CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., cinco (5) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00235-00 Actor: FELIPE GARCÍA COCK Asunto: Rechaza demanda. AUTO INTERLOCUTORIO El señor FELIPE GARCÍA COCK, quien actúa en nombre propio, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-1, presentó demanda tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del Comunicado núm. 400-1491-13 de 18 de junio de 2013, “ASUNTO: PROCEDIMIENTO PARA IMPORTACIÓN DE PRODUCTOS CUYO INGREDIENTE PRINCIPAL ES LA HARINA DE TRIGO”, y la Circular núm. 400- 1378-15 de mayo de 20152, “ASUNTO: Solicitud información de productos importados que contengan como ingrediente principal harina de trigo”, expedidos por el INSTITUTO 1 En adelante CPACA. 2 En el referido comunicado no se observa el día en que se expidió. Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00235-00 Actor: FELIPE GARCÍA COCK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS -INVIMA-3.

El Comunicado núm. 400-1491-13 de 2013, señaló lo siguiente: “[…] PARA: IMPORTADORES Y TITULARES DE REGISTROS SANITARIOS DE PASTAS, TORTAS, PRODUCTOS DE PANADERÍA Y DEMÁS PRODUCTOS IMPORTADOS CUYO INGREDIENTE PRINCIPAL ES LA HARINA DE TRIGO. AUTORIDADES SANITARIAS DE PUERTOS, AEROPUERTOS Y PASOS FRONTERIZOS. DE: HARRY ALBERTO SILVA LLINÁS, DIRECTOR DE ALIMENTOS Y BEBIDAS.

ASUNTO: PROCEDIMIENTO PARA IMPORTACIÓN DE PRODUCTOS CUYO INGREDIENTE PRINCIPAL ES LA HARINA DE TRIGO. Fecha: Junio 18 de 2013 El Decreto 1944 de 1996 “Por el cual se reglamenta la fortificación de la harina de trigo y se establecen las condiciones de comercialización, rotulado, vigilancia y control” establece en el artículo 1º. campo de aplicación lo siguiente: las disposiciones del presente reglamento se aplican a la harina de trigo que se comercialice en el territorio nacional para la venta directa al consumidor, como para la fabricación de productos de panadería, pastelería, galletería, pastas alimenticias entre otros.

A través del Oficio No. 201221402444791 del 22 de noviembre de 2012, la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Salud y de la Protección Social emitió un comunicado a través del cual se dio alcance al Concepto Jurídico No. 66833 de 2012, emitido por ese Ministerio. En el citado documento ese Ministerio concluyó que: “(…) teniendo clara la obligación consistente en que la harina de trigo colombiana e importada debe estar fortificada, se da alcance a nuestro concepto No. 66833 de 2012, para concluir que no se hace necesario expedir el decreto que en forma taxativa contemple una fortificación a la harina de trigo importada, toda vez que debe entenderse que desde el año 1996, con la expedición del Plan 3 En Adelante el INVIMA.

Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00235-00 Actor: FELIPE GARCÍA COCK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Nacional de Alimentación y Nutrición (PNAM) mediante documento Conpes 2847 y el Decreto 1994 de 1996, toda la harina de trigo y los productos que se elaboren a partir de la misma, sin distinción de su origen, deben contar con la respectiva fortificación”.

Mediante oficio No. 201321400637661 de 15 de mayo de 2013, el ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Dirección de Promoción y Prevención hizo algunas precisiones respecto al alcance y contenido del citado concepto jurídico, a través del cual señala que: “(…) Sobre el particular se anota que el concepto se refirió a la aplicabilidad de la reglamentación en mención a la harina de trigo utilizada como materia prima en la elaboración de productos de panadería, galletería, pastas alimenticias, entre otros.

Vale la pena precisar que la comercialización en el país de estos alimentos, incluyen necesariamente los productos importados por cuanto son dirigidos al consumo por parte de la población colombiana. Por lo anterior, el titular del Registro Sanitario de estos productos debe garantizar el cumplimiento de la fortificación de la harina de trigo que emplea la elaboración de los mismos, se trate de alimentos elaborados en el país o importados”.

Así las cosas, se hace un llamado a todos los importadores y titulares de registros sanitarios productos importados cuyo ingrediente principal es la harina de trigo tales como productos de panadería, pastelería, galletería, pastas alimenticias, tortas, entre otros, para que garanticen el cumplimiento de lo establecido en Decreto 1944 de 1996 en cuanto a que los productos arriba mencionados sean elaborados con harina de trigo fortificada, en los niveles establecidos en la citada disposición […]”.

Asimismo, la Circular núm. 400-1378-15 de 2015, indicó lo siguiente: “[…] PARA: IMPORTADORES Y TITULARES DE REGISTROS SANITARIOS DE PASTAS, TORTAS, PRODUCTOS DE PANADERÍA Y DEMÁS PRODUCTOS IMPORTADOS CUYO INGREDIENTE PRINCIPAL ES LA HARINA DE TRIGO. DE: DIRECCION DE ALIMENTOS Y BEBIDAS -INVIMA-. Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00235-00 Actor: FELIPE GARCÍA COCK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 ASUNTO: Solicitud de información de productos importados que contengan como ingrediente principal harina de trigo.

Fecha: Mayo de 2015 En el marco de la aplicación del Decreto 1944 de 1996 “Por el cual se reglamenta la fortificación de la harina de trigo y se establecen las condiciones de comercialización, rotulado, vigilancia y control”, se solicita a los titulares de los registros sanitarios de productos panadería, pastelería, galletería y pastas alimenticias y demás productos importados al país, cuyo ingrediente principal es la harina de trigo, para que alleguen prontamente mediante anexo al expediente la ficha técnica del producto en la que se evidencia en su composición que el mismo ha sido elaborado a partir de HARINA DE TRIGO FORTIFICADA […]”.

De la lectura del citado Comunicado y la Circular, el Despacho observa que no constituyen actos administrativos susceptibles de enjuiciamiento ante esta Jurisdicción, en tanto no crean, modifican ni extinguen situación jurídica alguna. En efecto, de acuerdo con la Jurisprudencia de la Corporación, las circulares o instrucciones pueden ser demandadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo cuando contengan una decisión emanada de una autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y vinculantes frente a los administrados.

En este sentido, la Corporación ha sostenido que son pasibles de examen de legalidad las instrucciones o circulares administrativas cuando quiera que ellas contengan aspectos que no se limiten a Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00235-00 Actor: FELIPE GARCÍA COCK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 reproducir el contenido de otras normas o a brindar orientaciones o instrucciones a sus destinatarios.

Al respecto se precisó: “[…] las instrucciones o circulares administrativas son susceptibles de ser demandadas ante la Jurisdicción Contenciosa si contienen una decisión de la Administración capaz de producir efectos jurídicos frente a los administrados, esto es, si son actos administrativos, pues, si se limitan a reproducir el contenido de otras normas, o las decisiones de otras instancias, o a brindar orientaciones e instrucciones a sus destinatarios, sin que contengan decisiones, no serán susceptibles de control judicial […]”4 (Negrillas y subrayas fuera del texto) Siguiendo esta posición, se ha distinguido que sí son actos susceptibles de control cuando su contenido así lo permite.

Al efecto, se destaca: “[…] Las instrucciones o circulares administrativas son actos jurídicos de la Administración en sentido lato, susceptibles de ser impugnados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, DEPENDIENDO BÁSICAMENTE DE SU CONTENIDO. En efecto, esta Corporación ha señalado en reiteradas oportunidades, que las circulares de servicios son susceptibles de ser demandadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando contengan una decisión emanada de una autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y de producir efectos vinculantes frente a los administrados, pues si se limitan a reproducir el contenido de otras normas, o las 4 Entre las sentencias que reiteran esta posición se pueden consultar las siguientes: 1.

Sección Cuarta, sentencia de 26 de septiembre de 2018, exp. 11001-03-27-000-2016-00027-00 (22465) C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, 2. Sección Segunda, sentencia de 20 de marzo de 2013, exp. 08001-23-31-000-2010-00135-01(1575-12) C.P. Gerardo Arenas Monsalve, 3. Sección Cuarta, sentencia de 13 de marzo de 1998, exp. 8487; 4. Sección Primera, sentencia de 19 de marzo de 2009, exp. 00285, C.P. Rafael Ostau de Lafont Pianeta; 5.

Sección Primera Sentencia de 3 de febrero de 2000, exp 5236. C.P. Manuel Santiago Urueta; 6. Sección Primera. Sentencia de 14 de octubre de 1999, exp. 5064. C. P. Manuel Urueta Ayola 7. Providencias de 10 de febrero de 2000, exp. 5410 y de 1 de febrero de 2001, exp. 6375, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero. Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00235-00 Actor: FELIPE GARCÍA COCK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 decisiones de otras instancias, o a brindar orientaciones e instrucciones a sus destinatarios, no serán susceptibles de demanda […]”5.

(Negrillas y subrayas fuera del texto) En ese orden de ideas, no son demandables las instrucciones o circulares administrativas que se limiten a reproducir el contenido de otras normas o a brindar orientaciones o instrucciones a sus destinatarios, como sucede en el caso sub lite, pues la entidad demandada a través del Comunicado núm. 400-1491-13 de 2013 y la Circular núm. 400-1378-15 de 2015, respectivamente, brinda orientaciones para que se garantice el cumplimiento del Decreto núm. 1944 de 28 de octubre de 1996, “Por el cual se reglamenta la fortificación de la harina de trigo y se establecen las condiciones de comercialización, rotulado, vigilancia y control”, y efectúa una solicitud de información en aplicación del mismo.

Precisado lo anterior, es importante resaltar que el Decreto núm. 1944 de 1996 establece los requisitos para la fortificación de la harina de trigo respecto de su comercialización en el territorio nacional, al igual que su uso como base para la fabricación de 5 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera – Sentencia de 19 de marzo de 2009.

Radicación número: 11001-03-25-000-2005-00285-00 Actor: Elizabeth Regina Cortes Orjuela. C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. También ver providencia de 20 de febrero de 2020; núm. único de radicación: 11001-03-24-000-2010-00317-00, M.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00235-00 Actor: FELIPE GARCÍA COCK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 productos, por lo cual es éste el que contiene la obligación legal y no la Comunicación ni la Circular censuradas.

En consecuencia, comoquiera que el Comunicado núm. 400-1491- 13 de 2013 y la Circular núm. 400-1378-15 de 2015, no son susceptibles de control de legalidad, se configura la causal de rechazo prevista en el numeral 3 del artículo 169 del CPACA, que prevé: “[…] Artículo 169. Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1.

Cuando hubiere operado la caducidad. 2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial […]. (Resaltado fuera del texto) Por las anteriores razones, la Sala Unitaria rechazará la demanda de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00235-00 Actor: FELIPE GARCÍA COCK Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 R E S U E L V E: RECHAZAR la demanda presentada por la parte actora.

Ejecutoriada esta providencia, archívese la actuación.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera