CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D.C., once (11) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2016-03059-01 (3821-2022) Demandante: Amparo Palacios Cortés Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones Temas: Reliquidación pensión. Ingreso base de liquidación, régimen de transición Ley 100 de 1993 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por Amparo Palacios Cortés contra la sentencia proferida el 7 de octubre de 2021 por la Sección Segunda, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones Amparo Palacios Cortés presentó demanda, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad parcial de las resoluciones GNR 237423 del 23 de septiembre de 2013, por medio de la cual la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones)2, le reconoció pensión de vejez;
GNR 205992 del 6 de junio de 2014 y VPB 35558 del 21 de abril de 2015, que desataron los recursos de reposición y apelación presentados contra el acto de reconocimiento pensional. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) ordenar a Colpensiones reliquidar la pensión de vejez de la demandante con la inclusión de todos los factores devengados durante el último año, esto es, «asignación básica mensual, prima técnica, incentivo por desempeño grupal, sueldo 1 En adelante CPACA. 2 En adelante Colpensiones.
Radicado: 25000-23-42-000-2016-03059-01 (3821-2022) Demandante: Amparo Palacios Cortés por vacaciones, bonificación por servicios, factor nacional, bonificación por recreación, prima de vacaciones, prima de navidad, prima de servicios, ajustes de sueldo, ajustes factor nacional, ajustes factor grupal y demás factores salariales que le fueron pagados como contraprestación del servicio al Estado», a partir del 1° de agosto de 2013; ii) que sobre la pensión reliquidada se disponga el ajuste de la mesada «por cambio de cada vigencia fiscal a partir del año 2014»; ii) dar cumplimiento al fallo dentro del término previsto en los artículos 176 a 178 del CCA; y iii) se condene a la entidad demandada al pago de costas y agencias en derecho. 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: - Amparo Palacios Cortés es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto a su entrada en vigencia contaba con más de 35 años de edad (nació el 19 de febrero de 1957). - La demandante prestó sus servicios en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)3, por un periodo aproximado de 32 años, desde el mes de noviembre de 1982. - El 15 de octubre de 2012 solicitó a Colpensiones el reconocimiento y pago de una pensión de vejez, la cual fue reconocida mediante la Resolución GNR 237423 del 23 de septiembre de 2013, sin embargo, omitió incluir la totalidad de los factores percibidos durante el último año de servicios.
Contra el acto de reconocimiento pensional la demandante presentó recurso de reposición y en subsidio apelación. - Mediante Resolución GNR 205992 del 6 de junio de 2014, Colpensiones resolvió el recurso de reposición y modificó el acto recurrido, pero sin incluir la totalidad de los factores devengados durante el último año de servicios.
La anterior decisión fue confirmada a través de la Resolución VPB 3558 del 21 de abril de 2015, con la que desató el recurso de apelación. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 13, 46, 48, 53 y 58 de la Constitución Política; 21 del Código Sustantivo del Trabajo; y 13, 31, 36 y 288 de la Ley 100 de 1993.
Asimismo, las leyes 57 y 153 de 1887 y los decretos 1045 de 1978 y 2527 de 2000. En cuanto al concepto de violación, expuso los siguientes argumentos4: 3 En adelante DIAN. 4 Folios 32 y 41. Radicado: 25000-23-42-000-2016-03059-01 (3821-2022) Demandante: Amparo Palacios Cortés - Colpensiones desconoció el precedente del máximo órgano de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, según el cual, a quienes son beneficiarios de la Ley 33 de 1985, en virtud de régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se les debe aplicar en su integridad la primera, de conformidad con el principio de inescindibilidad de la norma.
Destaca que, en ese mismo precedente, el Consejo de Estado precisó que los factores salariales enlistados en las leyes 33 y 62 de 1985, lo están de manera enunciativa y no taxativa. - De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la expresión «monto» contenida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, conforma una unidad conceptual con el ingreso base de liquidación, de manera que no pueden crearse nuevos «subsistemas o regímenes» al escindir el «monto» de este; es decir, no es viable determinar el «monto» con la normatividad aplicable antes de la entrada en vigencia del sistema general de pensiones y el ingreso base con lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 de la referida Ley 100. 1.2.
Contestación de la demanda Colpensiones se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda5 por cuanto mediante los actos demandados se le reconoció a la demandante una pensión de vejez conforme a las disposiciones aplicables, esto es, la Ley 33 de 1985 y la transición prevista en la Ley 100 de 1993. Señaló que la Corte Constitucional en sentencia SU-230 del 2015, precisó que para el reconocimiento de la pensión de vejez de los beneficiarios del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, el ingreso base de liquidación no forma parte del régimen de transición, ya que el legislador solo contempló en este, la edad, tiempo y monto, entendido este último como la tasa de reemplazo.
De acuerdo con lo cual, a los beneficiarios de la transición, se les debe aplicar los requisitos de edad y tiempo de servicios y la tasa de reemplazo del régimen anterior y el ingreso base de liquidación establecido en la Ley 100 (los 10 últimos años de servicio), con la inclusión de los factores enunciados taxativamente en el Decreto 1158 de 1994.
Propuso como excepciones las siguientes: i) cobro de lo no debido, ii) prescripción, iii) «buena fe», iv) genérica o innominada y v) inexistencia del derecho reclamado. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 7 de octubre de 20216, negó las pretensiones de la demanda, para tal efecto, se pronunció en estos términos: - El Consejo de Estado a través de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 5 Folios 53 a 72. 6 Folios 96 a 105.
Radicado: 25000-23-42-000-2016-03059-01 (3821-2022) Demandante: Amparo Palacios Cortés 2018, estableció que «[…] la regla general es que quienes son beneficiarios del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 por la edad, pero adquieren el status pensional con posterioridad a su vigencia, los requisitos de edad, tiempo, y monto serán los que determine la Ley 33 de 1985, mientras que, el ingreso base de liquidación deberá definirse conforme al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.», asimismo, respecto a los factores que hacen parte del IBL, solo debían incluirse aquellos sobre los cuales el servidor efectivamente hubiere realizado aportes al sistema. - La demandante se encuentra amparada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en la medida en que adquirió el estatus jurídico de pensionada en vigencia de esta última disposición (19 de febrero de 2012), el ingreso base de liquidación que debe incluirse a efectos de liquidar su prestación pensional se rige por las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993 y sus disposiciones reglamentarias, es decir, «[…] con el promedio de los salarios devengados “que sirvieron de base para los aportes” durante los últimos 10 años, o el promedio devengado en el tiempo que le haga falta para adquirir el derecho o el cotizado durante todo el tiempo, si fuere superior, cuando falte menos de 10 años […]», como lo definió la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación. 1.4.
El recurso de apelación Amparo Palacios Cortés interpuso recurso de apelación7 y expuso como argumentos los siguientes: - Debe tenerse en cuenta el principio de favorabilidad en el tránsito entre la jurisprudencia del Consejo de Estado que se encontraba vigente y los efectos de la sentencia del 28 de agosto de 2018, por cuanto, se debe armonizar con las expectativas legítimas y los derechos adquiridos. - Con la decisión de primera instancia se desconoce el principio de progresividad de derechos sociales y económicos.
En esa línea señala que, como lo sostuvo la jurisprudencia del Consejo de Estado, el régimen de transición es inescindible, por lo que no se puede aplicar por partes sino en toda su extensión, para no vulnerar derechos adquiridos ni expectativas legítimas8. 1.5. Intervenciones en segunda instancia Las partes se abstuvieron de hacer pronunciamiento en segunda instancia. 1.6.
