Radicado: 11001-03-15-000-2024-02058-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-02058-01 Accionante: Jorge Luis Velásquez Ruiz Accionados: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección A, y otro Tema: Acción de tutela contra sentencia proferida en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que se declaró la nulidad del acto demandado mediante el cual se reconoció una pensión de jubilación. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Sala decide la impugnación interpuesta por el accionante en contra de la sentencia del 18 de julio de 2024 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, a través de la cual declaró improcedente la acción.
ANTECEDENTES El señor Jorge Luis Velásquez Ruiz promovió acción de tutela para que se protejan sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la salud, al buen nombre, a la honra, al debido proceso, a la defensa, a la seguridad social, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, junto con el principio de seguridad jurídica, los cuales considera vulnerados por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección A, y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (en adelante en UGPP).
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02058-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 HECHOS La parte actora narró que nació el 28 de abril de 1958, el 11 de septiembre de 1978 ingresó a trabajar en la Empresa Puertos de Colombia y se retiró el 1 de noviembre de 1990, siendo su último cargo el de estribador.
Que el 27 de octubre de 1993 suscribió acta de conciliación con el gerente de dicha Empresa ante el Juzgado Segundo Laboral de Barranquilla, en la que se acordó el reconocimiento y pago de su pensión de jubilación especial, con base en el parágrafo 5 del numeral 3 del artículo 113 de la Convención Colectiva de Trabajo vigente para 1991-1993 y en el parágrafo 1 del acta de acuerdo del 20 de mayo de 1993.
Que, por lo anterior, mediante la Resolución 2016 del 30 de septiembre de 1996, la Empresa señalada le reconoció una pensión de jubilación en cuantía de $ 2.487.196 a partir del 1 de septiembre de 1996 y ordenó el pago de $ 36.954.120 a su favor, por concepto de mesadas pensionales. Que el 14 de marzo de 2013 la UGPP instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en su contra, en la que solicitó la nulidad de la Resolución mencionada, proceso al que se le asignó el radicado 25000-23-42-000- 2013-00969-00.
Que el 17 de abril de 2013 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la falta de competencia y ordenó la remisión del expediente al Tribunal Administrativo del Atlántico, el cual admitió la demanda el 27 de enero de ese año y corrió traslado de la medida cautelar solicitada. Que, luego de varios intentos de designar un curador ad-litem para que ejerciera su defensa, el 5 de diciembre de 2019 el abogado Fernando Castillo tomó su posesión del cargo y el 10 de marzo de 2020 contestó la demanda.
Que el 24 de febrero de 2023 se corrió traslado a las partes para que presentaran los alegatos de conclusión y el 7 de noviembre de 2023 el Tribunal Administrativo Radicado: 11001-03-15-000-2024-02058-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 del Atlántico, Sección A, declaró la nulidad del acto demandado y negó la devolución de las mesadas pensionales pagadas por la UGPP a su favor.
Considera que la autoridad judicial referida no tuvo en cuenta su condición de trabajador oficial, que laboró durante 12 años, 1 mes y 20 días al servicio de Colpuertos de Colombia, que el 30 de agosto de 1990 se acogió al programa especial de retiro voluntario, el cual incluía una bonificación especial y el pago de las prestaciones sociales correspondientes y que el 27 de octubre de 1993 se realizó acuerdo conciliatorio sobre el reconocimiento y pago de su pensión de jubilación, lo cual constituye cosa juzgada, por lo que inclusive, instauró proceso ejecutivo que concluyó en el reconocimiento de su pensión. Que en la sentencia también se desconoció que su pensión de jubilación especial no se vio afectada por la investigación administrativa y el proceso penal adelantados en su contra por supuesto peculado por apropiación por el pago de su pensión de jubilación especial, lo que evidenciaba que le asiste derecho a la prestación. Concretamente, refirió que se valoraron indebidamente el acta de acuerdo debidamente autorizado por la Junta Directiva Nacional de Colpuertos, el expediente de la Fiscalía General de la Nación con radicación 3693 y el acta de conciliación del 27 de octubre de 1993.
Que en el proceso se presentaron varias irregularidades, como la presentación de la demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a pesar de que reside en el departamento del Atlántico; la fundamentación de la demanda en una sentencia inexistente; el desconocimiento del valor de su mesada inicial de $ 795.536.95, como consta en el acta de conciliación aportado al expediente; y la falta de competencia de esa autoridad judicial.
PRETENSIONES Solicitó dejar sin efectos la sentencia del 7 de noviembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección A y ordenar que se restablezca su condición de pensionado, se le incluya en nómina y se realice el pago de las mesadas causadas de enero a abril del presente año; librar los oficios con destino Radicado: 11001-03-15-000-2024-02058-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 al pagador de FOPEP para que reintegre las sumas de dinero por un valor mensual de $ 15.708.030.44; que sea incluido en la prestación de servicios de salud.
Solicitó además, que se le pidan disculpas por todas las actuaciones, en su sentir, temerarias e infundadas desplegadas por la UGPP; que se condene a esta última a una sanción de multa de 2.000 SMMLV a favor del Consejo Superior de la Judicatura; que se inicie investigación disciplinaria en contra de quien era el director de la UGPP para el 2013; que se compulsen copias al Consejo referido en contra de los abogados que presentaron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en su caso; y que se ordene a la UGPP abstenerse de instaurar en el futuro demandas temerarias e infundadas en su contra.
ACTUACIÓN PROCESAL DEL A QUO El 17 de junio de 2024 la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela de la referencia, mediante auto en el que ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección A, y a la UGPP, como accionados. POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección A, por conducto de la magistrada ponente de la providencia cuestionada en esta sede, expuso que la sentencia del 7 de noviembre de 2013 que profirió no fue recurrida.
Indicó que la decisión se fundamentó en la ley, la jurisprudencia aplicable, las particularidades del caso y las pruebas allegadas al proceso, las cuales fueron valoradas conforme a las reglas de la sana crítica, lo que lo llevó a concluir que el demandado no tenía derecho a la prestación reconocida. Adujo que lo pretendido por el accionante es revivir una discusión ya finalizada, frente a la cual, en la oportunidad debida, no hizo uso de los recursos de ley procedentes, esto es, el de apelación contra la sentencia de primera instancia que le fue adversa, lo que torna en improcedente la acción, por lo que solicitó declararlo de esta forma o, en su defecto, negar el amparo solicitado.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02058-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 La UGPP, mediante la subdirectora de Defensa Judicial Pensional (E), aludió a los antecedentes judiciales del caso y afirmó que no ha vulnerado derecho fundamental alguno de la parte actora, pues lo que hizo fue dar estricto cumplimiento a la sentencia, en virtud de los artículos 189 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con su artículo 192; 454 del Código Penal y 34 y 35 (numeral 1) de la Ley 734 de 2002, según las cuales es obligación del funcionario público dar cumplimiento a las sentencias judiciales con independencia de si lo decidido fue favorable o no a lo pretendido por la parte actora, situación que, en todo caso, debió discutirse en el proceso ordinario.
Agregó que la tutela no es procedente para realizar reclamaciones de tipo económico, como las pretendidas por la accionante, con mayor razón cuando el litigio ya fue resuelto con respeto del debido proceso, mediante una decisión judicial ejecutoriada que fue proferida por el juez natural de la causa e hizo tránsito a cosa juzgada y, además, no se acreditó que en el proveído atacado se haya incurrido en uno de los defectos señalados jurisprudencialmente que habilitan la procedibilidad de esta acción. Sostuvo que el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección A, actuó conforme a derecho porque declaró la nulidad del acto administrativo demandado con base en la normativa aplicable, la jurisprudencia y las pruebas aportadas a la actuación judicial, lo que conllevó que concluyera que el actor no podía haber accedido al reconocimiento de la pensión de jubilación, en tanto le fue aplicada una convención colectiva que no estaba vigente al momento de su retiro.
Señaló que no se logró demostrar cómo la autonomía del juez de la causa y la decisión adoptada vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia ni se probó el cumplimiento de los requisitos generales ni específicos de procedibilidad, por lo cual la acción es improcedente, máxime cuando no se probó un perjuicio irremediable.
Manifestó que en caso de accederse a lo pedido se causaría una grave afectación a las arcas del Estado, dado que el accionante no cumple con los requisitos legales para acceder a la prestación, tal y como ya fue estudiado en sede judicial. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02058-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Solicitó declarar la improcedencia de la presente acción y, en consecuencia, negar el amparo pedido y archivar el expediente.
SENTENCIA IMPUGNADA El 18 de julio de 2024 la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la tutela porque consideró que no se cumplió el requisito de subsidiariedad, ya que las inconformidades planteadas en esta acción debieron ser expuestas en el recurso de apelación con el que contaba el actor para discutir la providencia del 7 de noviembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección A, de conformidad con el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011.
También refirió que el accionante no invocó la existencia de un perjuicio irremediable que hiciera procedente la tutela como mecanismo transitorio. IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó revocar en todas sus partes el fallo recurrido. Adicionalmente, indicó que una vez se concediera el recurso lo sustentaría; sin embargo, a la fecha no ha allegado ningún memorial para ese efecto.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y II) caso concreto. I. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052. 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2024-02058-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.
(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.
(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.
(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad).
(v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada. (vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02058-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución.” En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.
II. Caso concreto A esta Sala corresponde verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela para discutir providencias judiciales, especialmente, la exigencia de la subsidiariedad, la cual no se encontró cumplida en primera instancia, lo que impidió el estudio del fondo del asunto. Al respecto, se advierte que el 7 de noviembre de 2023 el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección A, luego de adelantar todas las etapas procesales, profirió sentencia de primera instancia, en la cual declaró la nulidad de la Resolución 2016 del 30 de septiembre de 1996, por medio de la cual la Empresa de Puertos de Colombia reconoció una pensión a favor del hoy accionante, y negó la devolución de las mesadas pensionales pagadas por la UGPP a favor de este último.
Para adoptar la anterior decisión la autoridad judicial evidenció, conforme a las pruebas obrantes en el plenario, que el reconocimiento pensional al demandado Radicado: 11001-03-15-000-2024-02058-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 tuvo como fundamento disposiciones convencionales que no le eran aplicables, en atención a su fecha de retiro de la Empresa mencionada, por lo cual no tenía derecho a aquel.
En esta sede el actor pretende discutir la anterior determinación, pese a que, en la oportunidad prevista para ello en el ordenamiento legal, no interpuso recurso de apelación en contra de esa decisión judicial, el cual constituía el mecanismo idóneo y eficaz para controvertir lo allí decidido, en los términos del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011.
Debe recordarse que el carácter residual de esta acción constitucional exige que el interesado en el amparo haya agotado los medios judiciales establecidos legalmente para la protección de sus derechos fundamentales, antes de acudir a este mecanismo, lo cual no se encuentra cumplido en este asunto e impide un análisis de los desacuerdos aquí expuestos, con mayor razón si se tiene en cuenta que el accionante no justificó su omisión en el ejercicio de su defensa en el escrito inicial de esta acción, y, pese a la decisión adoptada en primera instancia, no expuso ningún argumento para desvirtuar la insatisfacción de esta exigencia en la impugnación. En ese orden de ideas, se confirmará la sentencia del 18 de julio de 2024 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró la improcedencia de la acción por la inobservancia del requisito general de subsidiariedad de la tutela para discutir providencias judiciales.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia del 18 de julio de 2024 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró la improcedencia de la acción, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Radicado: 11001-03-15-000-2024-02058-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 2591 de 1991.
Tercero: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.