CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá D.C., once (11) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 05 001 2333 000 2013 01719 01 Demandante: Nopco Colombiana S.A. Demandado: Municipio de Marinilla (Antioquia) Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Sanción por infracción de norma urbanística – solicitud de modificación de licencia de construcción – silencio administrativo positivo.

Decisión: Confirma decisión de primera instancia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia dictada el 22 de agosto de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.

I.- ANTECEDENTES 1.1. La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del C.P.A.C.A., la sociedad NOPCO COLOMBIANA S.A., por intermedio de apoderado judicial, demandó al municipio de Marinilla, con el objeto de que se acceda a las siguientes: 1.1.1. Pretensiones PRETENSIÓN PRIMERA: Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos, por haber sido expedidos con los vicios que se enuncian en el capítulo correspondiente a las fundamentaciones de derecho y concepto de violación, en especial por haber sido expedidos con violación de las normas superiores en que debería fundarse, por violación al debido proceso administrativo, por falsa motivación y desviación de poder y por los demás argumentos que se exponen en el capítulo antes mencionado: - De la Resolución 0193 del 4 de febrero de 2013, expedida por WILMAN ADRIAN ALZATE SOTO, como Secretario de Planeación y Desarrollo Local del Municipio de Marinilla, "por medio de la cual se impone una sanción por infracción urbanística", en la cual se tomaron las siguientes decisiones:

PRIMERO: Declarar que NOPCO COLOMBIANA S.A. NIT número 890907566-1, ha incurrido en la infracción urbanística prevista en el artículo 2 numeral 4 de la Ley 810 de 2003, por haber construido en contravención a la licencia. 2 Radicado: 05 001 2333 000 2013 01719 01 Demandante: Nopco Colombiana S.A. Demandado: Municipio de Marinilla (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: En consecuencia, imponer a NOPCO COLOMBIANA S.A. NIT número 890907566-1 multa por valor de DOSCIENTOS SESENTA Y DOS MILLONES DOS MIL SETECIENTOS OCHENTA Y OCHO PESOS CON OCHENTA CENTAVOS ($262.002.788,80) en razón a que se intervinieron indebidamente 1.733,74 metros, y la sanción se impone a razón de ocho salarios mínimos legales diarios vigentes por cada metro cuadrado intervenido.

TERCERO: Se ratifica la medida de suspensión y sellamiento de las obras hasta cuando se cuente con licencia de construcción en firme que autorice la intervención que motivó la sanción.

NOTIFÍQUESE personalmente al representante legal de NOPCO COLOMBIANA S.A. previa la citación que prevé el artículo 68 de la Ley 1437 con la advertencia de que la aplicación del artículo 92 de la Ley 1551 de 2012 solo procede el recurso de reposición. - De la Resolución Número 657 del 17 de mayo de 2013, expedida por WILMAN ADRIAN ALZATE SOTO como Secretario de Planeación y Desarrollo Local, por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por la sociedad NOPCO COLOMBIANA S.A.S., en la cual se dispuso lo siguiente:

PRIMERO: Modificar el ordinal segundo de la parte resolutiva de la Resolución 0193 de febrero 4 de 2013, el cual quedará así:

PRIMERO: En consecuencia, imponer a NOPCO COLOMBIANA S.A.S. NIT 890907566-1 multa por valor equivalente a doscientos salarios mínimos legales mensuales vigentes, es decir, ciento diecisiete millones novecientos mil pesos ($117.900.000) en razón a que se intervinieron indebidamente 1.733,74 metros, y la sanción se impone a razón de ocho salarios mínimos legales diarios vigentes por cada metro cuadrado intervenido.

Como la suma resultante desborda los doscientos salarios mínimos legales mensuales, se reduce a este valor en virtud de lo dispuesto por la Ley 810 de 2003.

SEGUNDO: CONFIRMAR los restantes ordinales de la parte resolutiva de dicho acto administrativo.

TERCERO: contra la presente resolución no procede recurso alguno por la vía gubernativa. SEGUNDA: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se condene al Municipio de Marinilla a restablecer el derecho a NOPCO COLOMBIANA S.A. disponiendo lo siguiente: - Que se condene al Municipio de Marinilla a devolver a NOPCO COLOMBIANA S.A. el valor de la multa impuesta que asciende a la suma de $117.900.000, en caso de que ella hubiere sido pagada al momento en que la sentencia quede ejecutoriada, suma que deberá ser actualizada entre el momento en el cual se hubiere hecho el pago y el momento de la ejecutoria de la sentencia. En caso de que la multa no hubiere sido pagada por NOPCO COLOMBIANA S.A., el restablecimiento con relación a la multa impuesta, se producirá con la sola declaratoria de nulidad de las resoluciones demandadas. - Que se condene al Municipio de Marinilla a reparar la totalidad de los daños ocasionados como consecuencia de la decisión de mantener la suspensión y sellamiento de las obras, mediante la indemnización de todos los perjuicios que resulten probados en el proceso, y que hayan sido causados a la empresa NOPCO COLOMBIANA S.A. por parte del Secretario de Planeación y Desarrollo del Municipio de Marinilla, los cuales se estiman a la fecha de presentación de la solicitud de conciliación en la suma de CATORCE MIL SEISCIENTOS OCHENTA Y NUEVE MILLONES SETECIENTOS QUINCE MIL NOVECIENTOS CINCUENTA Y DOS PESOS M.L. ($14.689.715.952).

TERCERA: Que se condene en costas al Municipio de Marinilla. 3 Radicado: 05 001 2333 000 2013 01719 01 Demandante: Nopco Colombiana S.A. Demandado: Municipio de Marinilla (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERA: (sic) Que se ordene además a la demandada la indexación o aplicación de la corrección monetaria en lo atinente al monto total de las sumas que se le ordene pagar, desde el momento en que estas se causaron, liquidándolas hasta el día en que se profiera la sentencia. Además, se solicita la cancelación de intereses moratorios desde el día en que de acuerdo con la sentencia deba efectuarse el pago, hasta la fecha en que efectivamente se satisfaga la indemnización. CUARTA: Que se ordene al Municipio de Marinilla dar cumplimiento a la sentencia en los términos y condiciones previstas en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo contencioso Administrativo. […] 1.1.2.

Los actos acusados En este proceso se pretende la nulidad de la Resolución número 0193 del 4 de febrero de 2013 expedida por el Secretario de Planeación del Municipio de Marinilla, la cual dispuso lo siguiente: POR MEDIO DE LA CUAL SE IMPONE UNA SANCIÓN POR INFRACCIÓN URBANÍSTICA El Secretario de Planeación del municipio de Marinilla, en ejercicio de la atribución constitucionales y legales en especial las conferidas por el decreto Municipal No 58 de 2007 por el cual se delega la función sancionatoria urbanística.

La Ley 388 de 1997 y la Ley 810 de 2001, y

CONSIDERANDO

PRIMERO: Que mediante auto número 230-3660 de septiembre 10 del año en curso se inició procedimiento sancionatorio urbanístico, el cual se tramitó conforme prevé la Ley 1437 de 2011.

SEGUNDO: Que dentro de la oportunidad legal el investigado presentó descargos, a través de su representante, en los cuales solicitó se tuvieran como pruebas la Licencia de Construcción número 6274 de 9 de junio de 2011 y la copia del silencio administrativo positivo protocolizada en la Notaría Veinte de Medellín.

TERCERO: Que mediante auto de diciembre 12 de 2012 se dispuso tener en su valor legal las pruebas invocadas y dar traslado para alegar.

CUARTO: Que dentro del término para presentar alegatos, el investigado presentó escrito, en el cual hace un recuento de los descargos presentados y manifiesta que se permite ratificar dichos argumentos, y entra a repetir cada uno de los capítulos del escrito de descargos, a saber FALTA DE COMPETENCIA, FALSA MOTIVACIÓN, porque existe acto de modificación a planos, FALSA MOTIVACIÓN porque no se adelanta construcción contraviniendo licencia, AUSENCIA DE FUNDAMENTOS DE HECHO Y DE DERECHO, APERTURA DE PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO EN CONTRAVÍA DE DISPOSICIONES LEGALES e IMPROCEDENCIA DEL PROCESO SANCIONATORIO.

QUINTO: Que por tanto es menester poner fin al procedimiento siguiendo los parámetros de la Ley 1437 como sigue:

1. INDIVIDUALIZACIÓN DE LA PERSONA JURÍDICA O NATURAL La infracción se ha atribuido a NOPCO COLOMBIANA S.A., sociedad comercial identificada con el NIT número 890-907.566-1. 4 Radicado: 05 001 2333 000 2013 01719 01 Demandante: Nopco Colombiana S.A. Demandado: Municipio de Marinilla (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

2. ANÁLISIS DE LOS HECHOS Y LAS PRUEBAS […] En segundo lugar, habla el investigado en sus descargos de: “FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO: No existe un trámite de licencia de construcción en curso”. Para sustentar el cargo, en síntesis, señala que “Para el 10 de septiembre, fecha de inicio del procedimiento sancionatorio, la administración municipal había perdido competencia y se encontraba en firme el silencio administrativo positivo…” Indica que, a través del radicado 73 de febrero 17 de 2012, se inició el proceso de modificación de la licencia de construcción inicialmente otorgada, y que como habían corrido 129 días hábiles sin obtener respuesta, se procedió a protocolizar el silencio administrativo.

En efecto, en los archivos reposa copia auténtica de la Escritura 2810 otorgada el día 31 de agosto de 2012, en la Notaría Veinte de Medellín, mediante la cual se pretende protocolizar el silencio administrativo positivo. Para el propósito de esta decisión no es necesario entrar en el análisis acerca de si ha operado o no realmente el fenómeno del silencio administrativo positivo, merced a que en la misma escritura se lee: “4.

La construcción de la planta se inició a partir del 8 agosto año 2011 y culminó el 31 mayo del 2012 (De nuevo enfatizamos)”. Basta confrontar la fecha confesada de culminación de obras con la fecha de la escritura para hallar evidenciado que SE ADELANTARON OBRAS correspondientes a la modificación, sin que todavía existiera la licencia. Si en los descargos se afirma que “…al haberse protocolizado el silencio administrativo positivo se autorizó la modificación solicitada…”, es claro que la modificación se realizó con antelación a la sedicente autorización (en el supuesto de que el silencio positivo realmente hubiera operado).

A renglón seguido plantea en el escrito: “FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO: No se adelanta construcción contraviniendo licencia”, para señalar que como la actividad edificatoria concluyó el 31 de mayo de 2012, no hay obra en curso. Ciertamente no hay en la actualidad obras en curso, pero está claro que se modificó la construcción inicialmente autorizada.

Sigue el escrito hablando de “AUSENCIA DE FUNDAMENTOS DE HECHO Y DERECHO sobre el momento de solicitar la licencia de construcción”, para afirmar que lo que se solicitó el 17 de febrero hogaño fue “…una modificación a planos, por cuanto se construyó un área inferior a la inicialmente aprobada…”. En quinto lugar se habla de “VIOLACIÓN DE DISPOSICIONES LEGALES Y DIRECTRICES DE LAS DIFERENTES AUTORIDADES.

Las modificaciones no fueron autorizadas por la Secretaría, ante su propia negligencia”. Se ocupa aquí el investigado de materias ajenas al procedimiento sancionatorio, concretamente si operó o no el silencio, si actuó válidamente la Administración al expedir un acto administrativo negando la licencia solicitada el 17 de febrero, por lo cual no hay lugar a controvertir esta argumentación en esta instancia. 5 Radicado: 05 001 2333 000 2013 01719 01 Demandante: Nopco Colombiana S.A. Demandado: Municipio de Marinilla (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como sexto punto se plantea “IMPROCEDENCIA DEL PROCESO SANCIONATORIO”, fundamentalmente porque “…para que se configure la infracción urbanística que da origen a la sanción, se requiere que se ejecute la acción de construir, lo que implica la generación de nuevas edificaciones, lo que no sucedió en la actuación adelantada por la empresa que represento, por cuanto la actuación iniciada pretendía la modificación de la licencia vigente porque se disminuyó el área de construcción, por lo tanto no se ha configurado el hecho generador de la infracción…”.

Tras cita jurisprudencia aplicable a las “autoridades judiciales”, concluye que: “No es viable la apertura de un procedimiento sancionatorio por infracciones urbanísticas, pues NOPCO S.A. no infringe ninguna disposición relacionada con la construcción de su planta. La solicitud de licencia de construcción para la modificación de la licencia de la planta NOPCO COLOMBIANA S.A. se encuentra debidamente aprobada y faculta a su titular para ejercer los derechos que de ella se derivan”.

(Subrayamos) Aquí llegados tenemos que la Administración acepta como probado que las obras de construcción concluyeron el 31 de mayo de 2012, según bajo juramento informa el investigado en la escritura pública en que pretende protocolizar el silencio positivo, y sobre esa base fáctica se procede al análisis jurídico.

3. NORMAS INFRINGIDAS CON LOS HECHOS PROBADOS En el auto de apertura se indicaron como normas presuntamente vulneradas el artículo 182 del Decreto 019 de 2012 y el artículo 2, numeral 4, de la Ley 810 de 2003. La primera norma determina que para cualquier obra de construcción “se requiere de manera previa a su ejecución la obtención de la licencia urbanística”, y la segunda establece como infracción urbanística CONSTRUIR EN TERRENOS APTOS EN CONTRAVENCIÓN A LO PRECEPTUADO EN LA LICENCIA. Pues bien, si tomamos como base la misma escritura 2810 otorgada el día 31 de agosto en la Notaría Veinte de Medellín, a las claras se percibe que el numeral 11 al resumir en metros cuadrados las modificaciones se afirma por ejemplo, que para OFICINA Y LABORATORIO se habían autorizado 331.50 metros, mientras que el área realmente edificada fue de 489.00; para la bodega de producto terminado, el área inicial era de 1141 y se construyeron 1414, es decir, 266 metros de más. De manera inexplicable se pretende minimizar o negar la infracción aduciendo la reducción global del área construida, como si la norma cuya violación se predica contemplara como infracción sólo cuando se construye un área superior a la autorizada.

De ninguna manera, la ley sanciona tanto que se construya de más como que se haga de menos, pues lo prohibido es construir EN CONTRAVENCIÓN A LA LICENCIA, y se la contraviene tanto por exceso como por defecto.

4. FUNDAMENTACIÓN DE LA DECISIÓN DE SANCIONAR Esa sola constatación permite concluir que existe plena prueba acerca de la comisión de la infracción, y el artículo 85 que invoca el investigado como argumento para su defensa lo que hace es dejar por completo en evidencia su obrar contrario a derecho, pues si la escritura y sus copias auténticas producen los efectos legales de la decisión favorable que se pidió, lo que ha de entenderse es que la misma se presume emitida en la fecha de otorgamiento de la escritura. 6 Radicado: 05 001 2333 000 2013 01719 01 Demandante: Nopco Colombiana S.A. Demandado: Municipio de Marinilla (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como ésta se otorgó el día 31 de agosto de 2012, y la obra se concluyó el 31 de mayo, no queda la más mínima duda de que la única licencia vigente en la fecha de culminación de actividades era la contenida en la Resolución 6274 de 2011.

Como las áreas de PORTERÍA, OFICINA Y LABORATORIO, BODEGA DE PRODUCTO TERMINADO, SERVICIOS INDUSTRIALES, BODEGA DE MATERIA PRIMA, PLANTAS DE PRODUCCIÓN, según confiesa el mismo representante legal de NOPOCO COLOMBIANA S.A. en escritura pública, no corresponden a las que la Resolución 6274 autorizaba, esa sola circunstancia permite reprochar contravención a la licencia, pues así estuviera en trámite la solicitud de reforma, está claro que mientras ésta no hubiera sido autorizada, por acto en firme, las obras tenían que sujetarse a lo inicialmente aprobado.

Preciso es recordar que a la escritura de protocolización se adosó una “DECLARACIÓN JURAMENTADA” ante la Notaría, en la cual sin ambages se asegura que: “La construcción de la planta se inició a partir del 8 de agosto del año 2011 y culminó el 31 de mayo del 2012. Dentro de su ejecución se modificaron áreas de las inicialmente planteadas en los planos aprobados con licencia No. 6274 del 9 de junio de 2011”.

(Una vez más se enfatizó) Así las cosas, existe plena prueba de la infracción, razón por la cual se impondrá sanción.

5. GRADUACIÓN DE LA SANCIÓN La Ley 810 de 2003 prevé que las sanciones se “graduarán de acuerdo con la gravedad y magnitud de la infracción y la reiteración o reincidencia en la falta”. Aquí no hay reiteración o reincidencia, y en cuanto a la gravedad, no cabe considerar que sea extrema atendiendo la proporción entre lo autorizado y lo modificado.

La Ley 1437 de 2011 dispone que se gradúe según los siguientes criterios: […] Así las cosas, parece prudente partir de la sanción mínima, que en este caso es de ocho salarios mínimos legales diarios vigentes por cada metro cuadrado de intervención. Han de sumarse tanto los metros construidos en exceso como los que se redujeron, lo cual arroja un total de MIL SETECIENTOS TREINTA Y TRES METROS CON SETENTA Y CUATRO CENTÍMETROS cuadrados (1.733,74).

El salario mínimo diario legal vigente para el año 2012 es de 18.890 luego multiplicado por 8 y la cantidad resultante multiplicada por el número de metros cuadrados, arroja un total de DOSCIENTOS SESENTA Y DOS MILLONES DOS MIL SETECIENTOS OCHENTA Y OCHO PESOS CON OCHENTA CENTAVOS ($262.002.788,80). No habrá lugar a la concesión del término de sesenta días en vista de que ya el infractor inició el trámite de licenciamiento.

Es por lo expuesto que el Despacho

RESUELVE

7 Radicado: 05 001 2333 000 2013 01719 01 Demandante: Nopco Colombiana S.A. Demandado: Municipio de Marinilla (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: Declarar que NOPCO COLOMBIANA S.A., NIT número 890-907-566-1, ha incurrido en la infracción urbanística prevista en el artículo 2 numeral 4 de la Ley 810 de 2003, por haber construido en contravención a licencia.

SEGUNDO: En consecuencia, imponer a NOPCO COLOMBIANA S.A. NIT número 890- 907.566-1, multa por valor de DOSCIENTOS SESENTA Y DOS MILLONES DOS MIL SETECIENTOS OCHENTA Y OCHO PESOS CON OCHENTA CENTAVOS ($262.002.788,80), en razón a que se intervinieron indebidamente 1.733,74 metros, y la sanción se impone a razón de ocho salarios mínimos legales diarios vigentes por cada metro cuadrado intervenido.

TERCERO: Se ratifica la medida de suspensión y sellamiento de las obras hasta cuando se cuente con licencia de construcción en firme que autorice la intervención que motivó la sanción. […]. (Subrayas y negrita fuera del texto original) Así mismo, se pretende la nulidad de la Resolución número 0657 del 17 de mayo de 2013 expedida por el Secretario de Planeación y Desarrollo de Marinilla, Antioquia, la cual es del siguiente tenor: En ejercicio de sus atribuciones y de la delegación dispuesta en el Decreto 058 de 2007, y

CONSIDERANDO

Que el señor CARLOS SANTIAGO DIEZ VELÁSQUEZ, obrando como representante legal de NOPCO COLOMBIANA S.A., en escrito presentado oportunamente manifiesta en forma clara e inequívoca: “presento RECURSO DE REPOSICIÓN frente a la Resolución 0193 de 2013 …” A continuación, señala que el trámite debe adecuarse a la Ley 1437 de 2011, no a la 1551 de 2012, y cita el artículo 74 de la primera.

En el acto de notificación se había hecho saber que por aplicación de la Ley 1551 sólo procede el recurso de reposición. Que en el capítulo RAZONES DE INCONFORMIDAD el recurrente inserta varios subcapítulos, que pasan a analizarse: “1.1. Los motivos expuestos en el acto van en contravía de la ley, lo que constituye una vía de hecho”.

La inconformidad parece centrarse en el hecho de que “no existió ningún trámite en curso en el momento del inicio del procedimiento sancionatorio” Y a continuación se afirma: “Aunque la construcción de la planta culminó el 31 de mayo de 2012, se desarrolló bajo la vigencia de la licencia No. 6274 de 2011” A continuación, lleva y trae las fechas de la licencia inicial y la supuesta modificación por silencio administrativo, para sostener que “la aprobación se dio después de culminada la obra, sin infringir disposición alguna, pues se repite, se contaba con licencia en firme y se pretendía sólo una modificación”.

A esta alegación cabe replicar que los hechos son tozudos, si según se confiesa la obra concluyó el 31 de mayo de 2012 y la escritura que dice protocolizar el silencio data de Agosto 31 de 2012, más probado no podría estar que las obras se adelantaron en contravención a la licencia, pues en el supuesto de que hubiera operado legalmente el silencio positivo, es decir 8 Radicado: 05 001 2333 000 2013 01719 01 Demandante: Nopco Colombiana S.A. Demandado: Municipio de Marinilla (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sin necesidad de entrar a controvertirlo, se está admitiendo que la ejecución de la obra se hizo apartándose de la licencia otorgada, y que lo que se quiso hacer con la escritura fue legalizar hechos cumplidos.

“1.2. No existía obra en curso que sustentara el inicio de un proceso sancionatorio” Aquí se pone énfasis en que no existe perjuicio alguno, y que la obra se inició y concluyó a la luz de los términos de la licencia 6274 de junio 9 de 2011. Se minimiza el apartamiento de la licencia hablando de que fue una mera “modificación de planos, por cuanto se construyó un área inferior a la inicialmente aprobada”.

La licencia urbanística, parece innecesario recordarlo, se debe ejecutar en sus precisos términos, la modificación de planos supone necesariamente una modificación de obra, sea para disminuir o incrementar el área aprobada, y las mismas afirmaciones de quien recurre dejan en claro el alejamiento de los términos de la licencia, que obligaban a construir exactamente el área aprobada.

“1.3. La modificación de una licencia vigente está contemplada en la ley y no constituye infracción urbanística” En este apartado se habla de la diferencia entre MODIFICACIÓN DE LICENCIA VIGENTE y LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN EN MODALIDAD DE MODIFICACIÓN. Lo que soslaya por el recurrente es que cualquiera sea el caso, es decir, ya se trate de modificación de licencia o de modificación de obra ya construida, ES NECESARIAMENTE PREVIA la decisión de la Administración, no puede primero ejecutarse la obra para luego solicitar que se autoricen las modificaciones.

Si el día 31 de agosto NOPCO COLOMBIANA S.A. manifiesta ante Notaria Pública que no se ha producido acto que niegue o autorice la modificación de la licencia, está claro que aún si procediera el silencio positivo el acto apenas existiría en esta calenda, luego sólo entonces habrían podido introducirse las modificaciones en la ejecución de la obra: Y es la misma sociedad la que afirma que ya el 31 de Mayo anterior había concluido la obra, CON LAS MODIFICACIONES.

“1.4. Desviación de poder y de las atribuciones propias de quien profirió el acto” Se sostiene que la modificación a la licencia no constituye violación de disposiciones legales y por lo tanto NOPCO no puede ser víctima de decisiones arbitrarias fundamentadas en la modificación de su licencia de construcción…” La arbitrariedad reside en la conducta de NOPCO, PORQUE EJECUTO UNA OBRA DISTINTA DE LA AUTORIZADA, ANTES DE OBTENER APROBACIÓN DE LA MODIFICACIÓN DE LA LICENCIA. Si operó o no el silencio administrativo ello es irrelevante para efectos de esta decisión, pues de suponer que hubiera ocurrido el silencio ello no habría tenido lugar más que a partir de la escritura pública, y resulta que se afirma por la propia sociedad que ya el 31 de mayo habían concluido las obras, con las modificaciones, pues se le había autorizado un área total de 3.597, 86 metros cuadrados y construyó apenas 2921, alterando las áreas de oficina y laboratorio (incrementándolas), portería (reduciendo), bodega de producto terminado (incrementándola), servicios industriales (reduciendo), bodega de materia prima (eliminándola) y plantas de producción (incrementándola). 9 Radicado: 05 001 2333 000 2013 01719 01 Demandante: Nopco Colombiana S.A. Demandado: Municipio de Marinilla (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Luego para efectos de sanción carecen de toda incidencia las circulares 012 de 2009 y 019 de 2012 de la Procuraduría General de la Nación, que hacen referencia a las licencias como actos administrativos.

Con silencio positivo o sin él hay infracción luego debe imponerse sanción. “1.5. Falta de competencia para imponer sanciones, inexistencia de conducta infractora” Se invoca la Ley 388 de 1997 sin mencionar artículo alguno para reclamar que el infractor dispone de sesenta días para adecuar a la licencia las obras, y que sólo si al expirar este plazo no lo ha hecho se podrá proceder a la imposición de multas.

Además, con todo desparpajo se afirma que “… la modificación de algunas áreas y su posterior aprobación no constituye contravención a la licencia”. La norma vigente es la Ley 810 de 2003, que modificó la Ley 388 de 1997, en su artículo 104, numeral 4, citada con toda claridad en el acto recurrido, y su tenor es el siguiente: “4. Multas sucesivas que oscilan entre ocho (8) y quince (15) salarios mínimos legales diarios vigentes por metro cuadrado de intervención sobre el suelo o por metros cuadrados de construcción según sea el caso, sin que en ningún caso la multa supere los doscientos (200) salarios mínimos legales vigentes para quienes parcelen, urbanicen o construyan en terrenos aptos para estas actuaciones en contravención a lo preceptuado en la licencia, o cuando esta haya caducado, y la suspensión de servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo señalado en la Ley 142 de 1994.” El artículo siguiente prevé la POSTERIORIDAD A LA IMPOSICIÓN DE LA SANCIÓN, señalando que el infractor tiene un plazo de sesenta días para adecuarse, so pena de la imposición de nuevas sanciones.

Sería un despropósito que comprobada la infracción, en lugar de imponer sanción todavía hubiera que concederle un término al contraventor, y así lo ha entendido el Consejo de Estado, entre muchas otras sentencias en la de diciembre de 9 de 2004, Sección Primera, Expediente 25000-23-24-4000-2001-00276-01, en la cual se lee: […] “1.6.

Extralimitación en la imposición de sanciones” Se atribuye arbitrariedad en la imposición de la sanción, señalando que la norma con fundamento en la cual se procede establece que la sanción no podrá exceder del equivalente a doscientos salarios mínimos legales mensuales vigentes. Es evidente que se incurrió en error de nuestra parte, por lo cual es la oportunidad de corregirlo, modificando la cuantía de la sanción. Es por lo expuesto que este Despacho RESUELVE:

PRIMERO: MODIFICAR el ordinal segundo de la parte resolutiva de la Resolución 0193 de febrero 4 de 2013, el cual quedará así:

SEGUNDO: En consecuencia, imponer a NOPCO COLOMBIANA S.A. NIT […] multa por valor equivalente a DOSCIENTOS SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES, es 10 Radicado: 05 001 2333 000 2013 01719 01 Demandante: Nopco Colombiana S.A. Demandado: Municipio de Marinilla (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decir, ciento diecisiete millones novecientos mil pesos ($117.900.000), en razón a que se intervinieron indebidamente 1.733.74 metros, y la sanción se impone a razón de ocho salarios mínimos legales diarios vigentes por cada metro cuadrado intervenido.

Como la suma resultante desborda los doscientos salarios mínimos legales mensuales, se reduce a este valor en virtud de lo dispuesto por la Ley 810 de 2003.

SEGUNDO: confirmar los restantes ordinales de la parte resolutiva de dicho acto administrativo.

TERCERO: contra la presente resolución no procede recurso alguno por la vía gubernativa. […] (Negrita y subrayas fuera del texto original) 1.1.3. Fundamentos de hecho La parte actora afirma que operó desde 1974 en el municipio de Bello (Antioquia) en una planta dedicada a la fabricación de aditivos mejoradores de procesos de diversas industrias (textil, papel, construcción, pinturas, metalmecánicas, minería y petróleo).

Señala que en 2010 adquirió 2 lotes de terreno en el municipio de Marinilla identificados con matrícula inmobiliaria números 018-44241 y 018-38745 ubicados en la Calle 27 nro. 51- 144/224 para trasladar la planta de Bello, con base en los certificados de delineación nro. 8139 y uso de suelo de 2008, donde se indica que el uso principal de los terrenos adquiridos es industrial.

Indica que mediante Resolución 246 del 9 de junio de 2011, la Secretaria de Planeación del municipio de Marinilla le otorgó la licencia de construcción nro. 6274 en la modalidad de obra nueva, por una vigencia de 24 meses. Reseña que, en el mes de agosto de 2011, la empresa Óptima S.A. inició las obras de movimiento de tierras como labores previas a la construcción de la planta industrial de la sociedad actora.

Precisa que el 28 de diciembre de 2011 radicó solicitud de modificación de licencia vigente ante la Secretaria de Planeación del municipio de Marinilla, documentación que le fue devuelta el 14 de febrero de 2012, con fundamento en que la administración se encontraba en empalme. Asegura que el 17 de febrero de 2012 radicó nuevamente la solicitud, respecto de la cual se produjo el silencio administrativo positivo el 25 de abril de 2012 ante la falta de respuesta de la administración. Resalta que amparado en el silencio administrativo positivo la sociedad culminó las obras civiles y de urbanismo el 31 de mayo de 2012 para dar inicio a la construcción de la planta con base en la solicitud de modificación de la licencia vigente.

Destaca que, a pesar de haber operado el silencio administrativo positivo, el secretario de planeación municipal el 18 de mayo de 2012 expidió un acta de observaciones aduciendo la necesidad de requerir licencia ambiental para el trámite solicitado, decisión a la que se opuso en comunicación del 10 de julio de 2012. Señala que mediante escritura pública número 2810 del 31 de agosto de 2012 de la Notaria 11 Radicado: 05 001 2333 000 2013 01719 01 Demandante: Nopco Colombiana S.A. Demandado: Municipio de Marinilla (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 de Medellín se protocolizó el silencio administrativo positivo.

Alega que el 10 de septiembre de 2012 se expidió auto de apertura del proceso sancionatorio urbanístico número 230-3660 por presunta construcción ilegal, el cual culminó con la Resolución 193 de 4 de febrero de 2013 que declara a la sociedad actora infractora urbanística por haber construido en contravención de la licencia (artículo 2 numeral 4 de la Ley 810 de 2003) y le impone multa.

Asegura que mediante Resolución 193 de 11 de febrero de 2013 se resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la anterior decisión, en el sentido de disminuir el monto de la sanción impuesta. Afirma que la construcción y entrega de la planta por parte de la constructora Optima S.A. a la sociedad actora se produjo el 11 de octubre de 2012, fecha a partir de la cual se esperaba el inicio de labores, lo cual no ocurrió en razón a la medida policiva de sellamiento de la obra que sigue vigente hasta la fecha de presentación de la demanda.

Aduce que en el mes de abril de 2013 realizó la entrega del inmueble en el municipio de Bello, por lo que fue necesario celebrar un contrato de maquila con Proquimicol S.A. ante la imposibilidad de utilizar la planta de Marinilla. Destaca que en la planta industrial construida en Marinilla iban a realizarse varias actividades industriales unas que requerían licencias ambientales y otras no, ejemplo de estas últimas, la producción de hercon, que podían ejecutarse una vez concluida la construcción de la edificación. Señala que el 21 de marzo de 2013, CORNARE señaló la posibilidad de producir Hercon en la planta de Marinilla, sin necesidad de contar con licencia ambiental; sin embargo, al no permitirse su producción, se ha tenido que importar el producto, incurriendo en sobre costos.

Finaliza, señalando que la imposibilidad de producir en su propia planta, lo obliga a importar o a fabricar bajo maquila con terceros, lo que ha llevado a sobre costos, perder clientes y al riesgo de iniciar el proceso de insolvencia empresarial. 1.1.4. Normas violadas y concepto de la violación. En opinión del demandante los actos acusados infringen los artículos 6, 29, 84 y 333 de la Constitución Política; 3, 9, 88, 97 y 137 del CPACA; 1°, 21, 25, 28, 29, 32 y 34 del Decreto 1469 de 2010; 99 y 104 de la Ley 388 de 1997 y 5 del Decreto Ley 19 de 2012, bajo los siguientes cargos: - Vulneración de norma superior Señala que se desconoce el artículo 6° Superior que establece que los servidores públicos deben actuar sometidos a la Constitución y la ley, en la medida en que la entidad demandada ha actuado por fuera de los límites legales.

Asegura que la administración vulnera el debido proceso administrativo previsto en el artículo 29 constitucional, pues desconoce que la construcción estaba amparada por la licencia urbanística 6274 otorgada mediante la Resolución 246 de 2011, así como por el 12 Radicado: 05 001 2333 000 2013 01719 01 Demandante: Nopco Colombiana S.A. Demandado: Municipio de Marinilla (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acto ficto favorable que surgió como consecuencia de la falta de respuesta a la solicitud de la modificación de la licencia de construcción. Estima que se trasgrede los artículos 84 y 333 de la Constitución Política que establecen que cuando una actividad o derecho hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir licencias o requisitos adicionales para su ejercicio, y que propenden por el ejercicio libre de la actividad económica y la iniciativa privada, ya que la autoridad demandada desconoce los efectos del silencio administrativo positivo para justificar la multa y para exigir que se tramite una nueva solicitud de licencia. Considera que se infringe el artículo 104 de la Ley 388 de 1997, ya que el presupuesto para la sanción es que la construcción se realice “en contravención a lo preceptuado en la licencia”, circunstancia que no se presenta en el presente asunto, ya que existe una licencia de construcción inicial y un acto ficto favorable sobre el cual se soporta la construcción. Alega que la administración desconoce el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011 según el cual el acto ficto es un verdadero acto administrativo y, por tanto, debe reconocer sus efectos. - Falsa motivación Afirma que los actos enjuiciados incurren en falsa motivación por fundar sus decisiones en supuestos de hecho y de derecho inexistentes, ya que el silencio administrativo presunto no se consolida con el otorgamiento de una escritura pública, sino por el solo cumplimiento del tiempo que ha previsto la legislación, siendo este el título habilitante para que la actora llevara a cabo la modificación de la licencia de construcción. Resalta que la administración desconoció la licencia de construcción contenida en la Resolución 246 de 2011 y su respectiva modificación mediante el acto ficto protocolizado mediante escritura pública.

Aduce que el artículo 28 del Decreto 1469 de 2010 prevé los requisitos exigibles para el trámite de modificación de la licencia, requisitos que cumplió la sociedad actora cuando presentó su modificación. Asegura que la administración confunde el trámite de licencia de construcción en la modalidad de modificación previsto en los artículos 21 y 25 del Decreto 1469 de 2010, con el trámite de modificación de licencia de construcción vigente, previsto en el artículo 28 del citado decreto.

Destaca que la modificación a planos, debidamente autorizada mediante el silencio administrativo positivo, consistió en la ejecución de menor área a la inicialmente aprobada, por lo que carece de sustento la imposición de la multa por ejecutar una menor área construida a la autorizada en la licencia inicial. - Expedición irregular Estima que con el actuar de la administración se ha producido una revocatoria indirecta de las licencias proferidas legalmente que habilitaron a la sociedad actora a efectuar una construcción, lo que sólo es posible mediante una acción de lesividad o a través del procedimiento previsto en el artículo 93 del CPACA que exige el consentimiento del particular. 13 Radicado: 05 001 2333 000 2013 01719 01 Demandante: Nopco Colombiana S.A. Demandado: Municipio de Marinilla (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Desviación de poder Estima que la verdadera intención de los actos enjuiciados es impedir el funcionamiento de la planta industrial de la sociedad actora a través de la revocatoria indirecta de la licencia de construcción y la imposición de medidas policivas de sellamiento de la obra, con el fin de apoyar la oposición social que la instalación de dicha industria ha generado en el municipio.

Aduce que como la causal de nulidad es subjetiva, se prueba con la inexplicable negligencia desde el mes de diciembre de 2011 para resolver la solicitud de modificación de la licencia vigente, además de que con el cambio de administración se dejó claro que se iba a hacer hasta lo imposible para impedir la instalación de la planta en dicho municipio, lo que se corrobora con la solicitud de aportar licencia ambiental. 1.2.

Contestación de la demanda. El municipio de Marinilla contestó la demanda en la que se opone a la prosperidad de las pretensiones, al considerar que dicho ente territorial no desconoció ninguna de las normas invocadas en el escrito introductorio y formuló las excepciones de “licitud de la sanción”, “con silencio positivo o sin él, la infracción se cometió”, “la sanción no es por construir menos sino por apartarse de la licencia”, “inexistencia de nexo causal” y “la edificación fue enajenada”.

Manifestó que no es cierto que se haya presentado “solicitud para la modificación de la licencia vigente”, pues lo que se radicó fue una simple “solicitud de cambio de los planos recor para la licencia de construcción”. Afirmó que en el evento en que se hubiera configurado el silencio administrativo positivo, las obras debían iniciarse una vez el acto quedara en firme; sin embargo, para ese momento las obras ya habían concluido.

Agregó que para el 1 de marzo de 2012 los inmuebles dejaron de pertenecer a la sociedad accionante y, por tanto, la empresa dejó de ser la titular de la licencia, por lo que no puede pretender reclamar el valor de la edificación cuando enajenó voluntariamente el bien. Reiteró que la sociedad demandante obtuvo la licencia para el proyecto original, el que varió sustancialmente y lo ejecutó antes de solicitar la modificación de la licencia. Aseguró que la discusión de si ocurrió o no el silencio administrativo positivo es intrascendente e irrelevante, toda vez que la sociedad actora construyó apartándose de la licencia concedida, sin previamente haber obtenido la aprobación de la modificación, ejecutando una modificación cuando apenas estaba en trámite la solicitud de aprobación. Resaltó que el silencio administrativo positivo tendría incidencia si las modificaciones se hubiesen realizado una vez se pueda predicar la existencia del acto administrativo ficto, circunstancia que no ocurrió. Alegó que no es cierto que se hubiese sancionado por construir menos de lo autorizado en la licencia, sino que se contravino la misma, al variar por completo las áreas afectando 14 Radicado: 05 001 2333 000 2013 01719 01 Demandante: Nopco Colombiana S.A. Demandado: Municipio de Marinilla (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incluso la volumetría. Señaló que la razón por la cual la planta de NOPCO no está operando es porque carece de licencia ambiental, por lo que los daños alegados por la sociedad actora no tienen como causa los actos demandados.

II. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, dictó sentencia1 en la que negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: - Desviación de poder Indicó que de las pruebas allegadas al proceso no se desprende que la entidad demandada hubiese actuado con desviación de poder.

Resaltó que de la revisión de los actos enjuiciados se observa que en ninguno de ellos se exigió que aportara licencia ambiental y que este fuera el motivo para imponer la sanción, tanto, de la declaratoria de la infracción urbanística por haber construido en contravención a la licencia, y la ratificación de la medida de suspensión y sellamiento de la obra.

Agregó que tampoco obra prueba que la administración municipal hubiera actuado con motivos diferentes a los indicados por el legislador, para impedir que la empresa se radicara en el municipio de Marinilla. Vulneración de norma superior y falsa motivación Señaló, después de realizar un recuento de la actuación administrativa, que el acto protocolizado mediante escritura pública nro. 2810 del 31 de agosto de 2012 debe inaplicarse y que le asiste razón al municipio con la expedición de los actos demandados.

Explicó que el artículo 34 del Decreto 1469 de 2010 establece que el silencio administrativo positivo se configura una vez vencidos 45 días sin que se haya dado respuesta a la solicitud de licencia de construcción o modificación radicada en legal y debida forma. Precisó que la citada norma establece una excepción que consiste en que la citada figura se aplica siempre y cuando no esté en contravención de las normas urbanísticas y de edificación vigentes.

Indicó que para la fecha de presentación de la solicitud de cambios de planos para licencia de construcción, ya existía la Resolución nro. 246 de 2011 que otorgaba la licencia 6274, por lo que dicho acto hace parte de las normas urbanísticas y de edificación vigentes, acto que se contravino al momento de solicitar y protocolizar el silencio administrativo positivo, en el sentido de anotar que la licencia 6274 autorizaba 439 m2 para la planta de producción, cuando revisado dicho acto, se encuentra que esos no fueron los metros cuadrados que se autorizaron.

Afirmó que también se contravino la Resolución 246 de 2011 que otorgaba la licencia 6274, en razón a que en el acto que se protocolizó mediante escritura 2810 de 31 de agosto de 2012 se indica que la construcción de la planta se inició el 8 de agosto de 2011 y se concluyó el 31 de mayo de 2012, cuando en la licencia se le indicó expresamente que debía cumplir con el programa de manejo ambiental de materiales y elementos a los que hace referencia 1 Folios 1801 a 1827. 15 Radicado: 05 001 2333 000 2013 01719 01 Demandante: Nopco Colombiana S.A. Demandado: Municipio de Marinilla (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Resolución nro. 541 de 1994 del Ministerio del Medio Ambiente, para aquellos proyectos que no requieran licencia ambiental, o planes de manejo ambiental o planes de manejo, recuperación o restauración ambiental de conformidad con el Decreto 1220 de 2005.

Resaltó que de acuerdo con el Decreto 2820 del 5 de agosto de 2010, previo a iniciar la obra debió solicitar la correspondiente licencia ambiental, la cual como está probado en el proceso, para el 4 de mayo de 2012 no le había sido expedida, según el informe técnico para evaluación de licencias ambientales emitido por Cornare. Resaltó que al inaplicarse la existencia del silencio administrativo protocolizado mediante la escritura pública nro. 2810 del 31 de agosto de 2012, no prosperaban los cargos de violación de las normas en las cuales deberían fundarse y falsa motivación y, en su lugar, se declararon probadas las excepciones de mérito denominadas licitud de la sanción y la sanción no es por construir menos sino por apartarse de la licencia. Por último, condenó en costas a la parte actora en favor del municipio de Marinilla y fijó agencias en derecho.

III.- EL RECURSO DE APELACIÓN Contra la anterior decisión la parte actora interpuso recurso de apelación con el fin de que se revoque el fallo recurrido y, en su lugar, se accedan a las pretensiones de la demanda, para lo cual expuso los siguientes argumentos2: Señala que la sentencia recurrida incurre en error al desconocer que se configuró el silencio administrativo positivo, pues contradice la jurisprudencia que ha sostenido que el simple trascurso del tiempo otorgado a la administración para decidir, la despoja de la competencia y configura el presupuesto legal para tener por resuelto a favor del interesado el recurso correspondiente.

Agrega que la existencia y los efectos del silencio no dependen de su formalización, por lo que la protocolización de que trata el artículo 42 del CCA, corresponde a un mero trámite. Afirma que para el otorgamiento de la licencia de construcción contenida en la Resolución 246 de 9 de junio de 2011, esto es, para la construcción de la bodega industrial no se requería obtener previamente un permiso o plan de manejo, licencia ambiental o semejante, por lo que para su modificación tampoco era necesario.

Alega que es claro el error en la apreciación de las pruebas y en la interpretación del artículo 3° del Decreto 2820 de 2010, que reglamentó el título sobre licencias ambientales de la Ley 99 de 1993. Estima que el Tribunal de instancia confunde los conceptos de licencia de construcción, modificación a licencia de construcción vigente, plan de manejo, licencia ambiental y normas que rigen la actividad de cargue, descargue, transporte, almacenamiento y disposición final de escombros, materiales, elementos, concretos y agregados sueltos, de construcción, de demolición y capa orgánica, suelo y subsuelo de excavación, éstas últimas contenidas en la Resolución 541 de 1994 que no constituyen permiso en sí mismas.

Asegura que el Decreto 2820 de 2010, que reglamentó el título sobre licencias ambientales de la Ley 99 de 1993 define como obligatoria la licencia ambiental para el establecimiento 2 Cuaderno Principal, folios 1830 a 1845. 16 Radicado: 05 001 2333 000 2013 01719 01 Demandante: Nopco Colombiana S.A. Demandado: Municipio de Marinilla (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de industrias y el desarrollo de cualquier actividad que de acuerdo con la ley pueda producir grave deterioro a los recursos naturales renovables o al medio ambiente; sin embargo, el Tribunal lo asimila a la Resolución 541 de 1994, lo que constituye un total desconocimiento del esquema normativo en materia ambiental.

Señala que, en los procesos productivos de la industria de la sociedad actora, las actividades son de diversa naturaleza; algunas requieren autorización ambiental, mientras que otras no. Resalta que la Resolución 541 de 1994 no exige la adopción de un plan de manejo en sí mismo, únicamente el cumplimiento de unas actividades de cargue, descargue transporte y almacenamiento y disposición final de escombros y materiales y elementos de construcción. Aduce que, si en gracia de discusión, se llegare a considerar que la licencia de construcción inicial impuso la aprobación de un plan de manejo para la construcción de una bodega, es preciso indicar que dicha imposición es improcedente, ya que ello no hace parte de los requisitos para la expedición de las licencias de construcción ni para su modificación, además de que no puede ser impuesta de manera indiscriminada a todo tipo de construcción, ya que como fue probado en el proceso CORNARE consideró que sólo es procedente según el proceso químico que se quiere adelantar, es decir, para el funcionamiento de la industria, no para la construcción de la bodega.

Concluye que los documentos que obran en el expediente permiten acreditar que el actor contó con el acto administrativo presunto que aprobó la modificación de la licencia de construcción vigente y que en ningún caso se desconocieron las disposiciones urbanísticas ni sus reglamentos, en la medida en que no era procedente exigir licencia ambiental.

IV.- TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 4.1. Mediante auto de 12 de mayo de 2017, el despacho sustanciador del Consejo de Estado admitió el recurso de apelación formulado por la parte actora3. 4.2. Por medio de providencia de 18 de septiembre de 2017, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión4, decisión contra la que la parte actora interpuso recurso de reposición. 4.3.

En proveído de 31 de julio de 2018 se negó el recurso de reposición contra el auto que corrió traslado para alegar de conclusión y se negó la solicitud de practicar pruebas de oficio elevada por la sociedad accionante5. 4.4. Dentro del término para alegar de conclusión la parte actora6 y el ente territorial demandado7 presentaron sus alegatos de conclusión. 4.4.1.

La sociedad demandante reiteró la inexistencia de la infracción por la cual fue sancionado, pues insiste en que se configuró el silencio administrativo positivo al expirar 3 Cuaderno de segunda instancia, folio 4. 4 Ibidem, folio 10. 5 Cuaderno segunda instancia, folios 112 a 114. 6 Ibidem, folio 79 a 110. 7 Ibidem, folio 35 a 48. 17 Radicado: 05 001 2333 000 2013 01719 01 Demandante: Nopco Colombiana S.A. Demandado: Municipio de Marinilla (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el término previsto en la respectiva norma sin obtener la respuesta administrativa solicitada, por lo que la protocolización, deviene en el medio probatorio del acto ficto y no en el momento a partir del cual puedan tenerse como surtidos sus efectos.

Asegura que, si el municipio advirtió la eventual culminación de las obras cuestionadas el 31 de mayo de 2012, para esa fecha ya había surgido el derecho a efectuar la construcción conforme a los términos requeridos en la respectiva solicitud de modificación y la configuración del silencio administrativo positivo. Afirma que, la sentencia recurrida, además de ignorar la fecha de ocurrencia del silencio administrativo positivo junto con las circunstancias reales de su configuración, concede equivocadamente pleno valor a un informe técnico para evaluación de licencias ambientales emitido por CORNARE en el curso de una solicitud de licencia ambiental presentado por Nopco el 11 de abril de 2012, el cual obedece a una visita realizada en el predio el 17 de abril de 2012 en el que según la sentencia recurrida se da un avance de obra de 65%, lo que le permite concluir que la actora adelantó la construcción en vulneración de la licencia vigente.

Agrega que, el Tribunal también se equivocó al fundamentarse en un registro fotográfico expuesto en el citado informe en el que se observa la construcción de las obras civiles de la caldera a gas natural y del tanque de almacenamiento de agua, lo que refleja la falta de constatación real sobre las dimensiones de la construcción. Alega que, desde que se configuró el silencio administrativo positivo, esto es, desde el 25 de abril de 2012, era viable la continuación de la obra en los términos requeridos en la solicitud.

Asegura que ni la Administración ni el Tribunal cuentan con prueba alguna que demuestre que la construcción de la obra en dimensiones que sobrepasen lo autorizado en la licencia inicial. Estima que es contradictorio que en el acto enjuiciado se indique que la trasgresión ocurre por construir tanto de más como de menos frente a la licencia otorgada, pero luego en la sentencia recurrida se indique que se sanciona no por construir menos sino por apartarse de la licencia. Alega que ni el municipio ni el a quo son consistentes en la delimitación de la conducta infractora, pues en el marco del proceso sancionatorio administrativo se indica que construir en una dimensión menor a la aprobada hace incurrir al administrado en infracción, pero luego en el proceso judicial, no se repara en tal circunstancia para la configuración de la supuesta infracción administrativa y se afirma que en el fallo se sanciona porque simplemente se desconoció lo dispuesto en la licencia. Asegura que la administración impuso una sanción por considerar que se ocupó un área menor a la aprobada en la construcción, lo cual no puede ser sancionable en los términos de la norma aplicada por el municipio, numeral 4 del artículo 2 de la Ley 810 de 2003, que sanciona por construcción en contravención a la licencia, no por metro cuadrado dejado de construir frente a lo autorizado en la misma, lo que evidencia el desatino al momento de identificar la conducta sancionable.

Señala que se incurre en error en el manejo otorgado a la solicitud de modificación de la licencia de construcción, que dio origen al silencio administrativo positivo, ya que la administración lo calificó como petición de cambio de planos recor para una licencia de 18 Radicado: 05 001 2333 000 2013 01719 01 Demandante: Nopco Colombiana S.A. Demandado: Municipio de Marinilla (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co construcción, lo que consiste en otra solicitud no relacionada con la licencia inicial, mientras que en el fallo recurrido se indica que lo solicitado requería el trámite de otra licencia por variar sustancialmente el proyecto.

Alega que, si la administración quería desconocer el silencio administrativo positivo y endilgar una infracción urbanística, debió revocar el acto presunto que consideraba ilegal; sin embargo, en el expediente no hay prueba de tal actuar. Afirma que los actos demandados declaran que Nopco ha incurrido en la infracción urbanística prevista en el artículo 2 numeral 4° de la Ley 810 de 2003 por haber construido en contravención de la licencia de construcción Nro. 6274, pero en modo alguno sanciona con sustento en la falta de una licencia ambiental y, menos aún, en el desconocimiento de un plan de manejo ambiental.

Resalta que el fallo recurrido modifica el sustento fáctico del acto enjuiciado, para añadir que este obedeció además del hecho de apartarse de la licencia de construcción a la ausencia de la licencia ambiental. Agrega que la providencia censurada agrega otro ingrediente a la conducta infractora, cual es el desconocimiento de la Resolución 541 de 1994 del Ministerio de Ambiente referente al programa de manejo ambiental, lo cual tampoco fue fundamento de los actos demandados.

Destaca que la sentencia controvertida incurre en una intrusión de competencias administrativas en materia sancionatoria, que vulnera el derecho de defensa y contradicción de la parte actora, al terminar sancionada con sustento en normas legales no planteadas en el procedimiento administrativo sancionatorio, cuales fueron, el artículo 5 del Decreto 2820 de 2010 y la Resolución 541 de 1994.

Asegura que la sentencia del Tribunal no analizó el material probatorio que demuestra la inexistencia de la infracción, además de que ignora la ocurrencia del silencio administrativo positivo y la ilegalidad de la actuación administrativa al no revocar el acto ficto, como único procedimiento admisible para desconocerlo, sumado a que agregó conductas infractoras no incluidas en los actos demandados.

Señala que como consecuencia de la nulidad de los actos acusados se debe restablecer el derecho, el cual consiste, de un lado, en la multa impuesta de $117.900.000 y, de otro, los perjuicios por la imposibilidad de realizar la actividad productiva de la empresa con ocasión de la medida de sellamiento de la obra que se impuso con la apertura del proceso sancionatorio urbanístico. 4.4.2.

La entidad territorial demandada presentó escrito de alegatos en el que reitera los argumentos de la contestación de la demanda. Agrega que mediante sentencia del 28 de julio de 2014 el Tribunal Administrativo de Antioquia revocó el fallo que accedió a las pretensiones dentro de una acción de cumplimiento en la que la sociedad actora pretendía el cumplimiento del silencio administrativo positivo, al considerar que no es posible validar una modificación de una licencia de construcción que tiene problemas ambientales.

Reitera que independientemente de que hubiera o no operado el silencio administrativo positivo, la sociedad actora incurrió en infracción, toda vez que las modificaciones de la obra se construyeron antes del vencimiento del plazo para decidir. Resalta que para la visita del 17 de abril de 2012 se observa que ya la actora se había apartado por completo de los términos de la licencia. Asegura que los testimonios obrantes en el proceso demuestran que antes de que pudiera operar el silencio 19 Radicado: 05 001 2333 000 2013 01719 01 Demandante: Nopco Colombiana S.A. Demandado: Municipio de Marinilla (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo positivo, ya la demandante había levantado las construcciones apartándose de la licencia inicial.

Asegura que no operó el silencio administrativo positivo porque dentro del plazo la oficina de planeación solicitó el plan de manejo ambiental para iniciar las obras, lo cual no allegó. 4.4.3. El Ministerio Público no presentó concepto. V.- CONSIDERACIONES 5.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del CPACA y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia. 5.2.

Hechos relevantes 5.2.1. Mediante Resolución nro. 246 de 9 de junio de 2011, la Secretaría de Planeación del municipio de Marinilla otorgó a favor de la sociedad Nopco Colombiana S.A. la licencia de construcción nro. 6274 en la que autorizó la siguiente obra: TIPO MODALIDAD USO ÁREA PISO Construcción Licencia de Construcción Industrial 144.13 m2 Primero Construcción Licencia de Construcción Industrial 331.5 m2 Primero Construcción Licencia de Construcción Industrial 1147.07 m2 Primero Construcción Licencia de Construcción Industrial 759 m2 Primero Construcción Licencia de Construcción Industrial 776.9 m2 Primero 5.2.2.

El 16 de junio de 2011 se expidió la liquidación de los impuestos de construcción a cargo de la sociedad actora en los siguientes términos: 20 Radicado: 05 001 2333 000 2013 01719 01 Demandante: Nopco Colombiana S.A. Demandado: Municipio de Marinilla (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.2.3.

El 28 de diciembre de 2012 mediante radicado 5112, la sociedad actora solicitó el cambio de los planos recor para la licencia de construcción otorgada mediante Resolución nro. 246 de 2011. 5.2.4. El 2 de febrero de 2012 por medio de oficio 0312, el Secretario de Planeación y Desarrollo Local del ente territorial indicó que durante el periodo de 9 de diciembre de 2011 hasta el 9 de enero de 2012 no se recibían proyectos, por lo que devolvió la documentación a la sociedad actora. 21 Radicado: 05 001 2333 000 2013 01719 01 Demandante: Nopco Colombiana S.A. Demandado: Municipio de Marinilla (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.2.5.

El 17 de febrero de 2012 mediante radicado nro. 73 la sociedad Nopco Colombiana S.A. presentó solicitud de modificación de licencia vigente. 5.2.6. El 18 de mayo de 2012 la Secretaria de Planeación municipal expidió acta de observaciones nro. 231-1934 en la que indicó: […] después de revisado el proyecto presentado por usted, hace las siguientes observaciones, acorde a la normatividad vigente.

Considerando que ya cuentan con licencia de construcción inicial y que deben tener licencia de Ambiental (sic) para desarrollar su actividad económica, Este despacho les solicita presentar la licencia ambiental para continuar con el trámite8. 5.2.7. El 31 de agosto de 2012 la sociedad Nopco Colombiana S.A. protocolizó silencio administrativo positivo de la solicitud de modificación de la licencia de construcción nro. 6274 para la construcción de la planta de producción en el municipio de Marinilla.

Específicamente, protocolizó el siguiente cuadro que refleja las modificaciones en los planos respecto de las áreas de construcción: 5.2.8. El 10 de septiembre de 2012 la entidad demandada expidió auto de apertura de 8 Cuaderno principal, folio 1143. 22 Radicado: 05 001 2333 000 2013 01719 01 Demandante: Nopco Colombiana S.A. Demandado: Municipio de Marinilla (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedimiento sancionatorio por infracción urbanística a la sociedad actora por no corresponder los planos de edificación real a los aprobados en la licencia. En esta misma providencia se ordenó la medida policiva de suspensión y sellamiento de la obra. 5.2.9.

Mediante Resolución nro. 0193 de 4 de febrero de 2013, la Secretaría de Planeación y Desarrollo Local del municipio de Marinilla declaró que Nopco Colombiana S.A. incurrió en la infracción urbanística prevista en el artículo 2 numeral 4 de la Ley 810 de 2003, por haber construido en contravención de la licencia. En consecuencia, impuso una multa y ratificó la medida de suspensión y sellamiento de las obras hasta que se cuente con licencia de construcción que autorice la intervención que motivó la sanción. 5.2.10.

Por medio de Resolución nro. 0657 de 17 de mayo de 2013 se resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución nro. 0193 de 4 de febrero de 2013 en el sentido de modificar la sanción impuesta y en lo demás se confirmó el acto recurrido. 5.3. Análisis de la Sala 5.3.1. Cuestión previa sobre unos aspectos del recurso de apelación. En el recurso de apelación, se plantea una discusión sobre la exigencia o no de licencia ambiental y el cumplimiento del plan de manejo ambiental de materiales y elementos de que trata la Resolución nro. 541 de 1994 del Ministerio del Medio Ambiente.

Sobre el particular, la Sala debe precisar que la controversia en el presente asunto gira alrededor de determinar si procedía o no imponer la sanción a la sociedad demandante debido a que ejecutó una obra de construcción en contravención a la licencia que le fue otorgada. En los actos administrativos acusados se concluyó que procedía la imposición de la sanción, en la medida en que el demandante ejecutó las obras antes de la protocolización del acto ficto.

Por su parte, la sociedad actora sostiene que la sanción carece de fundamento, toda vez que le asistía el derecho a adelantar la construcción conforme a la modificación de la licencia, una vez transcurridos 45 días contados desde la fecha de presentación de la solicitud de modificación, sin que mediara respuesta por parte de la administración. A partir de lo anterior, lo que se puede identificar, es que el debate se centra en determinar si el demandante podía o no construir una vez vencido los 45 días desde que presentó la solicitud de modificación de la licencia. Para el municipio de Marinilla ello no era posible, porque sólo podía construir una vez efectuada la protocolización, mientras que, para el demandante y ahora recurrente, sólo se requería el paso del tiempo.

Así las cosas, teniendo en cuenta que, de la revisión y alcance de los actos administrativos demandados, el requerimiento de la licencia ambiental y el cumplimiento del plan de manejo ambiental de materiales y elementos de que trata la Resolución nro. 541 de 1994 como condición para el otorgamiento de la licencia de construcción y de su modificación no constituyó el sustento jurídico ni fáctico de los actos objeto de control, no se advierte procedente efectuar un análisis sobre tales aspectos, como se pasa a explicar. 5.3.2.

El caso concreto Los actos demandados sancionaron a la parte actora por construir en contravención a lo establecido en la licencia de construcción nro. 6274 de 9 de junio de 2011, en razón a 23 Radicado: 05 001 2333 000 2013 01719 01 Demandante: Nopco Colombiana S.A. Demandado: Municipio de Marinilla (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se adelantaron obras correspondientes a una solicitud de modificación de la licencia, sin que se hubiese autorizado dicha modificación. Como sustento de la sanción señalaron que la parte actora en la escritura pública nro. 2810 de 31 de agosto de 2012 afirmó que la construcción culminó el 31 de mayo de 2012, fecha en la que la única licencia vigente era la 6274 de 2011.

Concretamente, indicaron que la licencia inicial autorizó 331.50 metros para oficina y laboratorios, pero el área realmente edificada fue 489,00 y, para la bodega de producto terminado el área inicial era de 1.141 metros y se construyeron 1.414 metros, por lo que se construyó de manera diferente a los previsto en la licencia 6274 de 2011.

En la sentencia recurrida se negaron pretensiones al considerar que el silencio administrativo positivo invocado por la sociedad accionante para justificar la construcción no era aplicable, en razón que dicha figura no surgió por ir en contravención de las normas urbanísticas. Específicamente, por desconocer la licencia 6274 de 2011, con relación a los metros cuadrados construidos, por desconocer el programa de manejo ambiental de materiales y elementos a los que hace referencia la Resolución nro. 541 de 1994 del Ministerio del Medio Ambiente y por no tener licencia ambiental.

Por su parte, la actora alega que los actos enjuiciados incurren en vulneración de norma superior y falsa motivación, ya que desconocen que se construyó conforme la licencia de construcción 6274 de 2011 y el acto ficto que la modificó como consecuencia del silencio administrativo positivo que surgió por la falta de respuesta dentro de los 45 días siguientes a la petición de modificación de la citada licencia y que fue protocolizado mediante escritura pública nro. 2810 de 31 de agosto de 2012.

Adicionalmente, cuestionó la decisión recurrida por no tener en cuenta que el silencio administrativo positivo se configura una vez vencido el plazo legal sin respuesta de la administración y que su protocolización corresponde a un simple trámite, por lo que, insiste, se construyó conforme la licencia y su modificación. Sumado a que, asegura que la solicitud de modificación de la licencia de construcción no requería licencia ambiental, toda vez que la licencia inicial no exigía dicho requisito, así como tampoco un plan de manejo ambiental.

En el anterior contexto, es preciso indicar que, si bien el a quo en la providencia recurrida afirmó que el acto protocolizado mediante escritura pública nro. 2810 del 31 de agosto de 2012 debe inaplicarse por contravenir las normas urbanísticas vigentes, específicamente, la licencia de construcción inicial contenida en la Resolución nro. 246 de 2011, el plan de manejo ambiental y no contar con licencia ambiental, la Sala advierte que en este proceso se controvierte únicamente la legalidad de las Resoluciones 193 y 657 de 2013, que declaran infractor urbanístico a la sociedad accionante por incumplir la licencia 246 de 2011 y le imponen multa, más no la validez del acto ficto que invoca la parte actora surgió con ocasión del silencio de la administración por la falta de respuesta a la solicitud de modificación de licencia presentada el día 17 de febrero de 2012.

En ese sentido, cabe reiterar que la exigencia de la licencia ambiental y del plan de manejo ambiental para el otorgamiento de la licencia de construcción no fueron argumentos en los que se sustentaron los actos administrativos acusados. Aclarado lo anterior, en este punto el objeto del litigio se contrae a determinar si los actos administrativos demandados por medio de los cuales se declaró a la sociedad actora infractor urbanístico y se impuso multa por construir en contravención de la licencia de construcción 246 de 2011 son nulos por vulnerar norma superior e incurrir en falsa 24 Radicado: 05 001 2333 000 2013 01719 01 Demandante: Nopco Colombiana S.A. Demandado: Municipio de Marinilla (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co motivación. Para decidir, es preciso citar las normas que invocó la entidad demandada para efectos de imponer la sanción, esto es, el artículo 182 del Decreto 19 de 2012, el cual establece:

ARTÍCULO 182. LICENCIAS URBANÍSTICAS. Los numerales 1 y 7 del artículo 99 de la Ley 388 de 1997, quedarán así: "1. Para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación, adecuación, reforzamiento estructural, restauración, reconstrucción, cerramiento y demolición de edificaciones, y de urbanización, parcelación, loteo o subdivisión de predios localizados en terrenos urbanos, de expansión urbana y rurales, se requiere de manera previa a su ejecución la obtención de la licencia urbanística correspondiente.

Igualmente se requerirá licencia para la ocupación del espacio público con cualquier clase de amoblamiento. […] (Subrayas y negrita fuera del texto original) Así mismo, el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 810 de 2003, que prevé: Artículo 2º. El artículo 104 de la Ley 388 de 1997 quedará así: "Artículo 104. Sanciones urbanísticas.

El artículo 66 de la Ley 9º de 1989 quedará así: "4. Multas sucesivas que oscilan entre ocho (8) y quince (15) salarios mínimos legales diarios vigentes por metro cuadrado de intervención sobre el suelo o por metros cuadrados deconstrucción según sea el caso, sin que en ningún caso la multa supere los doscientos (200) salarios mínimos legales vigentes para quienes parcelen, urbanicen o construyan en terrenos aptos para estas actuaciones en contravención a lo preceptuado en la licencia, o cuando esta haya caducado, y la suspensión de servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo señalado en la Ley 142 de 1994”.

(Subrayas y negrita fuera del texto original) Ahora bien, teniendo en cuenta que la parte actora estima que la construcción se realizó conforme la licencia inicial 246 de 2011 y el acto ficto que surgió con ocasión del silencio de la administración a su solicitud de modificación de licencia presentada el día 17 de febrero de 2012, resulta pertinente citar las normas que en materia urbanística prevén el silencio administrativo positivo.

Concretamente, el Decreto 1469 de 30 de abril de 2010, que reglamenta las licencias urbanísticas9, establece en el artículo 34 el plazo para resolver las solicitudes de licencia de construcción y de modificación, en los siguientes términos: Artículo 34. Término para resolver las solicitudes de licencias, sus modificaciones y revalidación de licencias.

Los curadores urbanos y la entidad municipal o distrital encargada del estudio, trámite y expedición de las licencias, según el caso, tendrán un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles para resolver las solicitudes de licencias y de modificación de licencia vigente pronunciándose sobre su viabilidad, negación o desistimiento contados desde la fecha en que la solicitud haya sido radicada en legal y debida forma.

Vencido este plazo sin que los curadores urbanos o las autoridades se hubieren pronunciado, se aplicará el silencio administrativo positivo en los términos solicitados pero en ningún caso en contravención de las normas urbanísticas y de edificación vigentes, quedando obligadas la autoridad municipal o 9 “Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos y se expiden otras disposiciones” 25 Radicado: 05 001 2333 000 2013 01719 01 Demandante: Nopco Colombiana S.A. Demandado: Municipio de Marinilla (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co distrital competente o el curador urbano, a expedir las constancias y certificaciones que se requieran para evidenciar la aprobación del proyecto presentado.

La invocación del silencio administrativo positivo, se someterá al procedimiento previsto en el Código Contencioso Administrativo. […] (Subrayas y negrita fuera del texto original) De conformidad con la norma trascrita el silencio administrativo positivo se configura cuando luego de transcurrido un plazo de 45 días hábiles, contados a partir de la fecha de radicación de la solicitud, la entidad competente no emite un pronunciamiento sobre la licencia o la solicitud de su modificación, por lo que se entiende que la decisión es positiva; sin embargo, la disposición lo condiciona a que la solicitud respectiva no contravenga “las normas urbanísticas y de edificación vigentes”.

Así mismo, la norma impuso una obligación a cargo de las autoridades competentes tendiente a “expedir las constancias y certificaciones que se requieran para evidenciar la aprobación del proyecto presentado”10. Adicionalmente, la citada disposición señala que la invocación del silencio administrativo positivo se someterá al procedimiento previsto en el Código Contencioso Administrativo hoy Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual establece: Artículo 85.

Procedimiento para invocar el silencio administrativo positivo. La persona que se hallare en las condiciones previstas en las disposiciones legales que establecen el beneficio del silencio administrativo positivo, protocolizará la constancia o copia de que trata el artículo 15, junto con una declaración jurada de no haberle sido notificada la decisión dentro del término previsto.

La escritura y sus copias auténticas producirán todos los efectos legales de la decisión favorable que se pidió, y es deber de todas las personas y autoridades reconocerla así. Para efectos de la protocolización de los documentos de que trata este artículo se entenderá que ellos carecen de valor económico. (Subrayas y negrita fuera del texto original) Así las cosas, si bien el silencio administrativo positivo se encuentra condicionado a la verificación de dos requisitos esenciales, a saber: i) el transcurso del plazo establecido en la ley, sin que la autoridad competente se haya pronunciado sobre la solicitud de licencia o su modificación y, ii) que la petición no contravenga las normas urbanísticas y de edificación vigentes, quedando obligadas la autoridad municipal o distrital responsable o el curador urbano, a expedir las constancias y certificaciones que se requieran para evidenciar la aprobación del proyecto presentado, no se debe olvidar que para invocar el silencio administrativo ante las autoridades y ante terceros la misma disposición prevé un trámite adicional consistente en su protocolización, para efectos de poder ejecutar la construcción 10 Esta Sección en sentencia de 31 de octubre de 2024, rad. 66-001-2331-000-2010-00146-02, C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes, sobre el silencio administrativo en materia urbanística indicó: “[…] el silencio administrativo positivo se encuentra condicionado al cumplimiento de dos requisitos esenciales: (i) el transcurso del plazo establecido en la ley, sin que la autoridad competente se haya pronunciado sobre la solicitud de licencia y, (ii) que la petición respectiva no contravenga las normas urbanísticas y de edificación vigentes, quedando obligadas la autoridad municipal o distrital responsable o el curador urbano, a expedir las constancias y certificaciones que se requieran para evidenciar la aprobación del proyecto presentado.63 Cabe resaltar que dichos requisitos deben concurrir de manera conjunta, es decir, para la configuración del silencio administrativo positivo se exige la coexistencia de ambas exigencias. […]” En esta misma vía previamente se había pronunciado la Sala en Sentencia de 29 de febrero de 2024, rad. 25- 000-2324-000-2007-00114-02, C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes.

En similar sentido sentencia de 26 de septiembre de 2019, rad. 25000-23-24-000-2009-00051-01 y 2500-23-24-000-2009-00050-01 (acumulados) C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 26 Radicado: 05 001 2333 000 2013 01719 01 Demandante: Nopco Colombiana S.A. Demandado: Municipio de Marinilla (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en los términos de la licencia o de la modificación solicitada11. 5.3.3.

En el presente asunto la sociedad actora solicitó la modificación de la licencia de construcción inicial el 17 de febrero de 2012; no obstante, la administración sólo se pronunció hasta el 18 de mayo de 2012 mediante un acta de observaciones, esto es, posterior a los 45 días hábiles a que se radicó la solicitud. En ese sentido, se cumplió el primer requisito para que se configure el silencio administrativo positivo, que corresponde al transcurso del tiempo, toda vez que la fecha límite para obtener un pronunciamiento de la administración era el 25 de abril de 2012.

Posterior a la expedición del acta de observaciones la sociedad actora adelantó el trámite previsto en el artículo 85 del CPACA, esto es, la protocolización del silencio administrativo positivo mediante escritura pública otorgada el 31 de agosto de 2012. Ahora bien, la invocación del silencio positivo se debía realizar mediante su protocolización por medio de escritura pública con el fin de hacer valer sus consecuencias12, en el caso particular, la posibilidad de ejecutar las modificaciones a la licencia construcción. En ese orden de ideas, a pesar de que la parte actora alega que construyó conforme la licencia inicial y su modificación, lo que se advierte es que dicha modificación sólo era posible ejecutarla a partir de que se invocó el silencio administrativo positivo conforme el artículo 85 del CPACA, esto es, a partir del 31 de agosto de 2012.

Aclarado lo anterior, revisados los actos demandados se observa que fundamentaron su decisión en el reconocimiento que la actora realizó en la escritura pública de protocolización sobre la fecha de culminación de la obra junto con sus modificaciones en la que indican que las obras terminaron el 31 de mayo de 2012, momento para el cual, aún no se había protocolizado el silencio administrativo positivo.

Pues bien, al revisar la citada escritura pública se encuentra que el representante legal de la sociedad actora manifestó: “PRIMERO: Que se permite invocar el silencio administrativo positivo para la modificación de la licencia de construcción No. 6274 otorgada por Secretaria de Planeación del municipio de Marinilla mediante resolución No. 246 del 9 de junio de 2011 para la construcción de la planta NOPCO COLOMBIANA S.A. en el municipio de Marinilla.

La modificación de la licencia de construcción mencionada fue solicitada a la Secretaria de Planeación mediante radicado No 73 del 17 de febrero de 2012. 11 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 17 de octubre de 2013, rad. 05001-23-31-000-1999- 00556-00, C.P. Maria Claudia Rojas Lasso. En esta providencia respecto del silencio administrativo positivo indicó: “[…] Si bien la existencia y los efectos del silencio administrativo no dependen de su formalización, sí es indispensable acreditarlo a fin de hacer valer sus consecuencias, como lo pretende en esta demanda la parte actora y como lo debió hacer valer ante la administración municipal de la Estrella desde finales del año 1993.

Sin embargo, dentro del expediente no hay prueba alguna de la formalización o protocolización del acto administrativo positivo. […]”(Subrayas fuera del texto original) 12 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 13 de diciembre de 2019, C.P. Oscar Darío Amaya Navas. “[…] La norma en comento (art. 85 CCA) prevé un procedimiento con la finalidad de hacer valer la decisión ficta positiva no solo ante las propias autoridades, sino también ante los terceros, para lo cual se debe protocolizar la copia del escrito de petición presentado y de los anexos, junto con la declaración jurada de no haber sido notificada decisión dentro del término previsto. || Por tanto, la escritura pública que contiene la protocolización constituye un mero trámite y un medio probatorio para quien pretenda hacer valer sus consecuencias, en el sentido de poder acreditarlo […]” (Subrayas fuera del texto original) 27 Radicado: 05 001 2333 000 2013 01719 01 Demandante: Nopco Colombiana S.A. Demandado: Municipio de Marinilla (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La solicitud se fundamenta en los siguientes hechos y consideraciones: 1.

Mediante la resolución No. 246 de fecha 9 de junio de 2011 la Secretaria de Planeación y Desarrollo Local del municipio de Marinilla expidió la licencia de construcción No. 6274 a la sociedad NOPCO COLOMBIANA S.A. para la construcción de su planta en el municipio de Marinilla. 2. En virtud de la mencionada licencia de construcción, la empresa NOPCO COLOMBIANA S.A., construyó edificación para planta de operación en el predio ubicado en la calle 27 No. 51-144, 224 – Vereda Belén Norte – Municipio de Marinilla, lote adquirido para ello por la empresa. 3.

La construcción de la planta se inició a partir del 8 de agosto del año 2011 y culminó el 31 de mayo del 2012. Dentro de su ejecución se modificaron áreas las inicialmente planteadas en los planos aprobados con licencia No. 6274 del 9 de junio de 2011. […]” (Subrayas y negrita fuera del texto original) De la lectura de la citada escritura se observa que la parte actora reconoció que el 31 de mayo de 2012 culminó las obras de construcción, en la que se modificó las áreas inicialmente planteadas en los planos aprobados en la licencia de construcción nro. 6274 de 9 de junio de 2011, reformas que fueron reconocidas al protocolizar el cuadro de áreas que fueron modificadas: 28 Radicado: 05 001 2333 000 2013 01719 01 Demandante: Nopco Colombiana S.A. Demandado: Municipio de Marinilla (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese sentido, le asiste razón a la entidad demandada al asegurar que, para el 31 de mayo de 2012, fecha de culminación de la obra civil, la sociedad ejecutó la construcción en contravención de la licencia que lo facultaba para ello, pues edificó de manera distinta a lo autorizado, específicamente, construyó excediendo el metraje permitido en las áreas destinadas a oficina - laboratorio y bodega de producto terminado.

Ahora bien, no se comparte la afirmación de la actora respecto de que no es posible sancionar por construir menos de lo autorizado, ya que independientemente que en términos globales se hubiese construido una menor área, la licencia se expidió con fundamento en la solicitud y planos presentados inicialmente, por lo que, si se va a construir de manera diferente a lo aprobado, corresponde tramitar su modificación, la que una vez autorizada habilita a construir en los nuevos términos autorizados, circunstancia que en el presente caso no ocurrió. Adicionalmente, la actora aduce en sus alegatos que no existe prueba que demuestre que la construcción de la obra hubiese sido llevada a cabo en dimensiones que sobrepasen lo autorizado en la licencia inicial.

Al respecto, es de mencionar que, aunque el acto enjuiciado se fundamentó únicamente en la escritura pública número nro. 2810 de 31 de agosto de 29 Radicado: 05 001 2333 000 2013 01719 01 Demandante: Nopco Colombiana S.A. Demandado: Municipio de Marinilla (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2012 y en la declaración del representante legal de la sociedad actora13 sobre la construcción inicial y la realmente realizada, lo cierto es que la actora nunca desconoció la construcción en dichos términos, pues su defensa se ha centrado en indicar que la construcción estaba amparada en la modificación el silencio administrativo positivo y no en desconocer los términos de la construcción, es decir, se puede tener por cierto que la construcción se realizó según los parámetros de lo que eventualmente podía ser la licencia de construcción modificada.

Sin perjuicio de lo anterior, es preciso señalar que la construcción en los términos en que se sancionó se corrobora con el testimonio del ingeniero Jacobo Ortiz Vélez quien actúo como interventor de la obra civil y mecánica de la planta industrial que se desarrolló en municipio de Marinilla, en el que reconoce que las modificaciones a la licencia de construcción se realizaron antes del 31 de agosto de 2012, esto es, antes de que la parte actora invocara el silencio administrativo.

Específicamente, indicó que la construcción de la bodega que fue objeto de modificaciones se realizó en el mes de mayo de 2012, e incluso señaló que la construcción de los laboratorios y las oficinas, que también fueron objeto de modificación, se realizaron en la primera etapa del proyecto con fundamento en la licencia inicial, esto es, después de los movimientos de tierra, que finalizaron en el mes de enero y febrero de 2012.

En efecto, se observa del citado testimonio: […] Preguntado: Después de que se hicieron las modificaciones nos puede informar qué paso con el proyecto que usted está manifestando. Respuesta: qué paso con el proyecto, eh, empezamos con los diseños, la firma constructora era la misma que realizaba los diseños y después de que llegamos nosotros también incluimos dos empresas adicionales que también nos servían de consultores y asesores, entonces después de varios comités que los hacíamos semanalmente, llegamos por fin a un consenso que resultara viable tanto económicamente y digamos constructivamente en los tiempos que se esperaban, entonces eso hacia finales de noviembre inicio de diciembre la empresa constructora finalmente entrega los planos y se establece una fecha límite para entregar la actualización de los planos, creo que fue hacia el 12 de diciembre, en la cual el constructor debía entregar los planos al municipio para hacer la actualización de la licencia de construcción, después de eso, como diciembre es una fecha complicada para iniciar trabajos pues se tenían algunos trabajos ejecutándose en las zonas que teníamos por ejemplo, no sé si conozcan los planos, pero hay una zona que se llama servicios industriales, laboratorios y oficinas y que es la parte que no estaba siendo afectada por el proyecto, entonces decidimos empezar a hacer todo lo que son excavaciones, explanaciones, eh, también en la parte de abajo, que es la parte de producción que es donde están las plantas que para Nopco se conocen por Hercones, emulsiones y … no recuerdo la otra, también empezamos a hacer lo que es movimientos de tierra que es una actividad que no requiere un volumen importante de personal porque es maquinaria y que digamos iba a permitir que hacia el inicio de 2012 pudiéramos empezar a hacer la ejecución de las obras.

Entonces después de eso, de pasar diciembre que es una de las épocas fuertes empieza a ejecutar las obras en las zonas que no se habían cambiado y eso repito son las oficinas, servicios industriales, laboratorios, oficinas y las explanaciones y los trabajos preliminares que se tenían que hacer en emulsiones y mezclas, hercones y bueno se me olvidó el otro edificio, eso se hace. […] PREGUNTADO: Después de la realización de las obras, ¿qué siguió? RESPUESTA: Después del movimiento de tierra en todo proyecto se inicia con cimentaciones de tierra de las zonas que se van a intervenir, para mediados de año para junio se tenia como objetivo tener listas las zonas de servicios industriales, oficinas, laboratorios y alguna zonas de hercones, porque ahí era donde se hacía el empalme con la segunda etapa proyecto que era la instalación electromecánica, los equipos que estaba importando Nopco para su producción se esperaba que llegaran en ese tiempo, entonces las primeras zonas que empezamos a atacar, repito 13 Cuaderno principal, folio 1247. 30 Radicado: 05 001 2333 000 2013 01719 01 Demandante: Nopco Colombiana S.A. Demandado: Municipio de Marinilla (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co son zonas de servicios industriales, laboratorios y oficinas que son las estaban en el nivel más alto, y se empezó a intervenir en alguna medida, no del todo, porque la ejecución es muy rápida, pero se empezó a intervenir en la zona de hercones, emulsiones y mezclas y también se empezó a intervenir en el zona de la vía […].

PREGUNTADO: Después de ese procedimiento que pasó y con las actuaciones administrativas. RESPUESTA. […] Sabíamos que la zona en modificación todavía no iba a estar lista en ese momento, y por ser digamos la zona de almacenamiento no era una prioridad porque la prioridad definitivamente era la producción, entonces en algunos comités decíamos bueno, cuáles van a ser las prioridades de ejecución, y las prioridades de ejecución, repito son las zonas administrativas, de oficinas y de producción, vamos a acatar esas zonas, obviamente habíamos iniciado el proceso de modificación de planos y eso nos daba hasta marzo, abril más o menos como para que pudiéramos empezar a hacer la zona de almacenamiento o la zona de cedi que llamamos en ese momento, entonces concentramos todos los esfuerzos en la zona de producción, a hacer cimentaciones, a hacer pasillos en concreto, a hacer las estructuras de los edificios, hacer las mamposterías y las cubiertas de las zonas de oficinas y demás, eso porque es la parte más gruesa de proyecto, lo que realmente pesa en el proyecto y la zona del cei que es la zona que se modificó realmente no pesa significativamente dentro de la programación y dentro del costo del proyecto, entonces se atacaron las zonas que no se habían modificado que realmente era el cord del proyecto, el corazón del proyecto. […] PREGUNTADO: Aclárenos cuando se dio inicio a fundaciones tanto de lo que tenía licencia de construcción como de las modificaciones.

RESPUESTA: digamos que la excavación y los movimientos de tierra hace parte de las fundaciones, entonces para yo poder hacer una zapata, yo tengo que hacer un movimiento de tierras, entonces si es en ese sentido entre … diciembre y enero se estuvieron haciendo excavaciones de movimientos de tierra y digamos de acuerdo a las fundaciones y ya las fundiciones en concreto como tal para la zona que se intervino y que estaban con permisos fue entre enero y febrero que se estuvo digamos haciendo fundiciones de concreto.

Para la zona que no estaba intervenida, perdón, que no tenía permiso que es la zona del SEI, es que eso es una bodega y es algo muy sencillo, entonces yo no sé si les han explicado anteriormente como es la bodega pero la bodega básicamente son unos dados para cada una de las columnas y las columnas se paran y sobre estas se ponen una hachas metálicas y después de eso se construye el piso, entonces la fundación como tal de la estructura, perdón de la bodega son una zapatas que eso no se demora nada eso creo que lo hicimos entre.. eso fue más o menos en mayo que se hizo, después se instala más o menos hacia finales de mayo las columnas y finalmente hacia mayo también se hace la fundición masiva de la loza de concreto que eso digamos es la parte que hace la fundación de toda la bodega. […]” (Destaco de la Sala) Por todo lo anterior, no le asiste razón a la recurrente cuando afirma que las construcciones estaban amparadas por el acto ficto que surgió del silencio administrativo positivo, ya que, de un lado, dichas modificaciones se realizaron antes que la actora invocara el silencio mediante la protocolización, trámite que se requería para hacer efectivo el acto ante terceros y la administración y, de otro, quedó acreditado que algunas de las modificaciones solicitadas - oficinas y laboratorios - se comenzaron a ejecutar incluso antes de que se cumpliera el término de los 45 días para que la administración se pronunciara, ya que su construcción inició después de los movimientos de tierra, en los meses de marzo y abril de 2012, cuando no se había cumplido el término que alega la parte actora lo habilitó para efectuar las construcción. En el anterior contexto, no está llamada a prosperar la impugnación propuesta por la parte demandante, por lo que la Sala confirmará la sentencia proferida por el Tribunal de instancia, pero por las razones expuestas en esta providencia. 31 Radicado: 05 001 2333 000 2013 01719 01 Demandante: Nopco Colombiana S.A. Demandado: Municipio de Marinilla (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, no se condenará en costas en esta instancia comoquiera que las mismas no aparecen causadas ni probadas, lo anterior de acuerdo con lo establecido en el artículo 188 de la Ley 1437, en concordancia con los artículos 365 y 366 del CGP, aplicables al caso por la remisión del artículo 306 de la mencionada ley.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia dictada el 22 de agosto de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: No se condena en costas en esta instancia, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 11 de diciembre de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN   Consejera de Estado    Presidenta Con aclaración de voto CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado     GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES   Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.