CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Bogotá D. C., cinco (05) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Expediente N° 410012333000201600129-02 Número interno: 2702-2021 Demandante: Horacio García Cuellar Demandado: Nación – Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho PRIMA MENSUAL SIN CARÁCTER SALARIAL (Art. 14 de la Ley 4ª de 1992) Corresponde a la Sala de Conjueces decidir el recurso de apelación interpuesto por las partes, contra la sentencia proferida el 9 de abril de 2021 y corregida mediante providencia del 17 de junio de 2021 por el Tribunal Administrativo del Huila- Sala de Conjueces, que decidió, (i) declarar probada de oficio la excepción de prescripción trienal de los derechos laborales, respecto de las sumas causadas con anterioridad al 18 de julio de 2011;
(ii) declarar la nulidad del Oficio DESAJN14-3078 del 31 de julio de 2014 y la Resolución No. 3795 del 12 de junio de 2015 (iii) Condenar a la Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a reliquidar y pagar seguridad social en salud y pensión del doctor Horacio García Cuellar, causadas a partir del 18 de julio de 2011 hasta el 17 de diciembre de 2015, por efectos de la prescripción, teniéndose en cuenta para el asunto como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual; iv) reconocer y pagar al demandante por los periodos antes señalados, la prima especial mensual de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, sin carácter salarial, en cuantía equivalente al 30% de la asignación básica mensual.
ANTECEDENTES LA DEMANDA Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por HORACIO GARCÍA CUELLAR en contra de la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, presentada el día 11 de marzo de 2016, tendiente a declarar la nulidad del Oficio DESAJN14-3078 del 31 de junio de 2014, que resuelve no acceder a la petición del actor, proferido por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva; y de la Resolución No. 3795 del 12 de junio de 2015 que resolvió el recurso de apelación y confirmó el anterior oficio.
A título de restablecimiento del derecho solicitó: “(…) SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, la NACIÓN- RAMA JUDICIAL- CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA- DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, reliquide, reconozca y pague al Doctor HORACIO GARCÍA CUELLAR, desde el 9 del mes de junio del año 2003 y hasta el momento en que por razón del cargo y periodos laborales el convocante tenga derecho al pago de la prima especial de servicios, todas sus prestaciones sociales, salariales y laborales, prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados y demás prestaciones, emolumentos y derechos laborales, que se pueden ver incididos y que en el futuro se establezcan y causen, teniendo como base para la liquidación el 100% de su remuneración básica mensual legal, incluyendo en la base de liquidación, con carácter salarial el 30% de la asignación básica mensual, tomada como prima especial de servicios.
TERCERA: Que igualmente a título de restablecimiento del derecho, la Rama Judicial reconozca y pague al convocante desde el 09 del mes de junio del año 2003 y hasta el momento en que por razón del cargo y periodos laborales el convocante tenga derecho al pago de la prima especial de servicios, el valor de las diferencias salariales y prestacionales que resulten de la reliquidación de todas sus prestaciones sociales y laborales, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados y demás prestaciones, emolumentos y derechos laborales que se puedan ver incididos y que en el futuro se establezcan y causen, teniendo en cuenta el 30% de la prima especial de servicios, la cual es factor salarial.
CUARTA: Que a título de restablecimiento del derecho, la convocada reconozca y pague al convocante, desde el 09 del mes de junio del año 2003 por los periodos laborados y hasta el momento en que por razón del cargo el convocante tenga derecho al pago de la prima especial de servicios, el 30% de su asignación básica mensual la cual le fue dejada de pagar por haberse tomado su valor como una prima especial de servicios.
(…)” Igualmente pidió que las sumas que resultaren a favor debían ser indexadas, se cancelaran los intereses moratorios y se condene en costas y agencias en derecho.
HECHOS 1.2.1. Indicó que el demandante está vinculado a la Rama Judicial desde el 9 de junio de 2003, ejerciendo el cargo de juez. 1.2.2. Señaló que desde la fecha de su vinculación se le pagaron las cesantías parciales, primas de navidad, de servicios y de vacaciones, además de la bonificación por servicios, sin reconocer el 30% del sueldo básico, porque se consideró erróneamente que ese porcentaje, según la Ley 4 de 1992 constituía prima especial de servicios, que no era factor salarial y que por tanto, no era base de liquidación de dichas prestaciones sociales. 1.2.3.
Sostuvo que la Rama Judicial, a través de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Neiva, durante todo el tiempo en el cual estuvo vinculado, procedió a reconocerle y pagarle las primas de servicios, de navidad, vacaciones, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados y cesantías parciales, sin incluir como factor salarial el 30% que le corresponde por prima especial, la cual se paga en forma mensual.
1.3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Como normas vulneradas citó los artículos 25 y 53 de la Constitución Política, artículos 2, 14 de la Ley 4 de 1992 y numeral 7 del artículo 152 de la Ley 270 de 1996. Para comenzar, consideró que conforme al numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, se distribuyó la competencia para establecer y determinar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, por lo que el Congreso de la República mediante la Ley 4 de 1992, estableció los criterios objetivos y principios generales, a los que debe sujetarse al gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, fijando en el artículo 2 de dicha disposición que no se podrán desmejorar en ningún caso los salarios y prestaciones y, que el salario siempre deberá ser proporcional a la calidad y cantidad del trabajo, en aplicación de los principios de progresividad.
Indicó que en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, se creó por el Congreso, entre otras autoridades judiciales, para los jueces y magistrados, la prima especial sin carácter salarial, que el gobierno debí reglamentar, sin ser inferior al 30%, ni superior al 60% de la remuneración básica mensual. Señaló que los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, reglamentó la prima especial sin carácter salarial prevista en el art. 14 de la Ley 4 de 1992, estableciendo que esta sería un 30% del salario básico del funcionario, con lo cual tomó el porcentaje mencionado de la remuneración mensual para darle el título de prima, por lo que despojó de los efectos salariales al 30% del sueldo básico.
Concluyó que, la Rama Judicial a través de los actos administrativos atacados, que niegan la reliquidación de prestaciones al demandante, incluyendo el 30% de la remuneración básica, que tiene como prima, quebrantan manifiestamente el art. 53 de la Constitución Política, en cuanto desmejoran y reducen claramente su salario y prestaciones, desconociendo los principios de progresividad, remuneración vital y móvil proporcional al trabajo y el de prohibición de reducir sus garantías mínimas laborales.
2. TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA 2.1. La demanda fue presentada por el demandante por intermedio de apoderado, el 11 de marzo de 2016. 2.2. Mediante providencia de 31 de marzo de 2016, el Tribunal Administrativo del Huila manifestó el impedimento de los Magistrados del Tribunal y fue aceptado por el Consejo de Estado, Sección Segunda, a través de proveído del 26 de mayo de 2016. 2.3.
La presidencia del Tribunal Administrativo del Huila realizó el sorteo de Conjueces, como consta en acta del 14 de septiembre de 2016. 2.4. Mediante auto del 27 de octubre de 2016, el Tribunal Administrativo del Huila, admitió la demanda, ordenó las notificaciones de ley y reconoció personería adjetiva a la apoderada de la parte demandante. 3.LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada solicita el rechazo de las pretensiones ya que, la prima especial sin carácter salarial establecida por el Gobierno Nacional a través de los decretos salariales, entre otros para, los magistrados y jueces de la República, tiene sustento legal en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y no contradicen los mandatos constitucionales, dado que la propia Constitución faculta a legislador para regular el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, de ahí que tenga la libertad para establecer que determinadas prestaciones sociales se liquiden sin consideración al monto total del salario, es decir, que cierta parte del salario no constituya factor para ciertos eventos, como es el caso de la “prima especial de servicios”.
Así mismo, indicó que la Dirección Seccional de Administración Judicial como autoridad administrativa no tiene la facultad para interpretar las leyes e inaplicarlas, en razón a que son los jueces en sus respectivos fueros, a través de sus sentencias los que tiene tal facultad, a diferencia de la autoridad administrativa que únicamente está sometida a su imperio y debe darle estricto cumplimiento.
Concluyó, que no es viable efectuar la reliquidación y pago de las diferencias surgidas de la aplicación de la Ley 4 de 1992 y los Decretos salariales anuales, pues de hacerlo, implicaría desacatar el ordenamiento legal vigente, toda vez que mediante las facultades conferidas por la mencionada ley, el Gobierno Nacional está expresamente facultado para expedir los decretos salariales teniendo la potestad de determinar que el 30% de la remuneración mensual sea considerada prima especial sin carácter salarial advirtiendo que la expresión “sin carácter salarial”, y por tanto no contradice los mandatos constitucionales y legales, situación que la sentencia del Consejo de Estado no modifica al declarar la nulidad del artículo 7ª del Decreto 618 de 2007, pues los efectos de la declaratoria de nulidad son hacia futuro.
Finalmente propuso las excepciones de ausencia de causa petendi, inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido e innominada. Tramitadas cada una de las etapas procesales en la primera instancia, el Tribunal Administrativo del Huila, profirió sentencia de primera instancia. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo del Huila- Sala de Conjueces, en la sentencia del día 9 de abril de 2021, corregida mediante providencia del 17 de junio de 2021, decidió declarar probada de oficio la excepción de prescripción trienal de los derechos laborales causados con anterioridad al 18 de julio de 2011, declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y, a título de restablecimiento del derecho dispuso: “QUINTO: CONDENAR en consecuencia, a la Nación - Rama Judicial -Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a: a).
Reliquidar y pagar seguridad social en salud y pensión del doctor HORACIO GARCÍA CUELLAR, causadas a partir del 18 de julio de 2011 hasta el 17 de diciembre de 2015, por efectos de la prescripción, teniéndose en cuenta para el asunto como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, incluyendo el 30% que hasta ahora se ha tenido como prima especial. b).
Reconocer y pagar al demandante por los periodos antes señalados, la prima especial mensual de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, sin carácter salarial, en cuantía equivalente al 30% de la asignación básica mensual, teniéndola como un agregado o valor adicional sobre la misma, y no como parte integrante como hasta el momento lo ha hecho.
(…) QUINTO (sic): Se condena a la parte demandada – Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a pagar a favor de la parte demandante las costas del proceso. Para tal efecto, se fija como agencias en derecho el valor equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la ejecutoria de la presente sentencia. Por la Secretaría se liquidarán las demás. (…)”.
EL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA -La parte demandante: La parte demandante interpuso recurso de apelación en el cual señaló que “No obstante lo anterior, presumo que por error de la sala, de manera equivocada al acceder al Petitum de la misma y una vez declarada la prescripción trienal, establece cómo extremos final el año 2015, lo cual no acompasa con la realidad, toda vez que el Doctor García Cuellar se encuentra aun laborando como juez de la República, debiéndose en consecuencia adicionar y o corregir el fallo en este sentido, además; porque en un aparte de la sentencia se establece el extremo final hasta el año 2014 y en otros hasta el año 2015, cuando lo correcto debió ser, conforme el petitum de la demanda, esto es, hasta la fecha que permanezca en el cargo”. -La parte demandada: La parte demandada formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual trajo a colación la sentencia de unificación del Consejo de Estado SUJ-016-CE-S2-2019 en la que se consideró que en aplicación de los decretos anuales de salario, la administración equivocadamente tuvo al 30% del salario como la prima especial sin carácter salarial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y, por tanto, liquidó prestaciones sociales y emolumentos laborales sobre el 70% de la remuneración. Igualmente, señaló que los jueces de la República tienen derecho al reconocimiento y pago de: i) las diferencias causadas por concepto de reliquidación de prestaciones sociales y laborales con la base en el 100% del salario básico mensual; y, ii) el 30% adicional, calculado sobre el 100% del salario básico, por concepto de prima especial del artículo 14 Ley 4ª de 1992, sin carácter salarial.
Además, indicó que frente a la prescripción en el numeral 5 de las reglas jurisprudenciales, precisó la sentencia de unificación en mención: “Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso, la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969”.
Por consiguiente, para el reconocimiento de la reliquidación de prestaciones y la prima especial adicional del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, se debe aplicar la prescripción trienal, teniendo como fecha de exigibilidad del derecho, esto es, desde la entrada en vigencia de la referida Ley 4 o desde la de la vinculación al cargo de juez, si fue posterior, prescripción que se interrumpe con la solicitud presentada ante la administración y hay lugar a reconocer los 3 últimos años anteriores a la petición. Así mismo, adujo que “la entidad seguirá adelante con el recurso de apelación ante el superior, con el propósito que la condena recaiga en contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público quien es el ente encargado de apropiar el presupuesto para el pago de la sentencia objeto de alzada”.
Finalmente, frente a la condena en costas, solicitó que las misma sean denegadas teniendo en cuenta que solo habrá lugar a dicha condena cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (C. P. Jorge Octavio Ramírez). CE Sección Cuarta, Sentencia 76001233300020120043001 (21873), Abr. 05/18; en el presente asunto, no obra en el expediente prueba sumaria que demuestre su causación. El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 17 de junio de 2021.
6. TRÁMITE PROCESAL EN LA SEGUNDA INSTANCIA 6.1. Mediante providencia de 11 de noviembre de 2021, los Magistrados de la Sección Segunda- Subsección A del Consejo de Estado, se declararon impedidos para resolver el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia proferida el 9 de abril de 2021, y corregida mediante providencia del 17 de junio de 2021, por el Tribunal Administrativo del Huila. 6.2.
La Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, mediante auto del 31 de marzo de 2022, declaró fundado el impedimento manifestado por sus homólogos, y dispuso, en consecuencia, el sorteo de Conjueces, el cual se efectuó el 31 de mayo de 2022. 6.3. Mediante auto del 12 de septiembre de 2022, fue aceptado el impedimento manifestado por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 6.4.
El recurso de apelación fue admitido, mediante auto de 1 de noviembre de 2022, proferido por la Conjuez Ponente. 6.5. Mediante auto del 11 de abril de 2023, se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA 7.1. Las partes no alegaron de conclusión. 7.2.
El Ministerio Público no intervino en el proceso.
8. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, modificado por la Ley 1564 de 2012, art. 615, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Conforme a lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación, sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
Habiéndose aceptado el impedimento manifestado por los Señores Consejeros de la Sección Segunda, la competencia para conocer del asunto de la referencia corresponde a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda. Surtido el trámite procesal en segunda instancia, el proceso fue recibido en el despacho del Conjuez Ponente, para fallo, el 23 de octubre de 2023 El problema jurídico En esencia el debate jurídico en ese caso gira en torno a la pregunta: ¿tiene derecho HORACIO GARCÍA CUELLAR al reajuste de sus salarios y de sus prestaciones sociales, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada (el cual tuvo como base para su liquidación el 70% del salario básico mensual), y el valor que resultaría de reconocerle tanto el salario como las prestaciones sociales, tomando como base de liquidación el salario básico más la prima especial de servicios? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? De conformidad con los argumentos expuestos en los recursos de apelación, en el presente asunto se deben definir lo relacionado con la prescripción del derecho reclamado, la fecha hasta la cual se hace efectivo el reconocimiento y si hay lugar a confirmar las costas de primera instancia. 3.- La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden expositivo: en primer lugar, se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y en segundo lugar, se abordará el caso concreto.
La jurisprudencia vigente En este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no están sometidos al límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969… 8.
La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha. Como precisó después esta misma Corporación, “esta prima mensual sin carácter salarial, denominada en esta jurisprudencia como prima especial de servicios, está consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992.
Cinco años antes, el Consejo de Estado había declarado la nulidad de varios decretos del Gobierno Nacional que año a año regulaban el tema, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada dentro del proceso radicado con el número 11001032500020070008700 (1686-07); esta sentencia recae sobre varios actos generales y, en consecuencia, se equipara en sus efectos a una sentencia de nulidad por inconstitucionalidad, que tiene efectos ex nunc, o sea desde ahora en adelante, hacia futuro.
Expresado en otros términos, esta sentencia no tiene efectos retroactivos y no afecta situaciones particulares anteriores, reguladas por actos administrativos que se sujetan entonces al principio de presunción de legalidad y que quedan en pie, pero, al haber desaparecido los fundamentos de derecho que les sirvieron de soporte, son susceptibles de ser demandados ante el juez contencioso, siempre y cuando no haya operado la prescripción trienal de los derechos.
Así las cosas, como bien lo señala la sentencia de unificación del 2019, aquí transcrita, para el conteo de la prescripción de esta prima mensual del art. 14 de la Ley 4ª de 1992 ‘se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás’.
Ahora bien, estando ya indiscutido el derecho en ciernes, el Gobierno Nacional debería en forma inmediata adoptar los mecanismos para presupuestar y transferir a la rama judicial los recursos para pagar dicha prima mensual, sin esperar que lo demanden caso por caso, juez por juez (más los otros servidores públicos a quienes se extiende este derecho)”.
De otro lado, para mayor claridad, y con carácter didáctico, los siguientes dos cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para establecer su impacto sobre el ingreso mensual y su impacto sobre las prestaciones sociales. El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 2018, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.
En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. Por último, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora.
Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.
Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Por tanto los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. El caso concreto Probado está en el expediente, respecto del doctor HORACIO GARCÍA CUELLAR: Que se ha desempeñado en el cargo de juez de la República, así: juez promiscuo municipal de Suaza desde el 9 de junio de 2003 al 8 de junio de 2005; juez promiscuo municipal de Tello del 22 de enero de 2007 al 18 de diciembre de 2007; juez penal municipal de Neiva del 19 de diciembre de 2007 al 31 de diciembre de 2007; juez municipal de conocimiento de Neiva del 01 de enero de 2008 al 10 de enero de 2008; juez promiscuo municipal de Campoalegre- Huila del 1 de noviembre de 2011 al 9 de enero de 2012; juez 2 penal para adolescentes de Neiva del 10 de enero de 2012 al 3 de febrero de 2012; juez promiscuo municipal de Campoalegre- Huila del 4 de febrero de 2012 al 2 de febrero de 2014; juez 2 penal municipal de garantías de Neiva del 3 de febrero de 2014 hasta el 19 de diciembre de 2014; juez 1 promiscuo municipal de Campoalegre- Huila del 20 de diciembre de 2014 hasta el 1 de marzo de 2015; juez 6 penal municipal de conocimiento de Neiva del 2 de marzo de 2015 hasta el 20 de julio de 2015; y juez 1 promiscuo municipal de Campoalegre – Huila del 21 de julio de 2015 al 17 de diciembre de 2015.
Que ha percibido desde un principio la remuneración mensual y las prestaciones sociales por montos inferiores a los que tiene derecho, ya que la Administración ha restado la prima especial de servicios del 100% del salario, lo que arroja un 70% de éste, y sobre ese 70% ha venido liquidando tanto el salario como las prestaciones sociales. Que el día 18 de julio de 2014, según se lee en el expediente, solicitó el reajuste salarial resultante de considerar la prima especial de servicios como un 30% adicional al salario y la reliquidación de las prestaciones sociales a partir de esta premisa.
Mediante Oficio DESAJN14-3078 del 31 de julio de 2014, expedida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva negó lo pretendido por el actor. Por Resolución No. 3795 del 12 de junio de 2015, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial confirmó en todas sus partes, el anterior acto administrativo. De conformidad con los hechos y la argumentación expuesta, se concluye: Primero, HORACIO GARCÍA CUELLAR tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como bien lo señaló el a quo.
Segundo, HORACIO GARCÍA CUELLAR tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales, como lo señaló el a quo.
Tercero, frente al fenómeno jurídico de la prescripción, es del caso recordar que la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado señaló: “Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.” Así mismo la sentencia de unificación en cita señalo: “Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 -acogidos al Decreto 57 de 1993- se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de ·1992. es decir. a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 199343.
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” Conforme a lo expuesto, la parte demandante tiene derecho a que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, desde el día 18 de julio de 2011, o sea tres años atrás de la fecha en que solicitó el reajuste de sus prestaciones sociales y salariales, debido a la prescripción trienal y hasta el 17 de diciembre de 2015 (día en que se desempeñó como juez de la República), conforme a lo probado en el expediente, esto es la certificación expedida por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Neiva, la cual fue aportada con el escrito de demanda – fls. 71-72, por lo que no le asiste razón a la parte actora de que el demandante sigue activo en el servicio, ya que no allegó prueba alguna que soporte dicha afirmación. Recuérdese que la petición de la prima especial de servicios no vino a hacerla sino hasta el 18 de julio de 2014; y a partir de esta fecha se cuentan los tres años hacia atrás para efectos de la prescripción. Lo anterior de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y con la sentencia de unificación citada, como lo señaló el a quo en la corrección de la sentencia de primera instancia. Por otro lado, la prescripción no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor del accionante, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que presta sus servicios laborales al Estado, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial, por lo que en dicho sentido será modificada la sentencia. Cuarto, frente a lo señalado por la entidad demandada en el recurso de alzada de que la entidad llamada a responder por la condena impuesta es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Sala advierte que no le asiste razón, pues conforme a las pruebas obrantes en el proceso el demandante se desempeñó como juez de la República con vinculación legal y reglamentaria con la Rama Judicial, la cual reconoció y pagó la prima especial de servicios, prestación que en el proceso de la referencia es objeto del respectivo reajuste.
Así mismo, quien expidió los actos administrativos demandados, fue la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por lo que la entidad llamada a responder en el presente caso no es otra que la Rama Judicial representada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, conforme lo dispuesto en el artículo 159 del CPACA. Quinto, las diferencias porcentuales reconocidas serán indexadas tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor certificada por el DANE, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A., modificado por el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a saber: ÍNDICE FINAL R = R.H. x -------------------- ÍNDICE INICIAL En esta fórmula el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por el actor por concepto de la bonificación por compensación desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, por el guarismo que resulte de tomar el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia, y dividirlo luego por el índice inicial que es el vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas.
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, esta fórmula se aplicará separadamente, mes a mes, comenzando desde la fecha de su causación. Sexto, finalmente respecto del recurso de apelación de que no se condene en costas a la entidad demandada, se tiene que el concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho, los llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo gastos ordinarios del proceso y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y de secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. Ahora, siguiendo los derroteros de la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, respecto de las costas y agencias en derechos, de conformidad con lo señalado por el Consejo de Estado, la Ley 1437 de 2011 no impone la condena en costas de manera automática frente a aquel que resulte vencido en el litigio, sino que da la posibilidad al funcionario judicial de pronunciarse sobre estas teniendo en cuenta la conducta de las partes.
Su carga, entonces, debe entenderse como el resultado de observar conductas temerarias, de mala fe y de la existencia de pruebas en el proceso sobre la causación de gastos y costas, que deberán ser ponderadas por el juez. Por lo anterior, la Sala revocará la decisión de la condena en costas y agencias en derecho de primera instancia, en la medida en que no se avizora conducta temeraria o de mala fe de las partes.
Igualmente, atendiendo esa orientación y de conformidad con lo previsto en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, en el presente caso no hay lugar a imponer condena en costas de segunda instancia, pues ninguna de las partes intervino en esta instancia y los recursos de apelación prosperaron parcialmente. Además, no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la parte condenada.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. - CONFIRMAR parcialmente la sentencia del 9 de abril de 2021, y corregida mediante providencia del 17 de junio de 2021, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Huila – Sala de Conjueces accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Horacio García Cuellar en contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
SEGUNDO. - ADICIONAR la sentencia apelada en el sentido de estarse a lo dispuesto en la sentencia de Unificación Jurisprudencial del Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces del 2 de septiembre de 2019 (Ponente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, Exp. 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18)CE-SUJ-016-S2-19, Actor: JOAQUÍN VEGA PÉREZ) [entiéndase incluido el auto de la misma Sala de Conjueces del 7 de octubre de 2019 que la aclaró parcialmente y la corrigió], de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. TERCERO.- MODIFICAR el numeral quinto, literal a) de la corrección de la sentencia apelada en el sentido de ORDENAR el pago de las diferencias correspondientes a las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, teniendo en cuenta la prima especial referida, sin aplicar prescripción, en relación con dicha obligación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. CUARTO.- REVOCAR el numeral quinto (sic) de la sentencia impugnada, y en su lugar no condenar en costas de primera instancia. QUINTO.- ORDENAR a la parte demandada que le dé cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en los artículos 192 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 (Cpaca).
SEXTO. - NO CONDENAR en costas en esta instancia. SÉPTIMO.- Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez Ponente Firmado electrónicamente CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA