11001032500020210034000 — Consejo de Estado

DIG Radicado: 11001-03-25-000-2021-00340-00 (1795-2021 ) Demandante: Martha Lucía Castaño Llanos 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Extensión de Jurisprudencia Radicación: 11001 03 25 000 2021 00340 00 (1795-2021) Demandante: Martha Lucía Castaño Llanos Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Procede la Sala de Conjueces a decidir la solicitud de Extensión de Jurisprudencia de la Sentencia de Unificación Jurisprudencial SUJ-016-CE-S2-2019, proferida el 15 de diciembre de 2020 por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso con radicado No. 73001-2333-000-2017- 00568-01 (5472-2018), presentada por Martha Lucía Castaño Llanos a través de apoderado judicial.

I. SINTESIS DEL CASO La señora Martha Lucía Castaño Llanos solicita que se extiendan a su situación los efectos de la sentencia Unificación Jurisprudencial SUJ-016-CE-S2-2019, proferida el 15 de diciembre de 2020 por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso con radicado No. 73001-2333- 000-2017-00568-01 (5472-2018), de tal manera que se reconozca su derecho a recibir el pago de las diferencias adeudadas por concepto de prima especial de servicios establecida en el artículo 15 de la Ley 4a de 1992 en su condición de Fiscal Delegada ante los Jueces Municipales.

II.

ANTECEDENTES 2.1 La solicitud de extensión de Jurisprudencia El día 19 de marzo de 2021 la señora Castaño Llanos presentó ante la Fiscalía General de la Nación solicitud para que se extiendan los efectos de la sentencia de Unificación Jurisprudencial mencionada, entidad que mediante oficio No. 20215920003481 de 13 de abril de 2021 despachó negativamente lo pretendido, bajo el argumento de que estaba pendiente de resolver una solicitud de aclaración y adición de la providencia invocada.

En consecuencia, pretende de la aplicación de la extensión de los efectos de la sentencia de unificación del 15 de diciembre de 2020 y se ordene a la Nación- Fiscalía General de la Nación, a reconocer y cancelar de manera retroactiva, indexada y con los respectivos intereses, las diferencias adeudadas por concepto DIG 2 de prima especial de servicios como Fiscal delegada ante los jueces municipales, desde el 19 de marzo de 2018 y en adelante hasta su retiro. 2.2 Hechos de la solicitud de extensión de Jurisprudencia Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: • La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, profirió Sentencia de Unificación Jurisprudencial SUJ-016-CE-S2-2019, proferida el 15 de diciembre de 2020, dentro del proceso con radicado No. 73001-2333- 000-2017-00568-01 (5472-2018). • El día 19 de marzo de 2021 la señora Castaño Llanos presentó ante la Fiscalía General de la Nación solicitud para que se extiendan los efectos de la sentencia de Unificación Jurisprudencial mencionada, a fin de que se reconociera la prima especial de servicios con sus consecuentes efectos prestacionales, desde el 1 de julio de 1994, fecha en la que fue vinculada como Fiscal Delegada ante los Juzgados Municipales. • La entidad demandada, mediante oficio No. 20215920003481 de 13 de abril de 2021, despachó negativamente lo pretendido, bajo el argumento de que estaba pendiente de resolver una solicitud de aclaración y adición de la providencia invocada. 2.3 Justificación de la petición de extensión jurisprudencial - normas aplicables.

La sentencia de unificación del Consejo de Estado SUJ-016-CE-S2-2019, proferida el 15 de diciembre de 2020, dentro del proceso con radicado No. 73001-2333-000- 2017-00568-01 (5472-2018) precisó sobre la prima de servicios: «1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta.

En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. 2. La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 3. A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 4.

Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial.

DIG 3 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá́ en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí́ se reconocerá́ hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.

Se precisó que, como en el caso de la sentencia de unificación, la aquí solicitante ostenta el cargo de Fiscal Delegada ante los Juzgados Municipales, pertenece al régimen previsto en el Decreto 53 de 1993 y frente a ella la Fiscalía General omitió realizar el pago de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley de 4a de 1992. 3.- Trámite y oposición a las solicitudes Mediante providencia 28 de febrero de 2023 el despacho ponente dispuso correr traslado de la solicitud de extensión de jurisprudencia a la Nación Fiscalía General de la Nación y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE) por el término de 30 días y poner en conocimiento del trámite al agente de Ministerio Público. 3.1.

Dentro del término previsto para el efecto, la Nación – Fiscalía General de la Nación señaló que la solicitud de extensión de la jurisprudencia se interpuso cuando la sentencia de unificación invocada no estaba ejecutoriada, toda vez que la Fiscalía solicitó la aclaración de la providencia mencionada. Agregó, que pretende la solicitante el pago de la prima especial del 1 de enero al 19 de marzo de 2021, sin tener en cuenta que dicho emolumento ya está siendo cancelado.

Dijo además que no es clara la pretensión del pago de diferencias, ya que no especifica si refiere a las diferencias salariales, prestacionales o a la prima especial como adicional. Adicionalmente, que las situaciones fácticas del caso de la señora Martha Lucía Castaño y Nayibe Lorena Pérez no es la misma. Señaló que desde el año 2003 no se ha descontado a la peticionaria el 30% del valor del salario para pagarlo como prima especial, por lo que las prestaciones sociales se liquidaron con el 100% de su asignación básica.

Frente a la solicitud de concepto por la ANDJE indicó que no se solicitó dado que la sentencia no se encontraba en firme. Para finalizar propuso la prescripción del 29 de marzo de 2018 hacia a través teniendo en cuenta la fecha de presentación de la solicitud de extensión de jurisprudencia. 3.2. Por su parte, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, luego de hacer un análisis de las sentencias de Unificación de 15 de diciembre de 2020 concluyó que en el caso de la señora Castaño Llanos, con fundamento en la información que reposa en el expediente no puede establecerse con certeza si al DIG 4 momento de la solicitud de la extensión de jurisprudencia, el medio de control se encontraba vigente o había caducado.

Solicitó estudiar la caducidad en el sub judice, teniendo en cuenta que la petición de extensión de jurisprudencia fue negada por la Fiscalía mediante oficio de 13 de abril de 2021 y a solicitud ante el Consejo de Estado solo se instauró hasta el 25 de junio de 2021. 3.3. El delegado del Ministerio Público guardó silencio. 4. Alegaciones Posteriormente, mediante auto de 7 de noviembre de 2023, el despacho ponente corrió traslado para alegar de conclusión, oportunidad en las que se recibieron las siguientes intervenciones: Accionante: Reiteró los argumentos de la solicitud.

ANDJE: reiteró que la solicitud de extensión de jurisprudencia se encontraba caducada, toda vez que la entidad accionada negó dicha pretensión con oficio de 13 de abril de 2021, y la petición ante el Consejo de Estado se radicó el 14 de junio de 2021, conforme el registro de Samai. Nación – Fiscalía General de la Nación presentó el escrito de alegatos fuera de término concedido para el efecto.

I. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad en lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política, los artículos 12, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011 y artículo 14 del Acuerdo 80 de 2019, la Sala es competente para pronunciarse lo que en derecho corresponda acerca de la solicitud de Extensión de Jurisprudencia de la referencia. Problema Jurídico Corresponde a la Sala establecer si, en este caso, es posible, o no, extender a la solicitante los efectos de la sentencia de unificación SUJ-016-CE-S2-2019, proferida el 15 de diciembre de 2020, dentro del proceso con radicado No. 73001-2333-000- 2017-00568-01 (5472-2018).

Para el efecto, se expondrán algunas consideraciones generales sobre el mecanismo de extensión de jurisprudencia y los elementos que se exigen para su procedencia, a partir de lo cual se resolverá el caso concreto. 2. Generalidades del mecanismo de extensión jurisprudencia DIG 5 3.1. La figura de la extensión de jurisprudencia se introdujo en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011 en sus artículos 10, 102, 269 y 270, subrogados por los artículos 17 y 77 de la Ley 2080 de 2021, como un mecanismo que permite, de un lado, garantizar la aplicación uniforme del derecho por parte de la administración pública y, del otro, reducir la excesiva e innecesaria litigiosidad con los consecuentes efectos en materia de congestión judicial.

Así, se trata de una herramienta que permite extender los efectos de una sentencia de unificación en la que el Consejo de Estado haya dispuesto el reconocimiento de un derecho, a casos que guarden la misma identidad fáctica y jurídica. 3.2. Tal y como lo ha entendido la jurisprudencia de esta Corporación, este procedimiento fue previsto en dos etapas; la primera, que se encuentra regulada en el artículo 102 del CPACA, en la cual el peticionario acude de manera previa a la autoridad administrativa para solicitar la extensión de los efectos de la sentencia de unificación de que se trate, con lo cual se busca que “las personas puedan acceder de manera directa, pronta y eficaz ante la Administración Pública para que sea ésta la que, en armonía con las decisiones judiciales que se han tornado en casos idénticos, pueda resolver, en igual forma, los que se presenten ante e/la, lo cual, a la postre, redunda en menor litigiosidad y descongestión judicial” Esta fase se fundamenta en “el deber que tiene la administración de resolver y aplicar las normas en forma homogénea, “cuando los fundamentos jurídicos y fácticos presentados en el escrito de la solicitud y en la sentencia cuya extensión se persigue son idénticos.", sin que se “generen debates jurídicos adicionales a los resueltos en la sentencia unificadora”.

Y una segunda, que tiene lugar en sede judicial y que se encuentra regulada en el artículo 269 del CPACA, etapa que solo se activa ante la negativa de la administración o su silencio. En ella, el solicitante eleva la misma petición, pero esta vez, ante el Consejo de Estado, cuya competencia se limita a establecer si se trata de una sentencia de unificación, si ella puede ser extendida a otra situación” por haber reconocido un derecho subjetivo y si, en efecto, se trata de un caso análogo que se enmarque en el supuesto unificado. 3.3.

Ahora bien, dadas sus particulares característicos, la solicitud de extensión de jurisprudencia no se tramita como un proceso judicial ni constituye propiamente una demanda, sino que tiene las características de una petición judicial que da inicio a un trámite de carácter especial y sumario. Como lo ha dicho el Consejo de Estado, se trata de un “trámite previo y optativo a la presentación de una demanda, esto por cuanto su interposición. i) no es obligatoria; ii) suspende la caducidad y iii) habilita al interesado a demandar en el evento que sea negada la extensión de efectos de una sentencia” Si bien esta característica tiene como efecto que esta solicitud esté exenta de los rigorismos propios de una demanda, para que el mecanismo de extensión de jurisprudencia sea utilizado de manera razonable es necesario exigir el cumplimiento de unos requisitos mínimos de procedencia que se refieren, fundamentalmente, a los siguientes aspectos: DIG 6 I. La presentación de un escrito razonado donde se indique con claridad cuál es la sentencia de unificación en la que se funda la solicitud — siendo aconsejable que se adjunte copia de la misma— y el por qué se considera que la parte solicitante se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho de aquél a quien se le reconoció un derecho en la providencia de unificación;

II. El aporte de la prueba de que, en efecto, se elevó solicitud previa ante la administración en ese mismo sentido y que esta contestó de forma negativa o guardó silencio; III. Estar acompañada de las pruebas que pretenda hacer valer, y IV. Haberla presentado dentro de los treinta (30) días siguientes a la respuesta negativa total o parcial de la entidad o, en su defecto, al silencio de la misma.

Para la contabilización de este término, debe tenerse en cuenta que, de conformidad con lo reglado en el artículo 614 del Código General del Proceso (CGP), si la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado informa a la autoridad respectiva que rendirá concepto sobre la solicitud de extensión, los treinta (30) días de que trata el artículo 102 del CPACA comenzarán a contarse vencidos los veinte (20) días que tiene la ANDJE para la presentación del concepto respectivo.

Además, una lectura armónica de los artículos 102 y 269 del CPACA exige que la solicitud se presente antes de que ocurra la caducidad de la pretensión judicial. 3.4. Establecido el cumplimiento de esas formalidades, corresponderá entonces al juez adoptar la decisión que corresponda, teniendo presente que su prosperidad estará supeditada a que, como atrás se indicó, se logre determinar que el derecho reconocido en la sentencia de unificación puede ser extendido a un caso que resulta análogo al del supuesto unificado.

Respecto de las modificaciones efectuadas por la Ley 2080 de 2021 a la Ley 1437 de 2011 y concretamente en cuanto a la aplicación de las modificaciones dispuestas en la mencionada Ley 2080, resulta pertinente mencionar lo dispuesto por el legislador en el artículo 86 de dicha ley, en el cual se dispuso: “las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.” Bajo estos fundamentos jurídicos y habiéndose iniciado el trámite de la solicitud de Extensión de Jurisprudencia en vigencia de la Ley 1437 de 2011, dirá esta Sala de Conjueces que, a la presente solicitud, le es aplicable lo dispuesto en la Ley 2080 de 2021. 4.

Cuestión previa La ANDJE adujo en su escrito de contestación que como la solicitud de extensión de jurisprudencia se presentó ante el Consejo de Estado resulta extemporánea, pues la respuesta de la Fiscalía General de la Nación se efectuó el 13 de abril de DIG 7 2021, y la petición ante esta corporación se radicó solo hasta el 25 de junio siguiente, esto es, fuera de los 30 días previsto en la norma para el efecto.

Verificadas las pruebas allegadas al proceso y el acta de reparto del presente asunto, advierte la Sala que mediante oficio de 13 de abril de 2021 la Fiscalía negó la petición de extensión de jurisprudencia impetrada por la señora Martha Castaño, por las razones dichas, y la radicación de dicha solicitud ante esta corporación se realizó el 14 de junio de 2021.

Sin embargo, no obra en el expediente constancia de notificación del acto emitido por la Fiscalía, desconociéndose en consecuencia la fecha en la que la demandante tuvo conocimiento de la negativa de la entidad. En ese sentido, dada la falta de prueba al respecto, se tendrá como fecha de notificación por conducta concluyente la de radicación de la solicitud ante esta Corporación (14 de junio de 2021).

Así las cosas, no se configura la extemporaneidad de la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por la señora Martha Lucía Castaño. 5. Cumplimiento de los presupuestos para el caso concreto. Encuentra la Sala que la sentencia de unificación SUJ-016-CE-S2-2019, proferida el 15 de diciembre de 2020, dentro del proceso con radicado No. 73001-2333-000- 2017-00568-01 (5472-2018) fue catalogada como de Unificación Jurisprudencial por la Sección – Sala de Conjueces.

De otra parte, se advierte que la solicitud de extensión de jurisprudencia analizada se acompañó de la constancia del requerimiento previo del 19 de marzo de 2021 presentado ante a la Fiscalía General de la Nación. De igual manera, en el plenario obra la respuesta a la solicitud, es decir, el acto administrativo contenido en el oficio 20215920003481 de 13 de abril de 2021, en la que se precisó que contra dicha providencia se solicitó la aclaración y adición, la que a la fecha de esa contestación no había sido resuelta por el Consejo de Estado. 5.1.

Identificación de la sentencia de unificación cuya extensión se solicita. Se trata de la Sentencia de Unificación SUJ-016-CE-S2-2019, proferida el 15 de diciembre de 2020, dentro del proceso con radicado No. 73001-2333-000-2017- 00568-01 (5472-2018), promovida por Nayibe Lorena Pérez Castro contra la Nación – Fiscalía General de la Nación. Se expone en la mencionada sentencia: “SEGUNDO. UNIFICAR JURISPRUDENCIA respecto a la prima especial de que trata el artículo 14 de la ley 4ª de 1992 y su reconocimiento a aquellos Fiscales que acogieron al régimen salarial del Decreto 53 de 1993 o que se hayan vinculado de manera posterior a la entidad, en los siguientes términos: 1.

La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. DIG 8 2. La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 3.

A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 4.

Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá́ en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí́ se reconocerá́ hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. Conforme a lo definido en la sentencia de unificación cuya extensión se solicita, quedó plenamente definido que, en materia de la prima especial, el 30% es una adición al salario, que las prestaciones sociales deben liquidarse sobre el 100% del salario y que la prima especial no constituye factor salarial, excepto para la cotización de pensión. 5.2.

Comprobación de la situación fáctica y jurídica de que trata el artículo 269 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 77. En el sub judice se encuentra acreditado que la señora Martha Lucía Castaño se vinculó a la Fiscalía General de la Nación como fiscal delegada ante los jueces municipales, desde el 1 de julio de 1994.

De acuerdo con la constancia de servicios prestados de la entidad, expedida el 18 de marzo de 2021, hasta fecha la demandante se venía desempeñando el mismo cargo. De lo anterior se concluye que la solicitante es beneficiaria de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 al haberse incorporado a la Fiscalía el 1 de julio de 1994 como Fiscal Delegada, es decir, de forma posterior a la entrada en vigencia de la Ley 53 de 1993, lo que significa que le asiste el derecho a que le sean extendidos los efectos de la sentencia de unificación mencionada.

La liquidación de la condena in genere, como lo dispone el inciso 5º del artículo 269 de la Ley 1437 de 2011, se sujetará a los siguientes parámetros: a) el pago de la prima especial correspondiente al 30% del salario y/o asignación básica, sin que en ningún caso se supere el tope legal establecido para el cargo; b) La cantidad líquida de dinero se ajustará tomando como base el índice de Precios al Consumidor tal como lo dispone el inciso último del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011; c) La cantidad líquida devengará intereses moratorios a partir de la ejecutoria de esta providencia en los términos del artículo 192 inciso 3º en concordancia con el artículo 195 numeral 4º de la Ley 1437 de 2011 9; d) De la condena se hará la deducción DIG 9 de los valores por concepto de seguridad social corresponden al solicitante, sin embargo se ordenará que la Fiscalía General haga los aportes para pensión desde la fecha de vinculación del solicitante al cargo de fiscal delegada ante los juzgados municipales. 5.3.

De la prescripción De acuerdo con la solicitud de extensión de jurisprudencia y las pruebas obrantes en el expediente, se advierte que la señora Martha Lucía Castaño Llanos solo reclamó ante la Fiscalía General el reconocimiento y pago de la prima especial a través de la petición de 19 de marzo de 2021, en la que requirió la extensión de la sentencia de unificación de 15 de diciembre de 2020, motivo por el cual se declarará la prescripción extintiva de las diferencias salariales y prestacionales causadas con anterioridad al 19 de marzo de 2018.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. EXTENDER los efectos de la sentencia de unificación de 15 de diciembre de 2020, proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, con ponencia del Conjuez Oscar Iván Rincón Córdoba dentro del expediente No. 73001-23-33-000-2017-00568-01(5472-18) SUJ-023-CE-S22020, al caso concreto en estudio, conforme a lo expuesto en la parte la motiva de esta decisión. Entiéndase incluido en el presente fallo, el auto aclaratorio de la misma Sala de Conjueces.

SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la Fiscalía General de la Nación, reconocer y pagar a la solicitante Martha Lucía Castaño Llanos como Fiscal Delegada ante los Jueces Municipales el REAJUSTE SALARIAL que corresponda al 30% del salario básico mensual por concepto de prima especial, desde el 19 de marzo de 2018, por prescripción extintiva, y hasta cuando ocupe el cargo, si no lo hubiere hecho ya.

TERCERO. La liquidación de la condena aquí impuesta deberá realizarse conforme los parámetros indicados en la parte motiva de esta providencia. Infórmese al solicitante que cuenta con el término de 30 días, a partir de esta decisión para iniciar el incidente de liquidación de que trata el artículo 269, numeral 6 del CPACA, subrogado por el artículo 77 de la Ley 2080 de 2021.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de Conjueces en sesión de la fecha. DIG 10 Firmado electrónicamente JOSÉ ASCENSIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Conjuez ponente Firmado electrónicamente JUAN ANTONIO BARRERO BERARDINELLI Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.