44001234000020170030501 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintiuno (21) de julio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la accionada contra la sentencia de 10 de diciembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control. El señor Aníbal Guillermo Maestre Nieves, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Empresa Social del Estado (ESE) Hospital Santa Cruz de Urumita (La Guajira), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad del oficio de 22 de abril de 2014, expedido por la gerente de la ESE Hospital Santa Cruz de Urumita (La Guajira), por el cual se negó el pago de dineros adeudados al demandante desde 2011 por concepto de salarios, primas y vacaciones, en su condición de empleado público. A título de restablecimiento del derecho, se ordene el pago de «[…] los dineros adeudados por concepto de salarios, vacaciones, primas de navidad y […] de servicio de las vigencias de los años 2011 […] [a] 2014 […]» y los «[…] intereses moratorios a la tasa máxima legal según el porcentaje establecido por la Superintendencia Bancaria» (sic) por el pago tardío de tales emolumentos.

Todo lo anterior debidamente indexado y con las costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el actor que «[…] presta sus servicios a la E.S.E. HOSPITAL “SANTA CRUZ” de Urumita La Guajira, en calidad de empleado público, desde el […] 20 de noviembre del año 1996 […]» (sic), por «[…] Resolución […] 315 de […] 20 de noviembre de 1996 y [a]cta de [p]osesión de […] 21 […] [siguiente], fue nombrado y posesionado en el cargo de [a]sistente [a]dministrativo de […] [esa] E.S.E. […]» y, posteriormente, como jefe de departamento, por medio de Resolución 254 de 1997, empleo del que tomó posesión el 1º. de septiembre de esa anualidad.

Que, desde entonces, «[…] realiza su trabajo personalmente, cumpliendo bien y fielmente las funciones de su cargo, obedeciendo las instrucciones y cumpliendo con el horario de trabajo establecido», pese a ello, la mencionada ESE «[…] le adeuda [las] prestaciones sociales a las que tiene derecho tales como salarios, primas y vacaciones de las vigencias de los años 2011, 2012, 2013 y 2014 […]».

Afirma que el 11 de agosto de 2014 con el propósito de «[…] dar por terminado y/o prever un cese de actividades, se suscribió entre la gerente de la E.S.E […] y los empleados de dicha entidad […] el [a]cta de [a]cuerdo […] 1 que en el punto 2 establece: … 2. La [g]erente del Hospital se compromete a cancelar a todos los trabajadores, las vacaciones correspondientes a la vigencia 2011, un mes de salario, los [b]onos [e]studiantiles, [u]niversitarios, prima de servicio del año 2014, a más tardar el día 31 de [a]gosto de 2014 … […] pero a la fecha la entidad no ha honrado dicho compromiso […]» (sic).

Que «[…] se ha ejercido el derecho de petición y este no ha sido resuelto, a pesar de las reclamaciones hechas […] en diferentes oportunidades, no ha efectuado el pago de los dineros debidos, y de manera temeraria e irrazonable se ha negado a expedir los actos y documentos donde conste la obligación originada de la relación de trabajo, eludiendo la expedición del título ejecutivo». 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por el acto administrativo demandado los artículos 2, 6, 25, 29 y 53 de la Constitución Política. Arguye que «[…] el acto acusado infringe las disposiciones […] citadas en la medida en que con el no pago de salarios y prestaciones se [le] está causando un grave perjuicio […] y a las personas que d[e] él dependen». 1.5 Contestación de la demanda.

La entidad accionada, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las súplicas del libelo introductorio; respecto de los hechos dijo que unos son ciertos y otros no, por lo que deben probarse; y formuló las excepciones denominadas caducidad de la acción, inexistencia de las obligaciones que se reclaman, cobro de lo no debido y prescripción. Asevera que el actor «[…] ha pretendido ocultar una situación que es un hecho notorio, como es el caso que en su debida oportunidad presentó agotamiento de reclamación administrativa ante la entidad hospitalaria, fechada 14 de febrero de 2014, la cual le fue respondida el 24 de febrero de 2014; que por mandato de [la l]ey, es y será siempre el documento objeto de solicitar nulidad, si ello era pertinente, por lo que no puede entenderse porqué ha utilizado la segunda respuesta que le dio el hospital, adiado [de] 22 de abril de 2014, por lo que desde ahora se le ha de […] rechazar de plano la solicitud de nulidad de un acto administrativo que desde su presentación se encuentra viciado en cuanto al término de su presentación; desconociendo sistemáticamente el [o]ficio anteriormente precisado y de paso pretende ocultar el nacimiento de la figura jurídica de la caducidad de la acción que ha operado en el texto de su agotamiento reclamatorio y que pretende revivir con el […] [o]ficio del 22 de abril de 2014» (sic para toda la cita). 1.6 La providencia apelada.

El Tribunal Administrativo de La Guajira, en sentencia de 10 de diciembre de 2019, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[d]entro del expediente existen elementos que […] permiten […] concluir que el Hospital Santa Cruz de Urumita, incumplió con su obligación de pagar oportunamente la remuneración a su cargo», pues esa institución en «[…] documento público […] certifica los salarios adeudados correspondientes a los meses de enero, febrero, marzo y diciembre de 2012, octubre noviembre y diciembre de 2013 y, abril, mayo, junio, julio, noviembre, diciembre de 2014 y de julio, diciembre de 2016, septiembre tubre, noviembre de 2018 y abril de 2019, […] [con lo que] acepta expresamente [el] incumplimiento de [esas] acreencias laborales […]» (sic).

De igual modo, se adeudan las primas de navidad, servicios y vacaciones de 2011 a 2013, primas de vacaciones y de servicios de 2014, vacaciones y prima de navidad de 2015, prima de servicios de 2017 y prima de navidad de 2018, «[…] siempre y cuando no se hubiere pagado entre la fecha de esta sentencia y el momento del pago». Que «[n]o se accede a las pretensiones de pago de intereses de mora porque no fueron solicitados en sede administrativa […]», ni a la «[…] sanción moratoria en el pago de los salarios y prestaciones, pues no existe norma aplicable al respecto.

No obstante, como subsidiariamente solicita la indexación, se accede a ello […]». En lo atañedero a la alegada caducidad de la acción, sostiene que «[…] no se encuentra probada porque se trata de salarios de una relación laboral vigente, razón por la cual pueden ser reclamados y pagados dentro del vínculo laboral en cualquier tiempo por tratarse de derechos irrenunciables»; además, «[…] no le asiste razón […] respecto del acto administrativo del 24 de febrero de 2014, pues, dicho acto no se resolvió en sede administrativa la petición de reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones solicitadas.

A juicio del Tribunal, dicho oficio, no resuelve ninguna situación particular y concreta, debido a que en todo se remite a lo que se pruebe y resuelva en la acción de tutela interpuesta para el efecto por el accionante […]». En relación con el fenómeno jurídico-procesal de la prescripción, precisa que tampoco «[…] se encuentra probada porque se trata de salarios que son derechos irrenunciables, según lo prevé el articulo 53 superior; y, especialmente, por tratarse en una relación laboral vigente […]». 1.7 El recurso de apelación. La accionada, por conducto de su apoderado, interpuso recurso de apelación, al estimar que el a quo «[…] desconoció las pruebas que regular y oportunamente fueron allegadas al expediente, por cuanto no existen documentos que acrediten la existencia de las obligaciones por las cuales fue condenado a pagar […] y mucho menos interpret[ó] y aplic[ó] las normas jurídicas sustanciales que tratan los temas de salarios y prestaciones sociales del servidor público, en especial las normas indicadas en los artículos 1, 25, 53, 93 y concordantes de nuestra Constitución Política […]; las normas del Código Sustantivo del Trabajo y la jurisprudencia nacional que establecen conceptos puntuales en lo atinente al artículo 151 del Código Sustantivo del Trabajo y artículo 41 del Decreto Ley 3135 de 1968 vigente para la época en que se profirió el fallo objeto de esta apelación, por lo tanto el recurso de alzada, que ha de tramitarse […] deberá ceñirse en que previo estudio y análisis de la cuestión decidida en instancia de primer grado, deberá ser revocada y en su defecto absolver en su integridad a la E.S.E HOSPITAL “SANTA CRUZ” DE URUMITA, LA GUAJIRA» (sic).

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido con auto de 25 de agosto de 2021 y admitido por esta Corporación a través de providencia de 26 de septiembre de 2022, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem las partes y el agente del Ministerio Público guardaron silencio.

III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Cuestión previa. En atención al contenido particular del acto administrativo acusado, oficio de 22 de abril de 2014, expedido por la gerente de la ESE Hospital Santa Cruz de Urumita (La Guajira), resulta necesario efectuar las siguientes precisiones: El 31 de enero de 2014 el actor instauró demanda de tutela contra la accionada para que le fueran «[…] protegido[s] los [d]erechos [c]onstitucionales [f]undamentales AL TRABAJO, MÍNIMO VITAL, FAMILIA, IGUALDAD, DIGNIDAD HUMANA Y LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD» (sic), con la pretensión de que se «[…] ordene a la señora gerente de la ESE HOSPITAL SANTA CRUZ de Urumita, pagar[le] […] los salarios correspondientes a los meses de [o]ctubre […], [n]oviembre […] [y d]iciembre […] [de] 2011[;] […] enero […], febrero […], marzo […], noviembre […], diciembre […] y vacaciones […] [de] 2012[; y] […] septiembre […], [o]ctubre […], [n]oviembre […], [d]iciembre […], vacaciones […] y [la] prima de navidad […] [de] 2013 […]» (sic).

A través de escrito de 14 de febrero de 2014 el demandante, por conducto de apoderado, pide de la ESE accionada lo siguiente: […] 1º. […] liquidar la deuda pendiente y realizar el pago de los dineros adeudados […] por concepto de salarios, vacaciones y prima de navidad, en su condición de empleado de dicha entidad. 2º. […] certifique cu[á]ntos salarios y cu[á]les meses de salarios, con su respectivo valor, adeuda […] correspondiente a los años 2011, 2012 y 2013. 3º. […] certifique cu[á]nto adeuda […] por concepto de vacaciones, correspondiente a los años 2011, 2012 y 2013. 4º. […] certifique cu[á]nto adeuda […] por concepto de prima de navidad, correspondientes a los años 2011, 2012 y 2013. […] 6º.

Que la respuesta a esta petición se haga mediante acto administrativo debidamente motivado, en el cual se […] concedan los recursos de ley y se […] permita ejercer [el] […] derecho de acceso a la justicia. [sic para toda la cita]. Por medio de oficio de 24 de febrero de 2014, suscrito por la gerente de la ESE demandada, se «atendió» la petición de 14 anterior, en los siguientes términos: […] Sea lo primero precisar que NO es entendible la posición insensata e inoportuna del señor ANÍBAL GUILLERMO MAESTRE NIEVES, quien [é]l mismo sabe y le consta que él presentó DEMANDA DE ACCIÓN DE TUTELA por los mismos hechos y peticiones que usted señor abogado apoderado especial del citado peticionario, situación esta que puede observarse y calificarse como temeraria y de mala fe, amén de perturbar el buen funcionamiento de la administración del Hospital porque estos escritos absorben y restan tiempo a la suscrita [r]epresentante [l]egal y a sus colaboradores, por ello reitero esta incómoda situación: lo que considero procedente que debe ser puesto a conocimiento de las entidades y organismos correspondientes para que conozcan e investiguen la conducta difícil, temeraria y de mala fe del señor ANÍBAL GUILLERMO MAESTRE NIEVES, situación esta que considero que usted en su condición de profesional del derecho tal vez no sabe pero se le pone en conocimiento para su proceder. […] 1.

La E.S.E. HOSPITAL “SANTA CRUZ” del municipio de Urumita – La Guajira, se atendrá a lo que resulte debidamente demostrado y probado en el proceso preferente y sumario de acción de tutela […] adelantado ante el Juzgado Promiscuo Municipal de Urumita, La Guajira. Con la advertencia [de] que el Hospital responderá plenamente cuando dicha sentencia queda debidamente ejecutoriada. […] 6.

Se niega de plano esta petición, por cuanto los mismos hechos y peticiones en la actualidad son objeto de un PROCEDIMIENTO PREFERENTE Y SUMARIO DE ACCIÓN DE TUTELA, […] por consiguiente hasta tanto [n]o se dirima dicho proceso preferencial, consideramos que es inoportuno expedir [a]cto administrativo por las mismas circunstancias […] (sic para toda la cita).

Mediante fallo de 31 de marzo de 2014, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Villanueva (La Guajira), dentro del expediente 44-855-40-89-001-2014-00017-00 correspondiente a la acción de tutela instaurada por el accionante contra la ESE demandada, revocó la sentencia de 12 de febrero anterior dictada por el Juzgado Promiscuo Municipal de Urumita (La Guajira), que había accedido al amparo deprecado.

Con escrito de 10 de abril de 2014 el actor, por intermedio de apoderado, presentó reclamación con la advertencia que en la «[…] respuesta de […] 24 de febrero de 2014, […] no resuelve nada sobre las peticiones formuladas toda vez que existía un proceso preferente y sumario de [a]cción de [t]utela […]» y en atención a que la mencionada acción constitucional fue resuelta de modo desfavorable a sus intereses.

Al respecto, formuló las siguientes súplicas: 1º. Que la E.S.E. HOSPITAL “SANTA CRUZ” DE URUMITA LA GUAJIRA, procesa a liquidar la deuda pendiente y realizar el pago de los dineros adeudados […] por concepto de salarios, vacaciones y prima de navidad, en su condición de empleado de dicha entidad. 2º. […] certifique cu[á]ntos y cu[á]les meses de salarios, con su respectivo valor, adeuda el HOSPITAL […] correspondiente a los años 2011 […] [a] 2013. 3º. […] certifique cu[á]nto adeuda el HOSPITAL […] por concepto de vacaciones, correspondientes a los años 2011 […] [a] 2013. 4º. […] certifique cu[á]nto adeuda el HOSPITAL […] por concepto de prima de navidad, correspondientes a los años 2011 […] [a] 2013. […] 6º.

Por conducto de oficio de 22 de abril de 2014, acto administrativo acusado, la ESE accionada señaló: […] En relación a sus peticiones, de liquidación y pago de salarios, vacaciones y prima de navidad, correspondiente a los años 2011, 2012 y 2013, me permito manifestarle que en la actualidad la [g]erencia del Hospital […] está realizando ingentes esfuerzos necesarios para la consecución de los recursos para cubrir todas las obligaciones pendientes, incluyendo las del peticionario.

Una vez el Hospital cuente con los medios económicos necesarios estará resolviendo de fondo la precitada petición. En cuanto a que […] la respuesta a su petición se haga mediante ACTO ADMINISTRATIVO, NO es procedente satisfacer tal inquietud, por cuanto en esta oportunidad NO es dable que el HOSPITAL […] proceda a otorgar título ejecutivo mediante ACTO ADMINISTRATIVO porque desvirtúa el contenido del artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

De las aludidas situaciones fácticas y jurídicas, esta Sala evidencia que el oficio de 22 de abril de 2014 comporta un acto administrativo susceptible de control judicial, en la medida en que, contrario a lo alegado por la accionada, con él se adoptó una decisión de fondo respecto de la situación particular y concreta del actor, a pesar de que desde antaño se anunciaba la posición renuente y negativa de la institución de salud en reconocer los emolumentos reclamados.

Sumado a lo anterior, esta Corporación precisa que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA, tiene naturaleza declarativa, es decir, que a través de él se determina la existencia de un derecho, lo que ocurre en este caso, amén de que existe certeza respecto de la vinculación legal y reglamentaria del accionante con la ESE demandada y el eventual deber de esta de sufragar los emolumentos que por ley corresponde.

De igual modo, cabe destacar que este asunto no puede ser ventilado mediante un proceso ejecutivo, habida cuenta de que no existe una obligación clara, expresa y exigible predicable a cargo de la institución accionada, sino que, por intermedio de esta vía judicial (medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia), se pretende arribar a una decisión de esa naturaleza, con la que existiría certidumbre de un derecho a favor del demandante. 3.3 Problema jurídico.

De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al actor le asiste derecho al pago de los salarios y prestaciones sociales causados desde 2011 por su desempeño como jefe de departamento del ente accionado, de acuerdo con lo acreditado en el proceso; o si respecto de tal súplica no se probó la obligación de pago de los emolumentos reclamados a cargo de la parte demandada, como se alega en el escrito de alzada. 3.4 Marco normativo.

En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. En principio, debe recordar la Sala que, de conformidad con los artículos 25 y 53 de la Constitución Política, el trabajo fue concebido como un derecho y obligación social, frente al que los trabajadores cuentan con unos beneficios laborales mínimos irrenunciables, que deben ser respetados por el empleador, cualquiera que sea su naturaleza, pública o privada, y, en tal sentido, no es dable, bajo ninguna justificación, desconocer los derechos y obligaciones de carácter laboral.

Sobre el trabajo en el marco del Estado social de derecho a partir de la expedición de la Constitución Política de 1991, la Corte Constitucional, en sentencia T-446 de 1992, discurrió: El trabajo, como factor fundamental de los procesos económicos y sociales, resulta de primordial importancia en razón de que posibilita los medios de subsistencia y la calidad de ésta para el mayor número de la población y de él depende de manera general el crecimiento y desarrollo económico.

También, de él se desprenden variadas y complejas relaciones sociales concurrentes y divergentes en punto a los intereses que en ellas se traban; esta naturaleza básica del trabajo, reconocida por el Constituyente de 1991 desde el preámbulo de la Carta, también manifiesta en su contenido finalístico el propósito de asegurarlo de manera prioritaria, ante otros objetivos del Estado. […] La Constitución regula el factor trabajo dentro del sistema productivo y económico-social en varias disposiciones que permiten distinguir conceptual y normativamente entre la Libertad de Trabajo, el Derecho al Trabajo y el Deber de Trabajar. […] Ahora, el artículo 25 de la C.N. consagra el derecho y el deber de trabajar, indicando que el trabajo gozará de la especial protección del Estado.

El primero se reconoce a toda persona "en condiciones dignas y justas"; además, la Carta Política en el artículo 52, consagra el derecho al aprovechamiento del tiempo libre, es decir, del no trabajo, reconociendo en favor de los trabajadores y de las personas en general, el derecho a la recreación y a la práctica del deporte; también el artículo 54 impone la obligación al Estado y a los empleadores de ofrecer formación y habilitación profesional y técnica a quiénes lo requieran y al Estado en especial la obligación de propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar y garantizar a los minusválidos el derecho a un trabajo acorde con sus condiciones de salud; el artículo 55, garantiza el derecho a la negociación colectiva y el deber del Estado de concertar los conflictos colectivos del trabajo.

Igualmente, el artículo 56 garantiza el Derecho de Huelga; el artículo 57 autoriza al legislador para propiciar la participación de los trabajadores en la gestión de las empresas; el artículo 58 obliga al Estado a proteger y promover las formas asociativas y solidarias de la propiedad. Estas son expresas previsiones del Constituyente, orientadas todas a fijar las condiciones generales del Derecho al Trabajo en la Sociedad Colombiana.

Especial mención requiere el artículo 53 de la Constitución Nacional, frente a las acciones que se analizan, pues, ésta norma ordena al Congreso expedir un estatuto del trabajo que tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios constitucionales: igualdad de oportunidades; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad del trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad de derechos laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; interpretación favorable al trabajador; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajo del menor.

Todos estos principios reguladores del Derecho al Trabajo tienen por mandato expreso de la Carta, rango constitucional. De otra parte, entendido en el sentido de que no se sacrifican tampoco las demás libertades del hombre, el Derecho al Trabajo depende, entre otros, de elementos objetivos como las posibilidades fiscales del Estado y las variables económicas y sociales generadoras de empleo.

Por eso, este derecho y las disposiciones, previstas en los artículos 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58 y 64 de la C.N., fue regulado por el Constituyente en la categoría que denominó de los "Derechos Sociales Económicos y Culturales", lo que también le da status de derecho asistencial, y por lo tanto, desde este específico punto de vista, no es objeto de la acción de tutela prevista en el estatuto fundamental.

A partir de ese entendimiento, la protección al trabajo deviene no solo en la generación de empleo con la institucionalización de políticas públicas con ese propósito, sino que se encuentra en cabeza de los empleadores, sin distinción a que sean públicos o privados, el respeto de las garantías propias de aquel, tales como la remuneración proporcional a las labores desempeñadas, con lo que se le garantiza al trabajador el desarrollo de su vida en condiciones dignas.

No obstante, esta prebenda (la del pago por el trabajo) debe realizarse en forma oportuna, para que cumpla su propósito, pues no puede esperarse que un servidor ejerza sus labores sin recibir dicha remuneración pronta y oportuna. Sobre la cancelación oportuna de los salarios, la Corte Constitucional, en sentencia SU-995 de 1999, precisó que «[…] el derecho de todos los trabajadores al pago oportuno de su remuneración salarial, es una garantía que no se agota en la simple enunciación de un deber surgido de la relación laboral, sino que se trata de un verdadero derecho fundamental.

La cumplida cancelación del salario está íntimamente ligada a la protección de valores y principios básicos del ordenamiento jurídico, que velan por la igualdad de los ciudadanos, el ideal de un orden justo, el reconocimiento de la dignidad humana, el mínimo material sobre el cual puede concretarse el libre desarrollo de la personalidad, y se realiza el amparo de la familia como institución básica de la sociedad».

En tales condiciones, para esta Corporación no existe duda acerca de que el trabajo debe ser visto desde diferentes ópticas, como derecho y deber y, en relación con el asunto sometido a juzgamiento, el pago de salarios y prestaciones sociales de manera oportuna comporta un derecho para el trabajador y un deber para el empleador. 3.5 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Resolución 315 de 20 de noviembre de 1995, expedida por el director del entonces Hospital Integral Santa Cruz de Urumita (La Guajira), por medio de la cual, entre otras determinaciones, se nombró al accionante como administrador en esa institución de salud. b) Resolución 254 de 1º. de septiembre de 1997, proferida por el director del otrora Hospital Santa Cruz de Urumita (La Guajira), a través de la cual se nombró al actor, en período de prueba, como jefe de departamento, código 2105, del que tomó posesión en esa fecha. c) Desprendibles de nómina pertenecientes al personal que labora para la ESE accionada, entre octubre de 2011 y julio de 2014. d) Demanda de tutela instaurada el 31 de enero de 2014 por el demandante contra la accionada con el propósito de que se «[…] ordene a la señora gerente de la ESE HOSPITAL SANTA CRUZ de Urumita, pagar[le] […] los salarios correspondientes a los meses de [o]ctubre […], [n]oviembre […] [y d]iciembre […] [de] 2011[;] […] enero […], febrero […], marzo […], noviembre […], diciembre […] y vacaciones […] [de] 2012[; y] […] septiembre […], [o]ctubre […], [n]oviembre […], [d]iciembre […], vacaciones […] y [la] prima de navidad […] [de] 2013 […]» (sic). e) Escrito de 14 de febrero de 2014, con el cual el accionante, por conducto de apoderado, pide de la ESE demandada que se liquide a su favor y se certifique la deuda pendiente por concepto de salarios y prestaciones, frente a lo que la institución de salud, en oficio de 24 siguiente, indicó que no sería posible atender ese requerimiento ante la existencia de la aludida acción de tutela. f) Fallo de 31 de marzo de 2014, mediante el cual el Juzgado Promiscuo del Circuito de Villanueva (La Guajira), dentro del expediente 44-855-40-89-001-2014-00017-00 correspondiente a la mencionada acción constitucional, revocó la sentencia de 12 de febrero anterior dictada por el Juzgado Promiscuo Municipal de Urumita (La Guajira), que había accedido al amparo deprecado. g) Petición de 10 de abril de 2014, con la cual el actor, por intermedio de apoderado, con la advertencia que en la «[…] respuesta de […] 24 de febrero de 2014, […] no resuelve nada sobre las peticiones formuladas toda vez que existía un proceso preferente y sumario de [a]cción de [t]utela […]» y en atención a que dicha acción de tutela fue resuelta de modo desfavorable a sus intereses, formuló las siguientes súplicas: 1º.

Que la E.S.E. HOSPITAL “SANTA CRUZ” DE URUMITA LA GUAJIRA, procesa a liquidar la deuda pendiente y realizar el pago de los dineros adeudados […] por concepto de salarios, vacaciones y prima de navidad, en su condición de empleado de dicha entidad. 2º. […] certifique cu[á]ntos y cu[á]les meses de salarios, con su respectivo valor, adeuda el HOSPITAL […] correspondiente a los años 2011 […] [a] 2013. 3º. […] certifique cu[á]nto adeuda el HOSPITAL […] por concepto de vacaciones, correspondientes a los años 2011 […] [a] 2013. 4º. […] certifique cu[á]nto adeuda el HOSPITAL […] por concepto de prima de navidad, correspondientes a los años 2011 […] [a] 2013. […] 6º.

Que la respuesta a esta petición de haga mediante acto administrativo debidamente motivado, en el cual se […] concedan los recursos de ley y se […] permita ejercer […] [el] derecho de acceso a la justicia. 7º. Que se reconozca […] la sanción moratoria, por el no pago oportuno de […] salarios, primas y vacaciones referidas anteriormente, o que subsidiariamente se indexen de acuerdo al ICP [sic] cada uno de los referidos valores, teniendo en cuenta la fecha en que debieron ser satisfechos cada uno de ellos. […] (sic para toda la cita). h) Oficio de 22 de abril de 2014, acto administrativo acusado, por medio del cual la ESE accionada señaló: […] En relación a sus peticiones, de liquidación y pago de salarios, vacaciones y prima de navidad, correspondiente a los años 2011, 2012 y 2013, me permito manifestarle que en la actualidad la [g]erencia del Hospital […] está realizando ingentes esfuerzos necesarios para la consecución de los recursos para cubrir todas las obligaciones pendientes, incluyendo las del peticionario.

Por último es pertinente recordarle al señor abogado, que el Juzgado Promiscuo del Circuito de Villanueva – La Guajira, al desatar el [r]ecurso de [a]pelación contra el fallo de tutela proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal de Urumita – La Guajira, en sentencia de segunda instancia determinó que: el demandante […] debía y debe acudir ante la jurisdicción ordinaria para reclamar las pretensiones incoadas en la petición, por lo que lo invitamos de manera respetuosa a que acoja tal decisión judicial. […] (sic para toda la cita). i) Acuerdo 1 de 11 de agosto de 2014, suscrito por la gerente de la accionada y los representantes de sindicatos y empleados que laboran en esa institución de salud, con el cual se pactó un cronograma de los pagos que tiene pendiente la entidad respecto de salarios y prestaciones sociales, junto con un escrito dirigido a la opinión pública de la misma fecha, en la que se informa el cese de actividades en forma indefinida por parte de tales trabajadores. j) Dentro de este proceso se recaudaron, entre otras pruebas documentales, los siguientes oficios, firmados por la gerente de la ESE demandada, en los que indica que le adeuda al accionante los siguientes salarios: k) Relación de pagos efectuados al actor por concepto de salarios y prestaciones sociales, con indicación de banco, número de cuenta y de cheque respectivos: - 2014: salarios de enero a marzo y agosto a octubre y prima de servicios. - 2015: salarios de enero a diciembre. - 2016: salarios de enero a junio, agosto a noviembre, vacaciones y prima de navidad. - 2017: salarios de enero a diciembre, vacaciones y prima de servicios. - 2018: salarios de enero a agosto y diciembre, navidad y prima de servicios. - 2019: salarios de enero a marzo.

De las pruebas relacionadas en el acápite anterior, se desprende que (i) el demandante está vinculado a la ESE Hospital Santa Cruz de Urumita (La Guajira) desde el 20 de noviembre de 1995 y a partir del 1º. de septiembre de 1997 se desempeña como jefe de departamento, código 2105; (ii) en atención a que dicha institución de salud incumplió el pago de algunos emolumentos, el 31 de enero de 2014 aquel presentó acción de tutela que, en segunda instancia, le fue fallada de modo desfavorable, al propio tiempo que el 14 de febrero siguiente formuló solicitud con la pretensión del aludido pago, sin obtener respuesta de fondo de la entidad; y (iii) el 10 de abril de 2014 presentó una nueva petición, negada con el acto administrativo acusado, con el argumento de que «[…] la [g]erencia del Hospital […] está realizando ingentes esfuerzos necesarios para la consecución de los recursos para cubrir todas las obligaciones pendientes […] [y] la respuesta a [que] su petición se haga mediante ACTO ADMINISTRATIVO, NO es procedente […] por cuanto […] NO es dable que el HOSPITAL […] proceda a otorgar título ejecutivo mediante ACTO ADMINISTRATIVO porque desvirtúa el contenido del artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]» (sic).

Con ocasión de este acto administrativo, el accionante acudió a esta jurisdicción para obtener su nulidad, lo que logró en primera instancia, por cuanto «[…] el Hospital Santa Cruz de Urumita, incumplió con su obligación de pagar oportunamente la remuneración a su cargo», en la medida en que dentro del trámite judicial esa institución de salud reconoció y certificó los salarios y prestaciones que adeudaba al actor, sin justificación válida y legal.

Contra esta determinación, la demandada interpuso recurso de apelación, con el planteamiento de que el a quo «[…] desconoció las pruebas que regular y oportunamente fueron allegadas al expediente, por cuanto no existen documentos que acrediten la existencia de las obligaciones por las cuales fue condenad[a] a pagar […]». Para desatar la cuestión litigiosa, esta Sala reitera lo expuesto en el marco jurídico de esta providencia respecto de que el trabajo comporta un derecho y un deber de doble vía, tanto del trabajador como del empleador, pues ambos tienen cargas que cumplir.

En relación con el caso sub examine, se destaca la obligación del empleador de remunerar las labores desempeñadas, no obstante, para que colme su propósito, debe ser en forma oportuna. En el presente asunto, el actor probó su vinculación legal y reglamentaria a la ESE accionada, habida cuenta de que desde el 1º. de septiembre de 1997 ejerce el empleo de jefe de departamento, código 2105; también acreditó que, junto a otros servidores, no le han sido sufragados, en su debida oportunidad, algunos de sus salarios y prestaciones sociales, pues, sin que exista algún tipo de procedimiento liquidatorio o semejante en curso en que esté inmersa la entidad, esta ha omitido el cumplimiento de su deber de pagar esos emolumentos, previo desempeño laboral de los empleados.

Al respecto, conforme a los documentos provenientes de la accionada, decretados e incorporados como prueba en la primera instancia, al demandante se le adeudan los siguientes emolumentos: 1. 2011: - Prima de navidad - Prima de servicios - Prima de vacaciones 2. 2012: - Salarios de enero, febrero, marzo y diciembre - Prima de navidad - Prima de servicios - Prima de vacaciones 3. 2013: - Salarios de octubre, noviembre y diciembre - Prima de navidad - Prima de servicios - Prima de vacaciones 4. 2014: - Salarios de abril, mayo, junio, julio, noviembre y diciembre - Prima de navidad - Prima de servicios - Vacaciones 5. 2015: - Prima de navidad - Vacaciones 6. 2016: - Salarios de julio y diciembre 7. 2017: - Prima de servicios 8. 2018: - Salarios de septiembre, octubre y noviembre - Prima de navidad 9. 2019: - Salario de abril Los restantes conceptos salariales fueron sufragados por la ESE accionada, de acuerdo con los comprobantes de egreso allegados al proceso, valorados en primera instancia y avalados por esta Corporación. Por su parte, frente a los adeudados, fue la misma entidad que, por medio de documentos provenientes de ella, certificó su existencia, con lo que reconoció ese crédito, pero con la simple justificación de que «[…] está realizando ingentes esfuerzos necesarios para la consecución de los recursos para cubrir todas las obligaciones pendientes […]».

En tales condiciones, revisado el contenido del acto administrativo demandado y la actuación de la accionada en el trámite que culminó con su expedición, esta subsección evidencia una actitud negativa y evasiva en el reconocimiento de los derechos laborales, que tienen sustento constitucional, al no haber duda de que el actor se vio conminado a acudir a diversos medios judiciales para obtener una respuesta cierta y de fondo a sus peticiones, como lo fueron la acción de tutela y varias solicitudes en sede administrativa, estas últimas generalmente con respuesta evasiva por la institución de salud y al medio de control de la referencia. Amén de lo anterior, cabe destacar algunas expresiones desobligantes de la demandada para el reconocimiento de las obligaciones a su cargo, tales como «[s]ea lo primero precisar que NO es entendible la posición insensata e inoportuna del […] [accionante], quien [é]l mismo sabe y le consta que […] presentó DEMANDA DE ACCIÓN DE TUTELA por los mismos hechos y peticiones que usted señor abogado apoderado especial del citado peticionario, situación esta que puede observarse y calificarse como temeraria y de mala fe, amén de perturbar el buen funcionamiento de la administración del Hospital porque estos escritos absorben y restan tiempo a la suscrita [r]epresentante [l]egal y a sus colaboradores, por ello reitero esta incómoda situación: lo que considero procedente que debe ser puesto a conocimiento de las entidades y organismos correspondientes para que conozcan e investiguen la conducta difícil, temeraria y de mala fe […]» (sic).

Estas aseveraciones resultan reprochables por parte de esta Corporación, dado que desconocen el deber de respeto entre empleadores y trabajadores, sumado a la situación de vulnerabilidad en que se encontraba, específicamente, el demandante a quien se le dejó de pagar sus salarios y prestaciones sociales, sin justificación alguna y, por ende, comporta una actitud entendible que acudiera a vías judiciales y en sede administrativa con el propósito de lograr una respuesta favorable a sus intereses.

En cuanto a la situación en la que se vio sometido el accionante, esta Sala recuerda que, de conformidad con las normas que regulan la materia, la remuneración por el trabajo realizado debe ser recibida por el empleado de manera integral y oportuna, para que pueda cumplir su finalidad. Se requiere que sea oportuna, porque es la compensación por las labores desempeñadas, una vez estas se ejecuten; e integral, habida cuenta de que deben sufragarse todos los conceptos salariales y prestacionales y no de manera parcial, como en este caso ocurrió, pues, como puede verse de la relación atrás presentada, existen vacíos en el tiempo acerca del pago de los emolumentos, sin sustento alguno. Sin perjuicio de ello, la justificación del ente accionado expuesta en el oficio acusado fue la carencia de recursos para el pago de las acreencias laborales, afirmación que no fue respaldada probatoriamente y frente a la que la Corte Constitucional, en sentencia SU-995 de 1999, en cuanto a la importancia del pago oportuno y completo de todas las obligaciones salariales y prestacionales dejadas de pagar a un trabajador, discurrió: a. El derecho de todos los trabajadores al pago oportuno de su remuneración salarial, es una garantía que no se agota en la simple enunciación de un deber surgido de la relación laboral, sino que se trata de un verdadero derecho fundamental. b. La figura de la retribución salarial está directamente relacionada con la satisfacción del derecho fundamental de las personas a la subsistencia, reconocido por la Corte Constitucional como emanación de las garantías a la vida (Art. 11 C.P.), a la salud (Art. 49 C.P.), al trabajo (Art. 25 C.P.), y a la seguridad social (Art. 48 C.P.); pero no se agota en la satisfacción de las necesidades de mera subsistencia biológica del individuo, pues debe permitir el ejercicio y realización de los valores y propósitos de vida individual, y su falta compromete el logro de las aspiraciones legítimas del grupo familiar que depende económicamente del trabajador. […] g. El retardo en el que incurre el empleador -privado o público-, que se verifica por el lapso transcurrido entre la fecha en que se causan los salarios y aquélla en que el pago se hace efectivo -máxime si dicho pago se produce en virtud de una orden judicial-, causa un grave perjuicio económico a los actores.

Quienes están obligados a pagar salarios, prestaciones o pensiones, deben cubrir oportunamente todas las sumas adeudadas y actualizarlas. h. Es necesario precisar que la falta de presupuesto de la administración, o la insolvencia del empleador particular, como motivo para no pagar oportunamente los salarios, no constituye razón suficiente para justificar el desconocimiento de derechos fundamentales como la vida en condiciones dignas y el bienestar del trabajador y sus familiares. [sic para toda la cita].

En consecuencia, al haber sido desvirtuada la presunción de legalidad de que está revestido el acto administrativo censurado y probadas las circunstancias de hecho y de derecho expuestas en el libelo introductorio, esta Corporación concluye que al actor le asiste derecho a que se le sufraguen los salarios y prestaciones sociales dejados de cancelar, sin justificación alguna, por la ESE demandada en su condición de jefe de departamento, código 2105, en los interregnos señalados anteriormente, como lo concluyó el a quo, en la medida en que, contrario a lo alegado en la alzada, sí se acreditó la existencia de esas obligaciones insolutas, de hecho con documentos provenientes de la ESE accionada.

Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda.

Por último, respecto de la condena en costas, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.

En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses de la demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia proferida el 10 de diciembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de La Guajira, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda incoada por el señor Aníbal Guillermo Maestre Nieves contra la Empresa Social del Estado (ESE) Hospital Santa Cruz de Urumita (La Guajira), conforme la parte motiva. 2º.

Sin condena en costas en esta instancia. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS