25000234100020220062501 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., diez (10) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: Auto que resuelve recurso de apelación La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto de 3 de noviembre de 2022, proferido por la Subsección «B» de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través del cual se rechazó la demanda.

I. Antecedentes 1. La sociedad Telemediciones S.A.S., a través de apoderado judicial e invocando el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –en adelante CPACA-, presentó demanda contra la Contraloría General de la República, en la que elevó las siguientes pretensiones: «[…] IV.

PRETENSIONES DE LA DEMANDA 1. Pretensiones declarativas. PRIMERA: Que, SE DECLARE la NULIDAD del AUTO No. 126 del diecisiete (17) de agosto de dos mil veintiuno (2021) “por el cual se decretan medidas cautelares dentro del proceso ordinario de responsabilidad fiscal número PRF- 8011-2021-39465”, proferido por la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA - CONTRALORÍA INTERSECTORIAL No. 05 de la UNIDAD DE INVESTIGACIONES ESPECIALES CONTRA LA CORRUPCIÓN, providencia en la cual, fue decretado el EMBARGO PREVENTIVO de las cuentas de propiedad de la sociedad TELEMEDICIONES S.A.S. 2.

Pretensiones de condena PRIMERA: Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones, SE CONDENE a la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, a que, a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (IN NATURA), a DECRETAR el LEVANTAMIENTO DE LOS EMBARGOS decretados por medio del AUTO No. 126 del diecisiete (17) de agosto de dos mil veintiuno (2021) “por el cual se decretan medidas cautelares dentro del proceso ordinario de responsabilidad fiscal número PRF-8011-2021-39465” a las cuentas de propiedad y titularidad de la sociedad TELEMEDICIONES S.A.S. SEGUNDA: Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones, SE CONDENE a la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, a que, a Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-41-000-2022-00625-01 Demandante: TELEMEDICIONES S.A.S. Demandada: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA 2 Radicación: 25000-23-41-000-2022-00625-01 Demandante: Telemediciones S.A.S. Demandada: Contraloría General de la República título de INDEMNIZACIÓN Y/O REPARACIÓN DE PERJUICIOS, proceda al PAGO de los PERJUICIOS INMATERIALES que, con ocasión de haber proferido el AUTO No. 126 del diecisiete (17) de agosto de dos mil veintiuno (2021) “por el cual se decretan medidas cautelares dentro del proceso ordinario de responsabilidad fiscal número PRF-8011-2021-39465”, y, en virtud de la NULIDAD del mismo, fueron causados injustamente a la sociedad TELEMEDICIONES S.A.S. TERCERA: Que, SE CONDENE en COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO a la entidad convocada, si a ello hubiere lugar […]».

(negrilla del texto) II. La providencia apelada 2. La Subsección «B» de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de proveído de 3 de noviembre de 2022, rechazó la demanda por considerar que el Auto núm. 126 de 17 de agosto de 2021, mediante el cual la Contraloría General de la República decretó medidas cautelares dentro del proceso de responsabilidad fiscal con radicación: PRF-80011-2021-39465, no es susceptible de control judicial. 3.

El a quo expuso que, de conformidad con lo establecido en el artículo 59 de la Ley 610 de 20001 en concordancia con la jurisprudencia constitucional2, en tratándose del proceso de responsabilidad fiscal solamente será demandable el acto administrativo que da por terminado el proceso, no así los actos de trámite o preparatorios que dan impulso al mismo, como sería el caso de las medidas cautelares. 4.

En ese sentido, concluyó que «[…] los actos con los que se decretó la medida cautelar de las cuentas bancarias de la sociedad demandante, de manera que no constituyen actos administrativos definitivos, pues su carácter es transitorio, no definen o cierran una situación jurídica, dado que con ellos se busca es garantizar los efectos del fallo fiscal […].» (negrilla fuera del texto). 5.

Por tal razón, y en tanto que el acto demandado en el sub lite no pone fin al proceso de responsabilidad fiscal, dispuso el rechazo de plano de la demanda. III. El recurso de apelación III.1. Fundamentos 6. El apoderado judicial de la parte demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación, contra el auto de 3 de noviembre de 2022, argumentando que la autoridad judicial de primera instancia desconoció que los Autos números: 126 de 17 de agosto de 2021, 157 de 20 de septiembre de 2021 y 240 de 7 de octubre de 2021 -estos últimos, que resolvieron los recursos de reposición y apelación interpuestos contra el auto principal- decidieron el fondo del asunto, haciendo 1 “Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías.” 2 Corte Constitucional.

Sala Plena. Sentencia C-577 de 31 de mayo de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 3 Radicación: 25000-23-41-000-2022-00625-01 Demandante: Telemediciones S.A.S. Demandada: Contraloría General de la República imposible controvertir el decreto de la medida cautelar de embargo dictada dentro del proceso de responsabilidad fiscal con radicación: PRF-8011-2021-39465. 7.