El Ministerio Público 7 Folios 107 a 111. 8 Como lo expresó el consejero de Estado, Gabriel Valbuena Hernández en el salvamento de voto de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. Radicado: 25000-23-42-000-2016-03059-01 (3821-2022) Demandante: Amparo Palacios Cortés El procurador delegado ante el Consejo de Estado presentó concepto9, en el que solicitó que se confirme la sentencia objeto de apelación. Lo anterior con sustento en los siguientes argumentos: - La demandante es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, por ende, el reconocimiento pensional debe efectuarse de conformidad con las normas anteriores a la entrada en vigencia de la referida ley, por considerarlos más favorables. - Comoquiera que adquirió el estatus de pensionada durante la vigencia de la Ley 100 de 1993, en relación con el ingreso base de liquidación no le es aplicable la Ley 33 de 1985, por ende, no resulta procedente reconocerle la pensión con base en los factores devengados durante el último año de servicio.
Asimismo, solo pueden incluirse aquellos ingresos laborales tenidos en cuenta para la liquidación de aportes al sistema de seguridad social en salud, es decir, de acuerdo con lo previsto en el artículo 60 del Decreto 691 de 1994, modificado por el Decreto 1158 del mismo año. - En los actos censurados la entidad demandada reconoció y liquidó la pensión teniendo en cuenta: (i) las cotizaciones efectuadas durante los últimos diez años de servicios;
(ii) los factores de liquidación reportados por el empleador en la historia laboral; (iii) la tasa de reemplazo del 75%; y (iv) los factores salariales enlistados en el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994, respecto de los cuales se hizo cotización. - No resulta procedente la reliquidación pensional solicitada, por cuanto el Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, aclaró que en casos como el que es objeto de estudio, se deben tener en cuenta los últimos diez años cotizados o lo que hiciera falta hasta obtener la edad de pensión a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993. 2.
Consideraciones 2.1. Problema jurídico Se circunscribe a resolver si ¿Amparo Palacios Cortés como beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tiene derecho a la reliquidación de su pensión con base en todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios? 2.3. En torno al ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen previsto en la Ley 33 de 1985 La Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201810, fijó la siguiente regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de 9 Índice 8 de SAMAI. 10 Expediente 4403-2013, con ponencia del magistrado César Palomino Cortés. Radicado: 25000-23-42-000-2016-03059-01 (3821-2022) Demandante: Amparo Palacios Cortés transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para los beneficiarios de la Ley 33 de 1985: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.» La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es que «una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma.» En efecto, a juicio de la sala plena, el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y otorgó efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de estos para sus afiliados y que estaban próximos a adquirir el derecho pensional. «Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión».
Esto señaló la Sala: «87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas.
(…) 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.
(…)» Además, la corporación estableció dos subreglas: la primera se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme con las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «(…) - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para Radicado: 25000-23-42-000-2016-03059-01 (3821-2022) Demandante: Amparo Palacios Cortés ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
(…)» La segunda subregla es «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». Esta subregla se sustentó en los siguientes argumentos: «99.
La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones (…)» De acuerdo con la regla y subreglas del precedente analizado, el IBL para quienes son beneficiarios de la transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda.
Estas personas se pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.». Así las cosas, el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, como instrumento de garantía de expectativas legítimas de quienes se encontraban próximos a pensionarse al momento de su entrada en vigencia, solo protegió de la norma anterior los requisitos de edad, tiempo de servicio o semanas cotizadas, y tasa de retorno; pues, el IBL en sus componentes periodo y factores, son definidos a partir de las disposiciones de aquella normativa y sus reglamentos.
Las reglas señaladas en esta decisión se constituyen en un precedente vinculante y obligatorio11 en la resolución de «(…) todos los casos pendientes de solución tanto 11 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: «(…) sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.
Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el Radicado: 25000-23-42-000-2016-03059-01 (3821-2022) Demandante: Amparo Palacios Cortés en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables» tal y como se dispuso en la decisión. 2.4.
Lo probado dentro del proceso En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: Amparo Palacios Cortés nació el 19 de febrero de 1957, según consta en la copia del registro civil de nacimiento12. La demandante prestó sus servicios a la DIAN durante 10.850 días, lo que equivale a un total de 1.550 semanas13. De acuerdo con el certificado expedido por el jefe de la Coordinación de Tesorería de la DIAN, durante el último año de servicios la demandante recibió los siguientes conceptos: sueldo, ajuste sueldo, prima técnica, ajuste prima técnica, incentivo desempeño grupal, ajuste incentivo desempeño grupal, prima de navidad, factor nacional, prima de vacaciones, sueldo vacaciones, bonificación por recreación, bonificación por servicios.
Según la mencionada constancia, fueron tenidos como factores salariales el sueldo y la prima técnica. Mediante Resolución GNR 237423 del 23 de septiembre de 2013, Colpensiones reconoció a Amparo Palacios Cortés pensión de vejez. Contra esa decisión presentó recurso de reposición en subsidio apelación. A través de la Resolución GNR 205992 del 6 de junio de 2014, Colpensiones modificó el acto de reconocimiento pensional y como consecuencia reliquidó la pensión teniendo en cuenta los factores salariales devengados durante el último año de servicios, estos son: asignación básica mensual, bonificación por servicios prestados y prima técnica.
La anterior decisión fue confirmada con la Resolución VPB 35558 que desató el recurso de apelación. 2.5. Base de liquidación aplicable al caso concreto 2.5.1. De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra que Amparo Palacios Cortés es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que a la entrada en vigencia de esta (1° de abril de 1994) contaba con más de 35 años de edad (nació el 19 de febrero de 1957); por lo que tenía derecho a pensionarse con los requisitos previstos en el régimen anterior. precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones (…)». 12 Folio 21. 13 De conformidad con los actos administrativos demandados, toda vez que en el expediente no obra certificación del tiempo de servicios.
Folio 4 a 20. Radicado: 25000-23-42-000-2016-03059-01 (3821-2022) Demandante: Amparo Palacios Cortés La demandante prestó sus servicios a la DIAN como empleada pública, por lo que le era aplicable el régimen pensional de los «empleados oficiales» previsto en la Ley 33 de 1985, de conformidad con el cual, quienes acumularan 20 años de servicios y contaran con 55 años de edad, podrían acceder a la pensión de jubilación equivalente al 75 % del promedio percibido el último año de servicios.
Se advierte que la entidad demandada reconoció a la causante una pensión de vejez, para la cual tuvo como ingreso base de liquidación lo devengado durante el último año de servicios con la inclusión de los siguientes factores salariales: asignación básica mensual, prima técnica y bonificación por servicios. Amparo Palacios Cortés acudió a la jurisdicción con el fin de que se declarara la nulidad parcial de los actos mediante los cuales le fue reconocida la prestación social, en los términos señalados en el párrafo anterior, y como consecuencia se ordene la reliquidación de su pensión con la inclusión de todos los factores devengados durante el último año de servicios, conforme lo dispuso el artículo 1 de la Ley 33 de 1985.
Las anteriores pretensiones fueron negadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección A, por cuanto, de conformidad con la sentencia de unificación proferida el 28 de agosto de 2018 por la Sala Plena del Consejo de Estado, solo le son aplicables las disposiciones de la mencionada Ley 33, en cuanto a los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo.
Empero, la demandante apeló la decisión de primera instancia, al considerar que en atención al principio de favorabilidad en materia laboral, no le era aplicable el precedente contenido en la referida sentencia del 28 de agosto de 2018, por lo que en su lugar solicitó se ordene reliquidar su pensión conforme el precedente que fijó la Sección Segunda mediante la decisión del 4 de agosto de 201014, esto es, teniendo en cuenta todo lo devengado durante el último año de servicios.
Al respecto, se advierte que Amparo Palacios Cortés adquirió el estatus de pensionada en vigencia de la Ley 100 de 1993, por lo que le asiste el derecho a pensionarse de acuerdo con los requisitos previstos en la Ley 33 de 1985, en los términos del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la mencionada Ley 100. Frente a este, como se expuso en líneas anteriores, la Sala Plena del Consejo de Estado precisó que los servidores públicos que adquieran el derecho conforme con el régimen de transición, lo harán con las condiciones de edad, tiempo y tasa de reemplazo de la Ley 33, pero con el IBL regulado en la Ley 100.
Ahora bien, del material probatorio y de las alegaciones hechas por las partes en el proceso, se encuentra que la entidad demandada liquidó la pensión de la demandante teniendo en cuenta para determinar el IBL el último año de servicios, sin embargo, este aspecto no fue objeto de reproche, por lo que la Sala se abstendrá 14 Dentro del expediente con radicado 25000-23-25-000-2006-07509-01.
Radicado: 25000-23-42-000-2016-03059-01 (3821-2022) Demandante: Amparo Palacios Cortés de emitir pronunciamiento frente a este aspecto, en consideración a que no fue planteado dentro de los extremos de la litis. En esa misma línea, en materia laboral esta Corporación15 ha acudido al principio de «interés en la pretensión u oposición, para la sentencia de fondo o mérito», de conformidad con el cual, el juez no puede hacer más gravosa la situación en la que se encontraba el demandante y que lo motivó a acudir a la jurisdicción con el fin de obtener un beneficio del cual se considera es acreedor.
En cuanto a la pretensión de la demandante de que se incluyan todos los factores devengados durante el último año de servicios, se pone de presente que la Sala Plena de la Corporación, precisó «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones».
Lo anterior, por cuanto es la interpretación que más se ajusta al artículo 48 constitucional, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2005, y a los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones. En consonancia, se encuentra que de acuerdo con el certificado expedido por el jefe de la Coordinación de Tesorería de la DIAN, de los conceptos devengados por la demandante durante el último año de servicios (periodo que fue tenido en cuenta por la entidad para efectos del reconocimiento pensional), solo se tuvieron como factor salarial para efectos de realizar las cotizaciones al sistema de pensiones el sueldo y la prima técnica.
Asimismo, se advierte que de acuerdo con la referida constancia la demandante devengó durante el último año de servicios la bonificación por servicios, factor que, de conformidad con lo previsto en artículo 1 de la Ley 62 de 1985, se encuentra dentro de los factores que debían incluirse dentro de la base de liquidación para los aportes de los servidores destinatarios de las disposiciones contenidas en la Ley 33 de 1985.
Ahora bien, de acuerdo con la Resolución GNR 205992 del 5 de junio de 2014, que modificó la 237423 del 23 de septiembre de 2013 y reliquidó la pensión de vejez a la demandante, fueron tenidos en cuenta para la liquidación los siguientes factores salariales: asignación básica mensual, prima técnica y bonificación por servicios. De acuerdo con lo expuesto, se encuentra que para el reconocimiento y liquidación de la pensión de Amparo Palacios Cortés, Colpensiones incluyó en el ingreso base de liquidación los factores sobre los cuales, de conformidad con la normativa aplicable debían ser incluidos dentro de la base de liquidación para los aportes y aquellos sobre los cuales efectivamente se efectuaron cotizaciones; por lo que, se encuentra que dicho reconocimiento se hizo de conformidad con las normas aplicables a la situación fáctica, así como el precedente jurisprudencial vigente. 15 Sentencia del 4 de marzo de 2021.
Radicado número 11001-03-25-000-2013-01223-00. Radicado: 25000-23-42-000-2016-03059-01 (3821-2022) Demandante: Amparo Palacios Cortés Finalmente, frente a la alegación del recurso de apelación, según el cual en virtud del principio de favorabilidad y de la fecha de presentación de la demanda (junio de 2016), no era procedente aplicar las reglas establecidas por esta Corporación en sentencia del 28 de agosto de 2018, se advierte que esa decisión se constituye en un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de «todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables» tal y como se dispuso en esa decisión. Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección A, negó las pretensiones de la demanda presentada por Amparo Palacios Cortés contra Colpensiones. 2.5.
Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA, la cual dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.». Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.16 Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 16 En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicado 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014).
Radicado: 25000-23-42-000-2016-03059-01 (3821-2022) Demandante: Amparo Palacios Cortés En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandante. 3.
Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que Amparo Palacios Cortés, no tiene derecho a la reliquidación de su pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, como resolvió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 7 de octubre de 2021 por la Sección Segunda, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda presentada por Amparo Palacios Cortés contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones).
Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.