Radicación: 25 000 23 41 000 2017 01952 01 Demandante: Sergio Manuel Hernández Gamarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veinticinco (25) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 41 000 2017 01952 01 Demandante: SERGIO MANUEL HERNÁNDEZ GAMARRA Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO De manera respetuosa expongo las razones por las cuales disiento parcialmente de lo decidido por la Sala en la sentencia proferida el 6 de marzo de 2025. 1.
La Sala en la referida sentencia concluyó que la caducidad de la acción fiscal no debía contabilizarse únicamente teniendo como extremo inicial la fecha de la liquidación del Convenio Interadministrativo nro. 0867 de 2002, sino que, en tanto los recursos destinados al mismo estaban en entredicho por la suscripción de sub contratos, estos también debían ser objeto de análisis por parte del órgano de control para determinar el uso debido, el cumplimiento de las obligaciones y el resultado obtenido, lo que conllevó a que en el caso no estuviera configurado el fenómeno jurídico de la caducidad, y, dio lugar a revocar la sentencia apelada, posición que comparto. 2.
No obstante, la Sala consideró que “(…) en atención a la especial naturaleza de los procesos de responsabilidad fiscal, se debe devolver el expediente al Tribunal de origen con el propósito de garantizar el derecho fundamental de las partes al debido proceso y a la segunda instancia, Radicación: 25 000 23 41 000 2017 01952 01 Demandante: Sergio Manuel Hernández Gamarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 para que se pronuncie sobre los cargos de nulidad que no fueron objeto de análisis en la sentencia proferida en primera instancia, en atención a que dicha sentencia se centró exclusivamente en la caducidad del proceso de responsabilidad fiscal, sin que el a quo analizara y resolviera los demás fundamentos jurídicos de la demanda, y en atención a que la competencia del ad quem está delimitada por el recurso de alzada”.
Por lo que, no estudió los demás cargos y, dispuso, la devolución del expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que resolviera sobre los que no habían sido objeto de análisis en la sentencia de primera instancia. 3. Mi salvamento radica en manifestar que discrepo de la decisión de la Sala de devolver el expediente al tribunal para que examine los cargos de nulidad que no estudió en la sentencia de primera instancia, por las siguientes razones: 3.1.
La estructuración de un sistema judicial se funda en la necesidad de que existan autoridades que definan las controversias que se suscitan por las relaciones interpersonales de una comunidad al amparo de un sistema jurídico. En tal sentido, lo esperado en tales circunstancias es que la respuesta institucional ofrecida resuelva el fondo de lo que es propuesto, so pena de un desenlace de falta de legitimidad y desequilibrio social que podría dar al traste con todo el andamiaje sobre el cual funciona el Estado Social de Derecho.
Así pues, al proferir sentencia, el juez de instancia se encuentra en la obligación de pronunciarse sobre las pretensiones, las cuales constituyen el objeto del litigio; y, por ende, debe definir si éstas tienen vocación de prosperar o si por el contrario deben estimarse las excepciones. El artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé expresamente dicho deber, así: Radicación: 25 000 23 41 000 2017 01952 01 Demandante: Sergio Manuel Hernández Gamarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 “ARTÍCULO 187.
CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.
En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas. […]” En el evento de que dicha decisión sea recurrida, debe tenerse en cuenta que el artículo 320 del Código General del Proceso, determinó que el fin recurso apelación es que el superior examine la providencia emitida por el a quo, únicamente en relación con los reparos concretos que se ventilen en el respectivo recurso, de modo que, una vez sea efectuado el análisis de los mismos, el fallador de segunda instancia solamente se encuentra habilitado para confirmar, revocar o modificar el proveído impugnado1.
Ahora, una vez esté ejecutoriada la correspondiente sentencia se presenta el fenómeno de cosa juzgada; es decir, a partir de dicho momento se entiende que el litigio quedó resuelto de forma definitiva, por lo que no es posible reabrir un nuevo debate procesal por el mismo objeto, hechos y fundamentos de derecho. Ello, de conformidad con lo previsto por el artículo 189 del CPACA2 sin perjuicio de los recursos extraordinarios que, como es bien sabido, tienen especiales características de procedencia. 1 “Artículo 320.
Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. (…)”. 2 ARTÍCULO 189. EFECTOS DE LA SENTENCIA. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. […]” Radicación: 25 000 23 41 000 2017 01952 01 Demandante: Sergio Manuel Hernández Gamarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 3.2.
Sin perjuicio de lo señalado, el legislador reguló algunos eventos en los cuales lo descrito no tiene lugar y entonces se habilita al juez de segunda instancia para devolver el proceso al a quo a efectos de que se pronuncie sobre aspectos respecto de los cuales omitió la valoración, estos son: (i) cuando no se resuelve sobre una demanda de reconvención o sobre un proceso acumulado, o (ii) cuando se emite una sentencia inhibitoria y el ad quem encuentra que tal decisión no es acertada.
El último de los criterios ha sido desarrollado por la jurisprudencia a partir de la garantía del principio de doble instancia y de la lectura del artículo 280 ibidem, que ordena de manera imperativa a los jueces pronunciarse sobre el objeto del litigio; de manera que, cuando ello no acontece por la producción de un fallo inhibitorio, y tal decisión es revocada en segunda instancia, la orden de devolución se cifra en la necesidad de que la autoridad judicial dirima la discusión de fondo, pues admitir lo contrario supondría no sólo la denegación del derecho de acceso a la administración de justicia y debido proceso, sino el desconocimiento del citado principio. 3.3.
Bajo tal perspectiva, lo que se proscribe o no es admitido es un pronunciamiento que evite el análisis de mérito so pretexto de advertir inadecuadamente un yerro de forma, circunstancia que es la que habilita a retornar el expediente al juez de primera instancia con el fin de que cumpla la orden dispuesta en el artículo 280 del CGP. Sobre el particular, es preciso indicar que, en sentencia del 13 de noviembre de 2014, se dijo3: “(…) En consecuencia, como se profirió en este caso una sentencia inhibitoria injustificada que vulnera el derecho de acceso efectivo a la administración de justicia, la Sala revocará la sentencia apelada y, en su lugar, devolverá la actuación al Tribunal para que ordene al 3 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 13 de noviembre de 2014. Proceso radicado número: 0551 23 31 000 2001 90172 01. Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. Radicación: 25 000 23 41 000 2017 01952 01 Demandante: Sergio Manuel Hernández Gamarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 demandante adecuar la demanda a la acción de reparación directa, formulando las pretensiones declarativas y de condena que corresponden a este tipo de acción. Esta decisión se adopta siguiendo el criterio expresado en la Sentencia de 26 de abril de 2013 (Expediente núm. 2006-01004-01, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), reiterada posteriormente4, en que la Sala sostuvo que en tratándose de recursos de apelación respecto de fallos inhibitorios injustificados, como ocurre en el sub lite, se debe devolver el expediente al a quo para que estudie la demanda que no analizó, pues resolver de fondo la controversia en segunda instancia equivaldría a convertirla en un asunto de única instancia, privando de esta manera a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.” (Subrayas mías).
En lo que hace al primero de los escenarios, debe precisarse que este tiene como fuente el artículo 287 del CGP, el cual parte de una omisión del a quo de resolver sobre parte del objeto del litigio, esto es, carencia de pronunciamiento en relación con un proceso acumulado o de una demanda de reconvención que no obtuvo valoración o análisis de ninguna naturaleza.
Resulta pertinente traer a colación la norma en cita: “Artículo 287. Adición. Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad.
El juez de segunda instancia deberá complementar la sentencia del inferior siempre que la parte perjudicada con la omisión 4 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 13 de noviembre de 2014. Proceso radicado número: 0551 23 31 000 2001 90172 01. Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala.
Radicación: 25 000 23 41 000 2017 01952 01 Demandante: Sergio Manuel Hernández Gamarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 haya apelado; pero si dejó de resolver la demanda de reconvención o la de un proceso acumulado, le devolverá el expediente para que dicte sentencia complementaria.
Los autos solo podrán adicionarse de oficio dentro del término de su ejecutoria, o a solicitud de parte presentada en el mismo término. Dentro del término de ejecutoria de la providencia que resuelva sobre la complementación podrá recurrirse también la providencia principal.” (Subrayas mías). Se sigue de todo lo dicho que la razón que se ha decantado para que proceda una medida tan excepcional como la devolución al tribunal de un proceso consiste en que no exista análisis alguno en relación con la totalidad (fallo inhibitorio) o parte (inciso segundo del artículo 287 del CGP) del objeto del proceso, y en esa medida, siempre que ello tenga, ocurrencia puede el juez de segunda instancia proceder en la manera en que se ha explicado.
En otras palabras, una orden de devolución es del todo atípica o excepcional y por ende sólo puede tener asidero cuando quiera que acontezcan los eventos previstos para ese efecto; lo que, contrario sensu, conduciría a concluir que de no hallarse alguno de esos presupuestos el juez de segunda instancia tendría que emitir sentencia, tal y como lo definen tanto el anotado artículo 287 del CGP, como los artículos 280 y 282 de ese mismo estatuto; o lo que es lo mismo, no podría válidamente devolver el proceso al juez de primera instancia. 3.4.
Bajo dicho contexto, comoquiera que en el caso concreto, la providencia del tribunal fue revocada porque no se había configurado el fenómeno de la caducidad, era obligación de la Sala de Decisión de la Sección Primera de esta Corporación efectuar el estudio de los demás cargos de la demanda que no fueron analizados por el tribunal y, no, proceder a la devolución del proceso al Tribunal Administrativo de Radicación: 25 000 23 41 000 2017 01952 01 Demandante: Sergio Manuel Hernández Gamarra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Cundinamarca, pues no existe ninguna disposición que le reconozca tal atribución. En estos términos dejo expuesto mi salvamento parcial de voto.
Fecha ut supra, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: El presente salvamento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.