CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-05702-00 Accionante: Ángel Silvino Lemus Ibarguen Accionados: Ejército Nacional y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – relevancia constitucional. Sentido del fallo de tutela: Se declara improcedente. La Sala decide la acción de tutela1 presentada por Ángel Silvino Lemus Ibarguen en contra del Ejército y de la Policía Nacional. I.
ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 10 de septiembre de 20252 el tutelante interpuso esta acción constitucional en procura de la protección de sus derechos de petición, al mínimo vital, a la igualdad, a la vida digna y al debido proceso, así como del principio de buena fe, los cuales considera vulnerados con las providencias proferidas el 14 de diciembre de 2022 y el 27 de agosto de 2025 por el Juzgado 4º Administrativo de Quibdó y por el Tribunal Administrativo del Chocó, respectivamente, mediante las cuales se declaró la caducidad del medio de control No. 27001333300220170038200/01. 2.- Hechos 2.1.- Lemus Ibarguen y su grupo familiar residían en el municipio de Quibdó y fueron desplazados forzosamente por grupos paramilitares en mayo de 2001.
Se asentaron en Bogotá en condiciones de extrema vulnerabilidad. Pese a presentar reiteradas peticiones para obtener ayuda humanitaria y de vivienda, solo recibieron respuestas evasivas. Posteriormente, la familia se trasladó a la ciudad de Medellín, donde recibió un auxilio económico. Ante la falta de solución en Bogotá, los accionantes presentaron una nueva solicitud de vivienda ante la Caja de Compensación Familiar 1 Obra escrito de tutela en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 0A01261A5F3FAF70 D82923F4AA226E82 EA96FB2022115C82 4A0D3A3820741066. 2 Obra acta de reparto en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado E0E3CC96832CE93A 754F5A9C16F629AD 719D744BBB0E6764 DABB5C3A0AEFC0CB. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05702-00 Accionante: Ángel Silvino Lemus Ibarguen Accionados: Ejército Nacional y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Comfama en Medellín, la cual fue negada por doble postulación y otros motivos.
La prolongada situación de precariedad y desamparo generó una grave afectación emocional en la familia y un profundo estado de depresión en uno de sus hijos, quien se quitó la vida en septiembre de 20143. 2.2.- Con base en los hechos anteriores, el accionante y su núcleo familiar, en ejercicio del medio de control de reparación directa, radicaron demanda en contra del Ejército y de la Policía Nacional.
Este asunto le correspondió al Juzgado 4º Administrativo de Quibdó bajo el radicado No. 27001333300220170038200. 2.3.- Mediante providencia del 14 de diciembre de 2022 el a quo declaró la caducidad y negó las súplicas, al considerar que la demanda fue presentada por fuera del término de 2 años, contado incluso desde el 23 de mayo de 2013, fecha posterior a la ejecutoria de la SU-254 de 2013, que estableció una regla excepcional para personas en situación de desplazamiento.
Indicó que el demandante principal estaba inscrito en el RUPD desde mayo de 2000 y no acreditó ninguna circunstancia que le hubiese impedido acceder a la administración de justicia, ni a él ni a sus familiares. Añadió que, aun en el escenario de flexibilizar el análisis del plazo, las pretensiones no podrían prosperar, porque no se allegaron pruebas que permitieran esclarecer las circunstancias de tiempo, modo y lugar del desplazamiento forzado alegado4. 2.4.- Inconforme, el extremo activo interpuso apelación. El 27 de agosto de 20255 el Tribunal Administrativo del Chocó confirmó la decisión criticada.
Para ello, señaló que los hechos planteados no correspondían al delito de desaparición forzada y, por tanto, no aplicaba el término especial de caducidad, sino el general de 2 años. Reiteró que el actor fue incluido en el RUPD desde el 19 de mayo de 2000 y no acreditó ninguna imposibilidad material para acudir a la justicia, por lo cual la demanda interpuesta el 7 de diciembre de 2016 se presentó fuera del término legal, incluso si se toma la regla excepcional de la SU-254 de 2013, que computa el término desde el 23 de mayo de 2013.
Adicionalmente, sostuvo que no se demostraron las circunstancias de tiempo, modo y lugar del presunto desplazamiento, ni elementos que permitieran imputar responsabilidad al Estado. 3 A folios 3-4 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado FA6EA0EC7E521252 476C60EA161CFAEF 03B00404B27A0C57 171E905E37EF4641. 4 Ibidem, a folios 5-6. 5 Obra sentencia en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado FA6EA0EC7E521252 476C60EA161CFAEF 03B00404B27A0C57 171E905E37EF4641. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05702-00 Accionante: Ángel Silvino Lemus Ibarguen Accionados: Ejército Nacional y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 3.- Fundamentos de la acción de tutela El tutelante considera que se vulneraron sus derechos, por cuanto las autoridades judiciales que conocieron el proceso de reparación directa no valoraron su condición de víctima de desplazamiento forzado.
Sostiene que se ignoró que nunca fue informado sobre el término de caducidad para demandar y que siempre le indicaron que se trataba de un caso de lesa humanidad, que no prescribía. Cuestiona la aplicación del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, bajo el argumento de que no puede aplicarse retroactivamente ni a víctimas civiles. Añade que se desconoció que el Estado incurrió en omisión y falla del servicio al no haberlo protegido frente al desplazamiento. 4.- Pretensiones de la acción Aunque no se planteó un acápite de pretensiones, se puede deducir que el accionante persigue que: (i) se tutelen los derechos fundamentales cuya vulneración se denuncia y (ii) se revoquen las sentencias que declararon la caducidad y se profiera una providencia en sentido distinto. 5.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia y fundamento de la oposición 5.1.- Mediante auto del 15 de septiembre del 2025 el despacho ponente admitió la acción de tutela y vinculó a la magistrada Adela Yriasny Casas Dunlap, del Tribunal Administrativo del Chocó; al Juzgado 4º Administrativo de Quibdó; a la Armada Nacional; y a todos aquellos que actuaron como demandantes en el referido asunto judicial.
También dispuso la notificación a las partes y a los vinculados. 5.2.- El Tribunal Administrativo del Chocó señaló que en el proceso ordinario se respetaron los derechos del accionante. Explicó que la demanda de reparación directa fue rechazada por caducidad, tras aplicar las normas legales y jurisprudenciales vigentes sobre el conteo del término. Indicó que el convocante planteó que su caso constituía un delito de lesa humanidad, pero que dicho argumento fue analizado y se concluyó que no era procedente.
Afirmó que no se probó una imposibilidad material de acceso a la justicia ni se aportaron elementos 4 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05702-00 Accionante: Ángel Silvino Lemus Ibarguen Accionados: Ejército Nacional y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia que desvirtuaran la aplicación del plazo legal.
Finalmente, sostuvo que la tutela se utilizó como una tercera instancia. 5.3.- La Policía Nacional manifestó que no se vulneraron las garantías fundamentales. Afirmó que tanto el Juzgado 4º Administrativo de Quibdó como el Tribunal Administrativo del Chocó actuaron conforme al debido proceso, resolvieron de fondo las pretensiones y no incurrieron en defectos ni desconocieron garantías procesales.
Agregó que el proceso de reparación directa se tramitó de manera adecuada y que la caducidad fue declarada conforme a la jurisprudencia vigente. Precisó que este mecanismo resulta improcedente, al no existir un perjuicio irremediable. 5.4.- El Juzgado 4º Administrativo de Quibdó reiteró que la demanda fue extemporánea, incluso bajo el cómputo excepcional establecido por la SU-254 de 2013.
Acotó que el actor estaba inscrito en el RUPD desde 2000 y no acreditó impedimentos para acceder a la justicia. Además, manifestó que no se probó la ocurrencia del desplazamiento ni la condición de desplazados de algunos integrantes del grupo familiar, por lo que no se configuró responsabilidad del Estado. 5.5.- Los vinculados Celmira Utta Sepúlveda, Ana María Lemus Utta, Lina Tatiana Lemus Martínez y Cristian Andrés Lemus Moreno pidieron que se revoquen las sentencias cuestionadas, al considerar que no se tuvo en cuenta su situación particular ni los argumentos que fueron expuestos en la tutela.
Solicitaron que se amparen sus derechos fundamentales y se acceda a las pretensiones planteadas en la acción. II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela incoada por Ángel Silvino Lemus Ibarguen en contra del Ejército y de la Policía Nacional de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05702-00 Accionante: Ángel Silvino Lemus Ibarguen Accionados: Ejército Nacional y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 2.- Cuestión preliminar De conformidad con los parámetros fijados por la Corte Constitucional, la coadyuvancia en materia de tutela debe regirse por las reglas que siguen: “(i) la participación del coadyuvante debe estar acorde con las posiciones y pretensiones presentadas por el accionante o el accionado en el trámite de tutela, es decir, no puede formular pretensiones propias de amparo a sus derechos fundamentales;
(ii) la coadyuvancia puede ser llevada a cabo hasta antes de que se expida la sentencia que finalice el proceso de tutela, es decir, hasta antes de la sentencia de única, de segunda instancia o de revisión ante la Corte Constitucional, según sea el caso”6. Así las cosas, se observa que Celmira Utta Sepúlveda, Ana María Lemus Utta, Lina Tatiana Lemus Martínez y Cristian Andrés Lemus Moreno, vinculados a este trámite, manifestaron que apoyaban las pretensiones formuladas en el escrito de tutela, sin incluir objetivos o argumentos propios.
Entonces, como la petición de coadyuvancia en comento satisface las condiciones fijadas por el alto tribunal constitucional para su procedencia, se aceptará. 3.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad. En caso afirmativo, se determinará si se vulneraron los derechos alegados por la parte actora.
Por otra parte, es preciso señalar, en primer lugar, que, si bien el presente amparo fue dirigido formalmente contra el Ejército Nacional y la Policía Nacional, el verdadero objeto de cuestionamiento radica en la declaratoria de caducidad proferida dentro del proceso de reparación directa identificado con el radicado No. 27001333300220170038200/01.
Por tanto, corresponde a esta Sala examinar los requisitos de procedibilidad exigidos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. En segundo lugar, el análisis se concentrará exclusivamente en la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo del Chocó, por cuanto dicha decisión puso fin al proceso contencioso y resolvió el recurso de apelación interpuesto por los demandantes. 6 Auto 410 de 2020. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05702-00 Accionante: Ángel Silvino Lemus Ibarguen Accionados: Ejército Nacional y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 4.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad7 y de procedencia8 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 5.- El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 5.1.- Sobre el requisito de relevancia constitucional la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”9.
En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber10: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional en la SU-215 de 202211, frente al requisito de relevancia constitucional, señaló que es menester verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión 7 De acuerdo con la sentencia C-590 del 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 8 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 9 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 10 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001031500020120220101. 11 Sentencia del 16 de junio de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05702-00 Accionante: Ángel Silvino Lemus Ibarguen Accionados: Ejército Nacional y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 5.2.- En el caso concreto, el tutelante cuestiona, en esencia, que (i) se omitió que no fue informado sobre el término de caducidad para ejercer su acción y que consideraba erróneamente que su caso, por tratarse de un caso de lesa humanidad, no prescribía;
(ii) se aplicó de manera indebida el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, sin considerar su irretroactividad ni que había víctimas civiles; y (iii) se pasó por alto que el Estado incurrió en una omisión y falla en el servicio al no proteger a su familia del desplazamiento forzado. 5.3.- Ab initio, para la Sala resulta evidente que los cargos referidos no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, por cuanto, además de no estar debidamente justificados, se advierten como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por el juez natural, como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario, según se explicará. 5.4.- Al verificar los argumentos contenidos en la providencia del 27 de agosto de 2025, se dilucida el siguiente análisis textual: “De lo anterior se deduce que los hechos puestos en consideración de este Tribunal no están relacionados con el delito de desaparición forzada, que según el CPACA y la sentencia de unificación referenciada tiene un término de caducidad especial.
Por ende, para establecer si existió o no caducidad del medio de control debe acudirse a las reglas establecidas por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación a la que se hizo referencia en precedencia, es decir: a. Se aplica el término previsto por el legislador en el artículo 164 del CPACA ya transcrito, es decir, 2 años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño. b. O, si fuere fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia, se tiene en cuenta la fecha en que el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo.
En el caso objeto de estudio, según lo acreditado en el expediente y los hechos descritos en la demanda, el Despacho advierte que la parte actora tuvo conocimiento del daño desde el año 2001, cuando se desplazó con su núcleo familiar a la ciudad de Bogotá, empero se señaló que se encontraba incluido en el Registro Único de Población Desplazada – RUPD- dese el 19 de mayo del año 2000, como lo indico el a quo en la sentencia, no aportó ningún elemento de prueba que dé cuenta de la existencia de circunstancias que imposibilitaran materialmente el acceso a la administración de justicia tanto de él como la de su núcleo familiar, por lo que, en principio la demanda debió ser formulada dentro de los dos años siguientes a esa fecha., se tiene que la demanda fue interpuesta solo hasta el 07 de diciembre del año 2016, cuando inexorablemente el término de dos años previstos en el artículo 164 del CPACA ya había transcurrido.
Ahora bien, tal como se expuso en precedencia, la Corte Constitucional en sentencia SU 254 de 2013, para garantizar esos derechos a la justicia, verdad y reparación de las personas víctimas de desplazamiento forzado estableció una excepción a la regla contenida en el artículo 164 del CPACA, erigiendo que dicho término de 2 años, se contabilizaría en estos casos, a partir del día siguiente a 8 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05702-00 Accionante: Ángel Silvino Lemus Ibarguen Accionados: Ejército Nacional y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia la ejecutoria de dicha providencia de unificación, esto es 23 de mayo de 2013, bajo esas circunstancias también estaría inmerso en la caducidad del medio de control.
En el libelo, no se allega elementos que den cuenta de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que acaecieron los hechos, si bien refiere de todas las afujías padecidas, en razón del presunto desplazamiento, no se allegaron al plenario elementos que den cuenta del origen de dicho desplazamiento, para así de alguna manera entrar a endilgar responsabilidad al Estado o sus agentes.
De acuerdo con lo expuesto, no han de prosperar los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación incoado por la parte demandante, pues tal como quedó demostrado en líneas anteriores, ya había operado la caducidad del medio de control de reparación directa, amen que el material probatorio arrimado al expediente no es suficiente para endilgar responsabilidad a las entidades demandadas, por lo anterior, se impone a confirmar la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo en primera instancia”12. 5.5.- En atención a lo anterior, se observa que el tribunal accionado analizó si operaba la caducidad del medio de control ejercido por el accionante y concluyó que, por tratarse de un caso de desplazamiento forzado, implicaba aplicar las reglas ordinarias de caducidad previstas en el artículo 164 del CPACA.
Indicó que la demanda debía haberse presentado dentro de los 2 años siguientes a la ocurrencia del daño o desde que se tuvo conocimiento de este, lo cual, según el expediente, ocurrió en 2001, fecha en que la familia se desplazó, y el actor ya estaba inscrito en el RUPD. Añadió que no se acreditaron circunstancias que impidieran el acceso a la justicia ni se demostró el origen del desplazamiento.
Agregó que, incluso si se hubiera acudido a la excepción establecida en la sentencia SU-254 de 2013, el plazo para demandar habría vencido en mayo de 2015, por lo que estimó que la demanda fue presentada de forma extemporánea. 5.6.- Resulta claro, entonces, que la parte accionante pretende utilizar este mecanismo constitucional como una instancia adicional, pues la autoridad judicial evaluó, con base en la normativa y jurisprudencia vigentes, los aspectos relacionados con la caducidad.
Por lo cual resulta diáfano que las quejas elevadas por la parte convocante se limitan a criticar lo resuelto en el proceso No. 27001333300220170038200/01, con el fin de que se desconozca la tesis del Tribunal Administrativo del Chocó. Ahora bien, debe destacarse que Lemus Ibarguen alegó desconocer el término legal para ejercer el trámite y haber creído que su caso era imprescriptible.
No obstante, tales manifestaciones no tienen relevancia constitucional, dado que el accionante contó con el acompañamiento de un profesional del derecho en el proceso de reparación directa, a quien correspondía estudiar el caso y orientar a sus 12 A folios 12-13 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado FA6EA0EC7E521252 476C60EA161CFAEF 03B00404B27A0C57 171E905E37EF4641. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05702-00 Accionante: Ángel Silvino Lemus Ibarguen Accionados: Ejército Nacional y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia poderdantes sobre la viabilidad jurídica de este.
Además, no se acreditaron circunstancias que hubiesen impedido a los demandantes acceder previamente a un abogado o acudir oportunamente a la jurisdicción. En este orden de ideas, y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 5.7.- Al respecto, se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada13, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario14. 6.- Así, se declararán improcedentes todos los cargos del amparo.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: ACEPTAR la solicitud de coadyuvancia elevada por los vinculados Celmira Utta Sepúlveda, Ana María Lemus Utta, Lina Tatiana Lemus Martínez y Cristian Andrés Lemus Moreno, según las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional de conformidad con las razones ut supra. 13 Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2009. 14 Corte Constitucional, sentencia T-384 de 2018. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05702-00 Accionante: Ángel Silvino Lemus Ibarguen Accionados: Ejército Nacional y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala ADRIANA POLIDURA CASTILLO Consejera de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero de Estado