Esgrimió que «[…] el simple decreto de esta tipología de medidas cautelares -si bien preventivas y cuya vigencia podrá ser o no perpetua, es decir, extenderse o no durante un largo o corto periodo determinado de tiempo-, si implica en el momento de su decreto, adopción y ejecución, un estudio de suficiencia e idoneidad, en razón a los elementos axiológicos de la responsabilidad fiscal, motivo suficiente para considerar que cuando se decretan y se notifican, la Administración Pública, si realiza una manifestación expresa de su voluntad que genera efectos en una determinada situación jurídica particular […]». 8.

Aseguró que los autos que decretan medidas cautelares sí son definitivos, en la medida que encierran declaraciones de voluntad por parte de la Contraloría General de la República tendientes al embargo preventivo de las cuentas bancarias de la sociedad Telemediciones S.A.S., por lo que, el carácter definitivo de este tipo de actos no se predica de su vigencia o extensión en el tiempo, sino de los efectos negativos que la orden de embargo genera para la sociedad demandante. 9.

Como sustento de lo anterior, citó la providencia de 9 de agosto de 2018, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado3 y manifestó que «[…] los actos administrativos que a título de autos decreten embargos en el marco del proceso de responsabilidad fiscal, son demandables separada o autónomamente ante el juez administrativo […]».

III.2. Resolución del recurso de reposición y concesión de la alzada 10. El a quo, mediante auto de 7 de septiembre de 2023, resolvió no reponer la providencia de 3 de noviembre de 2022, con sustento en los siguientes argumentos: 11. Indicó que tanto la Corte constitucional al realizar el estudio de constitucionalidad del artículo 59 de la Ley 610 de 2000, como la Sección Primera del Consejo de Estado en sus pronunciamientos, han sido enfáticas en señalar que en los procesos de responsabilidad fiscal solo será susceptible de control judicial el acto administrativo que pone fin al proceso, por lo que las demás decisiones corresponden a actos administrativos de trámite o preparatorios. 12.

Precisó que la finalidad de las medidas cautelares es garantizar el efectivo cumplimiento del fallo de responsabilidad fiscal, razón por la cual, los actos de trámite solo pueden ser enjuiciados de manera conjunta con el que pone fin a la actuación administrativa y no de manera separada, como lo pretende el recurrente. 3 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia de 9 de agosto de 2018. Expediente: 05001-23-31-000-2003-01970-01. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 4 Radicación: 25000-23-41-000-2022-00625-01 Demandante: Telemediciones S.A.S. Demandada: Contraloría General de la República 13. Refirió que la parte demandante realizó una interpretación errónea de la sentencia de 9 de agosto de 2018 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, al estimar que el acto administrativo a través del cual se decretan medidas cautelares es separable del acto administrativo definitivo, por cuanto, en ese caso específico, el acto proferido si tenía un carácter definitivo con respecto a la sociedad demandante, toda vez que la misma no estaba vinculada en el proceso de responsabilidad fiscal. 14.

Por último, toda vez que el recurso de apelación era procedente y se radicó oportunamente, concedió la alzada ante el Consejo de Estado para lo de su competencia. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA IV.1. Competencia y oportunidad 15. Esta Sala de Decisión, en virtud de lo previsto en el literal g) del numeral 2° del artículo 125 del CPACA4 y en el numeral 1° del artículo 243 ibidem5, es la competente para resolver el recurso de apelación incoado por la parte actora contra el proveído de 3 de noviembre de 2022, mediante el cual la autoridad judicial de primera instancia decidió rechazar la demanda, al configurarse el supuesto de que trata el numeral 3° del artículo 169 del CPACA. 16.

El auto objeto de impugnación, conforme se observa en el índice número 9 del expediente digital de primera instancia, fue notificado mediante estado del 9 de noviembre de 2022, por lo que, al haberse interpuesto el recurso de apelación el 15 de noviembre de ese mismo año, fue radicado oportunamente6. IV.2. Caso concreto 17. La autoridad judicial de primera instancia rechazó el medio de control de la referencia por encontrar que el acto demandado no era susceptible de control judicial.

Al respecto, precisó que el acto que decretó el embargo preventivo sobre las cuentas bancarias de la sociedad Telemediciones S.A.S. no es un acto administrativo definitivo sino uno de mero trámite, en tanto que no pone fin al proceso de responsabilidad fiscal, sino que propende por garantizar la efectividad de un eventual fallo de responsabilidad fiscal condenatorio. 4 «[…]

ARTÍCULO 125. De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas […]». 5 “[…] Artículo 243.

Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. […]”. 6 Cfr. Índice 10 del expediente digital de primera instancia. 5 Radicación: 25000-23-41-000-2022-00625-01 Demandante: Telemediciones S.A.S. Demandada: Contraloría General de la República 18.

Por su parte, el recurrente alega que los actos administrativos demandados si son definitivos, comoquiera que: (i) culminaron una actuación que ya no puede ser controvertida en sede administrativa; (ii) a través de ellos se modificó una situación jurídica, y (iii) el carácter definitivo de dicho acto no se predica de su vigencia o extensión en el tiempo, sino del carácter permanente de la medida y de los efectos jurídicos negativos que esta trae para la sociedad demandante. 19.

Conforme se advierte, a la Sala le corresponde determinar si se configuró o no la causal de rechazo prevista en el numeral 3° del artículo 169 del CPACA, esto es, si el Auto núm. 126 de 17 de agosto 2021, mediante el cual la Contraloría General de la República decretó medidas cautelares de embargo dentro del proceso de responsabilidad fiscal con radicación: PRF-80011-2021-39465, es susceptible de control judicial. 20.

Dilucidado lo anterior, la Sala determinará si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el auto de 3 de noviembre de 2022, según corresponda. 21. Para efectos de resolver, la Sala destaca que el artículo 59 de la Ley 610 de 2000 señala que: «[…] En materia del proceso de responsabilidad fiscal, solamente será demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el acto administrativo con el cual termina el proceso, una vez se encuentre en firme […]» (negrilla fuera del texto). 22.

El anterior precepto normativo fue objeto de examen de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional en sentencia C-557 de 20017, en cuya oportunidad se indicó lo siguiente: «[…] De lo expuesto anteriormente, se concluye que el artículo 59 de la Ley 610 de 2000, no introdujo cambio alguno en cuanto a la impugnación de los actos proferidos en los procesos de responsabilidad fiscal.

El Legislador, al establecer expresamente en dicha disposición que únicamente será demandable el acto con el que termina el referido proceso, simplemente siguió las orientaciones de la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto a la improcedibilidad de la demanda de los actos de trámite. Al hacerlo, introduce claridad en las reglas de juego que rigen el proceso de responsabilidad fiscal para todos los asociados, incluidos los que no conocieran la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el particular.

(…) la expresión "solamente" cuestionada no impide que los demás actos, generalmente de trámite o preparatorios, sean objeto de control judicial cuando sea demandado el acto definitivo mediante el cual termina el proceso. (…) En este sentido, si el implicado en el proceso de responsabilidad fiscal pretende cuestionar la validez de las actuaciones surtidas dentro de dicho procedimiento, tendrá que impugnar judicialmente la resolución final de dicho trámite; en otras palabras, es requisito de procedibilidad de la acción que la actuación administrativa haya terminado y que el acto que resuelve definitivamente el asunto esté en firme. 7 Corte Constitucional.

Sentencia C-557 de 31 de mayo de 2001. Magistrado Ponente. Dr. Manuel José Cepeda Espinosa. Actor: Juan Carlos Hincapié Medina. 6 Radicación: 25000-23-41-000-2022-00625-01 Demandante: Telemediciones S.A.S. Demandada: Contraloría General de la República Lo anterior significa que la norma demandada no impide de manera absoluta que los actos preparatorios o de trámite sean controvertidos ante los jueces competentes, sino que fija condiciones de tiempo -hay que esperar a que termine el proceso de responsabilidad fiscal- y de modo -debe demandarse el acto que le puso fin al correspondiente proceso para mostrar la relevancia de la irregularidad previa en la decisión final-.

Además, no sobra advertir que en el juicio de responsabilidad fiscal se permite que las irregularidades sean corregidas a lo largo del proceso, al tenor del artículo 37 de la Ley 610 de 2000 que hace referencia al saneamiento de nulidades […]». (negrilla fuera de texto) 23. De la jurisprudencia en cita se colige que, en tratándose de los procesos de responsabilidad fiscal regulados por la Ley 610 de 2000, la regla general es que únicamente procede cuestionar en sede judicial el acto administrativo que pone fin a la actuación. 24.

Excepcionalmente, la jurisprudencia constitucional ha admitido que se controviertan en sede judicial los actos administrativos de trámite o preparatorios que se dicten dentro de un procedimiento de responsabilidad fiscal, siempre que: (i) la actuación administrativa haya terminado; (ii) el acto administrativo que le pone fin al proceso se encuentre en firme, y (iii) los actos de trámite se demanden de manera conjunta con el que pone fin al proceso. 25.

En armonía con ello, la jurisprudencia pacífica y reiterada de la Sección Primera del Consejo de Estado8 ha señalado que, en materia de responsabilidad fiscal, solamente es susceptible de control judicial el acto administrativo con el cual se pone fin al proceso, como se advierte a continuación: «[…] 85. De conformidad con lo transcrito supra, la Sala advierte que por expresa disposición de la ley, dentro del proceso de responsabilidad fiscal solo es susceptible de control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el acto administrativo con el cual se termina el proceso, una vez se encuentre en firme, es decir, se excluye de dicho control actos como aquel mediante el cual se decreta una medida cautelar. 86.

En ese orden de ideas, la Sala observa que los autos cuestionados por la actora, mediante los cuales se decretó la medida cautelar de embargo en relación con la cual la tutelante aduce la vulneración de sus derechos fundamentales, no constituyen los actos administrativos definitivos dentro de los dos procesos de responsabilidad fiscal objeto de estudio, toda vez que con ellos no se termina el proceso; sino que (…), la función principal de dichas medidas es garantizar los efectos del fallo fiscal, luego de que se acrediten los elementos de la responsabilidad (…). 88.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala observa que, en principio, los actos cuestionados al no corresponder a aquel que es objeto de control judicial según 8 Ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 27 de abril de 2023. Expediente: 20001-23-33-000-2020-00570-01. C.P. Hernando Sánchez Sánchez;

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 5 de mayo de 2022. Expediente: 25000-23-41-000-2018-00368-01. C.P. Hernando Sánchez Sánchez; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 25 de julio de 2019. Expediente: 11001-03- 24-000-2014-00500-00.

C.P. Oswaldo Giraldo López. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 20 de noviembre de 2014. Expediente: 25000-23-24-2006- 00428-01. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 7 de mayo de 2021. Expediente: 05001-23-33-000-2021-00545-01.

C.P. Hernando Sánchez Sánchez; entre otros. 7 Radicación: 25000-23-41-000-2022-00625-01 Demandante: Telemediciones S.A.S. Demandada: Contraloría General de la República el artículo 59 de la Ley 610 de 15 de agosto de 2000 y al no constituir los actos administrativos definitivos dentro del proceso de responsabilidad fiscal, la acción de tutela no procedería porque, por regla general, la actora tendría a su alcance los respectivos medios de control para demandar ante el juez natural el acto administrativo definitivo y en dicha oportunidad alegar las presuntas irregularidades en que puedan incurrir las autoridades fiscales en el adelantamiento de los procedimientos, en este caso, por ejemplo aquellas presuntas inconsistencias derivadas del decreto de la medida cautelar de embargo9 […]».

(negrillas fuera de texto) 26. Descendiendo al caso de autos, la Sala observa que lo pretendido por el extremo demandante es la anulación del Auto núm. 126 de 17 de agosto de 2021, mediante el cual se decretó una medida cautelar de embargo dentro del proceso de responsabilidad fiscal con radicación PRF-80011-2021-39465, decisión que no pone fin a la actuación administrativa y, por ende, no es susceptible de control judicial. 27.

Aunado a ello, no se advierte que la demanda cumpla con los criterios excepcionales fijados por la jurisprudencia constitucional para la procedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos de trámite proferidos en el proceso de responsabilidad fiscal y que fueron expuestos previamente. 28. Finalmente, la Sala coincide con el juez de primera instancia en relación con que el recurrente interpretó de manera equivocada el antecedente jurisprudencial contenido en el fallo de 9 de agosto de 2018, proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado10, en tanto que dicho proveído fue claro al señalar que «[…] por regla general, las inconsistencias e irregularidades en que puedan incurrir las autoridades fiscales en el adelantamiento de los procedimientos, deberán ser propuestas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que se siga en contra del acto que pone término al proceso, por lo que este marco será igualmente el propicio para alegar los yerros en los que recaiga la autoridad pública en el decreto de las medidas cautelares, y especialmente en la de embargo, hermenéutica que se aviene a lo definido por la Corte Constitucional en sentencia C-557 de 2001 […]» (negrilla y subraya del original). 29.

Ahora bien, cuestión distinta es que, para ese caso concreto, el juez contencioso administrativo haya determinado que no era procedente dar aplicación a esta regla jurisprudencial, en tanto que la sociedad afectada con la medida cautelar de embargo no era parte procesal dentro del proceso de responsabilidad fiscal y, por consiguiente, no tenía la posibilidad de cuestionar ni en sede administrativa ni en sede judicial los efectos de las medidas provisionales que le eran lesivas a sus intereses. 30.

Los anteriores presupuestos fácticos difieren de los planteados en el trámite de la referencia, en el cual se evidencia que la sociedad Telemediciones S.A.S. hace 9 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 7 de mayo de 2021. Expediente: 05001-23-33-000-2021-00545-01. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 10 Consejo de Estado.

Así las cosas, la Sala encuentra que le asistió razón al a quo al rechazar la demanda por considerar que el acto acusado no es susceptible de control judicial, por lo que, se confirmará el auto de 3 de noviembre de 2022, proferido por la Subsección «B» de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 3 de noviembre de 2022, proferido por la Subsección «B» de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de acuerdo con las consideraciones expuestas en el presente proveído.

SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.