años de edad. Pero la parte actora, argumenta en su escrito de demanda que un número de semanas agregadas a su historial fueron obtenidas de manera fraudulenta, ya que las modificaciones realizadas a la historia laboral de la demandada y efectuadas por el área de corrección de historia laboral de Gerencia Nacional de Operaciones fueron efectuadas sin justificación, ni soporte alguno, por lo tanto dichas semanas no pueden hacer parte de la historia laboral de la demandada, ni pueden ser tenidas en cuenta para el beneficio de una prestación económica.

En el anterior orden para el Despacho los elementos probatorios allegados con el escrito de demanda resultan insuficientes para corroborar el tiempo laborado/cotizado tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión de vejez a favor de la demandada. No obstante, dado que se hace necesario examinar las pruebas pertinentes, lo cual solo puede hacerse en el momento de proferir sentencia y en aras de garantizar el derecho de defensa y contradicción de las partes en el proceso; encuentra el Despacho que la solicitud presentada por la entidad accionante amerita que se continúe con el trámite del proceso.

Vista, así las cosas, es claro para el Despacho que la definición del asunto requiere de un análisis jurídico de fondo, circunstancia que no puede ser advertida a través del mecanismo de confrontación que prevé el artículo 231 del CPACA, sino que para ellos se hace necesario acometer un estudio normativo y probatorio de fondo que no es propio de esta etapa procesal.

(…)”. Del recurso de apelación Con escrito de 18 de marzo de 2022, el apoderado judicial de la entidad demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, argumentando que debe ser revocada, por cuanto se cumplen los requisitos para que sea decretada la medida cautelar de suspensión del acto administrativo demandando, por medio del cual se reconoció una pensión de vejez a la demandada sin que cumpliera los requisitos para ello Aseguró que: “ (…) de los documentos allegados al plenario se observa que no es necesario hacer un estudio más profundo para observar que efectivamente existen argumentos para decretar la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, y tampoco esperar a que se dé la sentencia para que el despacho se pronuncie sobre la medida cautelar de suspensión. Con las pruebas obrantes al proceso, este es el expediente administrativo, se evidencia la vulneración al principio de estabilidad financiera que reviste al sistema de seguridad social, toda vez que al concederle la pensión de vejez a favor de la señora Gloria Elena Pareja Cotero, mediante la Resolución GNR 337341 del 26 de septiembre de 2014, resultando esta resolución lesiva para la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, lo que quebranta a todas luces el sistema financiera, dicho perjuicio es inminente en contra de la estabilidad financiera del sistema general de pensiones, toda vez que este debe de disponer de un flujo permanente de recursos que permitan su mantenimiento y adecuado funcionamiento, y el continuar con el pago de una prestación a favor de una persona que no acredita todos los requisitos para su reconocimiento afecta gravemente su capacidad de otorgar y pagar las prestaciones a los afiliados que si tienen derecho a su reconocimiento, vulnerando como consecuencia el principio de progresividad, y el acceso a las pensiones de todos los colombianos, por lo tanto Honorable Juez el solo reconocimiento de una prestación económica a cualquier ciudadano si vulnera el sistema financiero.

(…)”. II. CONSIDERACIONES Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125 (literal h), 150, 243 (numeral 5°) y 244 (numeral 3°) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo modificado por los artículos 20, 26, 62 y 64 de la Ley 2080 de 2021, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la entidad demandante.

Problema Jurídico La Sala se contraerá a determinar si, en el sub judice, la medida cautelar solicitada por Colpensiones cumple con los presupuestos normativos previstos en el artículo 231 del CPACA, para acceder a la suspensión provisional de los efectos de la Resolución GNR 337341 de 26 de septiembre de 2014. Para ello se harán las siguientes precisiones: (i) De la suspensión provisional y;

(ii) Caso concreto. De la suspensión provisional La suspensión provisional es una medida de naturaleza cautelar, preventiva, provisional y accesoria con que cuenta la parte demandante para que se suspendan los efectos jurídicos de un acto administrativo, el cual puede vulnerar los derechos fundamentales de los ciudadanos. El artículo 229 del CPACA, establece la procedencia de las medidas cautelares, así: “(…)

ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.

La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. (…)”. El inciso 1° del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, estableció los requisitos para que proceda la suspensión provisional de los actos administrativos, a saber: “Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos (…)”. Por su parte, esta Corporación en sentencia de 15 de febrero de 2018, se pronunció sobre la procedencia de la suspensión provisional de la siguiente manera: “(…) El Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la manera como la Ley 1437 de 2011 introdujo una reforma sustancial al regular la institución de la suspensión provisional, precisando la Corporación, que en vigencia del Decreto Ley 01 de 1984 esta cautela sólo procedía cuando se evidenciase una «manifiesta infracción» de normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que bajo el marco regulatorio de la citada Ley 1437 de 2011, la exigencia de verificar la existencia de una infracción normativa como requisito estructurante de la suspensión provisional, al no haber sido calificada por el legislador como tal, no requiere ser manifiesta, es decir, evidente, ostensible, notoria, palmar, a simple vista o prima facie.

(..), si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, prevista en la Ley 1437 de 2011, le confiere al juez un margen de estudio más amplio del que preveía la legislación anterior sobre la materia, no puede perderse de vista que la contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo exige, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, exigiendo, se insiste, la rigurosidad del Juez en su estudio, con fundamento en el análisis del acto o las pruebas allegadas con la solicitud (…)”.

Por lo anterior, y en concordancia con lo dispuesto en los artículos 229 a 241 del CPACA, se concluye que la potestad del juez, tratándose del decreto de medidas cautelares de suspensión provisional, “va más allá de la simple confrontación del acto demandado con las normas que se consideran infringidas, puesto que, además de tal facultad, se le permite realizar un análisis probatorio para efectos de determinar su procedencia, se insiste, sin que ello conlleve a prejuzgar”.

En efecto, al momento estudiar la solicitud de suspensión provisional de un acto administrativo, el juez, con fundamento en las pruebas allegadas, puede concluir que el acto demandado contradice el ordenamiento jurídico. Caso concreto La Administradora Colombiana de Pensiones presentó solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión de los efectos jurídicos de la Resolución GNR 337341 de 26 de septiembre de 2014, por medio de la cual se reconoció una pensión de vejez a favor de la señora Gloria Elena Parejo, al considerar que fue proferida por medios fraudulentos, conforme lo establecido en el artículo 97 del CPACA, en el entendido que las modificaciones realizadas a la historia laboral de la demandada y efectuadas por el área de corrección de historia laboral de la Gerencia Nacional de Operaciones fueron efectuadas sin justificación, ni soporte alguno, por lo que dichas semanas no pueden hacer parte de la historia laboral de la demandada, ni pueden ser tenidas en cuenta para el beneficio de una prestación económica.

Para resolver, se aclara que el instituto de medidas cautelares de suspensión provisional de los actos administrativos demandados, requiere de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, que pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada; exigiendo, se reitera, la rigurosidad del Juez en su estudio, con fundamento en el análisis del acto o las pruebas allegadas con la solicitud, de manera que cualquier manifestación no puede constituir, prima facie, razón suficiente para acceder a tal solicitud.

Ciertamente, la Sala considera que le asisten razón al Tribunal Administrativo del Atlántico - Subsección “C” al negar la solicitud de suspensión provisional del acto administrativo acusado, teniendo en cuenta que del estudio que se hace del expediente se advierte que, la entidad no logró acreditar que al no otorgarse la medida cautelar de suspensión del acto demandado se cause un perjuicio irremediable al erario; ahora, si bien Colpensiones señaló que el pago de una pensión que se otorgó con base en documentación o información fraudulenta causa un detrimento de las finanzas públicas, lo cierto es que no aportó documentos de convicción que permitan establecer de manera inicial que se deba suspender el pago de una pensión de vejez, afectando así el derecho fundamental al mínimo vital y a la seguridad social.

En el mismo sentido, de los documentos aportados al plenario se evidencia que a la señora Parejo se le negó en varias ocasiones el derecho a una pensión de vejez, por no cumplir los requisitos exigidos, tal como se constata en la Resolución 000694 de 28 de enero de 2009 proferida por el ISS y los que resuelven sus recursos, y Resolución 217783 de 28 de agosto de 2013 por medio de la cual Colpensiones negó nuevamente la pensión de vejez por no haber acreditado edad y/o semanas cotizadas.

No obstante, también se puede extraer que la señora Gloria Parejo Cotero radicó petición 2012-656719 de 7 de noviembre de 2012 ante Colpensiones solicitando la actualización de datos y corrección de su historia laboral; y el 20 de diciembre de 2013 con radicado SEM-0475726 Colpensiones indicó: “nos permitimos informar que hemos corregido su historia laboral de manera integral y según las inconsistencias evidenciadas”.

Sin embargo, en la Resolución GNR 337341 de 26 de septiembre de 2014 -acto administrativo demandado - no se evidencia dicha corrección, ya que con base en la misma tabla arribó a una decisión distinta, esto es, el reconocimiento de la pensión de vejez. En ese orden de ideas, considera la Sala que, con las pruebas que obran en el plenario no es posible esclarecer en este momento procesal la ilegalidad que aduce la entidad, siendo necesario realizar una valoración integral de todo el acervo probatorio con el propósito de establecer los períodos durante los cuales cotizó la demandada y, determinar si le asiste o no derecho a su pensión de vejez.

De forma que, solo a través de una valoración exhaustiva de las disposiciones normativas, jurisprudenciales y de los medios probatorios pertinentes y conducentes es posible establecer si la referida resolución trasgrede el ordenamiento jurídico superior. Aunado a lo anterior, se precisa que en esta etapa procesal no es posible determinar la probable ilegalidad de la actuación administrativa de la entidad demandante; de allí que, tal punto de derecho deberá ser definido en la sentencia que ponga fin al proceso.

En ese orden de ideas, la Sala considera que no se cumplen los presupuestos normativos previstos en el artículo 231 del CPACA, para acceder a la solicitud de la medida cautelar presentada por la entidad accionante. De allí que, de forma primigenia no es posible establecer la supuesta infracción del ordenamiento jurídico superior, por lo tanto, y sin que ello implique prejuzgamiento, la Sala confirmara el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico - Subsección “C, mediante el cual negó la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo, por tanto, será con las pruebas decretadas en el curso del proceso y en la sentencia que defina las pretensiones, donde se determinará si el acto incurrió en los defectos alegados por la entidad demandante, razón por la que no es procedente efectuar un estudio de tal naturaleza en esta etapa procesal.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,

RESUELVE

PRIMERO: Confirmar el auto proferido el 16 de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo del Atlántico - Subsección “C”, mediante el cual se negó la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de la Resolución GNR 337341 de 26 de septiembre de 2014, por medio de la cual la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES reconoció una pensión de vejez a la señora Gloria Elena Pareja Cotero, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.

TERCERO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA